Oppsummering

Saken gjelder tolkning av en planbestemmelse i kommuneplanen for Bergen kommune. Bestemmelsen oppstiller et forbud mot «vesentlig nybygging» og krav til utforming av boliger i områder som inngår i en av fire «byggesoner» i kommunen. Saken reiser særlig spørsmål om hvordan bestemmelsen skal forstås, og om meningsinnholdet kommer tilstrekkelig klart til uttrykk sett i lys av legalitetsprinsippet.

Ombudet kom til at betydningen av forbudet mot «vesentlig nybygging» i bestemmelsens første punktum er uklart, og at det finnes mange aktuelle tolkningsalternativer. Bestemmelsen har også blitt forstått på flere ulike måter av både kommunen og Statsforvalteren, og den ser ikke ut til å ha blitt håndhevd på en konsekvent måte. I lys av legalitetsprinsippet mente ombudet derfor at bestemmelsen ikke har rettsvirkning. Det innebærer at bestemmelsen ikke kan hjemle avslag på byggesøknadene som saken gjelder. Satsforvalteren bes vurdere byggesakene på nytt i lys av dette. Ombudet oppfordrer også kommunen til å klargjøre meningsinnholdet i bestemmelsen ved å endre ordlyden, eller eventuelt fjerne den.

Ombudet kom videre til at bestemmelsens andre punktum kan forstås som et krav til bygningstype ved bygging av boliger. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at den forbyr bygging av flere ene- og tomannsboliger, slik Statsforvalteren hadde lagt til grunn. Den kan heller ikke forstås slik at kommunen kan velge å avslå en søknad etter en konkret vurdering av saklige hensyn. Ombudet oppfordrer kommunen til å endre ordlyden for å klargjøre meningsinnholdet i bestemmelsen.

Sakens bakgrunn

Utbyggerselskapene A og B søkte om tillatelse til å bygge boliger i utkanten av Bergen by, i et område som i den gjeldende kommuneplanen fra 2018 er betegnet som «øvrig byggesone» eller «sone 4». I planen er byggeområdene i kommunen inndelt i fire ulike «byggesoner», basert på avstanden til 33 «sentrumskjerner».

Det fremgår av planbeskrivelsen at «[d]e to innerste sonene (sentrumskjerne og byfortettingssone) utgjør senterområdene», og at det er her «hoveddelen av nybyutvikling skal skje», se planbeskrivelsen s. 11. Utenfor disse sentrumsnære områdene ligger en del områder som i planbeskrivelsen er omtalt som «annen byggesone», og som igjen er inndelt i «Sone 3 – Ytre fortettingssone» og «Sone 4 – Øvrig byggesone». Disse sonene kan ifølge planbeskrivelsen «få en viss fortetting» (s. 16).

Utklipp fra planbeskrivelsen for Bergen kommunes kommuneplan fra 2018 som viser inndelingen i fire byggesoner, hentet fra Bergen kommunes nettsider
Utklipp fra planbeskrivelsen for Bergen kommunes kommuneplan fra 2018 som viser inndelingen i fire byggesoner, hentet fra Bergen kommunes nettsider

A og B søkte om å få bygge henholdsvis 8 eneboliger og 7 tomannsboliger på ulike steder i «øvrig byggesone». For begge utbyggingsprosjektene ble det sendt inn ulike søknader for de enkelte bygningene som inngikk i prosjektene. Statsforvalteren i Vestland avslo samtlige søknader i begge sakene med henvisning til en bestemmelse i kommuneplanens punkt 26.5.1, som omhandler «vesentlig nybygging» i sonen. Bestemmelsen lyder slik:

«I øvrig byggesone tillates ikke vesentlig nybygging. Det kan tillates eneboliger eller tomannsboliger, forutsatt at øvrige krav i bestemmelsene her er oppfylt.»

Statsforvalteren la i begge sakene til grunn at de ulike søknadene som inngikk i de to byggeprosjektene, måtte vurderes samlet, og at begge de planlagte utbyggingsprosjektene ville være å anse som «vesentlig nybygging» i strid med bestemmelsen. Statsforvalteren mente at bestemmelsen måtte forstås slik at ny bebyggelse i «øvrig byggesone» i utgangspunktet bare var tillatt på «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer». Derimot var det ikke tillatt å bygge på tomter i områder hvor det var «potensiale for store utbygginger», slik tilfellet var i de aktuelle sakene.

På vegne av utbyggerselskapene klagde advokat Ingrid Kyvig i Harris advokatfirma sakene inn for Sivilombudet i brev 31. januar 2025. Anførslene var i stor grad de samme for begge sakene.

Klagerne anførte blant annet at det ikke var naturlig å innfortolke et så vidtrekkende forbud som Statsforvalteren hadde lagt til grunn ut fra ordlyden i planbestemmelsen. Ifølge klagerne måtte bestemmelsen først og fremst forstås som et forbud mot «tettere bygningstyper» som flermannsboliger og blokker, i motsetning til frittliggende ene- og tomannsboliger, som bestemmelsen uttrykkelig åpnet for.

Klagerne pekte også på at Statsforvalterens forståelse av bestemmelsen ville få svært store konsekvenser for tidligere reguleringsplaner i de aktuelle områdene. Som følge av en motstridsbestemmelse i kommuneplanen ville Statsforvalterens tolkning føre til at nærmest alle reguleringsplaner fra før 2013 for områdene i sone 4 ville bli satt til side. Klagerne anførte at et slikt forbud eventuelt måtte ha kommet klarere til uttrykk i bestemmelsen. Som argument for at bestemmelsen var uklar, pekte klagerne på at kommunen og Statsforvalteren i andre saker og dokumenter i tilknytning til planen hadde gitt utrykk for en annen forståelse av hva som utgjør «vesentlig nybygging», enn den Statsforvalteren nå la til grunn. Klagerne viste i den forbindelse også til legalitetsprinsippet og kravet om klar utforming av bestemmelser som hjemler avslag på byggesøknader.

Videre anførte klagerne at Statsforvalteren i det minste burde ha innvilget et begrenset antall av de omsøkte boligene for de ulike prosjektene, som ikke ville overstige terskelen for «vesentlig» nybygging. Klagerne mente at Statsforvalteren skulle ha vurdert hvor denne grensen gikk, og eventuelt bedt utbyggerne om å begrense søknaden til det antallet boliger som kunne godtas.

Våre undersøkelser

Vi undersøkte saken i et brev 8. mai 2025 til Statsforvalteren. Undersøkelsen var begrenset til forståelsen av den aktuelle planbestemmelsen og betydningen av legalitetsprinsippet for tolkningen.

Vi spurte for det første om en nærmere redegjørelse for hva som etter Statsforvalterens syn var å anse som en «enkeltvis resttomt i etablerte bygningsmiljøer», og hvilke elementer i bestemmelsens ordlyd som talte for en slik forståelse av bestemmelsen. Vi pekte også på at områdene i sone 4 i plankartet var lagt ut til «bebyggelse og anlegg», og at det i øvrige bestemmelser i punkt 26.5.1 var stilt særskilte krav til blant annet utnyttelsesgrad og uteoppholdsareal for bebyggelsen i sonen. Vi spurte om det var grunn til å tro at områdene ville vært regulert på en slik måte dersom det var ment at ny bebyggelse skulle begrenses til «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer».

