Sakens bakgrunn

• Sivilombudet har ved tidligere anledninger undersøkt Navs saksbehandlingstid for søknader om uføretrygd der søkeren er bosatt i utlandet, sist i uttalelse 24. september 2019 (SOM-2019-1707). Ombudet påpekte da at en forventet saksbehandlingstid på 18 måneder var svært lang, men la til grunn at de iverksatte tiltakene ville redusere behandlingstiden.
• I årene etter 2019 har ombudet mottatt flere klager som viser at saksbehandlingstiden likevel har økt. Enkelte har også opplevd at behandlingstiden underveis i saksgangen har blitt forlenget. Per februar 2026 oppgir Nav på sine nettsider at forventet saksbehandlingstid er 22 måneder for søknader om uføretrygd der søkeren bor i utlandet. Dette samsvarer i stor grad med de opplysningene som er blitt gitt til søkerne i klagesakene vi har mottatt.

Våre undersøkelser

• I brev 22. september 2025 ba vi Arbeids- og velferdsdirektoratet om å svare på flere spørsmål om organiseringen, saksbehandlingen og behandlingstidene i disse sakene. Vi spurte også om hvilke tiltak som er iverksatt for å redusere behandlingstiden, og hvilken informasjon søkere mottar om behandlingstiden under sakens gang.
• Arbeids- og velferdsdirektoratet ved Seksjon for rettsavklaring besvarte undersøkelsen
  november 2025. På spørsmålet om organiseringen av arbeidet og prioriteringen av sakene, svarte direktoratet at søknader om uføretrygd behandles av Nav Arbeid og ytelser (heretter «NAY»). NAY består av åtte enheter, der fire av disse behandler saker med utenlandstilsnitt. Saksgangen og behandlingstiden er ulik avhengig av om søker bor i Norge, men tidligere har bodd i utlandet, eller om søker er bosatt i utlandet på søknadstidspunktet.
• Søknader fra personer som bor i Norge, men som tidligere har bodd i utlandet, behandles av først av en nasjonal enhet. Når vilkårene for uføretrygd er oppfylt etter nasjonale regler, uten eventuell sammenlegging med trygdetid fra utlandet, fattes et vedtak med midlertidig beregning av uføretrygden. Saksbehandlingstiden er ca. 14 uker. Den midlertidige beregningen legges til grunn for utbetaling i påvente av vedtak om endelig beregning.
• Det kan gå opptil 12 måneder fra vedtaket med midlertidig beregning til Nav sender forespørsel til utlandet om opplysninger. Når opplysningene mottas fra utlandet, ferdigbehandles sakene av NAY Trondheim eller NAY Tønsberg. I praksis kan sakene ligge på vent i 13-14 måneder før de behandles. I de fleste sakene er det lite forskjell mellom midlertidig beregning og endelig vedtak. Dersom søkeren forsørger barn, prioriteres saken til endelig vedtak når nødvendig informasjon foreligger. Sakene omfattes ikke av punktet på nav.no/saksbehandlingstider «Internasjonal søknad – bor i utlandet», og heller ikke av punktet «Søknad om uføretrygd» (hvor saksbehandlingstiden er oppgitt til fem måneder). Søknadene behandles i kronologisk rekkefølge.
• Saker der søkeren bor i Norge, men ikke fyller kravene til uføretrygd etter nasjonale regler, prioriteres med tanke på å innhente informasjon fra utenlandske trygdemyndigheter. Disse sakene prioriteres også ved behov for eventuelle purringer på informasjon fra utlandet, og til behandling når relevant informasjon er mottatt.
• Den andre kategorien saker er der søkeren er bosatt i utlandet på søknadstidspunktet. Når en slik sak journalføres, fremgår det av NAY sine rutiner at saksbehandlingen skal startes innen to dager. Det som mangler etterspørres fra utenlandske trygdemyndigheter, søker, andre offentlige myndigheter i Norge eller andre relevante kilder, samtidig med at søknaden journalføres. Når all nødvendig dokumentasjon foreligger, legges kravet klar til behandling. Sakene behandles hos NAY Innlandet og NAY Kristiania. I disse sakene treffes det ikke midlertidige vedtak underveis i behandlingsprosessen, da søker ofte har en ytelse i bostedslandet.
• Sakene behandles i utgangspunktet i kronologisk rekkefølge. Kurantsaker og saker hvor bruker er død, prioriteres. Saksbehandlingstiden i disse sakene er fire måneder. I den grad det er mulig, prioriterer NAY saker hvor søker som bor i utlandet har arbeidsavklaringspenger fra Norge, slik at søknaden om uføretrygd blir behandlet i løpet av de åtte månedene hvor man har rett til arbeidsavklaringspenger. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er 22 måneder for uføresaker hvor søkeren bor i utlandet.
• I svaret på undersøkelsen vurderte direktoratet saksbehandlingstid for denne sakstypen som svært lang. Hovedårsakene er tiden det tar å innhente informasjon fra andre land, manglende kapasitet hos saksbehandlende enhet og prioritering av andre saker. Bemanningssituasjonen har vært utfordrende over tid, blant annet som følge av omorganisering, høy turnover og lang opplæringstid. Regelverket er komplisert, og saksbehandlingen krever erfarne medarbeidere. Direktoratet pekte også på økt saksmengde, andre prioriterte oppgaver og omfattende manuelle beregninger fordi saksbehandlingssystemet ikke er tilpasset gjeldende EØS-regler. Etaten arbeider med tiltak for å redusere saksbehandlingstiden, blant annet kompetanseutveksling og systemendringer, men anslår at effekten først vil komme gradvis frem mot 2027.
• På spørsmålene om hvilken informasjon søkere mottar om behandlingstiden under sakens gang, opplyste direktoratet at i saker der søker er bosatt i utlandet sender Nav et svartidsbrev når kravet mottas fra utlandet. Det informeres om saksbehandlingstiden på det tidspunktet søknaden kommer inn, og det vises til Nav sine nettsider hvor dette er oppgitt. Ved behov sendes det ut foreløpige trygdetidsvurderinger til utlandet. Dette er typisk når det andre EØS-landet trenger denne informasjonen for å kunne fatte vedtak i saken. Det sendes ikke foreløpige svar eller forsinkelsesmeldinger til søkeren.
• Der søkeren er bosatt i Norge sendes det ut et informasjonsbrev om videre behandling av søknaden, så sant det er behov for opplysninger for å avgjøre retten til uføretrygd. I informasjonsbrevet om videre behandling står det at saken vil bli behandlet «når» direktoratet får dokumentasjonen fra utlandet. Det er svært vanskelig å gi noe konkret estimat på hvor lang tid det tar før saken er ferdigbehandlet.

