Oppsummering

Saken gjelder X kommunes behandlingstid av en klage på helse- og omsorgstjenester. Kommunen behandlet klagen etter en intern retningslinje og ikke som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, slik den skulle.

Over to år etter at klagen ble mottatt i kommunen, var den ennå ikke oversendt Statsforvalteren i Innlandet for klagebehandling. Det var heller ikke fattet nytt vedtak. Ombudet mente at kommunens behandlingstid var klart i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a første ledd.

Etter at kommunen mottok klagen gikk det over 21 måneder før klageren fikk en skriftlig tilbakemelding i saken, tross flere purringer. Også dette var klart i strid med regelen om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a andre ledd og krav til god forvaltningsskikk.

Siden X kommune erkjente at klagen ikke var behandlet riktig og ville «rydde opp», forutsatte ombudet at kommunen behandlet klagen etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og forvaltningsloven, om dette ikke alt var gjort. Ombudet ba om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av klagen.

Sakens bakgrunn

A har psykisk utviklingshemming og bor i omsorgsbolig i X kommune. Kommunen har i to vedtak fra 2018 tilkjent henne bistand i hjemmet og annen praktisk bistand.

As mor, B (heretter klageren), klaget 16. september 2023 til X kommune på vegne av datteren. Kommunen bekreftet 25. september 2023 at klagen var mottatt.

I klagen sto det at «timene [A] har i dag er langt ifra tilstrekkelig … Derfor kan ikke den hjelpen hun mottar … kalles forsvarlig, da behovet også har økt». Klageren fremholdt at datteren er hjelpetrengende hele døgnet, og ønsket «en betydelig økning av ressurser».

Klageren henvendte seg også til Statsforvalteren i Innlandet, som 16. november 2023 ba kommunen om å foreta de undersøkelser klagen ga grunn til. Dersom klagen ikke ble tatt til følge, ba Statsforvalteren om at saken ble oversendt dem senest innen 5. desember 2023. Statsforvalteren viste til reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 7-2 og 7-7, jf. forvaltningsloven § 33.

I perioden 3. november 2023 til 18. februar 2025 sendte både klageren og Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) på vegne av klageren, flere purringer til kommunen uten å få svar.

NFU klaget etter dette til Sivilombudet på lang saksbehandlingstid og manglende svar.

Vi ba X kommune om å få oversendt sakens dokumenter. Etter at vi ikke fikk svar, tross flere skriftlige påminnelser, besluttet vi å undersøke saken nærmere.

Våre undersøkelser

Vi ba X kommune svare på hva som var årsaken til at klagen ikke var oversendt Statsforvalteren i Innlandet for klagebehandling, og når dette kunne forventes gjort.

Til dette svarte kommunen at klagen var vurdert som en klage på utførelsen av og kvaliteten på tjenesten, og ikke på selve enkeltvedtaket. Vurderingen hadde dermed vært at klagen ikke skulle oversendes Statsforvalteren for endelig avgjørelse, men behandles av aktuell leder i tråd med kommunens rutine «Klage på utført helse- og omsorgstjeneste/tjenesteutøvelse».

Kommunen opplyste at det ble gjennomført et møte med klageren 26. februar 2024 der klagen ble gjennomgått, men at det ikke ble sendt noe skriftlig svar før 1. juli 2025. I dette svaret beklaget kommunen, og inviterte klageren til et møte for å få klarhet i om det var noe i klagen hun mente ikke var fulgt opp i møtet 26. februar 2024.

Kommunens svarte videre at tidsbruken i saken ikke var i tråd med kravene i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a første ledd, og at klageren ikke ble holdt tilstrekkelig orientert underveis i saken, jf. § 11 a andre ledd.

I et nytt brev ba vi kommunen om en nærmere redegjørelse for hvorfor klagen ikke ble oppfattet som en klage på manglende oppfyllelse av rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Vi viste til opplysningene i klagen om at timetallet langt fra var tilstrekkelig og hjelpen ikke forsvarlig. 