Statsforvalteren svarte at «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer» skulle forstås som «einskilde tomter (eigna for ein- eller tomannsbustad) i etablerte bygningsmiljø, dvs. i allereie utbygde område». Derimot ville «større område der det er plass til fleire nybygg» ikke være i tråd med denne forståelsen. Statsforvalteren hadde tolket ordlyden i tråd med retningslinjen til planbestemmelsen, hvor det heter at «[o]mrådene […] i hovedsak [skal] opprettholdes med uendret utnyttelse, og med bolig som prioritert formål». Statsforvaren mente for øvrig at en slik forståelse også var i tråd med «omsynet bak føresegna, som er å sikre at det ikkje vert gitt løyve til utstrekt bustadbygging i sone 4 og at fortetting i hovudsak skal vere konsentrert rundt sentrumsnære område». Dette var ifølge Statsforvalteren viktig blant annet for å «kunne nå nullvekstmålet relatert til bilbruk».

Vi ba videre Statsforvalteren vurdere klagernes anførsel om at det i alle fall måtte legges til grunn at en begrenset andel av de omsøkte boligene i de ulike prosjektene ville være i tråd med bestemmelsen om «vesentlig» nybygging, og at Statsforvalteren måtte ta stilling til hvor denne grensen gikk. Til dette svarte Statsforvalteren:

«Det må gjerast ei konkret vurdering av søknadene og det er etter vår vurdering utbyggingspotensialet for det aktuelle området som er avgjerande. Potensiale for større utbyggingar vert vurdert ut frå områdets karakter, størrelse og moglegheita for utbygging.

Vi er heller ikkje einige i at (minst) ein av søknadane i dei konkrete sakene må vere i samsvar med reguleringsplan og KPA, og difor må godkjennast. Området […] vil like fullt vere eigna for vesentleg nybygging, og det er frå kommunen si side ikkje ønskjeleg med vesentleg nybygging/vesentlig ny boligbygging.»

I tillegg stilte vi blant annet noen spørsmål om Statsforvalterens syn på bestemmelsens klarhet og presisjon. Vi pekte i den sammenheng på uttalelser i en veileder fra Kommunal- og distriktsdepartementet om kommuneplanens arealdel (2022) som gjelder betydningen av at planbestemmelser er klart utformet, herunder at kriteriene i bestemmelsen bør ha «et klart innhold», og at man bør unngå bruk av «skjønnsmomenter og vurderingstemaer». Videre pekte vi på uttalelser fra Sivilombudet om legalitetsprinsippets krav til at arealplaners innhold og rettsvirkninger må fremgå «på en tilstrekkelig klar og entydig måte for å kunne hjemle avslag», jf. blant annet SOM-2021-2112.

Vi ba Statsforvalteren vurdere om forbudet mot «vesentlig nybygging» i den aktuelle bestemmelsen var i tråd med de nevnte retningslinjene fra departementet, og hvilken eventuell betydning legalitetsprinsippet hadde for tolkningen av bestemmelsens innhold og rettsvirkning. Vi spurte i den forbindelse om Statsforvalteren så det slik at deres forståelse av bestemmelsen som et forbud mot bygging utenfor «resttomter i etablerte bygningsmiljøer» kom tilstrekkelig klart til utrykk til å kunne hjemle avslag på dette grunnlaget. I den sammenheng pekte vi også på at det i ulike vedtak og dokumenter i tilknytning til planen var gitt uttrykk for ulike forståelser av bestemmelsen, og ba Statsforvalteren vurdere betydningen av dette.

Statsforvalteren svarte at bestemmelsen etter deres syn var i «tråd med retningslinene frå KDD», og at «ordlyden i føresegna, saman med omsynet bak føresegna, er tilstrekkeleg konkrete og eintydige». Statsforvalteren pekte videre på at tolkningstvil «alltid [kan] oppstå, sjølv om målet er å utforme planføresegner så klart som mogleg», og at «[s]iktemålet må vere å finne den tolkinga som er mest i tråd med ordlyden og omsyna bak». Slik Statsforvalteren så det, var det – når man så ordlyden og hensynet bak bestemmelsen i sammenheng – «ikkje nærliggjande med andre måtar å tolke føresegna på».

Klagerne fikk mulighet til å gi merknader til Statsforvalterens svar, og Statsforvalteren uttalte seg om klagernes merknader.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder forståelsen av den nevnte planbestemmelsen i kommuneplanen punkt 26.5.1, som oppstiller et forbud mot «vesentlig nybygging» i området betegnet som «sone 4 – øvrig byggesone» i kommuneplankartet. Statsforvalteren har lagt til grunn at bestemmelsen må forstås slik at bygging i sonen skal begrenses til «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer». Klagerne har på sin side hevdet at bestemmelsen må forstås slik at det i det minste må tillates en viss utbygging også av ubebygde områder, og at Statsforvalteren plikter å ta stilling til hvor mange boliger som kan tillates i de aktuelle områdene. Som ombudet vil komme tilbake til, finnes det også andre tolkninger av bestemmelsen, og som har kommet til uttrykk i kommunens vedtak i sakene og andre dokumenter i tilknytning til planen.

I punkt 2 ser ombudet nærmere på hvordan det er naturlig å forstå den aktuelle bestemmelsen i lys av de relevante tolkningsfaktorene. I punkt 2.1 gis først en kort redegjørelse for de rettslige utgangspunktene som gjelder for plantolkning. Ombudet ser deretter i punkt 2.2 på hva som er en naturlig språklig forståelse av bestemmelsens ordlyd, også sett i lys av retningslinjen til bestemmelsen og en «definisjon» som er gitt i et vedlegg til kommuneplanen, samt planbeskrivelsen. I punkt 2.3 ses det nærmere på de forskjellige tolkningene av bestemmelsen som er kommet til uttrykk i ulike vedtak fra kommunen og Statsforvalteren, samt veiledere og andre dokumenter gitt i tilknytning til planen. I punkt 2.4 tolkes bestemmelsen videre i lys av øvrige bestemmelser i planen som regulerer bebyggelsen i sone 4.

Et spørsmål er om forståelsen av bestemmelsen er tilstrekkelig klart utformet – sett i lys av legalitetsprinsippets krav til klarhet og presisjon – til at den kan hjemle avslag på byggesøknader. I punkt 3 ser ombudet nærmere på dette spørsmålet i lys av drøftelsene i punkt 2.