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

• Forvaltningsloven § 11 a første ledd fastsetter at saker skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har i tidligere uttalelser lagt til grunn at forvaltningsloven § 11 a stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen, se for eksempel uttalelse
  september 2025 avsnitt 8 (SOM-2025-2069).
• Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.
• I uføresaker der personen er bosatt i utlandet på søknadspunktet, kan det være nødvendig innhente opplysninger fra utenlandske myndigheter for å vurdere om vilkårene for uføretrygd er oppfylt. Nav har plikt til å sørge for en forsvarlig utredning av saken, og det kan ta tid å innhente og vurdere informasjon fra utenlandske trygdemyndigheter og gjennomføre eventuelle avklaringer med utenlandske trygdemyndigheter, jf. forvaltningsloven § 17. Dette er et forhold som kunne begrunne en lengre behandlingstid.
• Dersom en betydelig del av behandlingstiden har vært ren liggetid, vil det trekke i retning av at det foreligger brudd på kravet til behandlingstiden i forvaltningsloven § 11 a første ledd. Dette vil være tilfellet der saken ligger ubehandlet eller uten at det foretas noen form for saksbehandlingsskritt.
• Forvaltningen har lovfestet plikt til å gi et foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares innen rimelig tid. Det foreløpige svaret skal redegjøre for årsaken til forsinkelsen, og om mulig angi når svar kan ventes, jf. forvaltningsloven § 11 a andre ledd. Dersom det er sannsynlig at saksbehandlingstiden blir uforholdsmessig lang, skal det gis tilbakemelding så snart som mulig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det alltid sendes foreløpig svar dersom saken ikke kan ferdigbehandles innen én måned etter at den er mottatt, jf. tredje ledd.
• Ombudet har ved flere anledninger uttalt at forvaltningen etter kravet til god forvaltningsskikk også skal sende forsinkelsesmelding dersom fristen som ble angitt i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, se blant annet ombudets uttalelser 28. juni 2017 (SOM-2016-2957) og 6. februar 2017 (SOM-2016-419). I forsinkelsesmeldingen skal forvaltningen angi årsaken til forsinkelsen og når saken kan antas ferdigbehandlet, se blant annet uttalelse 14. januar 2020 (SOM-2019-4150).

