Sakens bakgrunn
Sivilombudet mottok 5. desember 2024 en klage fra advokat Astrid Marie Haga på vegne av A. Klagen gjaldt næringsetaten i Oslo kommunes behandling av klagerens søknad 18. mars 2023 om kommunal skjenkebevilling etter alkoholloven, herunder lang saksbehandlingstid og manglende svar/orientering under sakens gang. Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere.
Våre undersøkelser
I brev 16. januar 2025 herfra stilte vi flere spørsmål om næringsetatens behandling av klagerens søknad 18. mars 2023. Søknaden ble komplettert 13. april 2023. Vi spurte blant annet om årsaken til saksbehandlingstiden, om etatens behandling av advokat Hagas henvendelser underveis, og om saksbehandlingen i den aktuelle saken er representativ for etatens behandling av bevillingssaker generelt. Våre spørsmål ble besvart av etaten i brev 7. februar 2025.
Næringsetaten redegjorde for behandlingen av klagerens søknad. Overordnet skyldtes saksbehandlingstiden sakens kompleksitet og stadige endringer i beslutningsgrunnlaget underveis. Etaten viste blant annet til brudd på alkoholloven i 2023 og et høringssvar fra Skatteetaten om mulige straffbare forhold ved A. I desember 2024 besluttet etaten å foreta en vandelsvurdering etter alkoholloven § 1-7b. Etaten innhentet derfor nye høringsuttalelser fra både politiet og Skatteetaten. Etaten oversendte 7. februar 2025 utkast til avslag til klageren for uttalelse.
Næringsetaten forklarte at behandlingen av den aktuelle søknaden ikke er representativ for etatens søknadsbehandling. Etaten mottok 510 søknader om skjenkebevilling i 2023 og 456 søknader i 2024. I løpet av disse årene ble 95 % av alle søknader om serverings-, salgs- og skjenkebevilling behandlet innen 90 dager. Per 7. februar 2025 hadde etaten 40 komplette søknader om skjenkebevilling til behandling, og søknaden fra A var den eldste av disse.
Næringsetaten opplyste videre at advokat Hagas purringer underveis «i hovedsak» har blitt besvart per telefon av teamleder eller avdelingsdirektør. Etaten opplyste også at den har rutiner for utsending av foreløpig svar og forsinkelsesbrev under sakens gang. Kopi av rutinene var vedlagt svaret hit.
Kopi av næringsetatens svarbrev ble sendt til advokat Haga til orientering og for eventuelle merknader. Vi mottok merknader 3. og 31. mars 2025.
Advokat Haga påpekte blant annet at det fremdeles ikke var fattet vedtak i saken, til tross for at tilsvar til utkastet til avslag ble gitt innen fristen. Videre bestred advokaten at det er forhold ved denne saken som skulle tilsi en så lang saksbehandlingstid. I tillegg opplyste advokaten at etaten kun sporadisk har svart på purringene, og at slike svar har blitt gitt muntlig. Søkeren skal ikke ha blitt informert om den nye høringsprosessen i desember 2024.
Advokatens merknader ble oversendt næringsetaten. Næringsetaten kommenterte ikke advokatens merknader, men opplyste i brev 10. april 2025 klagerens søknad ble innvilget i vedtak 3. april 2025.
Sivilombudets syn på saken
Spørsmålet i saken er om næringsetaten har overholdt alkohollovens og forvaltningslovens saksbehandlingsregler i behandlingen av klagerens søknad om skjenkebevilling.
Etter alkoholloven § 1-11 er saksbehandlingsfristen for søknader om skjenkebevilling fire måneder. Etaten har opplyst at 95 % av alle øvrige søknader om serverings-, salgs- og skjenkebevilling i 2023 og 2024 ble behandlet innen 90 dager. Dette indikerer at etaten som hovedregel behandler søknader om skjenkebevilling innenfor fristen på fire måneder. Saksbehandlingsfristen for søknader om serveringsbevilling er 60 dager, jf. serveringsloven § 10. Det oppgitte gjennomsnittet ligger over serveringslovens fristlengde. Ombudet legger til grunn at etaten påser at den overholder de saksbehandlingsfrister som gjelder for de enkelte sakstyper.
