Oppsummering

Saken gjaldt spørsmålet om et budsjettmøte i Andøy kommune var et møte i et folkevalgt organ i henhold til kommunelovens bestemmelser. Kommunen hadde ikke vurdert om budsjettmøtet var omfattet av møtebegrepet. Kommunen begrunnet dette blant annet med at møtet ble ansett å være et partipolitisk initiert og uformelt sonderings- og prosessmøte om samarbeidsformer i budsjettarbeidet, uten administrativ involvering og uten drøftelser av budsjettets innhold.

Ombudet kom til at budsjettmøtet var omfattet av møtebegrepet i kommuneloven. Ombudet mente at sammensetningen av møtedeltakerne, møtedeltakernes reelle påvirkningsmulighet i den videre beslutningsprosessen og den store offentlige interessen knyttet til hvordan kommunen disponerte sine midler, tilsa at budsjettmøtet var et møte i et folkevalgt organ. Møtet skulle derfor i utgangspunktet ha vært åpent for allmennheten og fulgt de øvrige saksbehandlingsreglene som gjelder for folkevalgte organer. Ombudet ba kommunen merke seg dette for fremtiden.

Sakens bakgrunn

Sivilombudet ble oppmerksom på en nyhetsartikkel fra Vesterålen Online, publisert 6. november 2025, som omhandlet et budsjettmøte som Andøy kommune avholdt 5. november 2025. Ifølge artikkelen skal ordføreren ha uttalt følgende:

«Vi diskuterte prosessen rundt budsjettarbeidet og om det er interesse for et samarbeid. Vi har ikke startet noen saksbehandling og vi er ikke kjent med kommunedirektørens budsjettforslag.»

Videre i artikkelen var ordføreren sitert slik:

«Av og til er det nyttig for oss politikere å prate oss mellom. Jeg er redd for at noen legger bånd på seg når pressen er til stede.»

Videre var det opplyst at representanter fra alle partiene deltok, bortsett fra MDG, som mente at møtet var ulovlig.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av nyhetsartikkelen fant vi grunn til å opprette en undersøkelse av eget tiltak, jf. sivilombudsloven § 15. I undersøkelsesbrev 21. november 2025 ba vi kommunen om en redegjørelse for kommunens vurdering av om budsjettmøtet var et møte i et folkevalgt organ, jf. kommuneloven § 11-2. I tillegg ba vi kommunen opplyse blant annet om hvem som deltok på møtet, hva slags roller deltakerne hadde i møtet (herunder hvem som hadde talerett), hva som ble diskutert og hvilken betydning diskusjonene i møtet hadde for den videre budsjettprosessen i kommunen. Vi ba om å få opplyst om det ble skrevet referat fra møtet.

Dersom kommunen mente at budsjettmøtet var et møte i folkevalgt organ etter kommuneloven § 11-2, ba vi kommunen redegjøre for det rettslige grunnlaget og begrunnelsen for å lukke møtet. Vi spurte også om lukking av denne typen møter er vanlig praksis i kommunen.

I svarbrevet navnga kommunen møtedeltakerne og opplyste blant annet at møtet ble initiert av Andøy Arbeiderparti, som et uformelt sonderingsmøte mellom partiene i kommunestyret, for å drøfte prosess og samarbeid i den kommende budsjettperioden. Formålet var, ifølge kommunen, begrenset til politisk dialog om arbeidsform og prosedyre, og det ble ikke drøftet budsjettinnhold, prioriteringer eller forslag til tiltak. Administrasjonen var ikke involvert, og det ble verken sendt ut innkalling, utarbeidet saksliste eller ført møtebok. Kommunen opplyste også at forslag til årsbudsjett og økonomiplan ikke forelå da møtet ble avholdt. Avslutningsvis uttalte kommunen at den likevel så at Sivilombudets praksis kunne tilsi at vurderinger knyttet til møteoffentlighet også burde foretas i slike situasjoner.

På bakgrunn av dette fant vi grunn til å stille ytterligere spørsmål knyttet til det faktiske innholdet i møtet, herunder hvilke prosesser og samarbeidsmuligheter partiene i kommunestyret drøftet. Vi spurte også om en redegjørelse for hvilke arbeids- og samarbeidsformer, samt prosedyrer den politiske dialogen omhandlet. I tillegg ba vi blant annet om å få oversendt dokumentasjon som viste hvordan møtedeltakerne ble informert om møtet.

I svarbrevet gjenga kommunen teksten i e-posten 26. oktober 2025 som ble sendt fra Andøy Arbeiderparti og svarene fra enkeltrepresentanter som svarte per e-post. Kommunen gjentok at møtet var et uformelt og innledende møte, hvor temaet kun var prosess, og at det ikke skulle diskuteres tiltak. E-posten fra Andøy Arbeiderparti gjengitt slik:

«Hei,

Jeg prøvde å ringe deg. Arbeiderpartiet ønsker å sondere mulighetene for et omforent budsjettforslag for 2026. Vi inviterer derfor gruppeledere (evt. en annen representant fra partiet) til et innledende møte onsdag 5. november kl. 18:30 i formannskapssalen.