Sivilombudets merknader

Saksbehandlingstiden

• Av den oversikten vi har mottatt fra direktoratets kommer det frem at gjennomsnittlig behandlingstid i 2019 var 566 dager, mens den i 2025 var 469 dager. Selv om gjennomsnittlig behandlingstid per august 2025 var noe lavere enn i 2019, har den økt markant siden 2021 da den var 323 dager. I tillegg har opplysningene om forventet behandlingstid på Nav sine nettsider økt fra 18 måneder i 2019 til 22 måneder i 2025.

• Direktoratets oversikt viser også at median behandlingstid økte markant fra 170 dager i 2021 til 449 dager per august 2025. Dette tyder på at forsinkelsene ikke bare skyldes at enkelte saker har svært lang behandlingstid, men at flere saker tar vesentlig lengre tid enn tidligere. Statistikken viser at gjennomsnittlig og median behandlingstid for slike søknader har økt, uten at antall innkomne saker har økt nevneverdig.
• Direktoratet har opplyst at den eldste saken hvor søkeren er bosatt i utlandet, ble mottatt 5. juli 2023. Årsaken til at den ikke er behandlet, er at det mangler opplysninger fra utlandet. Det har blitt sendt purringer til utlandet flere ganger.
• Sivilombudet har forståelse for at den lange saksbehandlingen for denne sakstypen, delvis skyldes forhold hos andre lands myndigheter. Søknadsbehandlingen krever samhandling mellom Nav og utenlandske myndigheter, og Nav har begrensede muligheter til å få redusert denne ventetiden. Sivilombudet har flere ganger uttalt at forhold hos andre lands myndigheter er forhold utenfor forvaltningens kontroll, se blant annet Sivilombudets uttalelser 2. juni 2016 (SOM-2015-201) og 13. desember 2024 (SOM-2024-5313) avsnitt 30.
• Samtidig har Nav opplyst at store deler av den lange behandlingstiden skyldes manglende kapasitet hos saksbehandlende enhet. Behandlingen av uføresaker hvor søkeren er bosatt i utlandet krever at saksbehandler har høy kompetanse. Rekruttering og opplæring av nye medarbeidere har påvirket saksbehandlingstiden negativt, og det har ikke vært en reell tilførsel av ressurser på flere år.
• At manglende kapasitet utgjør en vesentlig årsak til den lange behandlingstiden, forsterkes av at en betydelig del av tiden utgjør ren liggetid. Den eldste saken, hvor all nødvendig dokumentasjon er mottatt og som er klar til behandling per november 2025, er fra desember 2023. Årsaken til at saken enda ikke er behandlet, er manglende saksbehandlingskapasitet.
• Gjennomsnittlig liggetid for førstegangssøknader fra personer som er bosatt i utlandet var 327 dager (i underkant av 47 uker) ved utgangen av uke 38 i 2025. Snittet er basert på 1816 saker som på dette tidspunktet lå i behandlingskøen til NAY. Dette gjelder liggetid etter at informasjon fra utlandet er mottatt. Dette betyr at over halvparten av den forventede behandlingstiden på 22 måneder synes å utgjøre ren liggetid. En så lang liggetid for denne sakstypen krever en særskilt begrunnelse for å kunne aksepteres.
• Ombudet har tidligere uttalt seg om betydningen av manglende ressurser ved vurderingen av saksbehandlingstid. Se blant annet vår uttalelse 11. april 2024 (SOM-2023-5804), med videre henvisninger, blant annet til ombudets uttalelse 2. juni 2016 (SOM-2015-201), der det heter:

«Det faller utenfor ombudsmannens område å uttale seg om bevilgningsmessige spørsmål – det er opp til Stortinget å bestemme hvilke bevilgninger som skal gis. Likevel er det grunn til å understreke det overordnede ansvaret som blant annet det ansvarlige departementet har til å ta nødvendig initiativ for å sørge for at det blir stilt tilstrekkelig ressurser til disposisjon for virksomheten, slik at den kan håndtere de ulike sakstypene innenfor en forsvarlig tidsramme.»

