Oppsummering

Saken gjelder ileggelse av overtredelsesgebyr etter folkeregisterloven § 12-1. Våren 2024 mottok klageren et digitalt brev fra Skatteetaten med pålegg om å opplyse hvem som bodde på hennes adresse. Skatteetaten sendte varsel om brevet per SMS og e-post, med informasjon om at brevet var tilgjengelig på www.skatteetaten.no. Klageren åpnet ikke brevet, og Skatteetaten sendte derfor ut forhåndsvarsel og senere vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten.

Sivilombudet er kommet til at Skatteetatens varsler ikke oppfylte kravene i eForvaltningsforskriften § 8 tredje og sjette ledd. Manglene utgjorde en saksbehandlingsfeil fordi varslene bare opplyste at et «brev» var mottatt, uten å informere om at det blant annet gjaldt et enkeltvedtak og et forhåndsvarsel.

Sakens bakgrunn

Etter folkeregisterloven § 6-1 har den som endrer bosted i Norge, plikt til å melde fra om flyttingen til skattekontoret. Hvis skattekontoret har mistanke om at en registrert bostedsadresse er feil, kan det innhente opplysninger fra huseieren om hvem som bor på adressen, jf. § 11-2. Hvis huseieren ikke gir opplysninger når skattekontoret ber om det, kan det ilegges overtredelsesgebyr etter § 12-1.

A (klageren) og hennes familie er registrert med bostedsadresse i X i Oslo. Boligen har i tillegg en utleiedel som leies ut til to leietakere. Den 6. februar 2024 sendte skattekontoret ut et digitalt brev der de ba om informasjon om hvem som bodde på adressen. Brevet var tilgjengelig på www.skatteetaten.no, og klageren mottok følgende varsel på e-post:  

«Emne: [klageren] har fått et brev fra Skatteetaten

Tekst: Brevet «Brev 2024/5126975» er tilgjengelig for [klageren]. Logg inn på Min side via Skatteetatens nettside for å lese innholdet. Med hilsen Skatteetaten»

Brevet ble ikke åpnet av klageren. Den 13. februar ble det sendt ut SMS-varsel om brevet: «Vi minner om at [klageren] har fått et brev. Logg inn på nettsiden vår for å lese innholdet. Hilsen Skatteetaten». Klageren åpnet fortsatt ikke brevet.

Siden klageren ikke var kjent med innholdet i brevet, fikk hun heller ikke gitt informasjon til skattekontoret om hvem som bodde på eiendommen. Skattekontoret sendte derfor ut forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr i et nytt digitalt brev 19. mars 2024. Klageren ble på nytt varslet i e-post og SMS, men heller ikke dette brevet ble åpnet. Den 29. mai 2024 sendte skattekontoret ut vedtak om overtredelsesgebyr etter samme prosedyre.

Den 1. juni 2024 hadde klageren levert skattemelding for næringsdrivende og ble da kjent med brevene fra Skatteetaten. Hun oppdaget da at hun var ilagt et overtredelsesgebyr på kr 11 493 for manglende opplysning om hvem som bodde på eiendommen. Klagene til Skatteetaten førte ikke fram, og hun brakte saken inn for ombudet 16. februar 2025.

Våre undersøkelser

I brev 20. mars 2025 stilte vi flere spørsmål til Skattedirektoratet:

  • Har skattekontoret varslet og forhåndsvarslet klageren om at enkeltvedtak ble fattet, jf. eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd?
  • Tilsier ulovfestede regler om forsvarlig saksbehandling at parter som ilegges overtredelsesgebyr bør varsles på en mer utførlig måte?
  • Hvor mange overtredelsesgebyr er ilagt for brudd på opplysningsplikt om boforhold de siste årene?