2. Tolkning av planbestemmelsen

2.1 Rettslige utgangspunkter

Flere tolkningsfaktorer er relevante når man skal fastlegge meningsinnholdet i en planbestemmelse. Utgangspunktet er det som følger av en naturlig språklig forståelse av den aktuelle bestemmelsens ordlyd, og det som kan utledes av plankartet. I tillegg kan andre tolkningsfaktorer ha betydning. Blant annet kan andre bestemmelser i planen eller dokumenter gitt i tilknytning til planen, si noe om hva som er planens formål og hva slags system kommunen har forsøkt å skape gjennom de aktuelle bestemmelsene. Videre kan kommunens praktisering av planen gi en indikasjon på hvordan kommunen selv har forstått den.

Også planens forarbeider er i utgangspunktet relevante ved tolkningen av planens bestemmelser. Planforarbeider skiller seg imidlertid fra lovforarbeider og kan ikke uten videre tillegges samme vekt, blant annet fordi det er alminnelig antatt at planforarbeider ofte er lite tilgjengelige.

Ombudet har tidligere uttalt at det er viktig at arealplaner sikrer «forutberegnelighet» for borgerne, se blant annet ombudets uttalelse 30. august 2019 (SOM-2018-3829). I uttalelse 16. februar 2022 (SOM-2021-3723) la ombudet til grunn at forutberegnelighet er «et styrende hensyn ved tolkningsprosessen». Det kan i den sammenheng vises til plan- og bygningsloven § 1-1 fjerde ledd, hvor det fremgår at arealplanlegging etter loven «skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter». Hensynet til forutberegnelighet tilsier at det legges større vekt på planens ordlyd enn andre tolkningsfaktorer som er mindre tilgjengelige for allmennheten, som for eksempel planforarbeidene eller vedtak som viser hvordan planen er forstått i andre saker.

Den endelige forståelsen av meningsinnholdet i en planbestemmelse må også ses i lys av legalitetsprinsippet. Legalitetsprinsippet innebærer at en hjemmel som tillater inngrep i borgernes eierrådighet, må være klart utformet. En reguleringsplans innhold og rettsvirkninger må derfor fremgå på en tilstrekkelig klar måte for å kunne hjemle avslag på en byggesøknad. Legalitetsprinsippets betydning for tolkning av planbestemmelser utdypes nærmere i punkt 3.1.

2.2 Bestemmelsens ordlyd, retningslinjer og planbeskrivelse

2.2.1 Første punktum om «vesentlig nybygging»

Den aktuelle bestemmelsen følger av punkt 26.5.1 i planbestemmelsene til kommuneplanen. I innholdsfortegnelsen til planbestemmelsene er innholdet i § 26 beskrevet som «[b]estemmelser til arealkategorier» for «Bebyggelse og anlegg – byggesoner 1–4», og § 26.5 er angitt som «sone 4 – øvrig byggesone». Bestemmelsen i punkt 26.5.1 lyder slik:

«I øvrig byggesone tillates ikke vesentlig nybygging. Det kan tillates eneboliger eller tomannsboliger, forutsatt at øvrige krav i bestemmelsene her er oppfylt.»

Etter ombudets syn er det naturlig å forstå den første setningen i bestemmelsen slik at det i sone 4 – «øvrig byggesone» ­– kan skje utbygging, men ikke for omfattende utbygging. Det er kun «vesentlig» nybygging som etter ordlyden ikke tillates. Ordet «nybygging» synes ikke å skille mellom bygging i ubebygde områder og bygging i bebygde områder. Statsforvalteren har likevel lagt til grunn at kun bygging på «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer» kan tillates. Etter ombudets syn tilsier en naturlig språklig forståelse av ordlyden at bestemmelsen åpner for bygging av et visst omfang, og at den ikke skiller mellom bygging i bebygde og ubebygde områder.

En slik forståelse stemmer – slik ombudet ser det – godt overens med retningslinjen til bestemmelsen, som er angitt i høyre kolonne for paragrafen i planbestemmelsene. Det heter der:

«Områdene skal i hovedsak opprettholdes med uendret utnyttelse, og med bolig som hovedformål.»

Det er i utgangspunktet naturlig å forstå denne retningslinjen slik at det åpnes for noe utbygging – også av ubebygde områder – men at utbyggingen ikke skal bli for omfattende, slik at områdene «i hovedsak» opprettholdes «med uendret utnyttelse». Som ombudet vil komme tilbake til i punkt 2.4, er det også gitt spesifikke krav til utnyttelsesgrad for de enkelte tomtene i sone 4 på maksimalt 45 prosent bruksareal per tomteareal (45 % BRA) i planbestemmelsene punkt 26.5.3. Det er derfor naturlig å forstå denne mer generelle retningslinjen som uttrykk for et ønske om å ikke bygge ned områdene i sone 4 i stor grad.

Statsforvalteren har gitt uttrykk for en lignende forståelse av retningslinjen i svarbrevet hit. Statsforvalteren poengterer der at det i retningslinjen «står ‘områdene’ og ikkje ‘tomtene’, noko som peikar på større område og ein heilskap». Ombudet er i utgangspunktet enig i dette.

Statsforvalteren skriver imidlertid videre at «[d]et er området som ikkje skal ha endra utnytting, ikkje kvar einskild bustad, og dette heng saman med nullvekstmålet […]». Ombudet bemerker til dette at formuleringen i retningslinjen vanskelig kan forstås slik at utnyttelsen av områdene i sone 4 ikke kan endres overhodet. Derimot er det naturlig å forstå bestemmelsen slik at en eventuell økning i utnyttelsen av områdene ikke må være for omfattende. Ombudet kommer nærmere tilbake til Statsforvalterens forståelse av bestemmelsen i punkt 2.3.1.

Til kommuneplanen er det gitt ulike vedlegg, inkludert et som er betegnet som «[D]efinisjoner og ordforklaringer». I dokumentet er «Øvrig byggesone (sone 4)» beskrevet slik (s. 3):

«Ytre del av eksisterende byggesone. I hovedsak videreføring av dagens boligtilbud. Ikke ønskelig med vesentlig ny boligbygging. Enkeltbygg med ene- og tomannsboliger kan tillates.»

Heller ikke denne «definisjonen» gir etter ombudets syn særlig veiledning utover det som allerede følger av bestemmelsens ordlyd. Beskrivelsen åpner for en viss bygging av boliger. Samtidig poengteres det også her at det «i hovedsak» skal være snakk om en «videreføring av dagens botilbud».

Sone 4 er også kort beskrevet i planbeskrivelsen til kommuneplanen. Det heter der (s. 16):

«Her er det ikke ønskelig med vesentlig ny boligbygging. Det kan tillates enkeltbygg i form av eneboliger og tomannsboliger, samt en utvidelse av eksisterende næringsbebyggelse.»

Det heter videre om både sone 3 og sone 4, som samlet omtales som «annen byggesone» (s. 16):

«Det er også områder utenfor [de] sentrale områdene som kan få en viss fortetting, og den gjenstående byggesonen deles derfor i to soner.»

Også denne beskrivelsen kan forstås slik at det åpnes for en viss utbygging også i ubebygde områder («en viss fortetting»), ettersom det heller ikke her skilles mellom bebygde og ubebygde områder. Heller ikke dette virker imidlertid klart.

