Sakens bakgrunn
A – heretter omtalt som «klageren» – søkte om startlån 9. juni 2016. Søknaden ble avslått i vedtak 15. august 2016 fra Nav Vennesla. Vedtaksbrevet ble underskrevet av saksbehandler B og avdelingsleder D.
Klageren klaget 19. august 2016 på vedtaket. Nav Vennesla besluttet 14. oktober 2016 å ikke omgjøre vedtaket, men å oversende klagen til politisk klageutvalg. Underretningsbrevet til klageren ble underskrevet av saksbehandler B og saksbehandler C.
Vennesla kommunes klageutvalg behandlet saken i møte 17. januar 2017. Til møtet var det utarbeidet et saksfremlegg, der det ble redegjort for saken og innstilt på at avslaget skulle opprettholdes. I saksfremlegget var B oppført som saksbehandler.
Klageutvalget tok ikke klagen til følge. Vedtaket og begrunnelsen lød:
«Votering:
Ved votering ble rådmannens forslag til vedtak enstemmig vedtatt.
Klageutvalgets vedtak:
Klagen tas ikke til følgje. Klageutvalget opprettholder NAV sitt vedtak.»
Klageren klaget til ombudsmannen 23. februar 2017. Han mente at vedtaket var feil og i strid med Husbankens regelverk og intensjoner. Han skrev også at kommunen hadde også unnlatt å ta stilling til argumentasjonen hans, noe som indikerte feil i saksbehandlingen.
Undersøkelsene herfra
Dokumentene i saken ble innhentet fra Vennesla kommune. Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det besluttet å undersøke enkelte sider ved saken nærmere.
I brev 8. mai 2017 ble Vennesla kommune bedt om å redegjøre for sine rutiner for behandling av klagesaker om startlån. Ombudsmannen ønsket å få opplyst hvordan en klagesak forberedes for klageutvalget. Det ble også bedt om opplysninger om hvem som hadde utarbeidet saksutredningen og forberedt klagerens sak for klageutvalget, og om noen av disse hadde vært med på å fatte eller forberede det påklagde vedtaket. Kommunen ble bedt om å vurdere om klagesaksbehandlingen i dette tilfellet tilfredsstilte kravene i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 40 tredje ledd bokstav c.
Ombudsmannen viste også til klageutvalgets vedtak og begrunnelse og viste til at det ikke fremgikk av de øvrige saksdokumentene om det ble gitt ytterligere informasjon om klageutvalgets vurdering. Ombudsmannen ba om kommunens vurdering av kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 og til underretning om vedtaket i § 27.
Kommunen beskrev sine rutiner ved behandling av klage på avslag på startlån i brev 22. juni 2017. Kommunen viste til at startlån fra Husbanken er et forholdsvis lite fagfelt i Vennesla kommune, og at det var avsatt 40 % stilling til denne saksbehandlingen. På tidspunktet for klagerens søknad om startlån var saksbehandlingen organisert under enheten Nav Vennesla, Bolig og inkluderingsavdelingen. Saksbehandlingen besto i at søknaden ble vurdert av saksbehandler, som foreslo et utfall/vedtak og Ia dette frem for avdelingsleder for godkjenning.
Kommunen skrev videre at klager over avslag går til saksbehandleren, som vurderer klagen og legger saken frem for avdelingslederen. Dersom det er enighet om vurderingen, går nytt vedtak ut til klageren. Det orienteres samtidig om muligheten for forberedelse av saken til politisk klageutvalg. Dersom klager ønsker politisk behandling av saken, vil denne bli forberedt for politisk behandling av saksbehandleren som behandlet saken i førsteinstansen.
Kommunen mente den la opp all saksbehandling slik at de ble en toleddet behandling før det ble fattet vedtak – også i klagesaker. Med små fagfelt som startlån var det kommunens kompetanse på området som måtte benyttes i saksforberedelsen. Dette ble gjennomført slik at den som saksbehandlet søknaden, også tilrettela saken politisk. Klagesaker ble gjennomgått av ytterligere én person (leder eller koordinator), før de ble klargjort endelig for politisk behandling.
Når det gjaldt klageutvalgets vurderinger, viste kommunen til at det i denne saken var fattet et vedtak der klageutvalget opprettholder det opprinnelige vedtaket. Begrunnelsen for det opprinnelige vedtaket var utførlig kommunisert til klager i klageprosessen, både gjennom enkeltvedtak og gjennom prosedyreskrivet til klageutvalget. Kommunen mente derfor det var gitt tilstrekkelig med dokumentasjon til klager om vurderingene som var gjort i saken.