• Sivilombudet finner grunn til å gjenta disse synspunktene, men bemerker samtidig at ombudet har fulgt med og kritisert saksbehandlingstiden for denne sakstypen over en lengre tidsperiode, se uttalelse 2. desember 2015 (SOM-2015-2817), 14. august 2017 (SOM-2017-133) og 24. september 2019 (SOM-2019-1707). I 2017 og 2019 var forventet saksbehandlingstid 18 måneder. Ombudet mente allerede da at saksbehandlingstiden på 18 måneder for denne sakstypen fremstod som lang. Ressursmangel som følge av manglende prioritering av et saksfelt over tid, vil i mindre grad kunne være en saklig grunn for lang behandlingstid.
• Det er også grenser for hvor lang liggetid som kan forsvares med kapasitetsutfordringer, da forvaltningen har en plikt til å organisere seg på en måte som gir forsvarlige behandlingstider, se blant annet ombudets uttalelse 5. desember 2019 (SOM‑2018‑3865) og Dokument 4:2 (2024/2025) Særskilt melding til Stortinget om manglende svar og lang saksbehandlingstid. En midlertidig opphopning som følge av en vesentlig økt saksinngang må normalt aksepteres, så lenge det i rimelig grad settes inn tiltak for å utbedre situasjonen. Tallene fra Nav viser imidlertid at det ikke kan påvises en vesentlig økt saksinngang i hele statistikkperioden.
• Etter ombudets syn er det ikke gitt tilstrekkelige grunner til å akseptere en gjennomsnittlig liggetid på over 12 måneder for denne sakstypen. Slik situasjonen er nå må det antas at kravet om behandling «uten ugrunnet opphold» i forvaltningsloven § 11 a første ledd blir brutt i flere saker.
• Direktoratet har opplyst at for å styrke fleksibiliteten og effektiviteten av ressursutnyttelsen, har Nav arbeid og ytelser påbegynt et arbeid med kompetanseutveksling mellom fagområdene for utenlandssaker og nasjonale saker. Fagmiljøene for utenlandssaker jobber med å lære opp flere saksbehandlere som tidligere bare har jobbet med nasjonale saker. Fagmiljøene vil jobbe med dette frem mot 2027. Det forventes at tiltaket vil bidra til økt produktivitet og en gradvis reduksjon av saksbehandlingstiden til saker med utenlandstilsnitt.
• Det er positivt at det er iverksatt tiltak for å øke saksbehandlingskapasiteten og ombudet håper at tiltakene får ønsket effekt. Ombudet bemerker samtidig at det nå over betydelig tid har vært lang saksbehandlingstid for søknader om uføretrygd der søkeren er bosatt i utlandet, til tross for at direktoratet har opplyst at det har blitt iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden. Når store deler av behandlingstiden utgjør ren liggetid og det ikke kan påvises en vesentlig økt saksinngang, må Nav iverksette tilstrekkelige tiltak for å bedre situasjonen slik at sakene behandles innenfor lovens krav og «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Ombudet ser det derfor som viktig at arbeidet med å redusere behandlingstiden intensiveres. Resultatene så langt tyder på at det må vesentlig mer til for å nå et akseptabelt nivå.
• Ombudet legger til grunn at direktoratet holder Arbeids- og inkluderingsdepartementet orientert om situasjonen, og at direktoratet, eventuelt i samarbeid med departementet, fastsetter de tiltakene som er nødvendige for å sikre at sakene behandles innenfor lovens frister. Der behandlingstiden er lovstridig, påhviler det både departementet og direktoratet et ansvar for å sørge for at den lovstridige situasjonen opphører.

