Oppsummering

Saken gjelder pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-4 a fjerde ledd om rett til innsyn og kontradiksjon i relevante saksdokumenter for den som har anmodet om tilsyn etter pbrl. § 7-4.

Klageren anmodet Statsforvalteren i Vestland om tilsyn etter behandling hos en tannlege. Statsforvalteren oversendte saken for oppfølging hos virksomheten, uten å be om tilbakemelding. Ettersom klageren ikke hadde blitt kontaktet av virksomheten, sendte Statsforvalteren et nytt brev til virksomheten der de ba om tilbakemelding om hvordan saken hadde blitt fulgt opp.

Statsforvalteren mottok tilbakemelding fra virksomheten og avsluttet tilsynssaken. Da saken ble avsluttet, hadde klageren ikke fått innsyn i eller anledning til å uttale seg om tilbakemeldingen.

Sivilombudet kom til at Statsforvalteren skulle ha oversendt virksomhetens tilbakemelding til klageren, og gitt henne anledning til å uttale seg om denne før sakens avslutning. Ombudet mente at dette gjelder uavhengig av hvilken behandlingsmåte Statsforvalteren har valgt for tilsynet, så lenge Statsforvalteren har innhentet en tilbakemelding fra virksomheten. Ombudet ba Statsforvalteren merke seg ombudets syn og legge det til grunn ved behandlingen av fremtidige saker.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) anmodet Statsforvalteren i Vestland om å føre tilsyn med en tannhelsevirksomhet. Bakgrunnen var at hun høsten 2024 hadde fått operert ut en visdomstann og at hun etter operasjonen fikk smerter og opplevde at den venstre siden av ansiktet forandret seg.

Statsforvalteren oversendte saken til tannhelsevirksomheten i januar 2025 for videre oppfølging. Statsforvalteren ba tannhelsevirksomheten om å kontakte klageren og viste til at det i slike saker kan være hensiktsmessig å invitere pasienten til et møte. Statsforvalteren ba ikke om tilbakemelding fra tannhelsevirksomheten om hvordan saken hadde blitt fulgt opp.

I nye henvendelser i mai 2025 opplyste klageren at hun ikke hadde hørt noe mer fra tannhelsevirksomheten. Statsforvalteren sendte derfor et nytt brev til tannhelsevirksomheten, der de ba om skriftlig tilbakemelding innen fire uker om hvordan virksomheten hadde behandlet saken. Statsforvalteren mottok deretter en skriftlig tilbakemelding fra virksomheten.

Statsforvalteren avsluttet saken 26. juni 2025 i et brev til tannhelsevirksomheten, som ble sendt i kopi til klageren. I det avsluttende brevet viste Statsforvalteren kort til virksomhetens tilbakemelding. Statsforvalteren bemerket også at det ikke fremgikk av tilbakemeldingen at klageren hadde fått kopi av brevet. Statsforvalteren la til grunn at klageren ville få dette.

Klageren fikk ikke anledning til å uttale seg om tannhelsevirksomhetens tilbakemelding før Statsforvalteren avsluttet saken.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere med Statsforvalteren. I brev herfra spurte vi om Statsforvalteren skulle ha oversendt tannhelsevirksomhetens tilbakemelding til klageren, og om klageren skulle ha fått anledning til å uttale seg til denne, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-4 a fjerde ledd.

Statsforvalteren svarte at spørsmålene vi stilte må ses i sammenheng med deres valg av tilsynsmetode og arbeidsmetode i saken. De viste til at denne saken hadde blitt behandlet som det som betegnes som behandlingsmåte 2 («oversendelse til virksomheten/helsepersonellet») i Statens helsetilsyns veileder. De ulike behandlingsmåtene for statsforvalterens tilsyn med helsetjenester er nærmere beskrevet i Helsetilsynets «Veiledning for statsforvalterens behandling av tilsynssaker (helse- og omsorgstjenesten)».

På vårt spørsmål om tannhelsevirksomhetens tilbakemelding er et «relevant saksdokument» etter pbrl. § 7-4 a fjerde ledd, svarte Statsforvalteren at de vurderer at tilbakemeldingen er et «relevant saksdokument». Statsforvalteren svarte også at de selv kunne ha sendt klageren en kopi av tilbakemeldingen, i stedet for å be virksomheten om å gjøre det. Statsforvalteren ville ta dette med i sitt videre arbeid.

Statsforvalteren skrev videre at det er «lagt opp til» at virksomheten selv sørger for at pasienten får tilbakemelding. Statsforvalteren viste i tillegg til at de forutsetter at innsyns- og uttaleretten til pasienten blir ivaretatt gjennom virksomhetens plikt til å svare på spørsmål om kvalitet og pasientsikkerhet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-7 og tannhelsetjenesteloven § 1-6 andre ledd.