Mål for møtet:

• Enighet om prosess og prinsipper.

• Samlet “ikke-aktuelt”-liste.

• Eventuelle nye tiltak vi ønsker utredet av administrasjonen.

• Plan for videre møter/prosess.»

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Kommuneloven kapittel 11 gir regler for hvordan folkevalgte organer skal behandle saker. Det følger av kommuneloven § 11-2 at «[f]olkevalgte organer skal behandle saker og treffe vedtak i møter». Paragraf 11-5 bestemmer at «[a]lle har rett til å være til stede i møter i folkevalgte organer dersom ikke noe annet følger av denne paragrafen».

Spørsmålet i saken er om budsjettmøtet som Andøy kommune avholdt 5. november 2025 var et møte i et folkevalgt organ som skulle vært åpent for allmennheten, jf. kommuneloven § 11-5.

Det følger av forarbeidene til kommuneloven 2018 at møteoffentlighetsreglene viderefører tidligere regler om dette i kommuneloven fra 1992. Rettskilder som gjelder de tidligere reglene er derfor relevante også ved tolkningen av dagens regler om møteoffentlighet.

Møteoffentlighetsreglene bygger på hensynet til åpenhet som en grunnleggende demokratisk verdi, og skal sikre innsyn, deltakelse, ansvarliggjøring og kontroll med de folkevalgte og deres beslutningsgrunnlag. Åpenhet om beslutninger og grunnlaget for beslutningene er «helt sentralt for et sterkt folkestyre», se NOU 2016: 4 Ny kommunelov s. 177. Hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må vurderes ut fra hensikten med møtet og formålet med lovens bestemmelse om åpne dører, se Prop.152 L (2009-2010) Endringar i kommuneloven s. 20-21 og ombudets uttalelse SOM-2013-2672 om et budsjettmøte i Nes kommune.

En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i kommunelovens forstand når det på forhånd er fastsatt at medlemmene skal komme sammen for å behandle saker eller treffe vedtak, se Prop.152 L (2009-2010) Endringar i kommuneloven s. 20-21. All saksbehandling, det vil si drøfting eller annen behandling av saker som organet etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle, omfattes av møtebegrepet, se Prop. 46 L (2017-2018) Kommuneloven s. 156. Etter kommuneloven § 11-2 foreligger det en plikt til å behandle slike saker i møter. Dette utløser også de øvrige saksbehandlingsreglene i kapittel 11, herunder krav til innkalling og saksliste.

Spørsmål om møteoffentlighet kan oppstå både før, under og etter møtet.

Før møtet holdes, må møtedeltakerne derfor vurdere hva hensikten med møtet er, og om de inviterte utgjør et representativt utvalg av de folkevalgte. Det avgjør om det som skal skje i møtet faktisk kan påvirke den videre beslutningsprosessen, se blant annet ombudets uttalelser SOM-2013-2672 og SOM-2018-4524. I vurderingen er det også relevant om møtet kan ha interesse for allmennheten som de folkevalgte representerer. Jo større interesse og betydning saken har for befolkningen, desto mindre skal det til før det anses som saksbehandling, se ombudets uttalelse SOM-2018-3410. Også diskusjoner i en tidlig fase av en saksbehandlingsprosess skal skje i møter, se ombudets uttalelser SOM-2014-3082 og SOM-2018-3410.

Rent sosiale eller andre uformelle møter med andre formål enn saksbehandling, herunder arrangementer av selskapelig eller opplæringsmessig karakter, faller utenfor møtebegrepet, se Prop.152 L (2009-2010) Endringar i kommuneloven. Organets egen kategorisering av møtet er imidlertid uten betydning.

Dersom møtet gjennomføres uten at det er lagt opp til et formelt møte, vil innholdet i møtet kunne utvikle seg til saksbehandling. Deltakerne har et løpende ansvar for at de holder seg innenfor rammen av formålet med møtet, ombudets uttalelse SOMB-1995-20. Spørsmålet om deltakerne utgjør et representativt utvalg må vurderes på nytt dersom det viser seg at flere medlemmer av det folkevalgte organet møter enn det som lå til grunn for den opprinnelige vurderingen av møteoffentlighet.

Dersom spørsmålet om møteoffentlighet først oppstår etter at møtet er gjennomført, slik som i denne saken, beror vurderingen på hva som faktisk skjedde og hvem som deltok. Når vurderingen skjer i etterkant, vil det ofte mangle innkalling, saksliste og møtebok. I slike tilfeller kan dokumentasjon som viser hvordan deltakerne ble informert om møtet belyse hensikten. Slik dokumentasjon kan videre belyse om det som har skjedd, faktisk kunne påvirke den videre beslutningsprosessen.