Foreløpig svar og forsinkelsesmelding

• Ombudet er positiv til at Arbeids- og velferdsdirektoratet gir generell informasjon om behandlingstidene til søkerne når kravet mottas fra utlandet. Ombudet mener imidlertid at en generell henvisning til behandlingstidene som oppgis på nettsidene i seg selv ikke er tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsene som følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd og kravene til god forvaltningsskikk. Etter ombudets syn krever forvaltningsloven
  11 a andre ledd og god forvaltningsskikk at det sendes ut et foreløpig svar som opplyser om realistisk forventet saksbehandlingstid for den aktuelle saken. Forvaltningen må påse at søkere får konkret og tilpasset informasjon i sin sak, se ombudets uttalelse
  3. februar 2017 (SOM-2016-1515).
• Dersom behandlingstiden i en konkret sak overskrider det som opplyses om gjennomsnittlig behandlingstid på nettsidene, må det sendes en individuell melding om forsinkelse til klageren. Forsinkelsesmeldingen bør gi informasjon om hvorfor saken er forsinket, og anslå når den kan forventes ferdigbehandlet. En forsinkelsesmelding som kun viser til den generelle behandlingstiden som er opplyst på Navs nettsider, er åpenbart ikke tilstrekkelig hvis denne tiden er oversittet, se tilsvarende i uttalelse
  november 2024 (SOM-2024-3463) avsnitt 25.
• Slik vi forstår svaret til Nav, sendes det i sin alminnelighet ikke ut foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger til søker i saker der bruker er bosatt i utlandet. Dette samsvarer også med informasjonen vi har fått gjennom klagesakene på dette saksfeltet. Slik var praksisen også da ombudet undersøkte denne sakstypen i uttalelse 2. desember 2015 (SOM-2015-2817). Sivilombudet påpekte følgende:

«Denne praksisen er ikke i tråd med god forvaltningsskikk, hvorfra det må utledes en plikt for Nav til å holde brukerne orientert om saksbehandlingstiden der forventet svartid angitt i foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11 a ikke overholdes.»

• Også i uttalelsen fra 2019 (SOM-2019-1707) understreket ombudet viktigheten av at Nav orienterer om eventuelle forsinkelser i sin saksbehandling, og at det er uheldig at enkelte ikke blir orientert om at behandlingen av deres sak er forsinket.
• Sivilombudet gjentar at denne praksisen innebærer brudd på forvaltningsloven § 11 a andre ledd og kravene til god forvaltningsskikk. At situasjonen har vedvart i så mange år, er bekymringsfullt. Sivilombudet ber direktoratet om å iverksette tiltak for å sikre at søkere blir tilstrekkelig orientert underveis i saksgangen. Dersom det ikke allerede finnes skriftlige rutiner om foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger, bør Nav utarbeide slike i tråd med de krav forvaltningsloven § 11 a andre ledd stiller.

Konklusjon

• Sivilombudet har forståelse for at den lange saksbehandlingen for søknader om uføretrygd der søker er bosatt i utlandet, delvis skyldes forhold hos andre lands myndigheter. Samtidig utgjør store deler av den forventede behandlingstiden på 22 måneder ren liggetid. Årsaken til dette er manglende saksbehandlingskapasitet.
• Etter ombudet syn kan begrunnelsen som er gitt, ikke anses tilstrekkelig for å akseptere en så lang liggetid. Slik situasjonen er nå, og slik den har vært over lengre tid, må det antas at kravet om behandling «uten ugrunnet opphold» i § 11 a første ledd blir brutt i flere saker. Dette til tross for at Nav tidligere har opplyst at det er iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden, og at antall innkomne saker på området ikke har økt.
• Ombudet ser det derfor som viktig at arbeidet med å redusere behandlingstiden intensiveres. Ombudet legger til grunn at direktoratet holder Arbeids- og inkluderingsdepartementet orientert om situasjonen, og at direktoratet, eventuelt i samarbeid med departementet, fastsetter nødvendige tiltak for å kunne behandle sakene innenfor lovlige frister.
• At Nav Arbeid og ytelser i alminnelighet ikke sender ut foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger til søkerne av denne sakstypen, innebærer brudd på forvaltningsloven § 11 a andre ledd og kravene til god forvaltningsskikk. At situasjonen har vedvart i så mange år, er bekymringsfullt. Sivilombudet ber direktoratet om å iverksette tiltak for å sikre at søkere blir tilstrekkelig orientert underveis i saksgangen.

• Ombudet ber om å bli holdt orientert om Navs oppfølgning innen 5. mai 2026. En kopi av denne uttalelsen sendes Arbeids- og inkluderingsdepartementet til orientering.

2025/5747