Lang saksbehandlingstid for å fastsette endelig manøvreringsreglement for Randsfjorden

Sakens bakgrunn

Randsfjorden har vært tillatt regulert siden 1912 gjennom flere konsesjonsrunder. Foreningen til Randsfjords Regulering (FRR) fikk ved kgl.res. 12. januar 1995 tillatelse til fortsatt regulering av Randsfjorden. Det ble samtidig fastsatt et manøvreringsreglement (det vil si bestemmelser om fylling og tapping), hvor det i post 2 ble bestemt at reglementet skulle tas opp til ny vurdering etter en driftstid på fem år.

I 2002 ba Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) FRR om en rapport om manøvreringspraksis og erfaringer siden reglementet ble vedtatt. FRR utarbeidet slik rapport og søkte høsten 2003 om å få fastsatt et endelig manøvreringsreglement for Randsfjorden. På bakgrunn av erfaringer siden reglementet ble fastsatt i 1995 foreslo FRR noen justeringer i gjeldende reglementet.

I forbindelse med høring og offentlig ettersyn i 2004 meldte flere av høringsinstansene inn et behov for miljømessige utredninger av reguleringens konsekvenser før endelig manøvreringsreglement kunne fastsettes. Undersøkelser ble utført i perioden 2008–2011. FRR sendte i desember 2013 rapportene til NVE, sammen med en oppsummering og justert forslag til endelig manøvreringsreglement.

NVE sendte 8. februar 2016 det nye forslaget på begrenset høring, med høringsfrist 20. juni 2016. Etter å ha mottatt ni høringsuttalelser, har ikke NVE gjort ytterligere med saken.
Randsfjordens Grunneierforening klaget til ombudet og anførte at den lange saksbehandlingstiden har konsekvenser for «miljø (les fisk i Randselva), tiltak for flomdemping i Randsfjorden og ikke minst den allmenne respekt for offentlig saksbehandling».

Våre undersøkelser

Sivilombudet fant grunn til å undersøke saken nærmere. Vi ba NVE redegjøre for saks­behandlingstiden i saken, jf. forvaltningsloven § 11a, og spurte hva som er bakgrunnen for den lange saksbehandlingstiden.

NVE viste først til at det er komplisert å fastsette manøvreringsreglement som ivaretar ulike brukerinteresser på en god måte, særlig fordi ulike brukerinteresser gjerne har motstridende ønsker. Videre forklarte NVE at de gjennom de siste årene har vært nødt til å prioritere to typer saker: Konsesjonsbehandling av saker som bidrar til å oppfylle Norges mål om økt produksjon av ny fornybar energi, og saker som bidrar til å nå godkjente miljømål i regionale vann­forvaltnings­planer i henhold til EUs vanndirektiv. Andre typer saker, herunder saken om endelig manøvreringsreglement for Randsfjorden, har dermed fått noe lavere prioritet.

Videre spurte vi om saksbehandlingstiden er representativ for denne type saker, og hva som eventuelt skiller denne saken fra tilsvarende saker.

NVE svarte at de ikke har «så mange» slike saker lenger. Det skyldes at de fleste regulerings­konsesjoner i dag utformes på en annen måte, ved at det etter en grundig behandling i konsesjonsprosessen tas inn en bestemmelse om at reglementet kan justeres etter en viss driftstid i stedet for at det skal justeres. Sakene hvor manøvreringsreglementer i en viss prøveperiode var midlertidige inntil de skulle fastsettes endelig viste seg å være vanskelige å lande. Store motstridende interesser med komplekse temaer «gjør at reglementene ikke blir enklere å fastsette selv etter en viss driftstid og mer kunnskap».

Ombudet spurte om NVE anså det problematisk, og eventuelt på hvilken måte, at det etter så mange år fortsatt ikke er fastsatt endelig manøvreringsreglement slik det ble forutsatt i konsesjonen.

NVE svarte generelt at det alltid er noe problematisk at saker blir liggende, da ny kunnskap og nye forutsetninger kan komme til å gjøre saken enda mer kompleks. I denne saken frem­hevet NVE at manøvreringsreglementet er fastsatt etter en lang og grundig konsesjons­behandling, og at konsesjonsvilkårene har standard miljøvilkår tilnærmet like de som gis i nye konsesjoner. Videre mente NVE at de foreslåtte justeringer i forslaget til endelig reglement er ikke omfattende. NVE er dermed ikke enig med klageren i at den lange saksbehandlings­tiden har store konsekvenser for miljø og flomdemping i Randsfjorden og Randselva. Videre bemerket NVE at muligheten til å gi tillatelse til, eller pålegg om, endret manøvrering for å sikre god flom­håndtering (jf. vannressursloven § 40) er brukt flere ganger i Randsfjorden.

