Sakens bakgrunn
I Statsforvalteren i Vestlands vedtak 9. februar 2021 (heretter omgjøringsvedtaket) omgjorde Statsforvalteren sitt tidligere vedtak 14. desember 2020 i byggesak etter omgjøringsbegjæring fra A (heretter klageren). Omgjøringsvedtaket var begrunnet med at det hadde blitt oppdaget en feil i Vestvågøy kommunes planarkiver, og at den riktige versjonen av den aktuelle reguleringsplanen forutsatte dispensasjon for det aktuelle tiltaket. I det første vedtaket hadde Statsforvalteren lagt til grunn feil versjon av reguleringsplanen og derfor konkludert med at tiltaket ikke krevde dispensasjon. I omgjøringsvedtaket konkluderte Statsforvalteren med at vilkårene for dispensasjon var oppfylt og kommunens vedtak 9. desember 2019 ble stadfestet.
Klageren fremmet på bakgrunn av omgjøringsvedtaket krav om dekning av sakskostnader på 38 750 kroner inkl. mva. etter forvaltningsloven (fvl.) § 36.
I vedtak 11. februar 2021 avslo Statsforvalteren sakskostnadskravet fordi omgjøringsvedtaket ikke endret vedtaket 14. desember 2020 til klagerens gunst, jf. fvl. § 36. Kommunal- og moderniseringsdepartementets konkluderte i vedtak 4. mars 2021 (heretter 4. mars-vedtaket) med at det forelå grunnlag for kostnadsdekning fordi omgjøringsvedtaket var «endret til gunst» for klageren. Departementet mente imidlertid at det ikke hadde vært «nødvendig» for klageren å varsle søksmål for departementet for å få medhold i omgjøringsbegjæringen, og at kostnader knyttet til dette derfor ikke kunne dekkes etter fvl. § 36. Departementet mente derfor at sakskostnadskravet måtte avkortes og tilkjente dekning for to timer med juridisk bistand – en halv time til gjennomgang av vedtak, en halv time til å fremme innsynskrav overfor kommunen og én time for å fremme omgjøringsbegjæring – som utgjorde 5 000 kroner inkl. mva.
Ettersom departementet omgjorde Statsforvalterens sakskostnadsvedtak 11. februar 2021, fremmet klageren også krav om å få dekket sakskostnader knyttet til arbeidet med klagen i sakskostnadssaken. Departementet innvilget delvis sakskostnader i vedtak 17. mars 2021 (17. mars-vedtaket). Departementet mente imidlertid at det ikke hadde vært «nødvendig» for klageren å inngi supplerende skriv 18. februar 2021 til klagen, og tilkjente derfor kun dekning for utgifter til juridisk bistand til utformingen av klagen med én time – som utgjør 2500 kroner inkl. mva.
Klageren ba om sivilombudsmannens syn på departementets anvendelse av nødvendighetsvilkåret i begge vedtakene. Ombudsmannen fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser.
Våre undersøkelser
Vi ba departementet redegjøre for om klagerens subjektive oppfatning var lagt til grunn i vurderingen av nødvendighetsvilkåret i vedtakene, og i så fall hvordan klagerens oppfatning av hva som var nødvendig å gjøre for å få endret vedtakene var vektlagt i vurderingen. Videre ba vi departementet redegjøre for om deres standpunkt om hva som var naturlige tiltak, avvek fra klagerens egen oppfatning. Vi ba også opplyst hvilket konkret arbeid utført av klagerens advokat som departementet ikke anså «nødvendig».
Departementet svarte at det var tatt utgangspunkt i klagerens subjektive oppfatning i vurderingen av hva som var nødvendig i begge vedtakene. Når det gjaldt 4. mars-vedtaket mente departementet at det ikke var nødvendig for klageren å gjøre annet arbeid for å finne ut av feilen i planarkivet enn å be om innsyn hos kommunen. Basert på svaret på innsynsbegjæringen mente departementet at det hadde holdt å skrive en enkelt omgjøringsbegjæring til Statsforvalteren. Arbeid ut over dette mente departementet ikke med rimelighet kunne oppfattes som nødvendig. Foruten søksmålsvarselet ble ikke advokatens annet arbeid kommentert særskilt.
Departementet mente videre at det i merknadene 18. februar 2021 forut for 17. mars-vedtaket ikke ble fremsatt nye momenter av noe særlig omfang som ikke fremkom av klagen, og at arbeid med disse merknadene derfor ikke med rimelighet kunne oppfattes som nødvendige.
Klagerens advokat uttalte deretter at det hadde vært tids- og ressurskrevende å gjennomgå det senere omgjorte vedtaket fra Statsforvalteren og å undersøke revisjonshistorikken for den aktuelle reguleringsplanen. Etter klagerens oppfatning var det ikke kurant å finne ut av hvilken ordlyd som var endelig og lovlig vedtatt i reguleringsplanen. Dette arbeidet ble utført før, og lå til grunn for at, innsynsbegjæring ble sendt.
