Oppsummering

Saken gjelder Nesseby kommunes behandling av en rekke krav om innsyn etter offentleglova. Klageren hadde gjentatte ganger klaget over manglende svar, og kommunen oversatt også frister for oversendelse av klagesaker satt av Statsforvalteren i Troms og Finnmark. Innsynsavgjørelsene ble fattet av en ekstern advokat som bistod kommunen. Den samme advokaten vurderte de innkomne klagene og oversendte sakene til Statsforvalteren i Troms og Finnmark. Undersøkelsene fra ombudet knyttet seg ikke til selve innholdet i innsynsavgjørelsene, men til saksbehandlingen.

Sivilombudet kom til at saksbehandlingstiden for flere av innsynskravene og innsynsklagene ikke er i tråd med offentleglovas krav. Videre kom ombudet til at det ikke foreligger hjemmel for advokaten til å utøve offentlig myndighet på vegne av Nesseby kommune, i form av å fatte avgjørelser etter offentleglova. Det er også begrunnet tvil om kommunens arkivering i saken er i tråd med kravene som oppstilles i arkivlova med tilhørende forskrifter.

Ombudet ba Nesseby kommune behandle innsynskravene på nytt. Videre ble kommunen bedt om å gjennomgå arkiveringen og de ulike journalene i saken, og sørge for at arkivet og journalene er i tråd med arkivlova og tilhørende forskrifter.

Sakens bakgrunn

X ba Nesseby kommune om innsyn i en rekke dokumenter fra september 2025 til januar 2026. Som følge av manglende svar/lang saksbehandlingstid ble det også sendt flere purringer og klager i løpet av denne perioden, herunder klager til Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

I en klage til Sivilombudet 23. januar 2026, skrev X at kommunen gjentatte ganger har oversittet frister for behandling av innsynskrav og innsynsklager, herunder frister satt av Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

I brev herfra 30. januar 2026 til Nesseby kommune, la vi til grunn at X ville få svar på sine henvendelser uten ytterligere forsinkelser.

X kom tilbake til ombudet med en ny klage 25. februar 2026. Klageren anførte at det til tross for Sivilombudets brev 30. januar 2026 ikke hadde skjedd noen reell endring, og at det blant annet manglet formelle vedtak og oversikt over hvilke dokumenter som var vurdert. Videre skrev klageren at det er kommunens advokat som i praksis har opptrådt som saksbehandler i saken, og at pålegg fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark om oversendelse av klagesaker ikke har blitt fulgt.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 25. mars 2026 herfra ble Nesseby kommune bedt om å svare på om kommunen fortsatt har ubesvarte innsynskrav eller innsynsklager fra klageren. Vi ba også om å få oversendt en oversikt over mottatte innsynskrav og innsynsklager, sammen med informasjon om når kravene og klagene er besvart eller eventuelt oversendt til Statsforvalteren. Dersom det fortsatt var ubesvarte innsynskrav eller innsynsklager, ble kommunen bedt om å redegjøre for når klageren kunne forvente å motta svar.

Kommunen svarte i e-post 17. april 2026 at det ikke var noen ubesvarte innsynskrav eller pågående innsynsklager fra X til behandling i kommunen.

Videre ba vi kommunen redegjøre for det rettslige grunnlaget for overføring av myndighet fra kommunen til advokat Y i KS Advokatene til å fatte avgjørelser etter offentleglova. Sist ba vi kommunen om å redegjøre for hvordan dokumentene som er sendt/mottatt fra/til advokaten er arkivert og journalført hos kommunen. Vi ba i denne forbindelse om å få oversendt kopi av relevante journalutdrag.

Kommunen svarte at Nesseby kommune ikke har overført myndighet til å fatte avgjørelser etter offentleglova til advokat Y eller KS Advokatene. Kommunen skrev at det var mottatt bistand for å håndtere innsynssakene, på samme måte som kommuner kan innhente juridisk bistand i komplekse saker. Avgjørelsesmyndigheten har imidlertid hele tiden ligget hos kommunen, og avgjørelser signert av advokaten er tatt som ledd i bistanden kommunen har mottatt, og på vegne av kommunen.

Når det gjaldt arkivering og journalføring, svarte kommunen at all korrespondanse med advokaten er arkivert og journalført fortløpende.

På bakgrunn av kommunens svar hit, fant vi grunn til å stille enkelte oppfølgingsspørsmål. I brev herfra 29. april 2026 ba vi Nesseby kommune redegjøre nærmere for sitt syn knyttet til grunnlaget for overføring av myndighet til advokat Y. Vi viste til at kommunen i sitt svar både skrev at advokaten bistod med ekstern juridisk rådgiving, og at han opptrådte på vegne av kommunen. Kommunen ble bedt om å redegjøre for advokatens mandat, og om en presisering av om advokaten har bistått med ekstern juridisk rådgivning eller opptrådt på vegne av kommunen. Vi ba også om kommunens syn på om advokaten anses som en del av kommunen i forbindelse med saksbehandlingen av innsynskravene og klagene. Vi påpekte også at det oversendte journalutdraget ikke så ut til å stamme fra journalen, ettersom det manglet både informasjon om avsender/mottaker og dokumentdato og journaldato.