Skattedirektoratet svarte 19. mai 2025 og redegjorde for når og hvordan klageren var blitt varslet. Ved revisjonen av eForvaltningsforskriften i 2014 ble det lagt ned et omfattende arbeid med innholdet i varslene. Formålet med varslene var å gi mottakeren tilstrekkelig informasjon, samtidig som taushetsbelagte opplysninger ikke ble delt over usikre kanaler. Direktoratet viste til at offentlige virksomheter har valgt ulike løsninger for varsling av digitale brev, og pekte på at det mangler felles retningslinjer for hvordan varslene skal utformes.

Klageren i saken ble varslet med e-post og SMS. Hun hadde dermed en oppfordring til å gjøre seg kjent med innholdet i brevene, og hensynet til kontradiksjon ble ivaretatt. Direktoratet forsto at klageren kunne ha oppfattet varslene som meldinger knyttet til skattemeldingen, men understreket at innbyggere generelt må åpne digitale brev fra forvaltningen, uavhengig av når de er sendt. Når det gjaldt kravet til innholdet i varslene etter eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd, mente direktoratet at rettskildene ikke ga et entydig svar.

På bakgrunn eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd og kravet til forsvarlig saksbehandling ønsket direktoratet å se nærmere på innholdet i varslene som i dag sendes ut på e-post og SMS. Direktoratet opplyste at folkeregistermyndighetene tidvis har erfart at publikum ikke forstår at brev om boforhold er sendt fra folkeregistermyndighetene, eller hvilken betydning det har å åpne brevene. Statistikk som direktoratet la ved, viste at omtrent 100 til 200 overtredelsesgebyr årlig ble ilagt for lignende forhold. Direktoratet svarte at svarprosenten på brevene om boforhold lå mellom 50 til 55 prosent.

I brev 7. august 2025 stilte vi ytterligere spørsmål til direktoratet, blant annet hvilken betydning eventuelle saksbehandlingsfeil ville ha for vedtakets gyldighet. Direktoratet fastholdt i brev 16. september 2025 at deres praksis var i henhold til forskriften. Dersom varselet ikke oppfylte kravene i eForvaltningsforskriften, mente imidlertid direktoratet at vedtaket om overtredelsesgebyr ville være ugyldig.

Klageren har ikke hatt merknader til svarene fra direktoratet. 

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om varslene om brevene som ble sendt til klageren oppfyller kravene i eForvaltningsforskriften § 8 tredje og sjette ledd. Dersom varslingsreglene ikke ble fulgt, er spørsmålet hvilken betydning det har for vedtaket om overtredelsesgebyr.

1. Rettslig utgangspunkt

Etter folkeregisterloven § 6-1 skal den som endrer bosted, melde fra til skattekontoret innen åtte dager. Dersom skattekontoret har mistanke om at noen er registrert med feil bosted, kan det innhente opplysninger fra huseier eller utleier, jf. § 11-2 første ledd bokstav b. Gir ikke huseieren opplysninger om hvem som bor i boligen, kan skattekontoret ilegge overtredelsesgebyr etter reglene i § 12-1. Overtredelsesgebyr ilegges bare for forsettlige eller uaktsomme overtredelser, og skal ikke utgjøre mer enn 15 ganger rettsgebyret. 

Overtredelsesgebyr regnes som enkeltvedtak og saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV og V skal følges. Det betyr at mottakeren av overtredelsesgebyret skal forhåndsvarsles og underrettes når vedtaket er fattet, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 27.

Forvaltningsloven § 15a åpner for at forvaltningen kan kommunisere elektronisk med innbyggerne. eForvaltningsforskriften regulerer hvordan den elektroniske kommunikasjonen skal foregå. Formålet med forskriften er at kommunikasjonen skal være sikker og effektiv, jf. § 1 første ledd. Forskriften skal legge til rette for at enhver kan utøve sine rettigheter og plikter, og det skal ikke gjøres unntak fra de alminnelige reglene om «forsvarlig saksbehandling» i forvaltningsloven.

eForvaltningsforskriften § 8 oppstiller særlige krav til elektronisk kommunikasjon av enkeltvedtak, forhåndsvarsler og andre viktige meldinger. Etter § 8 tredje ledd skal forvaltningen «sørge for at varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt parten, og om hvor og hvordan vedkommende kan skaffe seg kunnskap om innholdet.» Etter § 8 sjette ledd gjelder denne fremgangsmåten tilsvarende for forhåndsvarsler og meldinger av særlig betydning for parten. For andre meldinger enn dette har i utgangspunktet ikke forvaltningsorganet noen plikt til å varsle mottakeren. 