Sivilombudets syn på saken

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saks­be­handlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltnings­loven, blant annet kravet til en forsvarlig opp­lysning av saken i forvaltnings­loven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbe­handlingstid i kompliserte og prinsipielle saker. Generelt vil kravene for å godta at det foreligger tilstrekkelig grunn for at saken trekker ut, være strengere jo lengre tid saken har pågått.

Det fremgår av manøvreringsreglementet fra 1995 i post 2 at reglementet skulle tas opp til ny vurdering etter en driftstid på fem år, det vil si i 2000. Endelig reglement er fortsatt ikke fastsatt, og NVE har ikke oppgitt når dette kan forventes.

NVEs aktivitetsnivå i saken har vært varierende. I starten hadde NVE en aktiv rolle ved å etterlyse informasjon fra FRR og sende saken på høring og legge den ut til offentlig ettersyn. I perioden fra høringen i 2004 til 2013 synes manglende fremdrift å skyldes FRR. Til tross for at saken i denne perioden ikke direkte lå hos NVE til behandling, er det forvaltningen og ikke FRR som har ansvaret at saken forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold, jf. forvaltnings­loven § 11a første ledd. NVE synes følgelig å ha vært for passiv i denne perioden hva gjelder å etterlyse og pådrive fremdrift. Den lange behandlings­tiden fra 2013 og frem til i dag skyldes i all hovedsak liggetid, hvor NVE – med unntak av den begrensete høringen i 2016 – ikke synes å ha arbeidet aktivt med saken.

NVE har ikke gitt uttrykk for at den lange behandlingstiden skyldes spesielle forhold ved denne saken, herunder at saken er særlig komplisert eller av prinsipiell karakter. Når det gjelder momentet om at det er komplisert å fastsette manøvreringsreglement fordi ulike brukerinteresser har motstridende ønsker, kan ombudet ikke se at dette kan forsvare den svært lange behandlingstiden i saken. Offentlig forvaltning, herunder særlig forvaltning av knappe ressurser, kjennetegnes ofte ved motstridende interesser. Forvaltningsorganer som NVE besitter forutsetningsvis en faglig kompetanse som legger til rette for at motstridende interesser harmoneres på en god måte. Motstridende interesser kan derfor ikke i seg selv begrunne en så lang behandlingstid.

Ombudet forstår NVE slik at saken har blitt nedprioritert til fordel for saker som bidrar til å oppfylle Norges mål om økt produksjon av ny fornybar energi eller å nå godkjente miljømål i regionale vann­forvaltnings­planer i henhold til EUs vanndirektiv. Et forvaltningsorgan har vid adgang til å gjøre generelle prioriteringer, men er likevel forpliktet til å behandle alle saker innenfor sitt ansvarsområde innenfor gjeldende frister og «uten ugrunnet opphold». Sakens karakter og prioritering av mer presserende saker, har betydning for hva som kan begrunne lengre saksbehandlingstid. Det fremstår imidlertid temmelig klart at prioritering av de nevnte sakstypene ikke er en tilstrekkelig forklaring på den lange saks­behandlingstiden i denne saken. NVE skriver at slik prioritering har vært aktuelt de «siste årene».

Ombudet har merket seg NVEs opplysning om at FRRs forslag til endringer i manøvrerings­reglementet ikke er omfattende, og at de både har og bruker andre virkemidler i vann­ressurs­loven slik at den lange saksbehandlingstiden etter deres mening ikke har fått store konsekvenser for miljø og flomdemping i Randsfjorden. Dette er momenter som kan avhjelpe konsekvensene av at endelig manøvreringsreglement fortsatt ikke er fastsatt. På den andre siden er det klart at det er en rekke ulike interesser knyttet til tapping og fylling av Randsfjorden. Det fremgår for eksempel av St.prp. nr. 59 (1993-94) kapittel IV under departe­mentets (øvrige) merknader til det foreslåtte manøvreringsreglementet og flere av høringsuttalelsene i saken. Behovet for endelig avveining av de motstridene interessene etter så mange år tilsier dermed at NVE likevel bør prioritere denne saken.

Det fremstår klart at NVEs saksbehandlingstid ikke er i samsvar med kravet i forvaltnings­loven § 11a om at saken skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Ombudet ber følgelig om at NVE snarest bidrar til å oppfylle kravet fastsatt i post 2 i manøvrerings­reglementet fra 1995.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at NVEs saksbehandlingstid ikke er i samsvar med kravet i forvaltnings­loven § 11a første ledd om at saken skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Selv om NVE må prioritere mer presserende saker, og konsekvensene av den lange saksbehandlingstiden trolig ikke er så omfattende, må NVE snarest bidra til å oppfylle kravet om et endelig manøvreringsreglement. Ombudet ber om tilbakemelding innen tre uker på når NVE forventer å sende saken til Olje- og energidepartementet for avgjørelse.