I brev 3. juni 2026 svarte kommunen at advokat Ys mandat var å gjennomgå og vurdere de enkelte innsynskravene, forberede kommunens behandling, besvare kravene på kommunens vegne, samt å forberede og oversende klagesakene til Statsforvalteren. Videre skrev kommunen at «advokaten er ekstern bistand som har besvart kravene på kommunens vegne», og at det ikke er noe motsetningsforhold mellom ekstern juridisk rådgivning og det å opptre på vegne av kommunen. Avgjørelsesmyndigheten og det rettslige ansvaret har hele tiden ligget hos kommunen. At avgjørelser er undertegnet og ekspedert av advokaten skjer på vegne av kommunen, og det er ikke delegert avgjørelsesmyndighet til han.

På spørsmålet om advokaten måtte anses som en del av kommunen ved behandlingen av disse sakene, svarte kommunen:

«Organisatorisk er advokaten en selvstendig, ekstern oppdragstaker og utgjør ingen enhet i kommunen; råd og vurderinger advokaten har gitt kommunen, er dokumenter innhentet utenfra til den interne saksforberedelsen, jf. offentleglova § 15. Funksjonelt inngår behandlingen og besvarelsen av kravene, klagebehandlingen og oversendelsen til Statsforvalteren i kommunens egen saksbehandling, og avgjørelsene og den utgående korrespondansen til X er kommunens egne saksdokumenter, som kommunen har ansvaret for, herunder for arkivering og journalføring».

Nesseby kommune svarte videre at kommunen er rettslig ansvarlig for at hvert innsynskrav er vurdert, håndtert og besvart i samsvar med offentleglova, uavhengig av at den praktiske håndteringen er utført av en ekstern advokat.

Klageren kom ikke med merknader til kommunens svarbrev.

Sivilombudets syn på saken

1. Saksbehandling og saksbehandlingstid

Etter offentleglova § 29 skal innsynskrav behandles «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151, er dette presisert på følgende måte:

«Første ledd andre punktum slår fast at kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald. Dette vil seie så snart som praktisk mogleg. Dei fleste innsynskrav er såpass enkle at dei bør avgjerast same dag som dei er mottekne. Dersom det må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege spørsmål, eller det er arbeidskrevjande fordi det gjeld ei stor mengde dokument, kan organet bruke meir tid, men jamvel i slike tilfelle må organet behandle kravet så snart det er praktisk mogleg.»

Videre følger det av offentleglova § 32 tredje ledd at innsynsklager «skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald». Det er i forarbeidene, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 153, vist til at behandlingen av en klagesak vil ta noe lengre tid enn behandlingen i førsteinstansen. Videre er det vist til at grunnen til at det tar noe lenger tid å behandle klagesaken «er blant anna at førsteinstansen må vurdere saka på nytt, og at ein stiller strengare krav til grunngiving av avgjerda i klagesaker. Ofte vil òg klagesakene vere noko meir kompliserte enn den typiske førsteinstanssaka». Sivilombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandling av innsynssaker, se eksempelvis SOMB-2007-2, og som også er gjentatt i flere senere uttalelser. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, jf. bl.a. ombudets uttalelse 24. juni 2024 (SOM-2024-2545) med henvisning til tidligere ombudspraksis.

I brevet 3. juni 2026 svarte kommunen at forsinkelsene i saksbehandlingen skyldes interne forhold knyttet til saks- og dokumentflyt i en periode med høy arbeidsbelastning, hvor henvendelser og purringer i en periode ble liggende ubehandlet. Kommunen beklaget dette og informerte om at rutiner er gjennomgått for å hindre tilsvarende situasjoner. Videre har kommunen i samme brev informert om at det ikke er ubesvarte innsynskrav eller klager til behandling i kommunen. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har stadfestet avslagene etter klagebehandling, med unntak av ett punkt som kommunen behandler på nytt.

Klageren har ikke hatt noen merknader til kommunens redegjørelse. Ombudet legger derfor til grunn at det ikke lenger er noen ubesvarte innsynskrav eller klager omfattet av denne saken til behandling i kommunen.

Slik saken er opplyst for ombudet, er det grunn til å kritisere saksbehandlingstiden i saken, da denne ikke er i tråd med offentleglovas krav. Ombudet ser positivt på at kommunen har beklaget saksbehandlingstiden og at kommunen har gjennomgått sine rutiner for å forhindre tilsvarende situasjon i fremtiden.

2. Hvem har kompetanse til å fatte avgjørelser etter offentleglova?

Det følger av offentleglova § 29 første ledd første punktum at «[e]it organ som mottek eit innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig». Offentleglova inneholder ikke bestemmelser som åpner for at avgjørelsesmyndigheten kan overlates til andre enn det «organ» som mottok kravet.

