Oppsummering

Saken gjelder pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum om rett til innsyn og kontradiksjon i relevante saksdokumenter for den som har anmodet om tilsyn etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.

Klageren anmodet Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus om tilsyn etter behandling hos en tannlege, som han mente hadde trukket flere tenner uten samtykke. Statsforvalteren oversendte saken til virksomheten, med forslag om at klageren ble innkalt til et møte. Virksomheten redegjorde i brev til Statsforvalteren for hvorfor de mente at behandlingen som ble valgt var riktig. På bakgrunn av dette brevet avsluttet Statsforvalteren saken. Klageren ble orientert ved kopi av Statsforvalterens avgjørelse, og fikk da også tilsendt virksomhetens redegjørelse.

Sivilombudet kom til at Statsforvalteren skulle ha oversendt virksomhetens redegjørelse til klageren og gitt ham anledning til å uttale seg om denne før sakens avslutning. Ombudet ba på denne bakgrunn Statsforvalteren vurdere å gjenoppta tilsynssaken.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) anmodet i mars 2025 Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus om tilsyn med X Tannlegesenter ved tannlegen som hadde utført tannbehandling på ham.

Bakgrunnen for anmodningen var at klageren under en hendelse i januar 2025 fikk slått ut to tenner, samt at ytterligere fire tenner ble trukket hos tannlegevakt samme dag. Klageren ble satt i kontakt med sitt lokale Nav-kontor, slik at han kunne søke om å få dekket tannbehandlingen etter sosialtjenesteloven. Etter det opplyste krevde Nav at klageren oppsøkte X Tannlegesenter, som Nav-kontoret har en rammeavtale med, for at søknaden skulle innvilges. Ved X Tannlegesenter fikk klageren trukket ytterligere syv tenner. Klageren mener at han ikke hadde samtykket til denne behandlingen.

Statsforvalteren oversendte i juni 2025 saken til X Tannlegesenter for videre oppfølging der. I oversendelsen forslo Statsforvalteren at tannlegesenteret innkalte klageren til et møte. Statsforvalteren ba om en tilbakemelding fra tannlegesenteret innen utgangen av juli 2025 om hvorvidt møte var blitt avholdt, hvilken informasjon som eventuelt ble gitt til klageren og hvilke tiltak tannlegesenteret hadde igangsatt for å unngå å komme i lignende situasjoner. Klageren ble orientert ved kopi av Statsforvalterens oversendelse.

I e-post juni 2025 til Statsforvalteren viste tannlegesenteret til at klageren også hadde klaget inn forholdet til Klagenemnden i Oslo Tannlegeforening, og ba om utsatt frist for tilbakemelding frem til nemndas konklusjon forelå. Statsforvalteren innvilget utsatt frist til 20. august 2025.

I ny e-post til Statsforvalteren august 2025 skrev tannlegesenteret at saken var vanskelig, men at de bestemt mente at de ikke hadde gjort noe galt. Dette ville tannlegesenteret redegjøre for i brev til Statsforvalteren. Videre skrev tannlegesenteret at de ikke var komfortable med å avholde et fysisk møte med klageren.

Ved brev til Statsforvalteren i august 2025 redegjorde tannlegesenteret for sitt syn på saken. I brevet heter det:

«Ledelsen i firmaet har fulgt opp hendelsen nøye, og har hatt detaljerte samtaler med tannlegen. Sammen med tannlegen er ledelsen av den oppfatning at behandlingen som ble valgt var riktig, og ble utført på en tilfredsstillende måte. Derimot har tannlegen erkjent at det var en liten mangel rundt detaljnivået på journalføringen, hvor det burde vært journalført bedre hvorfor den aktuelle behandlingen ble valgt.

…

Videre har klagenemnda hos Tannlegeforeningen behandlet saken, og har også konkludert med at tannlegen har gjort alt riktig, bortsett fra at de påpekte at journalen kunne vært mer utfyllende.»