Det tidligere Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt ut en tredelt veileder til eForvaltningsforskriften. I veilederen punkt 3.7 på side 13 er formålet med reglene i eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd omtalt på følgende måte:

«For å sikre at den henvendelsen gjelder blir oppmerksom på den, og har foranledning til å følge den opp, inneholder eForvaltningsforskriften krav om at vedkommende skal varsles om henvendelsen og hvordan vedkommende kan gjøre seg kjent med innholdet i den.»

Veilederen har i tillegg en kommentarutgave. I kommentarene til forskriften § 8 tredje ledd, note 53, uttales følgende:

«Underretning om enkeltvedtak skjer ved at det sendes et varsel om at vedtaket er truffet med en beskrivelse av hvor vedtaket kan hentes, for eksempel adresse til en nettside.»

I eForvaltningsforskriften § 8 femte ledd er det oppstilt et krav om at forvaltningen skal sende ut et nytt varsel dersom parten ikke har skaffet seg tilgang til enkeltvedtaket innen én uke fra varselet ble sendt. I veilederen på side 14 er dette omtalt som en reserveløsning som skal sikre parten mot utilsiktede hendelser, og er begrunnet i at elektroniske kanaler er «mer mangfoldige, erfaringene foreløpige mindre og usikkerheten tilsvarende større enn for tradisjonell papirbasert kommunikasjon». Kravet om ekstra varsling ble innført fordi departementet mente enkeltvedtak og enkelte andre meldinger var svært viktig for mottakeren, og at det burde finnes mekanismer for å ivareta innbyggernes rettssikkerhet når slike meddelelser sendes elektronisk, se høringsnotatet til eForvaltningsforskriften på side 33.

eForvaltningsforskriften § 11 annet ledd slår fast at klagefristen etter forvaltningsloven
§ 29 begynner å løpe fra det tidspunktet enkeltvedtaket er gjort tilgjengelig for parten og varsel om dette er sendt, jf. § 8 tredje ledd. Klagefristen løper uavhengig av om et eventuelt gjentatt varsel er sendt etter § 8 femte ledd, jf. høringsnotatet til forskriften på side 32.

Oppsummert viser rettskildene at eForvaltningsforskriften § 8 stiller krav til hvordan forvaltningen skal varsle om enkeltvedtak, forhåndsvarsler og andre viktige meldinger. eForvaltningsforskriften § 8 tredje og sjette ledd tilsier at parten skal informeres om hva slags type brev som er sendt. Veilederen til forskriften understreker formålet med varslene – at parten gjøres oppmerksom på henvendelsene og gis anledning til å følge dem opp. Kravet om at nytt varsel skal sendes etter én uke, illustrerer viktigheten av at brevene blir lest av mottakeren og er begrunnet i hensynet til rettssikkerheten ved elektronisk kommunikasjon. Særlig viktig er det at klagefristen begynner å løpe fra enkeltvedtak er gjort tilgjengelig for parten og varsel er sendt. Det er derfor viktig at karakteren av brevet gjøres tydelig i varselet slik at mottaker får orientert seg om innholdet i tide.

2. Ble klageren varslet på korrekt måte?

Spørsmålet er om varslene som ble sendt til klageren i saken, oppfyller kravene i eForvaltningsforskriften § 8.