Utover dette er det – slik ombudet ser det – vanskelig å klarlegge bestemmelsens innhold nærmere ut fra ordlyden og de nevnte kildene alene.

2.2.2 Andre punktum om ene- og tomannsboliger

Det følger av andre setning i den aktuelle planbestemmelsen i punkt 26.5.1 at «[d]et kan tillates eneboliger eller tomannsboliger, forutsatt at øvrige krav i bestemmelsene her er oppfylt».

Selv om det ikke følger helt uttrykkelig av bestemmelsen, kan det være naturlig å forstå formuleringen antitetisk, slik at det kun åpnes for bygging av «ene- og tomannsboliger», og ikke andre former for bygninger. Klagerne har i klagen hit gitt uttrykk for at bestemmelsen bør forstås som en regel om bygningstype, og at den trolig må forstås som «en avgrensning mot tettere bygningstyper som flermannsboliger og blokker, i motsetning til frittliggende småhus». Statsforvalteren har også gitt uttrykk for en lignende forståelse. De skriver i svarbrevet hit at bestemmelsen må forstås slik at «det kan gjevast løyve til einskilde eine- og tomannsbustader, og ikkje noko meir».

Ombudet er enig i at det er naturlig å forstå andre punktum i punkt 26.5.1 som et forbud mot andre bygningstyper enn eneboliger og tomannsboliger. Etter ombudets syn er det imidlertid få holdepunkter i ordlyden for at man også har ment å forby bygging av flere ene- eller tomannsboliger, altså at det kun kan gis tillatelse til bygging av én ene- eller tomannsbolig, slik Statsforvalteren kan synes å mene. Bruken av flertallsformen i ordlyden «ene- og tomannsboliger» tilsier at bestemmelsen ikke kan forstås som et forbud mot flere bygg. Da ville det vært naturlig å heller formulere bestemmelsen som et forbud mot bygging av mer enn «én ene- eller tomannsbolig» eller lignende. Utover kravet til bygningstype i andre punktum synes bestemmelsen i første punktum videre kun å gi en mer generell føring for at omfanget av utbygging i områdene i sone 4 ikke må bli for stor.

I andre setning i den overnevnte definisjonen i vedlegget til planen heter det at «[e]nkeltbygg med ene- og tomannsboliger kan tillates». Også denne setningen kan det være naturlig å forstå antitetisk, slik at kun «enkeltbygg med ene- og tomannsboliger kan tillates». Betydningen av denne formuleringen er imidlertid også uklar. Setningen kan forstås som et forbud mot bygging av flere bygg med ene- og tomannsboliger, men den kan også forstås som et forbud mot bygningstyper som inkluderer flere enn to boliger – slik som flermannsboliger og blokker – som klagerne har vært inne på.

Selv om det legges til grunn at setningen også er ment å uttrykke et forbud mot bygging av flere bygninger (av riktig bygningstype), er det etter ombudets syn uklart hvordan dette i så fall skal forstås. Det blir da et spørsmål om kommunen har ønsket å forby samtidigbygging av flere bygninger i ett og samme prosjekt, eventuelt for samme utbygger, eller om begrensningen på én bygning knytter seg til samme tomt eller eventuelt et større område.

Slik ombudet ser det, er det derfor vanskelig å forstå bestemmelsen i punkt 26.5.1 andre punktum annet enn som et forbud mot andre bygningstyper enn ene- og tomannsboliger.

2.2.3 Oppsummering

En naturlig, språklig forståelse av ordlyden i punkt 26.5.1 sett i lys av retningslinjen, vedlegget til planen og planbeskrivelsen tilsier etter ombudets syn at kommunen har ment å åpne for en viss utbygging av områdene i sone 4, herunder i ubebygde områder, men at utbyggingen skal være av begrenset omfang. Ved boligbygging åpnes det kun for ene- og tomannsboliger, og ikke andre bygningstyper.

Utover dette er det etter ombudets syn vanskelig å fastslå det nærmere innholdet i bestemmelsen ut fra ordlyden og de nevnte tolkningsfaktorene. Ordet «vesentlig» er i utgangspunktet skjønnspreget. Selv om det er et vanlig brukt juridisk uttrykk, er det i denne sammenheng vanskelig å klargjøre. Særlig oppstår spørsmålet om hva «vesentligheten» i forbudet mot «vesentlig nybygging» skal måles mot, og det kan tenkes flere ulike svar, avhengig av hva kommunen har ønsket å oppnå med bestemmelsen.

Som ombudet vil belyse i det følgende, har både kommunen og Statsforvalteren gitt utrykk for flere ulike forståelser av bestemmelsen og dens formål, som kommer til uttrykk i ulike vedtak og andre dokumenter i tilknytning til planen. Dette illustrerer etter ombudets syn at det er vanskelig å klargjøre bestemmelsens innhold gjennom tolkning.

2.3 Ulike tolkninger av bestemmelsen

2.3.1 Bygging skal begrenses til «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer»

Statsforvalteren har som nevnt lagt til grunn at bestemmelsen i punkt 26.5.1 må forstås slik at den forbyr bygging på annet enn «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer» i sone 4. I vedtaket hvor Statsforvalteren avslo søknaden fra B, skrev Statsforvalteren om bestemmelsen:

«Hensikten bak bestemmelsen § 26.5.1. i KPA er at området vist som øvrig byggesone skal opprettholdes med uendret utnyttelse, jf. bestemmelsens retningslinjer. I dette ligger det at i øvrig byggesone skal ytterligere byutvikling begrenses til enkeltvis resttomter i etablerte bygningsmiljøer. Vi mener at bestemmelsens ordlyd åpner for bygging av ene- og tomannsboliger bare der det er snakk om enkeltvis utbygging av tomter der det ikke er potensiale for store utbygginger, ulikt fra denne saken.

Vi mener derfor at det er områdets (B17) karakter som aktualiserer vesentlig nybygging, fordi området samlet sett har stort potensiale til utbygging. Bestemmelsen i KPA § 26.5.1. kan ikke forstås slik at det kan tillates et bestemt antall boliger i dette området, fordi området i seg selv har potensiale for større utbygginger.»

På spørsmål fra ombudet om hva som menes med en slik «resttomt», har Statsforvalteren svart at det skal forstås som «einskilde tomter (eigna for ein- eller tomannsbustad) i etablerte bygningsmiljø, dvs. i allereie utbygde område». Derimot omfattes ikke «større område der det er plass til fleire nybygg». På spørsmål om hvordan man vurderer om tomten er del av et slikt «større område», hvor det er «potensiale for store utbygginger», har Statsforvalteren svart:

«Utbyggingspotensiale for større utbyggingar vert vurdert ut frå områdets karakter, størrelse og om det er mogleg med utbygging, t.d. tilknyting til infrastruktur som vatn, avløp og vegar, og dessutan tilgjengeleg kollektivtilbod, for å oppfylle nullvekstmålet. Motsett kan ein tenke seg ei tomt/område der det opplagt berre er plass til ei eine- eller tomannsbustad, ‘resttomt’.»

