Kommunens vedlikeholdsplikt for kommunale veier

Hovedutvalget for plan og drift i Lyngdal kommune fattet vedtak om innsparing 16. november 2004 (sak 118/04), herunder «[n]edlegging eller 0 vedlikehold av veier uten fast bosetting». Det fremgår av dokumentene i saken at dette hadde vært fast praksis i kommunen siden 1960-tallet. A klaget i 2007 til Fylkesmannen i Vest-Agder over vedtaket og over kommunens praksis for vedlikehold av kommunale veier. I svarbrevet fra fylkesmannen ble det vist til at fylkesmannen ikke har vegmyndighet i denne type saker.

Hovedutvalget for miljø, plan og drift i Lyngdal tok, på bakgrunn av henvendelser fra hytteeiere i kommunen, på nytt opp spørsmålet om vedlikehold av kommunale veier uten fast bosetting. Utvalget vedtok at det tidligere vedtaket om «nedleggelse eller 0 vedlikehold» bl.a. for veien fra gamle E39 til Gauvik skulle opprettholdes.

Etter dette vedtaket anmodet A fylkesmannen om å foreta lovlighetskontroll. Fylkesmannen tok kontakt med Lyngdal kommune og ba om en redegjørelse for hvorvidt veien fra gamle E39 til Gauvik var kommunal, og således omfattet av vedlikeholdsplikten. Kommunen opplyste at veien til Gauvik ikke var nedlagt som kommunal vei, men at kommunale veier uten fast bosetting i «praksis [er] uten vedlikehold eller det som utføres er av minimal karakter», og at det for enkelte andre veier var samarbeid mellom brukerne av veien og kommunen. På bakgrunn av dette ba fylkesmannen Vegdirektoratet gjøre rede for om «veglovens bestemmelser åpner for at kommunen etter en skjønnsmessig vurdering kan innstille vegvedlikeholdet om vinteren». Vegdirektoratet viste til direktoratets brev til Samferdselsdepartementet i anledning en tidligere ombudsmannssak 2004/3264 (Somb-2005-86). Videre ble det uttalt at «[e]t vilkår for å definere en veg som offentlig kommunal veg, er at kommunen har påtatt seg hele vedlikeholdsansvaret for vegen» og at utgangspunktet er at veien skal være åpen for alminnelig ferdsel, men at omfanget av vedlikeholdet bygger på en skjønnsmessig vurdering.

Fylkesmannen ba deretter Lyngdal kommune på nytt svare på om veien ble ansett å være omfattet av vedlikeholdsplikten. Kommunen bekreftet at veien ikke var nedlagt, og at den derfor var omfattet av kommunens vedlikeholdsplikt. Videre ble det vist til at omfanget av vedlikeholdet var differensiert på grunnlag av om det var fast bosetting eller ikke på de aktuelle veistrekningene. På fylkesmannens spørsmål om «kommunen faktisk driver/vil drive vedlikehold av veier uten fast bosetting» svarte kommunen at «kommunen driver – og vil drive vedlikehold, men for tiden på et svært lavt nivå. Brøyting av private veier ligger bl.a. som del av budsjettet i dag». Fylkesmannen konkluderte etter dette med at undersøkelsene ikke hadde avdekket forhold som tilsa at kommunens vedtak som opprettholdt vedtaket om «nedleggelse eller 0 vedlikehold» for veier uten fast bosetting var ugyldig.

A ba ombudsmannen undersøke saken. Lyngdal kommune ble bedt om å redegjøre for hva som lå i uttrykket «nedleggelse eller 0 vedlikehold» og hvordan vedtaket i hovedutvalget for miljø, plan og drift var fulgt opp i praksis. Videre ble kommunen bedt om å gjøre greie for hva som var reelt vedlikehold av veien fra gamle E39 til Gauvik på helårsbasis, og forklare betydningen av at brøyting av private veier også lå i kommunens budsjett.

Kommunen opplyste at den med «0-vedlikehold» hadde ment «minimalt vedlikehold, men ikke totalt fravær av vedlikehold». Det ble videre vist til at det ikke hadde vært vedtatt å nedlegge veien, og at nedleggelse krevde en plan for oppgradering av veien før den overføres til ny status. Av sommervedlikehold pekte kommunen på at i 2007 hadde den utført kantslått på veien og i 2008 ble innkjøringen utbedret, samt at kommunen hadde betalt to lass med grus og brøytepinner som var blitt satt ut av private. Det var ikke opplyst noe om brøyting for kommunens regning i 2007, men i 2008 skulle dette ha blitt gjort «bare» to ganger ut fra «en skjønnsmessig vurdering».