Klageren mottok tre brev fra skattekontoret. Brevet 6. februar 2024 gjaldt innhenting av opplysninger om boforhold. Det andre brevet 19. mars 2024 var et forhåndsvarsel om at overtredelsesgebyr ville bli fattet. Det tredje og siste brevet 29. mai 2024 var overtredelsesgebyret. Varslene informerte klageren om at hun hadde mottatt «brev», men ga ingen annen informasjon om hva slags brev det dreide seg om.

eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd om forhåndsvarsler og andre viktige meldinger viser til at reglene om enkeltvedtak gjelder tilsvarende. For å ta stilling til om varslingene av de to første brevene oppfylte kravene i § 8, er det derfor nødvendig først å fastslå innholdet i varslingsplikten for enkeltvedtak etter § 8 tredje ledd.

2.1 Varsel om enkeltvedtak

Ombudet vurderer først om skattekontoret oppfylte kravene til varsling i eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd da det sendte ut brev og varsel om overtredelsesgebyr 29. mai 2024.

eForvaltningsforskriften § 8 første til tredje ledd har følgende ordlyd:

«Et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre.

Innholdet i enkeltvedtaket skal gjøres tilgjengelig i egnet informasjonssystem. Dersom parten ber om det, det ikke er hensiktsmessig å kommunisere digitalt med parten via egnet informasjonssystem, det er forsvarlig og annet regelverk ikke er til hinder for dette, kan vedtaket likevel sendes til en elektronisk adresse parten oppgir.

Forvaltningsorganet skal sørge for at varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt parten, og om hvor og hvordan vedkommende kan skaffe seg kunnskap om innholdet. For privatpersoner eller enheter som ikke er registrert i Enhetsregisteret, skal den varslingsadresse som er registrert i register over digital kontaktinformasjon og reservasjon benyttes. For enheter som er registrert i Enhetsregisteret skal en oppdatert elektronisk adresse som enheten har oppgitt benyttes for å sende varsel.» (vår kursivering)

En naturlig forståelse av ordlyden i forskriften § 8 tredje ledd er at forvaltningen skal informere mottakeren i varselet om at han eller hun har mottatt et enkeltvedtak. Bestemmelsen lyder «… varsel om at enkeltvedtak er fattet …» (vår kursivering). Formuleringen knytter opplysningen om at det er fattet enkeltvedtak til selve varselet. Det er mulig man kan forstå ordlyden bare som en konstatering av at det er et enkeltvedtak som utløser varselet. Etter ombudets syn er dette likevel mindre nærliggende, også fordi andre formuleringer da ville være mer naturlig.

For at mottakeren skal forstå at det er fattet et enkeltvedtak, må i praksis varselet inneholde ordet «vedtak» eller «enkeltvedtak», hvis ikke innholdet i brevet forklares på annen måte som gjør at parten forstår dette, som f.eks. «varsel om overtredelsesgebyr» I motsatt fall har ikke mottakeren noen foranledning for å vite om brevet det varsles om er et enkeltvedtak, eller et hvilket som helst annet brev. Varslingsreglene i eForvaltningsforskriften gjelder kun for enkeltvedtak, forhåndsvarsel og andre viktige meldinger. Varslingsreglene skal ivareta mottakernes rettssikkerhet og å unngå at mottakeren lider et rettstap. Ombudet viser til redegjørelsen ovenfor om at klagefristen etter forvaltningsloven § 29, jf. eForvaltningsforskriften § 11, begynner å løpe når brev og varsel etter § 8 er sendt. Det er derfor sentralt at mottakeren blir varslet på riktig måte og gjør seg kjent med innholdet i brevet.

Formålet med eForvaltningsforskriften underbygger at varselet etter § 8 tredje ledd må informere om brevets innhold. Forskriften skal blant annet legge til rette for at enhver enkelt kan utøve sine rettigheter. For å ivareta dette hensynet må varselet informere om karakteren av innholdet i brevet. Denne forståelsen virker også å være best i samsvar med uttalelsene i veilederen og kommentarutgaven til forskriften gjengitt i avsnitt 17 og 18 foran. Ombudet legger til at forvaltningen med enkle grep kan justere varselets innhold slik at det blir enklere for parten å utøve sine rettigheter.