Ombudet forstår Statsforvalterens tolkning slik at utbygging i praksis skal begrenses til ubebygde enkelttomter i allerede bebygde områder, hvor det fremstår klart at det ikke er «potensiale» for videre utbygging. Det er uklart om Statsforvalteren mener at det aldri kan gis byggetillatelse for noen ene- eller tomannsboliger i ubebygde områder med større «utbyggingspotensiale», eller om dette eventuelt må vurderes konkret ut fra hva som er mulig med tanke på belastning på infrastruktur, tilknytning til vann- og avløp med videre. Ombudet vurderer Statsforvalterens forståelse av bestemmelsen i første punktum nærmere i punkt 2.4 og punkt 3.2.

I tillegg har Statsforvalteren gitt uttrykk for at bestemmelsen i andre punktum – hvor det står at «[d]et kan tillates ene- og tomannsboliger» – medfører et skjønnsrom for kommunen til å avslå søknaden etter en vurdering av «saklige hensyn»:

«Det går fram av føresegna, retningslinjene og ordforklaringa (vedlegget) at det ikkje er ønskjeleg med vesentleg ny bustadbygging, mellom anna for å kunne nå nullvekstmålet relatert til bilbruk. Vidare går det fram av både føresegna og rettleiaren at det ‘kan’ givast løyve til eine- og tomannsbustader. Dette betyr også at kommunen kan velje å ikkje gi løyve, så lenge dette er grunngjeve med saklege omsyn.»

Uttalelsen kan forstås slik at kommunen også vil kunne avslå en søknad om en ene- eller tomannsbolig på en «resttomt» i et «etablert bygningsmiljø», dersom det ut fra en nærmere vurdering ikke fremstår ønskelig å tillate byggingen. Ombudet vurderer Statsforvalterens tolkning av bestemmelsen i andre punktum nærmere i punkt 3.3.

2.3.2 Utregning av utbyggingspotensialet i området

I saken som gjelder søknadene fra B om bygging av 7 tomannsboliger, har kommunen basert sin vurdering av om tiltaket utgjør «vesentlig nybygging» på en utregning av hvor stor utbyggingen av det omkringliggende området vil bli dersom hele området bygges ut i samme omfang som i det omsøkte prosjektet. Kommunen skriver i vedtaket at de har gjort en «vurdering av utbyggingspotensialet i området». Det fremstår ikke klart hvordan det aktuelle området er avgrenset, men beregningen synes å knytte seg til de ulike ubebygde områdene som inngår i et kartutsnitt inntatt i vedtaket. Kommunen skriver om beregningen:

«For feltene 17a, 17b og 17c er det mottatt søknad om totalt 7 tomannsboliger, dvs 14 boenheter. Disse tomtene utgjør totalt et areal på 5160m2. Det vil si at det er en boenhet pr 370m2 med tomteareal.

Dersom man for de ikke utbygde områdene, antar at man kan bygge ut en boenhet pr 400m2, anser vi at området har følgende minimumspotensial for videre utbygging:

Felt B17, 5160m2 = 14 boenheter.

Felt B18, 3465m2 =9 boenheter.

Felt B19, 12089m2 = 30 boenheter.

Felt B 14, 2641m2 = 7 boenheter.

Det vil si at området i nærheten av denne tomannsboligen har et potensiale på 60 boenheter […] Etter vår vurdering vil en utbygging i denne størrelsesorden medføre en ‘vesentlig nybygging’.»

Kommunen synes å begrunne sin forståelse av bestemmelsen med en målsetning om å forhindre for stor belastning på omgivelsene, særlig med tanke på økning av bilbasert transport. Kommunen skriver om dette at:

«et ‘utbyggingsomfang’ som estimert over, vil etter vår vurdering medføre en relativt kraftig økning av bilbasert transport både lokalt og i Bergen kommune. Det vises i denne sammenheng til mottatte nabomerknader som styrker vurderingen om at utbyggingen i dette området er å anse som en bilbasert utbygging.»

Ombudet forstår kommunens syn slik at et omsøkt tiltak vil stride mot bestemmelsen om «vesentlig nybygging» dersom videre utbygging i samme grad i det omkringliggende området vil kunne medføre at det bygges forholdsvis mange boliger. Etter ombudets syn er det flere uklarheter ved kommunens beregningsmodell.

For det første er det ikke klart ut fra vedtaket hvorfor det i dette tilfellet ikke var mulig å innvilge en begrenset andel av søknadene, eller eventuelt innvilge søknadene og avslå senere søknader om bygging i det samme området.

Videre synes kommunens beregning å knytte seg til et noe vilkårlig avgrenset område, og det er uklart hvordan området som danner utgangspunkt for vurderingen, skal avgrenses i andre tilfeller. Vurderingen synes også primært å basere seg på hva som vil bli det totale antallet boenheter i området, og ikke hvor stor andel av det aktuelle arealet som vil bli nedbygget om man ser for seg lignende utbygging i fremtiden. Ettersom den angivelige «antallsbegrensningen» ikke er knyttet til et klart avgrenset areal, eller et klart opplistet formål, virker det vanskelig å vurdere når et gitt antall boliger er å anse som «vesentlig». Kommunens tolkning av bestemmelsen synes å åpne for en nærmest fri, skjønnsmessig vurdering av når et gitt antall boenheter etter kommunens syn ikke bør tillates. Slike bestemmelser – som i stor grad overlater til kommunens skjønn å avgjøre om et tiltak skal tillates eller ikke – er problematiske sett i lys av legalitetsprinsippets klarehetskrav. Ombudet kommer nærmere inn på dette i punkt 3.3.

2.3.3 Bestemmelsen forbyr «samtidig» bygging av flere boliger

Etter vedtagelsen av kommuneplanen i 2018 har kommunen utarbeidet en veileder for planen som først og fremst gjelder forståelsen av et plankrav. Veilederen inneholder også en redegjørelse for bestemmelsen i punkt 26.5.1. Under overskriften «Hva mener vi med ‘vesentlig nybygging’?» er det gitt flere kulepunkter med ulike beskrivelser av hva som inngår i vurderingen, se s. 13.

Det er uklart om de ulike momentene og vurderingstemaene er ment som alternativer, om samtlige punkter må være oppfylt, eller om de eventuelt inngår i en helhetsvurdering av om utbyggingen er «vesentlig». Det andre kulepunktet lyder slik:

«Samtidig bygging av flere ene- og tomannsboliger»

I motsetning til tolkningen beskrevet over i punkt 2.3.2, kan denne beskrivelsen forstås slik at det avgjørende ikke vil være hvordan man ser for seg en hypotetisk utbygging av det aktuelle området i fremtiden, men derimot hvor mange boliger det er aktuelt å bygge ut «samtidig». I et notat fra kommunen som ombudet har fått oversendt, hvor klagen i den overnevnte saken om søknaden fra B vurderes, synes kommunen delvis å ha lagt en slik forståelse til grunn. I notatet gis det – med henvisning til den nevnte veilederen – indikasjoner på at byggeprosjektet ville være i strid med forbudet mot «vesentlig nybygging» uavhengig av områdets «utbyggingspotensiale», fordi det var snakk om et prosjekt med flere tomannsboliger som skulle bygges samtidig.