På bakgrunn av svaret avsluttet Statsforvalteren tilsynssaken ved avgjørelse 26. august 2025. I avgjørelsen oppsummeres tannlegesenterets redegjørelse, før det vises til at Statsforvalteren har gjennomgått opplysningene og vurdert at det ikke er grunnlag for videre tilsynsmessig oppfølging. Statsforvalteren kunne ikke se at det forelå forhold som var til fare for pasientsikkerheten.

Klageren ble orientert med kopi av avgjørelsen, og fikk da også tilsendt tannlegesenterets redegjørelse. I september 2025 ba klageren om innsyn i alt som var kommunisert mellom Statsforvalteren og tannlegesenteret.

Klageren har klaget Statsforvalterens saksbehandling inn til Sivilombudet. Vedlagt klagen var Klagenemnden i Oslo Tannlegeforenings avgjørelse  fra mai 2025.      

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere. I brev herfra spurte vi Statsforvalteren om tannlegesenterets tilbakemelding i august 2025 utgjorde et «relevant saksdokument», jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum, og således skulle vært forelagt klageren for uttalelse før saken ble avsluttet. Videre stilte vi spørsmål ved om det var andre dokumenter i saken som utgjorde «relevante dokumenter» i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktums forstand. Til slutt spurte vi om Statsforvalteren var kjent med konklusjonen i Klagenemnden i Oslo Tannlegeforenings avgjørelse fra mai 2025.

Statsforvalteren svarte at tannlegesenterets tilbakemelding i august 2025 var et relevant saksdokument etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum, som klageren skulle ha fått anledning til å uttale seg om før saken ble avsluttet. Statsforvalteren viste til at saken hadde vært behandlet ved å oversende den til aktuell virksomhet. Ved denne behandlingsmåten hadde ikke Statsforvalteren rutine for å sende virksomhetens tilbakemelding på kontradiksjon til klager. Statsforvalteren vurderte at denne rutinen ikke var i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum. Statsforvalteren ville derfor endre sin rutine. For øvrig svarte Statsforvalteren at de vurderte alle inn- og utgående brev i saken, herunder e-postkorrespondansen med tannlegesenteret, som «relevante saksdokumenter» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd frøste punktum. Statsforvalteren beklaget at korrespondansen ikke hadde blitt sendt til klageren.

Statsforvalteren svarte videre at konklusjonen i Klagenemnden i Oslo Tannlegeforenings avgjørelse fra mai 2025 var kjent for dem gjennom tannlegesenterets tilbakemelding i august 2025, men at Statsforvalteren ikke hadde mottatt eller lest avgjørelsen selv. Imidlertid svarte Statsforvalteren at deres behandling av saken var uavhengig av nemndas avgjørelse, og at nemndas konklusjon ikke hadde vært bestemmende for deres vurdering.

Statsforvalterens svar ble sendt til klageren for merknader.        

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om saksbehandlingsregelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum ble fulgt ved Statsforvalterens saksbehandling av klagerens tilsynsanmodning.

Rettslige utgangspunkter

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd at en pasient kan be tilsynsmyndigheten om en vurdering dersom vedkommende mener bestemmelser om plikter fastsatt i eller i medhold av helsepersonelloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven er brutt til ulempe for seg.

Statsforvalterens saksbehandling ved anmodninger om tilsyn er nærmere regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a. Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum at:

«Statsforvalteren skal gi den som har fremsatt en anmodning, innsyn i relevante saksdokumenter og anledning til å uttale seg til disse, så langt taushetsplikten ikke er til hinder for dette.»

Av ordlyden fremgår det at retten til innsyn og kontradiksjon gjelder for alle saker etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Innsyns- og uttaleretten er imidlertid begrenset av taushetsplikten og gjelder kun «relevante saksdokumenter».

Hensynet bak anmoderens innsyn- og uttalerett fremgår av lovens forarbeider, Prop. 100 L (2012–2013) kapittel 9.3, hvor det avslutningsvis på side 29 og på starten av side 30 heter:

«Forslaget om innsyns- og uttalerett kan begrunnes i flere hensyn. Større involvering av pasienter, brukere og pårørende vil kunne bidra til en mer dekkende og balansert saksutredning og faktafremstilling. Dette kan være positivt for tilliten til helse- og omsorgstjenesten og tilsynsmyndigheten. Det kan også være positivt i den konkrete sak ved at det kan være lettere for pasienten å akseptere Fylkesmannens beslutning i saken, som følge av at han eller hun har hatt anledning til å påvirke saksutredningen.»