Klageren kommenterte kommunens redegjørelse i brev 9. august 2107. Klageren mente kommunens praksis ikke tilfredsstilte kravene i forvaltningsloven og kommuneloven. Klageren viste til kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c og mente at tjenestemenn som var med på å fatte eller tilrettelegge grunnlaget for det påklagde vedtaket, skal regnes som inhabile når klagesaken skal forberedes og behandles. Klageren viste også til forvaltningsloven §§ 24,25 og 27 og mente at rådmannens innstilling og klageutvalgets vedtak ikke var tilstrekkelig begrunnet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Habilitetsregelen i kommuneloven
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c lyder:
«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.» (ombudsmannens kursiveringer)
Habilitetsbestemmelsen omfatter dermed ikke bare folkevalgte, men også ansatte i kommunen. Ombudsmannen har i en rekke saker kritisert kommuner for brudd på bestemmelsen om habilitet i kommuneloven, senest i uttalelse 31. august 2017 (SOM-2016/716). I ombudsmannens årsmelding for 2013 ble problemstillingen omtalt særskilt i en artikkel om saksbehandlingen i kommunene. I meldingens avsnitt 1.2.5 fremgår det blant annet:
«Kommunelovens regler skaper i praksis utfordringer knyttet til kravet om at det må være et tydelig skille mellom hva som er underinstansens og hva som er klageinstansens saksbehandling. Særlig gjelder dette for tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Reglene innebærer at saksbehandleren i første instans ikke kan være med på å tilrettelegge grunnlaget for klageinstansens behandling. Det betyr at saksbehandleren ikke kan lage skriftlig innstilling til klageinstansen, og i begrenset grad delta med muntlig tilrettelegging, f.eks. i møter for klagenemnda.»
I denne saken var det samme saksbehandler hos kommunen som behandlet søknaden i første instans, vurderte klagen i første instans og var saksbehandler for saksfremlegget for formannskapet. Dette er opplyst å være i tråd med kommunens rutine. Vennesla kommune har dermed tatt utgangspunkt i en uriktig forståelse av kommunelovens særlige habilitetsbestemmelser, både ved behandlingen av denne saken og i sine rutiner for klagesaksbehandling.
2. Begrunnelse for vedtaket
Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis, og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes. Videre angir forvaltningsloven § 25 nærmere krav til begrunnelsens innhold. Blant annet skal det i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene avgjørelsen bygger på og det faktum som er lagt til grunn. Kravene til begrunnelse gjelder ikke bare for førsteinstansens vedtak, men også for klageinstansen, i dette tilfellet klageutvalget.
Begrunnelsen ivaretar blant annet partens behov for å forstå innholdet og resultatet i en sak, og gjør det mulig for parten å vurdere om avgjørelsen kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Dessuten bidrar begrunnelsesplikten til større grundighet og nøyaktighet ved forvaltningens behandling av en sak. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
Klageutvalgets vedtak inneholder ingen egen begrunnelse. I vedtaket står det bare at ved votering ble rådmannens forslag til vedtak enstemmig vedtatt, at klagen ikke ble tatt til følge, og at Navs vedtak ble opprettholdt. Det er ikke inntatt noen begrunnelse i rådmannens forslag. Klageutvalgets vedtak inneholder videre ingen henvisning til underinstansens begrunnelse eller til saksutredningen som ble lagt frem for klageutvalget. Heller ikke i underretningen om vedtaket oppga eller henviste kommunen til en begrunnelse, noe som normalt bør gjøres, jf. forvaltningsloven § 27 annet ledd. Dersom klageutvalget ved avstemningen ikke bare mente å tiltre rådmannens forslag til vedtak, men også begrunnelsen i saksfremlegget og tidligere begrunnelse gitt av administrasjonen, måtte dette fremgått uttrykkelig av vedtaket eller av underretningen til klageren.
Klageorganets begrunnelsesplikt er også et tema som ombudsmannen jevnlig har tatt opp med ulike kommuner. I den ovennevnte artikkelen om kommunal saksbehandling i årsmeldingen for 2013, uttalte ombudsmannen følgende om erfaringer med klageorganenes begrunnelse:
«Ombudsmannen ser i flere saker at klageorganet nøyer seg med å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, noe som i utgangspunktet kan være tilstrekkelig, men ikke uten videre. Det må i hvert fall komme klart frem at klageorganets begrunnelse er den samme som administrasjonens.»
Ombudsmannen er etter dette kommet til at klageutvalgets vedtak ikke er i samsvar med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
3. Avslutning
Ombudsmannen har kommet til at kommunelovens regler om habilitet og forvaltningslovens regler om begrunnelse ikke er overholdt ved behandlingen av klagen. På bakgrunn av disse saksbehandlingsfeilene ber ombudsmannen kommunen om å behandle saken på nytt.
Kommunen bes også om å gjennomgå interne rutiner og praksis med utgangpunkt i ombudsmannens merknader og sørge for at fremtidige klagesaker behandles i tråd med forvaltningsloven, kommuneloven og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av klageutvalgets nye behandling av saken, ved oversendelse av kopi av brev til klageren, og om utfallet av kommunens gjennomgang av rutinene for klagesaksbehandling.