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«I veglova 21. juni 1963 nr. 23 § 1 første ledd er offentlig vei definert slik:

«Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglane i kap. IV. Alle andre vegar eller gater blir i denne lova å rekne for private.»

I bestemmelsen oppstilles det to hovedkriterier for at en vei anses å være offentlig: Den må være åpen for allmenn ferdsel og holdes ved like av vedkommende offentlige myndighet etter reglene i lovens kapittel IV. Det synes ikke å være tvilsomt i denne saken at veien fra gamle E39 til Gauvik i utgangspunktet er ment å være åpen for allmenn ferdsel. I Arnulf/Gauer, Vegloven med kommentarer, 3. utg., 1997, side 33 heter det at «[d]ersom vedkommende veg rent faktisk ikke vedlikeholdes av vedkommende myndighet, er vegen ikke offentlig, selv om det er på det rene at den er åpen for allmenn ferdsel». Spørsmålet er således hvorvidt Lyngdal kommune, ved det vedlikeholdet som utføres på veien per i dag, oppfyller vedlikeholdsplikten.

1. Kommunens adgang til å oppfylle vedlikeholdsplikten ved å kreve bidrag fra brukerne

Det følger av veglova § 1 første ledd at kommunal vei er definert ved at kommunen har vedlikeholdsplikten. I dette ligger det at vedlikeholdet må forestås av kommunen og det må gjøres i henhold til reglene i vegloven kapittel IV, herunder § 20.

«Staten ber utgiftene til planlegging, bygging, utbetring, vedlikehald og drift av riksvegar, her òg utgiftene til eigedomsinngrep. Fylkeskommunen ber desse utgiftene for fylkesvegar og kommunen for kommunale vegar.»

Kommunen bærer derfor det økonomiske ansvaret for planlegging, bygging, vedlikehold og drift av de kommunale veiene, jf. også Arnulf/Gauer, Vegloven med kommentarer, 3. utg., 1997, side 33. I en tidligere ombudsmannssak, (Somb-2005-86), som bl.a. gjaldt spørsmål om vegmyndighetene kunne legge deler av utgiftene for vedlikehold av vei over på brukerne, uttalte Vegdirektoratet følgende i brev til Samferdselsdepartementet 30. mai 2005:

«Etter vegloven § 20 annet ledd er det angitt at regelen i paragrafens første ledd ikke er til hinder for at vegmyndighetene kan avtale en fordeling av utgiftene til planlegging, bygging og utbedring av veg.

Bestemmelsene om utgiftsfordeling etter annet ledd gjelder imidlertid ikke for utgifter til vedlikehold og drift av vegen. Det er i henhold til vegloven ikke rom for fordeling av vedlikeholdsansvar. Et vilkår for å definere en veg som en offentlig kommunal veg, jfr. vegloven § 1, er at kommunen har påtatt seg hele vedlikeholdsansvaret for vegen.

På denne bakgrunn antar vi at loven også setter grenser for kommunen i retning av å kreve refusjon eller avgifter av private for vedlikehold av vegen.

Vi er ikke kjent med i hvilken grad det inngås slike avtaler mellom kommunen og grunneiere. Vi har hatt muntlige forespørsler om en slik avtale vil være i tråd med vegloven. Vi har da svart at kommunen ikke kan kreve brukerbidrag til vedlikeholdet.»

Jeg er enig i Vegdirektoratets uttalelse om at kommunens vedlikeholdsplikt må oppfylles uten at det er adgang til å kreve økonomisk bidrag fra brukerne av veien. Det samme må gjelde for praktiske bidrag, for eksempel krav om at private brukere forestår konkrete vedlikeholdsoppgaver.