Statsforvalteren forklarte at de i saker der de ber om tilbakemelding fra virksomheten, må vurdere om tilbakemeldingen er god nok til at de kan avslutte saken. Dersom tilbakemeldingen viser at virksomheten har gått gjennom klagen på en hensiktsmessig måte og svart ut pasienten, og Statsforvalteren vurderer at det ikke er behov for videre oppfølging fra dem, avslutter de saken. I sakene som behandles ved å oversende saken til virksomheten eller helsepersonellet, altså etter det som betegnes som behandlingsmåte 2 i Statens helsetilsyns veileder, er det videre ikke praksis for å be pasienten uttale seg om tilbakemeldingen før Statsforvalteren gjør sin vurdering. Statsforvalteren viste til at det heller ikke er lagt opp til dette i veilederen.

Statsforvalterens svar ble oversendt til klageren, som fikk anledning til å komme med merknader.

Sivilombudets syn på saken

Hovedspørsmålet i saken er om Statsforvalteren skulle ha sørget for at en pasient som anmodet om tilsyn fikk innsyn i og anledning til å uttale seg om tannlegevirksomhetens tilbakemelding i tilsynssaken, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd.

1. Rettslige utgangspunkter

Det følger av pbrl. § 7-4 første ledd at en pasient kan be tilsynsmyndigheten om en vurdering dersom vedkommende mener bestemmelser om plikter fastsatt i eller i medhold av helsepersonelloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven er brutt til ulempe for seg.

Statsforvalterens saksbehandling ved anmodninger om tilsyn er nærmere regulert i pbrl. § 7-4 a. Det følger av pbrl. § 7-4 a fjerde ledd første punktum at:

«Statsforvalteren skal gi den som har fremsatt en anmodning, innsyn i relevante saksdokumenter og anledning til å uttale seg til disse, så langt taushetsplikten ikke er til hinder for dette.»

Av ordlyden fremgår at retten til innsyn og kontradiksjon gjelder for alle saker etter pbrl. § 7-4. Innsyns- og uttaleretten er imidlertid begrenset av taushetsplikten. Innsyns- og uttaleretten er også begrenset til å gjelde «relevante saksdokumenter».

Innsyns- og uttaleretten er nærmere beskrevet i bestemmelsens forarbeider Prop. 100 L (2012-2013) kapittel 9.3. Her fremgår det blant annet:

«Innsyns- og uttaleretten vil i praksis innebære at Fylkesmannen […] uoppfordret må oversende relevante saksdokumenter til pasienter, brukere og pårørende. Hva som er ‘relevante saksdokumenter’ må avgjøres etter en konkret vurdering på linje med bestemmelsene om innsyns- og uttalerett som gjelder for ‘parter’ etter forvaltningsloven. Opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at den som har fremsatt anmodningen har grunnlag og interesse for å uttale seg om må forelegges. Dette kan for eksempel være uttalelse i saken fra involvert helsepersonell/virksomhet og sakkyndig uttalelse. Videre vil uttaleretten innebære at pasienter, brukere og pårørende får en mulighet til å uttale seg i saken innen en rimelig frist før saken avsluttes. Innsynsretten må imidlertid være begrenset på vanlig måte med hensyn til at personlige forhold hos helsepersonellet og at opplysninger om andre pasienter/brukere holdes utenfor. Om og hvilke eventuelle opplysninger pårørende får innsyn i og uttalerett til, må også vurderes i henhold til bestemmelsene om taushetsplikt.»

Statsforvalteren må altså vurdere konkret hvilke dokumenter som regnes som «relevante saksdokumenter». Uttalelser fra virksomheten eller involvert helsepersonell vil være relevante. Det samme vil andre dokumenter som inneholder opplysninger av vesentlig betydning for saken. Statsforvalteren må uoppfordret oversende de relevante saksdokumentene til den som har anmodet om tilsyn, og gi vedkommende en rimelig frist til å uttale seg.

Ifølge forarbeidene kan forslaget om innsyns- og uttalerett begrunnes i flere hensyn, jf. Prop 100 L (2012-2013) kapittel 9.3:

«Større involvering av pasienter, brukere og pårørende vil kunne bidra til en mer dekkende og balansert saksutredning og faktafremstilling. Dette kan være positivt for tilliten til helse- og omsorgstjenesten og tilsynsmyndigheten. Det kan også være positivt i den konkrete sak ved at det kan være lettere for pasienten å akseptere Fylkesmannens beslutning i saken, som følge av at han eller hun har hatt anledning til å påvirke saksutredningen.»