I forlengelsen av det som er sagt ovenfor, legger ombudet til at eForvaltningsforskriften ble innført i 2004, og at brukerne den gang måtte samtykke til at enkeltvedtak kunne mottas elektronisk. Siden den gang har elektronisk kommunikasjon blitt hovedregelen, og mengden digital post har økt markant. Som eksempel rapporterte Digitaliseringsdirektoratet om at det ble sendt ut 4,4 millioner digitale brev bare gjennom Digipost i august 2025. I tillegg kommer blant annet digitale brev som sendes fra Altinn og forvaltningsorganenes egne digitale postkasser. Økningen i antall digitale brev gjør at det er et stort behov for at varslingsreglene i eForvaltningsforskriften § 8 blir fulgt.

Av rettspraksis foreligger det to avgjørelser i lagmannsretten knyttet til den tilsvarende problemstillingen ved beregningen av ankefristens utgangspunkt etter trygderettsloven § 9 første ledd. I Agder lagmannsretts dom 20. juni 2022 (LA-2021-85907) og Frostating lagmannsretts dom 12. juli 2023 (LF-2023-108039) var spørsmålet om når et enkeltvedtak kunne regnes å være kommet fram til mottakeren i forbindelse med en anke til Trygderetten. Spørsmålet var avgjørende for når ankefristen begynte å løpe. I begge sakene ble partene varslet om at de hadde mottatt et digitalt «brev» fra forvaltningen, men varslene opplyste ikke om at brevene var enkeltvedtak.

I en avsluttende bemerkning i LA-2021-85907 «antas» det av retten at varselet likevel var tilstrekkelig og i samsvar med eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd. Rettens uttalelse var imidlertid ikke avgjørende for resultatet i saken. Standpunktet ble gjentatt i LF-2023-108039, men før retten uttalte seg om spørsmålet, hadde den allerede konkludert med at forvaltningsloven og varslingsreglene i eForvaltningsforskriften ikke gjaldt for Trygderettens behandling. Uttalelsen hadde derfor ingen betydning for resultatet i saken.

Ombudet mener det ikke kan legges avgjørende vekt på lagmannsrettens uttalelser. Rettens bemerkninger var ikke avgjørende for resultatet i sakene, og saksforholdet knyttet seg direkte til ankefristen i trygderettsloven § 9. Etter ombudets syn er rettens standpunkt vanskelig å forene med en naturlig språklig forståelse av ordlyden i eForvaltningsforskriften, som tydelig gir uttrykk for at forvaltningen skal «sørge for varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt parten». Dette kravet er ikke oppfylt når varselet bare informerer om at det er mottatt et «brev».

Oppsummert mener ombudet at eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd må forstås slik at varselet skal informere klageren om hva brevet gjelder. I praksis betyr det at varselet må inneholde ordet «vedtak» eller «enkeltvedtak», hvis ikke innholdet i brevet forklares på annen måte som gjør at parten forstår dette.

Varselet som ble sendt fra skattekontoret til klageren 29. mai 2024 informerte kun om at klageren hadde mottatt et «brev» som var tilgjengelig på www.skatteetaten.no. Varselet informerte ikke om at brevet var et enkeltvedtak, og klageren hadde ingen foranledning for å forstå dette. Skattekontoret har da ikke sørget for at «varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt parten», jf. eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd. Ombudet mener dette er en saksbehandlingsfeil og i strid med forskriftens krav om varsling.

Ombudet har etter dette kommet til at varslene i saken ikke oppfylte kravene i eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd.

2.2 Varsel om forhåndsvarsel og melding om å gi opplysninger om boforhold

Spørsmålet er om skattekontoret oppfylte kravene til varsling i eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd da de sendte ut brev og varsel om boforhold og forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr.

eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd har følgende ordlyd:

«Det som gjelder enkeltvedtak i annet til femte ledd ovenfor, gjelder tilsvarende for;

a.            forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16,

b.            for andre meldinger som har betydning for vedkommendes rettsstilling eller for behandlingen av saken, og

c.            for meldinger som det av andre grunner er av særlig betydning å sikre at vedkommende mottar.»