At det sentrale hensynet bak regelen er å danne grunnlag for riktige avgjørelser, samtidig som involvering er med på å skape tillit og trygghet for de involverte, fremgår på side 31 i samme forarbeid:

«Åpenhet og involvering i sakens utredningsfase vil derimot legge et godt grunnlag for riktige avgjørelser og mer lik praksis i de ulike fylkene, samtidig som det skaper tillit og trygghet for alle involverte.»

Bakgrunnen for regelen er også at den som anmoder om tilsyn, ikke regnes som «part» i tilsynssaken, se Lars Duvaland, Karnov, note 1 til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 (sist revidert 9. oktober 2024). Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd sikrer dermed den som anmoder om tilsyn noen av de samme prosessuelle rettighetene som en part etter forvaltningsloven normalt har. Det følger for øvrig av Prop. 100 L (2012–2013) side 33 at «[i]nnsyns og uttaleretten skal så langt det passer være på linje med parters innsyns- og uttalerett etter forvaltningsloven».

For å ivareta disse hensynene, er den innsyns- og uttaleretten som følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum beskrevet som følger i Prop. 100 L (2012–2013) på side 29:

«Innsyns- og uttaleretten vil i praksis innebære at Fylkesmannen […] uoppfordret må oversende relevante saksdokumenter til pasienter, brukere og pårørende. Hva som er ‘relevante saksdokumenter’ må avgjøres etter en konkret vurdering på linje med bestemmelsene om innsyns- og uttalerett som gjelder for ‘parter’ etter forvaltningsloven. Opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at den som har fremsatt anmodningen har grunnlag og interesse for å uttale seg om må forelegges. Dette kan for eksempel være uttalelse i saken fra involvert helsepersonell/virksomhet og sakkyndig uttalelse. Videre vil uttaleretten innebære at pasienter, brukere og pårørende får en mulighet til å uttale seg i saken innen en rimelig frist før saken avsluttes.»

I Statens helsetilsyns «Veiledning for statsforvalterens behandling av tilsynssaker» heter det følgende i artikkelen «Anmodning om tilsyn etter pbrl. § 7-4», under overskriften «Rett til innsyn og uttalelse»:

«Hva som er relevant informasjon, må vurderes konkret. Det sentrale er om opplysningene er av en slik karakter at den med anmodningsrett bør få anledning til å gi sine kommentarer til disse. Uttalelser fra helsepersonell og virksomheter vil som hovedregel være relevante og statsforvalteren må uoppfordret oversende disse. Andre opplysninger som vektlegges i vår vurdering vil også som hovedregel anses som ‘relevante’.»

Oppsummert skal statsforvalteren under sin utredning av tilsynssaken uoppfordret oversende relevante saksdokumenter til uttalelse fra den som har anmodet om tilsyn. Det sentrale er om et dokument statsforvalteren innhenter eller mottar inneholder relevante opplysninger for statsforvalterens vurdering av tilsynssaken. De grenser som følger av taushetsplikten må overholdes. Hva som utgjør et «relevant saksdokument» må derfor avgjøres konkret, på linje med det som gjelder for en parts uttalerett etter forvaltningslovens regler. Retten til uttalelse må gis i rimelig tid før statsforvalteren avgjør tilsynssaken, slik at anmoderen får en reell mulighet til å opplyse saksforholdet og bli hørt under statsforvalterens utredning frem mot en avgjørelse.