Klageren mente departements vurdering av hva som var nødvendig bygget på etterpåklokskap, og pekte på at det ikke lå i dagen hva som var den korrekte versjonen av reguleringsplanen. I tillegg ble det vist til at klageren ble bedt om å komme med ytterligere merknader før omgjøringsvedtaket ble truffet av Statsforvalteren, og det stilles spørsmål ved hvorfor heller ikke dette arbeidet ble ansett som «nødvendig».
Når det gjelder 17. mars-vedtaket pekte klageren på at tilleggsmerknadene 18. februar ble inngitt på bakgrunn av Statsforvalterens oversendelsesbrev til departementet, og at det i dette brevet ble fremmet en rekke nye momenter. Klageren mener også at det ikke fantes rettslig grunnlag for departementets krav om at slike tilleggsmerknader må ha et «visst omfang» for at nødvendighetsvilkåret skal være oppfylt.
Departementet kom deretter med ytterligere kommentarer.
Sivilombudsmannens syn på saken
1. Dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36
Forvaltningsloven § 36 første ledd om krav på å få dekket sakskostnader lyder som følger:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Det er flere vilkår som må være oppfylt for at forvaltningen skal tilkjenne dekning av sakskostnader. I denne saken har departementet funnet at alle vilkår er oppfylt, men vurdert det slik at kun deler av kostnadene kunne dekkes under henvisning til at deler av kostnadene knytter seg til arbeid som ikke var «nødvendig» for å få endret vedtakene.
2. Krav om at sakskostnader må være «nødvendige»
2.1. Rettslig utgangspunkt
I begge vedtakene ble kostnadskravet redusert under henvisning til nødvendighetsvilkåret.
Ombudsmannen har behandlet klager som gjelder nødvendighetsvilkåret i en rekke uttalelser. I uttalelse 14. oktober 2020 (SOM-2020-252) har ombudsmannen lagt til grunn følgende utgangspunkt for vurderingen av hva som er nødvendige utgifter:
«Det er i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i vilkåret om at utgiftene må ha vært ‘nødvendige’ for å få endret vedtaket. Vilkåret er forstått slik at det må være en viss årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret, se for eksempel Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 534. I ombuds-mannspraksis er det lagt til grunn at det ikke kan kreves en objektivt konstaterbar årsakssammenheng mellom utgiftene og resultatet. Nødvendighetskriteriet skal vurderes med utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, jf. også Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 101 om at det bør tillegges vekt om det var forståelig at parten pådro seg utgiftene. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans eller hennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 17. august 2012 (SOM-2011-2482).»
Etter ombudsmannens syn er det altså ikke noe krav om årsakssammenheng mellom det arbeid som utføres og endringen, men likevel slik at det må være en viss sammenheng. I vurderingen skal parten og partens advokats perspektiv på nødvendigheten tillegges vesentlig vekt. Det må ses hen til om det fra parten eller partens advokats ståsted fremstod som rimelig og naturlig å gjennomføre de aktuelle tiltakene i forbindelse med klagen eller omgjøringsbegjæringen. Det er altså ikke avgjørende om det rent faktisk hadde vært tilstrekkelig for å få omgjort det første vedtaket kun å be om innsyn og sende omgjøringsbegjæring, og om det for å få omgjort det andre vedtaket, rent faktisk hadde holdt med en enkel klage uten de senere tilleggsmerknadene.
Departementet har vist til relevante kilder som belyser at partens subjektive oppfatning av hva som var rimelig og naturlig skal tillegges vesentlig vekt. Departementet synes derfor å være enig med ombudsmannen i det rettslige utgangspunktet og innholdet i nødvendighetsvilkåret.
2.2. 4. mars-vedtaket − sakskostnader for omgjøring av kravet om dispensasjon
Departementet har i redegjørelsen for 4. mars-vedtaket vist til at innsynsbegjæringen fra klageren var årsaken til den riktige versjonen av reguleringsplanen ble lagt til grunn for vedtaket. Etter departementets oppfatning viste dette at det ikke var nødvendig for klagerens advokat å sende søksmålsvarsel eller utføre annet arbeid enn å gjennomgå vedtaket, sende innsynsbegjæring og deretter sende omgjøringsbegjæringen.
Den konkrete subsumsjonen tilsier at departementet har lagt til grunn en objektiv årsakssammenhengsvurdering. Det fremkommer ikke noe sted at departementet har vurdert om det var rimelig og naturlig at klageren oppfattet det som nødvendig å undersøke nærmere forhold knyttet til revisjon av reguleringsplanen før det ble begjært innsyn, eller om annet arbeid for klageren og klagerens advokat fremstod som rimelig og naturlig for å få omgjort vedtaket.