Bestemmelsen må forstås sånn at varslingsreglene som gjelder for enkeltvedtak i § 8 tredje ledd, også gjelder for forhåndsvarsler og andre viktige meldinger. Det betyr at forvaltningen skal sørge for at varsel om at det er fattet brev angitt i § 8 sjette ledd bokstav a til c blir sendt parten.

Ombudet har kommet til at eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd må forstås sånn at varselet skal informere mottakeren om at han eller hun har mottatt et enkeltvedtak. Ifølge eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd skal de tilsvarende reglene om varsling gjelde for forhåndsvarsler og andre viktige meldinger. Etter ombudets syn betyr det at varsler etter § 8 sjette ledd må informere mottakeren om at brevet gjelder et forhåndsvarsel eller en annen viktig melding som angitt i bokstav b til c. Når forvaltningen sender brev av den typen som er nevnt i § 8 tredje og sjette ledd, er det altså ikke tilstrekkelig at varselet generelt informerer om at personen har mottatt et «brev».

Brevet som ble sendt til klageren 6. februar 2024 påla klageren en plikt til å gi opplysninger om boforhold. Der et pålegg om å gi opplysninger anses som et enkeltstående tiltak overfor en part, kan pålegget regnes som et enkeltvedtak, se Prop. 79 L (2024-2025) i punkt 19.3.3.1 på side 260. Uavhengig av dette har parten som et utgangspunkt rett til å påklage pålegget etter forvaltningsloven § 14. Ombudet går ikke nærmere inn på problemstillingen, men konstaterer at brevet uansett var en viktig melding som omfattes av eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd. Brevet som ble sendt 19. mars 2024 var et forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr, og omfattes av forskriften § 8 sjette ledd bokstav a.

Varslene fra skattekontoret informerte kun om at klageren hadde mottatt et «brev». Skattekontoret har da ikke «sørge[t] for at varsel om at» forhåndsvarsel og annen viktig melding «er fattet blir sendt parten», jf. eForvaltningsforskriften § 8 sjette ledd, jf. tredje ledd. Ombudet mener dette er en saksbehandlingsfeil og i strid med forskriftens krav om varsling.

2.3 Konsekvensen av manglende varsling

Spørsmålet blir deretter hvilke følger den manglende varslingen har for vedtaket om overtredelsesgebyr 29. mai 2024.  

I brev 16. september 2025 har direktoratet fremholdt at de oppfylte kravene til varsling i eForvaltningsforskriften § 8. Direktoratet har imidlertid gitt uttrykk for at det er gode grunner for å anse vedtaket om overtredelsesgebyr som ugyldig dersom varselet ikke oppfylte kravene i forskriften. Direktoratet har vist til at selve pålegget om å gi opplysninger, ikke kan anses å ha kommet frem når varslingsreglene ikke er fulgt. Klageren hadde i så fall ingen opplysningsplikt å overholde og vilkåret for å ilegge overtredelsesgebyr etter folkeregisterloven § 12-1 ville ikke vært oppfylt.

Ombudet går ikke nærmere inn på spørsmålet om vedtakets gyldighet, jf. sivilombudsloven § 10 tredje ledd. Gitt ombudets konklusjon ovenfor og direktoratets syn på saken, ber ombudet om at direktoratet behandler saken på nytt og vurderer om overtredelsesgebyret kan gjøres gjeldende mot klageren i saken.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at skattekontorets varsler ikke oppfylte kravene i eForvaltningsforskriften § 8 tredje og sjette ledd. Manglene utgjorde en saksbehandlingsfeil fordi varslene bare opplyste om at et «brev» var mottatt, uten å informere om at det blant annet gjaldt et enkeltvedtak og et forhåndsvarsel.

Ombudet ber Skattedirektoratet behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å orientere om utfallet av den nye behandlingen innen 15. februar 2026. Ombudet ber videre direktoratet gjennomgå egen praksis for varsling av brev og sørge for at varsler som omfattes av eForvaltningsforskriften § 8 oppfyller forskriftens krav.