Statsforvalterens saksbehandling

I svaret på undersøkelsen svarte Statsforvalteren at de vurderer at tilbakemeldingen fra tannlegevirksomheten er et «relevant saksdokument» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum. Ombudet er enig i denne vurderingen. Etter ombudets syn er dette dokumentet i kjernen av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum, og dokumentet skulle klart vært oversendt til klageren for kontradiksjon i rimelig tid før Statsforvalteren avgjorde tilsynssaken. I sitt svar har Statsforvalteren videre lagt til grunn at alle inn- og utgående dokumenter i saken utgjorde «relevante dokumentert» i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktums forstand.

Videre svarte Statsforvalteren at saken ble behandlet ved å oversende den til aktuell virksomhet, og at Statsforvalteren ved denne behandlingsmåten ikke har hatt rutine for å sende virksomhetens tilbakemelding på kontradiksjon til klager. Statsforvalteren har i sitt svar vurdert at denne rutinen ikke er tråd med regelen om innsyns- og uttalerett etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum, og vil derfor endre rutinen slik at klagers innsyns- og uttalerett blir ivaretatt uavhengig av hvilken behandlingsmåte som benyttes.

Ombudet er enig i Statsforvalterens vurdering, og ser det som positivt at Statsforvalteren endrer sin rutine på dette punktet. Ombudet bemerker at det i utgangspunktet ikke kan trekkes rettslige slutninger av valg av behandlingsmåte i tilsynssaker, utover det som det er dekning for i lovens ordlyd og forarbeider. Etter lovens ordlyd og forarbeider gjelder innsyns- og uttaleretten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum generelt. Dersom Statsforvalteren mottar en tilbakemelding fra virksomheten under sin utredning av tilsynssaken, må anmoderen få innsyn i tilbakemeldingen og rett til å uttale seg om denne før saken avsluttes. Dette gjelder også for andre relevante saksdokumenter som Statsforvalteren mottar eller innhenter.

I saken her fikk altså ikke klageren mulighet til å uttale seg om tannlegevirksomhetens tilbakemelding før Statsforvalteren avsluttet saken uten videre tilsynsmessig oppfølging. I sin tilbakemelding opplyste tannlegevirksomheten at Klagenemnden i Oslo Tannlegeforening hadde konkludert at «tannlegen har gjort alt riktig», bortsett fra at journalen kunne vært mer utfyllende. Statsforvalteren har i sitt svar til ombudet opplyst at de ikke er kjent med nemndas konklusjon utover det som fremgår av tannlegevirksomhetens tilbakemelding. Etter hva ombudet kan se har ikke nemdas avgjørelse fra mai 2025 vært en del av saksdokumentene for Statsforvalteren i saken, både når det ses hen til dokumentene som har kommet inn før og etter Statsforvalterens tilsynsavgjørelse 26. august 2025.

Statsforvalteren har videre i sitt svar til ombudet presisert at nemndas avgjørelse ikke har vært bestemmende for deres vurdering av saken. Ombudet bemerker at all den tid Statsforvalteren ikke har vært kjent med innholdet i nemndas avgjørelse, er det vanskelig å se at Statsforvalteren kunne vite om avgjørelsen til nemnda inneholder opplysninger som kan påvirke Statsforvalterens vurdering av saken. Etter ombudets syn må Statsforvalteren vurdere om det er grunn til å gjenoppta tilsynssaken slik at klageren får anledning til å uttale seg til tannlegevirksomhetens tilbakemelding, og da eventuelt oversende nemndas avgjørelse til Statsforvalteren, slik at Statsforvalteren får et dekkende avgjørelsesgrunnlag. Dette gjelder særlig når tannlegevirksomhetens gjengivelse er vanskelig å forene fullt ut med det som står i nemdas avgjørelse fra mai 2025, slik ombudet leser denne.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren ikke overholdt saksbehandlingsregelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd første punktum da tannlegevirksomhetens tilbakemelding ikke ble sendt til klageren for uttalelse før Statsforvalteren avgjorde tilsynssaken. Ombudet er derfor kommet til at Statsforvalteren må vurdere om tilsynssaken skal gjenopptas, slik klageren får mulighet til å uttale seg, og at Stasforvalteren får et bedre avgjørelsesgrunnlag for sin avgjørelse.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om Statsforvalterens nye behandling av saken.