Sakskostnadskravet gjelder utgifter klageren har hatt for å få omgjort et vedtak som baserte seg på feil versjon av den aktuelle reguleringsplanen. Sett fra klagerens ståsted må det ha fremstått som nødvendig å benytte advokat for å finne ut av dette. Før omgjøringsvedtaket ble truffet hadde saken vært behandlet tre ganger hos Vestvågøy kommune (7. mai 2018, 21. mars 2019 og 9. desember 2019), to ganger hos Statsforvalteren i Nordland (15. januar 2019 og 27. juli 2019) og én gang hos Statsforvalteren i Vestland 14. desember 2020. Den riktige versjonen av reguleringsplanen ble ikke lagt til grunn i disse vedtakene. For klageren må det i lys av den omfattende saksbehandlingen i saken uten at riktig versjon av reguleringsplanen hadde blitt lagt til grunn ha fremstått som nødvendig å gjøre et forholdsvis grundig arbeid for å finne frem til riktig versjon av reguleringsplanen, et arbeid som også inkluderte en innsynsbegjæring. I lys av dette må det ha fremstått som nødvendig for klageren å bruke tid og ressurser på å få klarhet i de faktiske forholdene. At klager anså det som nødvendig å gjøre egne undersøkelser i tillegg til å be om innsyn fremstår da som naturlig og rimelig gitt tidligere saksgang og vedtak.
2.3. 17. mars-vedtaket − sakskostnader for endring av sakskostnadsvedtak
Departementet mente at opplysningene og argumentene i tilleggsmerknadene 18. februar 2021 ikke brakte nye opplysninger som fikk betydning for at klageren likevel ble tilkjent sakskostnader. Departementet viste til at mye av argumentasjonen i tilleggsmerknadene knyttet seg til utmålingen av sakskostnader, og at klageren ikke fikk medhold i disse synspunktene. Av disse grunner anså ikke departementet arbeidet med tilleggsmerknadene 18. februar 2021 som nødvendig for å få omgjort vedtaket og dette arbeidet var derfor ikke dekningsberettiget. Den konkrete subsumsjonen tilsier også for dette vedtaket at departementet har lagt til grunn en objektiv årsakssammenheng.
I sivilombudsmannens uttalelse 14. oktober 2020 (SOM-2020-252) heter det at «det i visse tilfeller kan være adgang til å avslå hele eller deler av et krav om dekning av sakskostnader dersom det er klart at partens anførsler ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket». Av fvl. § 17 andre ledd følger det at det gjelder et generelt prinsipp om kontradiksjon under saksbehandlingen. Dette er et relevant hensyn å vektlegge i vurderingen av om utført arbeid knyttet til kontradiksjon er nødvendig. Dette tilsier at som hovedregel skal det tilkjennes sakskostnader som knytter seg til saklig og relevant kontradiksjon, selv om enkelte av anførslene ikke fører frem.
Det må også ha fremstått som nødvendig for klageren å inngi tilleggsbemerkninger 18. februar 2021 på bakgrunn av Statsforvalterens oversendelsesbrev 12. februar 2021 til departementet. I oversendelsesbrevet opprettholdes avslaget og Statsforvalteren konkluderte subsidiært med at kravet måtte avkortes, og at det ikke var grunnlag for å tilkjenne dekning for mer enn to timer. Det er etter ombudsmannens syn naturlig og rimelig at klageren anså det som nødvendig å komme med merknader til det subsidiære standpunktet til Statsforvalteren. Dette var forhold som ikke fremkom av statsforvalterens vedtak. I oversendelsesbrevet imøtegås også klagerens argumentasjon knyttet til om vilkåret «endret til gunst» var oppfylt, herunder argumenteres det for at rettskilder klageren hadde påberopt ikke var relevante for saken. For klageren må også dette ha fremstått som naturlig og rimelig å imøtegå med enkelte tilleggsbemerkninger for å klargjøre sitt syn.
I merknadene 18. februar 2021 er altså klagerens standpunkt knyttet til vilkåret om «endret til gunst» utdypet i tillegg til at Statsforvalterens subsidiære synspunkt om utmåling ble imøtegått. Det er klart at klageren ikke vant frem med sitt synspunkt om utmåling. I 17. mars-vedtaket uttales det at merknadene 18. februar 2021 supplerte klagen «særlig med hensyn til utmålingsspørsmålet». I merknadene har imidlertid klageren brukt omtrent like mye plass på begge spørsmål. Departementet har imidlertid lagt til grunn at alle merknadene 18. februar 2021 var unødvendige, og dermed ikke tilkjent dekning for arbeidet med merknadene som helhet, uten at det er differensiert mellom de ulike delene.
Etter ombudsmannens syn fremstår det ikke som klart at partens anførsler har vært uten betydning. For parten må det også ha fremstått som naturlig og rimelig å inngi merknader som ledd i kontradiksjon i saksbehandlingen. Kostnadene er derfor «nødvendige» etter fvl. § 36. Dette gjelder selv om enkelte deler av de anførsler som ble fremsatt i merknadene ikke førte frem og dermed ikke objektivt sett var nødvendige for å endre vedtaket.
Konklusjon
Sivilombudsmannen er kommet til at det var rimelig og naturlig at klageren pådro seg utgifter både til å undersøke revisjonshistorikken til den aktuelle reguleringsplanen og til å inngi tilleggsmerknader til Statsforvalterens oversendelsesbrev til departementet. Disse utgiftene var «nødvendige» for å få begge vedtakene endret. Hvilke utgifter som knytter seg til dette arbeidet har ikke ombudsmannen vurdert.
Sivilombudsmannen ber departementet om å vurdere sakskostnadskravet på nytt, og orientere om den fornyede vurderingen innen 31. august 2021.