Siden vi hadde mottatt flere dokumenter fra klageren enn de vi hadde fått oversendt fra kommunen, ba vi på nytt om å få oversendt alle sakens dokumenter.

Kommunen svarte at de dokumentene som vi hadde påpekt at manglet, ikke var journalført i saken. Det skyldtes «delvis en menneskelig feilvurdering i prioritering av oppgaver». Basert henvendelsen herfra hadde kommunen nå funnet dokumentene og dermed fått et bedre kunnskapsgrunnlag.

Kommunen erkjente at klagen ikke var behandlet riktig, og skrev at det viktigste for dem, når de ble kjent med denne saken, var å rydde opp. Det ble vist til at det hadde vært et møte 5. august 2025, hvor klageren blant annet hadde meddelt at hun ikke anså klagen som besvart og ønsket å opprettholde klagen. Det ble gjort avtaler om videre oppfølging, blant annet at kommunen skulle gjøre en revurdering av vedtak.

Klageren fikk anledning til å komme med merknader.

Sivilombudets syn på saken

Saken reiser spørsmål om X kommune skulle ha behandlet klagen 16. september 2023 som en klage etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-2. Saken reiser også spørsmål om kommunen brukte ulovlig lang tid på å behandle klagen, og om klageren ble holdt tilstrekkelig orientert underveis i sakens behandling. 

1. Skulle klagen ha blitt behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2?

1.1 Om de aktuelle rettsreglene

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, kan pasient, bruker eller dennes representant klage til statsforvalteren dersom man mener at det foreligger brudd på blant annet bestemmelsen om retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen i pbrl. § 2-1 andre ledd. Forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer med de særlige bestemmelser som er gitt i pasient- og brukerrettighetslovens kapittel 7, jf. § 7-7.

Det følger av forvaltningsloven § 33 andre ledd, at underinstansen, i dette tilfelle X kommune, kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Hvis underinstansen verken endrer eller opphever vedtaket, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, jf. fjerde ledd.

Sivilombudet har tidligere uttalt seg om hva som skal behandles som en klage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, se Sivilombudets uttalelse 3. oktober 2025 (SOM-2025-1607). Her uttalte ombudet blant annet i avsnitt 16 – 17: 

«Ordlyden i § 7-2 er generelt utformet. Klageretten er ikke avgrenset til rett til å klage på et fattet vedtak, men gir rett til å klage på brudd på rettighetene som nevnes. Etter ombudets syn innebærer det at pasienten/brukeren kan klage på at rettighetene faktisk ikke blir oppfylt, for eksempel fordi et vedtak ikke gjennomføres.

Det følger videre av ordlyden at det er klagerens pretensjon som er avgjørende for om det kan klages etter bestemmelsen. Hvis brukeren eller pasienten mener at en av bestemmelsene som nevnes i § 7-2 første ledd er brutt, er klagen normalt en rettighetsklage. Det kreves ikke at klageren viser til en konkret rettighetsbestemmelse. Avgjørende er hvordan klagen må forstås etter en samlet vurdering. Hvorvidt rettighetene faktisk er brutt, vil være et spørsmål for realitetsbehandlingen av klagen.»

Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd, «skal tolkes slik at pasient og bruker har krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig og/eller sosialfaglig vurdering av behov», jf. forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010-2011) kapittel 29.5.2. Hva som utgjør nødvendige helse- og omsorgstjenester, er nærmere presisert i samme forarbeider kapittel 14.3. Her understrekes det at det er en nær sammenheng mellom nødvendig helse- og omsorgstjeneste og kravet til faglig forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, og at tjenestene som ytes alltid skal være forsvarlige. Samme sted står det videre:

«I denne sammenheng skal det kun påpekes at kravet til faglig forsvarlige tjenester er en rettslig standard som kan sies å bestå av tre hovedelementer: Tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.»