Bakgrunnen er også at den som anmoder om tilsyn, ikke regnes som «part» i tilsynssaken, se Lars Duvaland, Karnov, note 1 til pbrl. § 7-4 (sist revidert 9. oktober 2024). Pbrl. § 7-4 a fjerde ledd sikrer dermed den som anmoder om tilsyn noen av de samme prosessuelle rettighetene som en part normalt har. Det følger også av Prop. 100 L (2012-2013) s. 33 at «[i]nnsyns og uttaleretten skal så langt det passer være på linje med parters innsyns- og uttalerett etter forvaltningsloven».

Statens helsetilsyns «Veiledning for statsforvalterens behandling av tilsynssaker» inneholder en artikkel om «Anmodning om tilsyn etter pbrl. § 7-4». Om rett til innsyn og uttalelse står det:

«Person med anmodningsrett har rett til innsyn i relevante dokumenter og til å uttale seg i tilsynssaken, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd.

Hva som er relevant informasjon, må vurderes konkret. Det sentrale er om opplysningene er av slik karakter at den med anmodningsrett bør få anledning til å gi sine kommentarer til disse. Uttalelser fra helsepersonell og virksomheter vil som hovedregel være relevant og statsforvalteren må uoppfordret oversende disse. Andre opplysninger som vektlegges i vår vurdering vil også som hovedregel anses som ‘relevante’.»

2. Skulle Statsforvalteren gitt klageren innsyn i virksomhetens tilbakemelding og anledning til å uttale seg om denne?

Innsyns- og uttaleretten gjelder for «relevante saksdokumenter». I svaret på undersøkelsen skrev Statsforvalteren at de vurderer at tilbakemeldingen fra tannhelsevirksomheten er et «relevant saksdokument». Ombudet er enig i denne vurderingen.

Statsforvalteren skrev deretter at de gjerne kunne ha sendt kopi av tilbakemeldingen selv, og at det er noe de ofte gjør i slike saker. Ombudet er enig i at Statsforvalteren selv skulle oversendt kopi av tilbakemeldingen til klageren, for å oppfylle innsynsretten etter pbrl. § 7-4 a fjerde ledd.

Statsforvalteren skrev imidlertid at de ikke har praksis for å be klageren uttale seg til tilbakemeldingen i saker som behandles ved å oversende saken til virksomheten eller helsepersonellet, altså det som betegnes som behandlingsmåte 2 i Helsetilsynets veileder. De skrev videre at det heller ikke er lagt opp til dette i veilederen fra Statens helsetilsyn.

Retten til innsyn og kontradiksjon etter pbrl. § 7-4 a fjerde ledd gjelder generelt, uavhengig av Statsforvalterens valg av behandlingsmåte. De ulike behandlingsmåtene følger dessuten ikke av loven eller forarbeider, men kun av Statens helsetilsyns veileder. Det at innsyns- og uttaleretten etter pbrl. § 7-4 a fjerde ledd ikke er eksplisitt nevnt i artikkelen i Helsetilsynets veileder som gjelder den aktuelle behandlingsmåten, kan ikke innebære at Statsforvalteren ikke plikter å gi klageren uttalerett. Statsforvalteren må se hen til hva som følger av pasient- og brukerrettighetsloven når de forholder seg til veilederen.

Dersom Statsforvalteren mottar en tilbakemelding fra virksomheten, følger det av pbrl. § 7-4 a fjerde ledd med forarbeider at klageren må få innsyn i tilbakemeldingen og rett til å uttale seg om denne. Dette gjelder også for andre relevante saksdokumenter som Statsforvalteren mottar.

Det er heller ikke tilstrekkelig å forutsette at virksomheten også har en plikt til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet, jf. pbrl. § 3-7 og tannhelsetjenesteloven § 1-6 andre ledd, slik Statsforvalteren viste til i svaret hit. Statsforvalteren må selv sørge for at innsyns- og uttaleretten oppfylles.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren skulle ha oversendt virksomhetens tilbakemelding til klageren, og gitt henne anledning til å uttale seg om denne før sakens avslutning. Dette gjelder uavhengig av hvilken behandlingsmåte Statsforvalteren har valgt for tilsynet, så lenge Statsforvalteren har innhentet en tilbakemelding fra virksomheten eller andre relevante saksdokumenter.

Sivilombudet ber Statsforvalteren merke seg ombudets syn og legge det til grunn i behandlingen av fremtidige tilsynssaker etter pbrl. §§ 7-4 og 7-4 a.