Lyngdal kommune har opplyst at kommunen i 2007 utførte sommervedlikehold på veien i form av kantslått, mens rensking av grøfter ble gjort av en privatperson. I 2008 betalte kommunen for to lass med grus og brøytepinner som begge deler ble kjørt/satt ut av private. Forutsatt at dette var nødvendig vedlikehold, kan jeg vanskelig se at kommunen, ved å betale for materialet, hadde adgang til å kreve at brukerne av veien utførte flere av de praktiske oppgavene knyttet til vedlikeholdet, jf. veglova § 20, jf. § 1.

2. Omfanget av kommunens vedlikeholdsplikt på helårsbasis

Veglova slår fast at veimyndighetene har vedlikeholdsplikt for offentlige veier, jf. § 1, jf. § 20. Verken loven eller forarbeidene inneholder imidlertid noen nærmere definisjon av hva innholdet i vedlikeholdsplikten er, utover det som følger av utgangspunktet i § 1 om at offentlige veier skal være åpne for «allmenn ferdsel». I teori og praksis er det likevel utformet noen kriterier som er av betydning ved vurderingen av om det vedlikeholdet Lyngdal kommune utfører i dag tilfredsstiller lovens krav.

I teorien er det tatt utgangspunkt i at det tilligger kommunen som vegmyndighet «etter en skjønnsmessig vurdering å avgjøre hvilke vedlikeholdstiltak som skal utføres, hensett til vegens betydning som transportåre, til dens trafikkmengde og til de disponible bevilgninger», jf. Arnulf/Gauer, Vegloven med kommentarer, 3. utg., 1997, side 101. I ombudsmannsuttalelsen, inntatt i årsmeldingen for 2005 side 309 (Somb-2005-86), heter det at «omfanget av vedlikeholdsplikten i betydelig grad [må] bero på en skjønnsmessig vurdering av hva som alt i alt utgjør et hensiktsmessig og forsvarlig vedlikeholdsnivå». Momenter i denne vurderingen vil være kommunens økonomiske situasjon, politiske prioriteringer, hensynet til fastboende og brukerintensiteten.

Lyngdal kommunes økonomiske situasjon og politiske prioriteringer har ikke vært gjenstand for særlige undersøkelser herfra. Med hensyn til brukerintensiteten er det opplyst at veien fra gamle E39 til Gauvik ikke har fastboende, men at veien benyttes som atkomst til ca. 30 hytteeiendommer, to nedlagte bruk og et forsamlingslokale.

Kommunen har presisert både overfor Fylkesmannen i Vest-Agder og mitt kontor at veien ikke er lagt ned, jf. veglova § 7, men fremdeles er kommunal. Til kommunens redegjørelse på dette punktet bemerkes det at etter veglova § 7 fjerde, jf. tredje ledd, er det ikke krav om opprusting av kommunal vei før den eventuelt legges ned, slik Lyngdal kommune synes å legge til grunn.

Når det gjelder omfanget av vedlikeholdsplikten, har kommunen opplyst at, til tross for formuleringen i vedtak 9. april 2008 som opprettholdt vedtak 16. november 2004 om «nedleggelse eller 0 vedlikehold», driver kommunen noe vedlikehold av veien.

Fordi det ikke er gitt særlige bestemmelser i veglova om omfanget av vedlikeholdsplikten, kan det vanskelig utledes noen bestemt minstestandard for vedlikeholdet. I lys av at offentlige veier skal være åpne for «allmenn ferdsel» må det likevel antas å være en nedre grense for hva som kreves for å oppfylle vedlikeholdsplikten. Kommunen har karakterisert det som utføres som «minimalt vedlikehold», men mener likevel at den oppfyller vedlikeholdsplikten. A har på sin side fremholdt at veien til ulike tider på året har vært vanskelig fremkommelig.

Ombudsmannens kontroll med forvaltningen er i første rekke knyttet til rettslige spørsmål, og undersøkelsene herfra bygger på dokumentene i saken. Jeg kan derfor vanskelig ta stilling til om den aktuelle veien er tilstrekkelig fremkommelig til at vedlikeholdsplikten er oppfylt eller ikke. Omfanget av vedlikeholdet kommunen utfører på veien vil videre bygge på politiske og økonomiske vurderinger som ombudsmannen bare i begrenset grad kan overprøve. Ut fra de opplysningene som er gitt i saken synes det vedlikeholdet som er utført på veien fra gamle E39 til Gauvik de siste to årene likevel å ligge i nedre del av hva som kan aksepteres for å oppfylle vedlikeholdsplikten.