Etter ombudets syn er det uklart hva som menes med «samtidig bygging av flere ene- og tomannsboliger». Det er uklart om det siktes til bygging av flere boliger i samme utbyggingsprosjekt, flere boliger for samme tiltakshaver, eller om det mer generelt siktes til bygging av flere boliger i et område over et kortere tidsrom. Ved sistnevnte alternativ er det for øvrig uklart hvilket område man eventuelt skal måle utbyggingsraten i, og hvor raskt utbyggingen må skje før den anses som «vesentlig».

2.3.4 Helhetlig vurdering av påvirkning på omgivelsene

I den overnevnte veilederen til plankravet i kommuneplanen er det som nevnt angitt flere ulike vurderingstemaer for når en utbygging vil være «vesentlig». I tredje kulepunkt er følgende angitt:

«Tiltak som har negativ innvirkning på omgivelsene:»

Under kulepunktet er det listet opp en rekke momenter som synes å skulle inngå i en «helhetsvurdering» av tiltakets negative påvirkning på omgivelsene. Blant annet er det pekt på at tiltaket «[b]idrar til vesentlig forverret trafikksituasjon», at det «[h]indrer eksisterende og mulige snarveier», og at tiltaket «[e]r i strid med planer under arbeid som legger føringer for fremtidig bruk og utvikling».

Som vist over i punkt 2.3.2 synes kommunen å ha lagt til grunn at det i vurderingen av forbudet mot «vesentlig nybygging» har betydning om tiltaket vil ha negativ påvirkning på omgivelsene. I vedtaket hvor kommunen avslo søknaden fra B, har kommunen blant annet pekt på at den omsøkte utbyggingen ville bidra til en «økning av bilbasert transport både lokalt og i Bergen kommune».

Etter ombudets syn er det av flere grunner uklart hvordan en slik helhetlig vurdering av tiltakets påvirkning på omgivelsene skal praktiseres for å avgjøre om byggingen vil være «vesentlig». Hva som anses som vesentlig «negativ innvirkning» på omgivelsene, vil i seg selv være vanskelig å avgjøre, ikke minst når det legges opp til en bred vurdering av mange ulike momenter som i dette tilfellet. Noen av de konkrete momentene kommunen peker på, virker også vanskelige å vurdere i praksis, som for eksempel om utbyggingen berører forhold som vurderes i en pågående planprosess.

Legalitetsprinsippet innebærer at planbestemmelser må utformes på en klar og entydig måte. Det tilsier også at man bør unngå bruk av vage, skjønnsmessige vurderingstemaer som legger opp til helhetlige vurderinger av ulike momenter, som i denne forståelsen av planbestemmelsen. Ombudet kommer nærmere inn på betydningen av legalitetsprinsippet for tolkningen i punkt 3.

2.3.5 Forbudet retter seg mot utbyggingsprosjekter på mer enn 15 boenheter

I § 14 i planbestemmelsene er det gitt ulike bestemmelser om «uteoppholdsareal». I punkt 14.3 er det gitt bestemmelser om «arealkrav» for de ulike sonene, herunder for «øvrig byggesone», som denne saken gjelder. I bestemmelsen i punkt 14.3.5 som gjelder øvrig byggesone, er det angitt at det «skal etableres minimum 100 m2 uteoppholdsareal pr boenhet utformet som privat uteareal på tomten». Ombudet kommer tilbake til betydningen av denne bestemmelsen i punkt 2.4.

I retningslinjen til denne bestemmelsen i høyre kolonne i planbestemmelsene heter det følgende:

«Til 14.3.5: Der prosjekt inneholder flere enheter enn det normalt åpnes for i kommuneplanens arealdel, må behovet for fellesområder vurderes særskilt. ‘Større prosjekter’ = mer enn 15 nye boenheter.»

I klagen til ombudet er det pekt på at kommunen og Statsforvalteren i tidligere saker har lagt til grunn at bestemmelsen i punkt 26.5.1 må forstås i lys av denne retningslinjen, slik at «vesentlig nybygging» skal forstås som utbyggingsprosjekter med mer enn 15 boenheter. Klagerne viser i den sammenheng til et referat fra et møte i kommuneadministrasjonen i forbindelse med behandlingen av et reguleringsplanforslag. Det heter der:

«Revidert forslag er mer i samsvar med KPA når det gjelder boligtype og antallet boenheter. Likevel er prosjektet fortsatt å anse som et stort prosjekt, da det overstiger 15 boenheter. Det følger av retningslinje til KPA § 14.3.5: ‘Der prosjekt inneholder flere enheter enn det normalt åpnes for i kommuneplanens arealdel, må behovet for fellesområder vurderes særskilt. ‘Større prosjekter’ = mer enn 15 nye boenheter.’ Fylkesmannen har i andre saker regnet mer enn 15 boenheter som ‘vesentlig nybygging’ og dermed i strid med hva det kan åpnes for i øvrig byggesone’.»

B tok opp dette temaet i klagen over kommunens avslag på deres søknad. Kommunen var uenig i at retningslinjen om «større prosjekter» hadde betydning for forståelsen av bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i punkt 26.5.1, og skrev i sin behandling av klagen blant annet:

«Byråden vil […] bemerke at klagers forståelse at det fremgår direkte fra retningslinjene til § 14.3.5 at det er satt en terskel på 15 boenheter i definisjon for øvrig byggesone, ikke er rett forståelse. Det fremgår et klart linjeskift, slik at ordlyden ‘Større prosjekter = mer enn 15 nye boenheter’ ikke har tilknytning til øvrig byggesone. Denne forståelsen støttes av at samme definisjon fremgår av retningslinjene til § 9. Ordlyden større prosjekter og definisjonen på 15 boenheter er følgelig en generell definisjon til § 14. Verken innunder definisjon av øvrig byggesone i § 14 eller bestemmelsen om øvrig byggesone i § 26.5.1 omtales større prosjekter.»

Ombudet er enig i at retningslinjen om «større prosjekter» til punkt 14.3.5 vanskelig kan forstås som en retningslinje for vurderingen av «vesentlig nybygging» i punkt 26.5.1 i planbestemmelsene. Det sies ingen ting om «større prosjekter» i noen av bestemmelsene i § 26, herunder i punkt 26.5.1. Det sies imidlertid heller ikke noe om «større prosjekter» i noen av bestemmelsene i § 14, noe som gjør retningslinjen vanskelig å forstå. Ombudet forstår det slik at termen «større prosjekter» kun er brukt i en bestemmelse i punkt 9.1, som gjelder krav til boligstørrelse for «nye større prosjekter» i sone 2 i plankartet.