2. Møtet i Andøy kommune

Kommunen har i svarbrevene hit blant annet anført at møtet var «et partipolitisk initiert møte, og det ble derfor heller ikke vurdert etter reglene om møteoffentlighet». Sivilombudet presiserer at det ikke er avgjørende hvem som tok initiativ til møtet eller sendte innkallingen, når det skal vurderes om møtet omfattes av kommunelovens møtebegrep. Det avgjørende er om de inviterte eller de som faktisk deltar utgjør et representativt utvalg av de folkevalgte. Alle partiers gruppeledere var etter det opplyste invitert til møtet 5. november 2025. Representanter fra alle partiene deltok, bortsett fra MDG. Ombudet legger derfor til grunn at et representativt utvalg av de folkevalgte deltok.

I svarbrevet hit har kommunen skrevet at «det er viktig å understreke at kommunedirektøren og administrasjonen ikke hadde noen rolle i møtet. De var ikke involvert i innkalling, gjennomføring eller oppfølging.» I tvilstilfeller kan slik involvering ha betydning. Dersom administrasjonen har bistått med innkalling eller referat, eller selv har deltatt, kan det tale for at sammenkomsten er et møte i et folkevalgt organ, se NOU 2016: 4 Ny kommunelov s. 178. Manglende deltakelse fra administrasjonen er likevel ikke avgjørende. Det avgjørende er om et tilstrekkelig og representativt utvalg av de folkevalgte er til stede, ikke hvor mange som deltar totalt eller forholdstallet mellom medlemmer og andre, se ombudets uttalelse SOM-2018-3410. Hvis representanter fra tilnærmet alle partiene deltar, slik som i denne saken, vil møtet som regel regnes som et møte i et folkevalgt organ, selv uten administrativ involvering.

Kommunen har i svarene hit vist til at sammenkomsten var «et uformelt sonderingsmøte mellom partiene i kommunestyret for å drøfte prosess og samarbeidsmuligheter i den kommende budsjettperioden. Formålet var begrenset til politisk dialog om arbeidsform og prosedyre. Det ble ikke drøftet budsjettinnhold, økonomiske prioriteringer eller forslag til tiltak.»

I vurderingen av møtebegrepet skal det vektlegges om drøftelsene som fant sted mellom representantene fra partiene i kommunestyret på budsjettmøtet 5. november 2025 faktisk kunne påvirke den videre saksbehandlingen. Etter kommuneloven § 14-2 er det kommunestyret som skal vedta økonomiplan og årsbudsjett. Temaet for budsjettmøtet lå dermed i kjerneområdet for de folkevalgtes oppgaver, selv om det fant sted på et tidlig stadium. Dette taler for at det som skjedde i budsjettmøtet kunne påvirke den videre budsjettprosessen, og at møtet derfor skulle vært åpent for allmennheten.

Møteinvitasjonen angir flere mål for møtet, herunder en oversikt over hva som «ikke [er] aktuelt» og hva som eventuelt skal utredes videre av administrasjonen. Slike innledende drøftelser om den videre budsjettprosessen og hvilke prinsipper som skal legges til grunn, herunder muligheten for et omforent budsjettforslag, kan vanskelig skilles fra den øvrige prosessen frem mot et vedtak på en slik måte at det faller utenfor kommunelovens møtebegrep. At møtet ble gjennomført på et tidlig stadium og at forslag til årsbudsjett og økonomiplan ennå ikke forelå, tilsier tvert imot at drøftelsene kunne påvirke den videre behandlingen av hva som skal prioriteres og ikke i kommunens budsjett. Dette underbygger at innbyggerne bør ha anledning til å følge slike møter.

Vurderinger av hvordan kommunen skal disponere sine ressurser er av stor allmenn interesse. Hensynene bak kommuneloven § 11-5 gjør seg derfor særlig sterkt gjeldende ved møter om kommunens budsjettarbeid.

Ombudet bemerker at manglende overholdelse av andre saksbehandlingsregler i kapittel 11, ved at møtet ikke ble kunngjort og at det verken ble utarbeidet saksliste eller ført møtebok, er uten betydning for om møteprinsippet er utløst. Et organ kan ikke omgå lovens krav ved å organisere møtene på en annen måte enn det lov og annet regelverk forutsetter.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at budsjettmøtet var et møte i et folkevalgt organ etter kommuneloven § 11-2. Ombudet har lagt vekt på møtedeltakernes reelle mulighet til å påvirke den videre beslutningsprosessen og den store offentlige interessen i hvordan kommunen disponerer sine midler. Budsjettmøtet skulle derfor i utgangspunktet vært åpent for allmennheten. Ombudet ber kommunen merke seg dette for fremtiden.