Klagerens søknad var komplett 13. april 2023, og skjenkebevilling ble innvilget 3. april 2025. Ombudet konstaterer at saksbehandlingstiden klart er i strid med alkoholloven § 1-11. Saksbehandlingstiden i den aktuelle saken overstiger også klart den oppgitte gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i tilsvarende saker hos næringsetaten.
Ombudet har også funnet grunn til å kommentere enkelte andre sider ved næringsetatens behandling av klagerens søknad.
Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgi når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, jf. tredje ledd.
Ombudet har ved flere anledninger lagt til grunn – som god forvaltningsskikk – at skriftlige henvendelser under sakens gang skal besvares innen rimelig tid, se for eksempel SOM-2019-4150. Plikten til å sende foreløpige svar gjelder derfor ikke bare når forvaltningen mottar en ny sak. Også henvendelser i saker som er under behandling, skal besvares innen rimelig tid. I nevnte uttalelse påpekte ombudet at god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen også orienterer partene dersom fristene i de foreløpige svarene ikke kan overholdes, og at det opplyses om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes å være ferdigbehandlet. I tillegg tilsier god forvaltningsskikk at forvaltningen på eget initiativ orienterer partene om sakens fremdrift i situasjoner der saksbehandlingen trekker ut i tid.
Forvaltningsorganet har selv ansvaret for sakens fremdrift, også i situasjoner der det for eksempel venter på høringsuttalelser fra andre organer. Slik saken er opplyst her, var det stillstand i saken i perioden fra etaten mottok høringssvar 12. juni 2023 fra Oslo politidistrikt, til etaten ba om nye uttalelser 22. mars 2024. Videre synes det ikke å ha skjedd noe i saken i perioden fra 8. juli 2024 og til etatens beslutning i desember 2024 om å foreta en vandelsvurdering og innhente nye høringsuttalelser. Etaten har kun kort redegjort for årsaken til stillstanden i disse periodene, ved å vise til sakens kompleksitet og samt å nevne enkelte endringer i beslutningsgrunnlaget underveis. Etter ombudets vurdering er det berettiget tvil om etaten i tilstrekkelig grad har sørget for en forsvarlig fremdrift i saken i de nevnte periodene.
Når det gjelder etatens orientering og svar under sakens gang, har etaten etter ombudets syn ikke holdt klageren tilstrekkelig orientert om sakens fremdrift og årsaken til forsinkelsene, slik forvaltningsloven og god forvaltningsskikk tilsier. Slik saken er opplyst her, er det også uklart om etaten har besvart purringene underveis og når slike svar eventuelt har blitt gitt.
I lys av klagerens merknad om manglende varsling om etatens beslutning om å foreta en vandelsvurdering basert på «nye [innkomne] opplysninger», minner ombudet også om at forvaltningen etter forvaltningsloven § 17 annet ledd «skal» forelegge for parten opplysninger som den mottar under saksforberedelsen, «om en part eller den virksomhet han driver eller planlegger». For øvrig heter det i tredje ledd at forvaltningen «bør» forelegge for parten opplysninger «av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om». Forutsetningen er i begge tilfeller at parten etter §§ 18 til 19 har rett til å gjøre seg kjent med disse opplysningene. Bestemmelsene om foreleggelse suppleres av det overordnede kravet til en forsvarlig saksutredning etter § 17 første ledd. Dette kan i det konkrete tilfellet tilsi at opplysninger må forelegges en part eller andre berørte til uttalelse selv om dette ikke følger direkte av «skal»-bestemmelsen i § 17 andre ledd.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at næringsetatens saksbehandlingstid i den aktuelle saken klart er i strid med alkoholloven § 1-11. Videre er det berettiget tvil om etaten i tilstrekkelig grad har sørget for en forsvarlig fremdrift i saken.
Etaten har etter ombudets syn ikke holdt klageren tilstrekkelig orientert under sakens gang. I tillegg er det uklart om etaten har besvart purringer underveis uten ugrunnet opphold.
Ombudet forutsetter at etaten fremover påser at den overholder alkohollovens og forvaltningslovens krav til saksbehandlingstid, samt forvaltningslovens regler om utsending av foreløpig svar/orientering under sakens gang.