På spørsmål fra ombudet om hvordan Statsforvalteren nå betrakter denne retningslinjen, og om Statsforvalteren er enig i den tidligere praktiseringen klagerne har vist til, har Statsforvalteren svart at retningslinjen «kan vere rettleiande, og vil i alle tilfelle vise ei øvre grense». Etter ombudets syn er det vanskelig å forstå hvilken betydning en slik retningslinje eventuelt får for vurderingen, dersom det legges til grunn at bestemmelsen om «vesentlig nybygging» innebærer et forbud mot bygging på annet enn «enkeltvise resttomter i etablerte bygningsmiljøer». Det vises til redegjørelsen for Statsforvalterens tolkning i punkt 2.3.1.

Retningslinjen om «større prosjekter» til punkt 14.3.5, sett i sammenheng med kommunens og Statsforvalterens tidligere praktisering av retningslinjen, gjør etter ombudets syn forståelsen av bestemmelsen i punkt 26.5.1 om «vesentlig nybygging» mer uklar.

2.3.6 Det åpnes for en viss utbygging av ubebygde områder – «førstemann til mølla»

Klagerne har i de aktuelle byggesakene og i klagen til ombudet anført at kommunen skulle ha vurdert konkret hvor mange boliger som eventuelt kunne tillates i de ubebygde områdene sakene gjelder, før terskelen for «vesentlig nybygging» var nådd. Altså skulle kommunen ikke ha avslått samtlige søknader med henvisning til «utbyggingspotensialet» for områdene. I klagen hit skriver klagerne blant annet:

«Begrensninger i byggeretten krever klar hjemmel. Søknaden kan ikke avslås under henvisning til fremtidige hypotetiske byggesøknader. Kom det flere søknader i feltet på et senere tidspunkt, ville det derimot vært saklig å se hen til at man allerede hadde nådd smertepunktet for ‘vesentlig nybygging’, og begrunnet et avslag i tidligere gitte tillatelser. Det anføres at tiltakshaver har rett til å få vurdert de konkrete tiltakene som omfattes av den enkelte søknaden, og en avklaring på hvor nedre grense for ‘vesentlig nybygging’ går.»

Ombudet er enig i at en slik forståelse av bestemmelsen i utgangspunktet kan virke naturlig. Etter ordlyden synes bestemmelsen – som nevnt i punkt 2.2.1 – å åpne for en viss, men begrenset, utbygging av områdene i sone 4. En naturlig forståelse av bestemmelsen kan dermed være at all utbygging i områdene tillates frem til denne «grensen» er nådd. Etter en slik forståelse vil det trolig ha mindre betydning hvor hurtig utbyggingen skjer, og om utbyggingen gjøres av en eller flere tiltakshavere.

Etter ombudets syn reiser imidlertid også en slik tolkning flere spørsmål. Det kan virke naturlig å tenke at kommunen har ønsket å opprettholde ubebygde områder av en viss størrelse, og/eller at den generelle utnyttelsesgraden for områdene skal holdes på et begrenset nivå. Bestemmelsen sier imidlertid ikke noe nærmere om hvordan en slik vurdering eventuelt skal gjøres. Det fremstår dermed uklart hva som skal til for at utbyggingen av et område på et tidspunkt kan sies å ha blitt «vesentlig».

2.4 Betydningen av øvrige planbestemmelser for sone 4

Som vist over i punkt 2.2 er det etter ordlyden og bestemmelsens retningslinjer vanskelig å klargjøre innholdet i bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i punkt 26.5.1 nærmere, utover at kommunen har ønsket å begrense byggingen i sone 4, og at boligbygging skal skje i form av ene- og tomannsboliger. Den uklare ordlyden har – som vist i punkt 2.3 – ført til en rekke ulike tolkninger av bestemmelsen, og det kan trolig tenkes flere mulige tolkningsalternativer. For eksempel er det i den overnevnte veilederen fra kommunen også pekt på som vurderingsmoment om det er snakk om en «[u]tbygging med et omfang som bryter med eksisterende utnytting og bebyggelse».

Et spørsmål blir da om det er mulig å klargjøre innholdet i bestemmelsen gjennom en tolkning av de øvrige planbestemmelsene som gjelder for sone 4.

Arealformålet for sone 4 er «bebyggelse og anlegg». I utgangspunktet åpnes det dermed også for næringsbygg, men det synes å være forutsatt at også slik utbygging skal være av begrenset omfang. Det heter blant annet i planbestemmelsene punkt 26.5.2 at «[m]indre næringsvirksomheter som ikke medfører støy, forurensning, trafikkbelastning eller andre ulemper for omgivelsene kan tillates». Derimot «tillates ikke nyetablering eller bruksendring for tiltak med høy arbeidsplass- eller besøksintensitet».

I punkt 26.5.3 er det gitt en bestemmelse om utnyttelsesgrad som etter ordlyden synes å gjelde generelt for bygging til bolig og andre formål. Det heter der at «[g]rad av utnytting for ny bebyggelse skal være maks. 45 % BRA». Kravet gjelder spesifikt for områdene i sone 4 («øvrig byggesone»), og det er gitt andre bestemmelser for de andre sonene. For eksempel er det for sone 3 («ytre fortettingssone») angitt i punkt 26.4.5 at «[g]rad av utnytting skal tilpasses omgivelsene, og skal være mellom 30 % og 120 %». I tråd med formålet bak inndelingen i de fire sonene åpnes det altså for tettere bebyggelse i de mer sentrumsnære områdene i sone 3.

En lignende tanke synes å ligge bak de særskilte kravene om uteoppholdsareal som er gitt for de ulike sonene i planbestemmelsene punkt 14.3. For sone 3 er det for eksempel angitt i punkt 14.3.4 at det skal «etableres minimum 75 m2 uteoppholdsareal pr boenhet». Det tilsvarende kravet for sone 4 er etter punkt 14.3.5 «minimum 100 m2 uteoppholdsareal pr boenhet», og det er i tillegg stilt krav om at dette skal være «utformet som privat uteareal på tomten».

Etter ombudets syn er de nevne bestemmelsene og systematikken som ligger til grunn for inndelingen i de fire byggesonene, vanskelig å forene med Statsforvalterens forståelse av bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i punkt 26.5.1.

Det er grunn til å tro at det i en del tilfeller vil være vanskelig å oppfylle de nevnte kravene til utnyttelsesgrad og uteoppholdsareal dersom man legger til grunn at det kun kan bygges på enkeltstående «resttomter» i allerede bebygde områder, slik Statsforvalteren har gitt uttrykk for. Dersom kommunen kun så for seg slik utbygging, kunne det i stedet vært aktuelt å legge kravene i gjeldende reguleringsplaner for de ulike områdene til grunn, uten å angi særskilte krav for hele sone 4. Dette tilsier etter ombudets syn at kommunen ved vedtagelsen av planen har ment å åpne for en viss utbygging også i ubebygde områder.