I Statens helsetilsyns veileder for behandling av rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven i punktet om «klage på innhold og omfang i tildelte tjenester», nevnes eksempler på klagegrunner. Blant annet nevnes klage på at de tjenestene som tilbys ikke dekker behovene, at det er uklart hva kommunens tjenestetilbud faktisk medfører av tjenester, og avslag på søknad om økt omfang av tidligere tildelt tjeneste. Videre står det:

«Vurderingstemaet er om klager får oppfylt retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven§ 2-1 andre ledd. Når det gjelder klager om tjenestens innhold og omfang, er vurderingstemaet også kommunens plikt til å yte forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.»

1.2 Ombudets vurdering – behandling som rettighetsklage

I klagen 16. september 2023 ga klageren uttrykk for at A ikke mottok bistand i et tilstrekkelig omfang til å dekke hjelpebehovet, og at tjenestetilbudet ikke var forsvarlig. Etter ombudets syn må dette forstås som at klageren mente at A ikke fikk oppfylt sin rett til nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Kommunen skulle da ha behandlet klagen etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, jf. § 7-7, slik også Statsforvalteren i Innlandet viste til i brev 16. november 2023, se avsnitt (4).

Når kommunen i stedet valgte å behandle klagen internt i kommunen etter en egen rutine, mistet klageren i praksis sin rett til å klage som følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og reglene om klagebehandling i forvaltningsloven.

I denne saken ble klagen fremsatt lenge etter at vedtakene om helse- og omsorgstjenester ble fattet. I tillegg fremgikk det av klagen at klageren mente at bistandsbehovet hadde økt og at hun ønsket en betydelig økning av ressurser. Om det hadde vært mer hensiktsmessig å betrakte klagen som en ny søknad om tjenester, slik også kommunen skrev i svaret hit, måtte dette i så fall ha blitt avklart med klageren.

Det er positivt at X kommune har erkjent at klagen ikke ble behandlet riktig, og vil «rydde opp». Slik ombudet har forstått kommunens svar, har klageren opprettholdt klagen, og bedt kommunen gjøre en revurdering av vedtakene. Ombudet forutsetter derfor at kommunen, om dette ikke alt er gjort, umiddelbart behandler klagen i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. 

2. Var saksbehandlingstiden i kommunen ulovlig lang?

2.1 Om de aktuelle rettsreglene

Forvaltningsloven § 11 a første ledd sier at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold».

Forvaltningsloven § 33 har regler om saksforberedelsen i klagesak. Som nevnt i avsnitt (19), følger det av § 33 fjerde ledd at sakens dokumenter skal sendes klageinstansen «så snart saken er tilrettelagt» dersom underinstansen ikke treffer en avgjørelse som nevnt i andre ledd. Dette suppleres av bestemmelsen i § 11 a første ledd. Det er altså ikke tilstrekkelig å oversende saken raskt til klageorganet etter at den er forberedt og eventuelt utredet. Også utredningen og forberedelsen skal skje uten ugrunnet opphold, se Sivilombudets uttalelse 6. mai 2024 (SOM-2023-3992) avsnitt (20).

Sivilombudet har flere ganger uttalt seg om forvaltningens tidsbruk i klagesaker, se blant annet uttalelse 28. januar 2020 (SOM-2019-2955). Her uttalte ombudet at hva som ligger i «uten ugrunnet opphold» vil kunne variere fra sakstype til sakstype. Forvaltningen skal ha tid til å foreta de undersøkelser som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17 og § 33. Samtidig må det ses hen til sakstypen og hva konsekvensene av lang saksbehandlingstid vil bli for den som klager.

I Sivilombudets uttalelse 7. mars 2025 (SOM-2024-6630) kom ombudet til at det var klart i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a første ledd, at kommunen brukte nesten ni måneder på å oversende en klage til Statsforvalteren for klagebehandling. Ombudet bemerket at dersom klagen førte frem, innebar det at brukeren ikke hadde mottatt de nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenestene han hadde rettskrav på så lenge klagesaken hadde versert. Også sakens karakter tilsa derfor at saksbehandlingstiden ikke burde være så lang.