For kommuner følger det av kommuneloven § 5-3 andre ledd at det er kommunestyret som treffer vedtak på vegne av kommunen, hvis ikke noe annet følger av lov. Etter tredje ledd kan kommunestyret delegere myndighet til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. Adgangen til å delegere avgjørelsesmyndighet til noen utenfor kommunen reguleres av kommuneloven § 5-4. I saker som gjelder lovpålagte oppgaver, kan kommunestyret delegere myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter så langt lovgivningen åpner for det.

Reglene om delegering til andre utenfor kommunen selv (ekstern delegering) er ikke til hinder for at kommunen benytter private til å utføre oppgaver som ledd i saksforberedelsen. En kommune kan for eksempel innhente juridiske utredninger og vurderinger fra en ekstern advokat. Dette må imidlertid holdes atskilt fra å overlate selve myndigheten til å avgjøre saken. Dersom en ekstern aktør selv skal treffe avgjørelsen på kommunens vegne, krever det hjemmel for ekstern delegering.

Det avgjørende er derfor hvem som faktisk har truffet avgjørelsene om innsyn. Advokaten kan i utgangspunktet utrede sakene, utforme forslag til avgjørelser eller formidle avgjørelser som er truffet av kommunen. Dersom advokaten derimot selv har tatt stilling til innsynskravene og bestemt utfallet, har han utøvd avgjørelsesmyndighet som etter offentleglova tilligger kommunen, uten at det foreligger hjemmel for å overlate denne myndigheten til han.

Slik saken er opplyst, fremstår det som om advokaten selv har truffet avgjørelsene. Avgjørelsene er signert av advokaten som privatpraktiserende advokat, med advokatkontorets logo og sendt fra advokatkontorets/advokatens e-postadresse. Kommunen har samtidig opplyst at advokaten ikke er en del av kommunen, og at han ikke er delegert avgjørelsesmyndighet. Ombudet kan på denne bakgrunn ikke se at innsynskravene er avgjort av kommunen slik offentleglova § 29 bestemmer.

Ombudet finner ikke grunn til å ta stilling til hvilke ugyldighetsvirkninger dette eventuelt har for avgjørelsene advokaten har truffet. Det sentrale her er at innsynskravene skal avgjøres av kommunen. Nesseby kommune må derfor behandle innsynskravene på nytt og selv treffe avgjørelser i sakene.

3. Arkivering og journalføring av advokatens korrespondanse

Kommunen har i svarene hit gitt uttrykk for at all korrespondanse med advokaten er arkivert og journalført fortløpende i tråd med arkivlovas krav. Ombudet deler ikke kommunens syn.

Det følger av arkivforskrifta § 15 første ledd bokstav c at journalen skal inneholde «ein tittel eller andre metadata som viser kva dokumentet gjeld». Ut fra de oversendte journalutdragene er det vanskelig å se om det er tale om kommunikasjon mellom kommunen og advokaten eller mellom advokaten og klager/statsforvalter i forbindelse med at han har opptrådt på kommunens vegne. Flere av dokumentene har også lite beskrivende dokumenttitler, som for eksempel dokument 59 og 68 i sak 2025/1204 som kun har klagerens navn som tittel/beskrivelse. Videre er det opprettet en sak som tilsynelatende kun inneholder interne notater, hvor alle dokumentene har samme dokumentdato. Det er uklart for ombudet hva disse dokumentene inneholder, men sakstitlene kan antyde at det ikke utelukkende er tale om interne notater, men òg inn- og utgående korrespondanse.

Det er også opprettet en egen sak hvor all inngående korrespondanse fra advokaten til kommunen er ført samlet. Samtlige dokumenter (dokument 1-26) er journalført 1. juni 2026, til tross for at dokumentdatoene strekker seg fra 19. november 2025 til 6. mai 2026. Dette tyder på at korrespondansen først ble journalført etter at ombudet innledet sine undersøkelser og stilte spørsmål knyttet til arkiveringen og journalføringen. Dette er i så fall uheldig, og ombudet legger til grunn at kommunen for fremtiden vil sørge for fortløpende journalføring i tråd med arkivlova og arkivforskrifta.

Ombudet ber på denne bakgrunn Nesseby kommune om å gjennomgå de ulike journalene, rette opp i eventuelle feil, herunder presisere dokumenttitlene, samt tydeliggjøre hvem som er avsender og mottaker av de ulike henvendelsene som er sendt inn og ut av kommunen.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at saksbehandlingstiden for flere av innsynskravene og innsynsklagene ikke er i tråd med offentleglovas krav. Videre er ombudet kommet til at det ikke foreligger hjemmel for advokaten til å utøve offentlig myndighet på vegne av Nesseby kommune, i form av å fatte avgjørelser etter offentleglova. Det er også begrunnet tvil om kommunens arkivering i saken er i tråd med kravene som oppstilles i arkivlova med tilhørende forskrifter.

Ombudet ber Nesseby kommune om å behandle innsynskravene og klagene på nytt. Kommunen bes også om å gjennomgå arkiveringen og sørge for at arkivet og journalen er i tråd med arkivlova og tilhørende forskrifter. Ombudet ber om å bli orientert om kommunens oppfølging innen 21. oktober 2026.