2.2 Ombudets vurdering – saksbehandlingstiden

Fra kommunen bekreftet at klagen var mottatt 25. september 2023 til klageren fikk en skriftlig tilbakemelding i saken 1. juli 2025, gikk det over 21 måneder. Over to år etter var klagen ennå ikke oversendt Statsforvalteren for klagebehandling. Det var heller ikke fattet nye vedtak.

Sivilombudet er enig med X kommune når de i svaret på undersøkelsene herfra skrev at tidsbruken i klagesaken ikke har vært i tråd med kravene i forvaltningsloven. Behandlingstiden er klart i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a første ledd.

Det er positivt at X kommune i svaret på våre undersøkelser har opplyst å ha en gjennomsnittlig behandlingstid ved saksforberedelse av klager om rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester på 41 dager. Denne klagesaken har derimot feilaktig ikke blitt vurdert og behandlet som en klage på manglende oppfyllelse av rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, og er slik ombudet forstår det ikke en del av denne statistikken.

Sivilombudet har ikke grunnlag for å uttale seg om hvorvidt også andre klager lovstridig behandles i kommunen etter en intern retningslinje, og ikke etter to-instansordningen som følger av loven. Ombudet legger imidlertid til grunn at dette vil være en del av den gjennomgangen av rutinen for behandling av tilsvarende klager, som kommunen har opplyst om i sitt svar hit.

3. Ble klageren holdt tilstrekkelig orientert under sakens behandling i kommunen?

Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, jf. tredje ledd.

Sivilombudet har flere ganger lagt til grunn – som god forvaltningsskikk – at også skriftlige henvendelser under sakens gang skal besvares innen rimelig tid, se blant annet uttalelse 14. januar 2020 (SOM-2019-4150).

Det fremgikk ikke av kommunens tilbakemelding 25. september 2023 når svar kunne forventes. Etter dette fikk klageren ingen skriftlig tilbakemelding før 1. juli 2025, tross flere purringer. Sivilombudet er enig med kommunen når de i svaret hit skrev at klageren ikke ble holdt tilstrekkelig orientert underveis i saksgangen.

Etter ombudets syn er dette klart i strid med regelen om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a andre ledd og krav til god forvaltningsskikk.

4. Kommunens behandling av Sivilombudets henvendelser  

I denne saken har ombudet opplevd å måtte purre gjentatte ganger for å få svar fra kommunen på brev der vi ba om å få oversendt sakens dokumenter. Dette har forsinket behandlingen av saken her, og er i strid med Stortingets forutsetninger om at henvendelser fra Sivilombudet skal gis prioritet hos forvaltningen, se for eksempel Innst. S. nr. 59 (2003-2004) punkt 2.2.2 og 2.2.3 og Dokument 21 (2020-2021) s. 102.

Kommunen har forklart at det skyldtes «menneskelig feilvurdering i prioritering av oppgaver», som ikke ble avdekket på ledernivå før ombudets undersøkelsesbrev. Etter dette har kommunen svart raskt på ombudets henvendelser, og ombudet ser ikke grunn til å kommentere dette forholdet ytterlige.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at X kommune skulle ha behandlet klagen som en klage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 (rettighetsklage), og ikke etter en egen retningslinje i kommunen.

Det er klart i strid med reglene i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a første ledd at klagen ennå ikke var oversendt Statsforvalteren i Innlandet for klagebehandling, eller det fattet nytt vedtak, over to år etter at klagen ble mottatt i kommunen. 

Det er også klart i strid med regelen om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a andre ledd og krav til god forvaltningsskikk, at det gikk over 21 måneder fra kommunen mottok klagen og til klageren fikk en skriftlig tilbakemelding i saken, tross flere purringer.

Siden X kommune har erkjent at klagen ikke ble behandlet riktig og vil «rydde opp», forutsetter ombudet at kommunen behandler klagen etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og forvaltningsloven, om dette nå ikke alt er gjort.

Ombudet ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av klagen.