Det kan videre virke unaturlig å avsette store områder til arealformålet «bebyggelse og anlegg» dersom det i realiteten kun åpnes for utbygging av enkeltstående «resttomter». Ut fra plankartet synes områdene som inngår i «øvrig byggesone» å strekke seg over forholdsvis store deler av Bergen kommune, og området inkluderer både relativt tettbygd og noe forholdsvis ubebygd areal. Det kan spørres om det ikke – iallfall for de mindre utbygde områdene – ville vært mer naturlig å avsette områdene til LNF, grønnstruktur eller lignende, dersom man i realiteten ikke ønsket ny bebyggelse i området.

For øvrig kan det spørres hvordan en slik forståelse som Statsforvalteren har lagt til grunn, skal praktiseres når det gjelder næringsbygg. Et spørsmål blir om også slik utbygging må begrenses til «resttomter i etablerte bygningsmiljøer», og om det i så fall er en hensiktsmessig regulering.

Ombudet mener videre at de særskilte kravene som er gitt til blant annet uteoppholdsareal og utnyttelsesgrad for sone 4, også gjør at flere av de andre tolkningsalternativene nevnt i punkt 2.3 fremstår lite nærliggende. Den særskilte reguleringen gjør at det etter ombudets syn fremstår vanskelig å innfortolke øvrige, spesifikke krav for områdene i sone 4 i tillegg til de konkrete planbestemmelsene som er gitt for området – som for eksempel at det kun åpnes for samtidig bygging av 15 boenheter, jf. punkt 2.3.5, eller at tiltaket kan avslås etter en konkret utregning av «utbyggingspotensialet» i området, jf. punkt 2.3.2.

Derimot kan det være naturlig å forstå bestemmelsen om «vesentlig nybygging» slik at den uttrykker en overordnet målsetning om å sikre at nybyggingen i sone 4 ikke blir for stor, som spesifiseres gjennom de konkrete planbestemmelsene som gjelder for sonen. Forstår man bestemmelsen slik, får den lite selvstendig rettslig innhold utover kravet til bygningstype i andre punktum.

3. Betydningen av legalitetsprinsippets krav til klarhet i planbestemmelser

3.1 Generelt om klarhetskravet

Ombudet har i flere uttalelser pekt på legalitetsprinsippets betydning for tolkningen av planbestemmelser. Legalitetsprinsippet innebærer at en hjemmel som tillater inngrep i borgernes eierrådighet, må være tilstrekkelig klart utformet. Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd er at kommunen plikter å innvilge byggesøknaden dersom den ikke er i strid med loven eller en plan for området. Planbestemmelsens innhold og rettsvirkninger må derfor fremgå på en tilstrekkelig klar måte – forstått i lys av ordlyden og andre tolkningsfaktorer – for å kunne hjemle avslag på en byggesøknad.

Et eksempel er ombudets uttalelse 4. februar 2022 (SOM-2021-2112). Spørsmålet i saken var om inntegnede tomtegrenser i plankartet skulle forstås som rettslig bindende, slik at de forbød opprettelsen av nye eiendommer. Ombudet konkluderte med at «[v]erken planens ordlyd, symboler, tegnforklaringer, forarbeider eller sammenhengen med øvrige bestemmelser [talte] klart nok i retning av juridisk bindende tomtegrenser til å oppfylle legalitetsprinsippets krav om tilstrekkelig klar hjemmel for inngrep i borgernes eierrådighet». Kommunen og Statsforvalteren hadde derfor ikke hjemmel til å avslå søknaden om opprettelse av ny grunneiendom i planområdet på bakgrunn av de inntegnede tomtegrensene.

Selv om bestemmelsens ordlyd åpner for flere tolkningsalternativer, vil det noen ganger være mulig å klarlegge bestemmelsens meningsinnhold gjennom andre tolkningsfaktorer. Et eksempel på dette er ombudets uttalelse 30. oktober 2013 (SOM-2012-956). Saken gjaldt tolkning av en kommuneplanbestemmelse om et antatt plankrav. Ombudet mente at den uklare bestemmelsen – tolket i sammenheng med øvrige planbestemmelser – ga grunnlag for tre ulike tolkningsalternativer som alle var forenlige med ordlyden. På bakgrunn av en langvarig og konsekvent praktisering i over 20 år i kommunen, hvor ett av tolkningsalternativene var lagt til grunn, kom ombudet til at bestemmelsen måtte forstås på denne måten.

I andre tilfeller vil en uklar ordlyd derimot kunne lede til at meningsinnholdet i bestemmelsen ikke kan klarlegges i tilstrekkelig grad, slik at den ikke får rettsvirkning. Et eksempel på dette er ombudets uttalelse 10. september 2013 (SOM-2012-1175). Også denne saken gjaldt tolkning av en bestemmelse i en kommunedelplan som tilsynelatende oppstilte et plankrav. Bestemmelsen lød slik:

«Hensynssonen gjelder omforming av FMV-området vest for ny fv 108, og det stilles krav til områdereguleringer og detaljreguleringer.»

Ombudet mente at ordlyden var «knapp og upresis», og at den «verken [var] klar med hensyn til hva kravet innebærer, hvordan det skal oppfylles, eller hva som er rettsvirkningen dersom kravet ikke er oppfylt». Med henvisning til legalitetsprinsippet konkluderte ombudet med at bestemmelsen ikke var «tilstrekkelig klar til å kunne innebære et selvstendig plankrav» som dannet hjemmel for avslag.

Kommunal- og distriktsdepartementet har også pekt på betydningen av klart utformede planbestemmelser. I departementets veileder til reguleringsplaner (2022) fremgår det blant annet at «[t]ekstlige bestemmelser skal være formulert i et klart og entydig språk», og videre at «[k]rav som blir stilt skal være absolutte og ikke skjønnsbaserte». I departementets veileder til kommuneplanens arealdel (2022) heter det tilsvarende at planbestemmelser bør «være konkrete og entydige» og «ha klare målsettinger». I veilederen heter det videre:

«Kriterier som brukes i bestemmelser, må ha et konkret innhold. Dette gjelder spesielt forbuds- og plankravbestemmelser samt bestemmelser om omfang og lokalisering. Bestemmelsene må vise til forhold som kan kvantifiseres eller dokumenteres, slik at de har et faktisk og rettslig innhold.

Følgende kriterier har ikke et selvstendig rettslig innhold, og kan derfor ikke inngå i forbuds- og plankravbestemmelser

  • skjønnsmomenter og vurderingstemaer
  • henvisning til uttalelser fra sektororganer
  • vurderinger eller avklaringer som senere skal foretas av andre organ eller kommunale organ»

En risiko ved å bruke skjønnsmessige vurderingstemaer i planbestemmelser er – som departementet peker på – at det vil kunne være vanskelig å forstå hvordan bestemmelsen skal anvendes i praksis. Av den grunn anbefaler altså departementet at bestemmelsene viser til «forhold som kan kvantifiseres eller dokumenteres». Ombudet er enig i disse utgangspunktene.

3.2 Bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i første punktum

Etter ombudets syn tilsier legalitetsprinsippet at bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i første punktum i de aktuelle planbestemmelsene punkt 26.5.1 ikke har rettsvirkning. Som vist i punkt 2.2 og 2.3 åpner bestemmelsens ordlyd og retningslinjer for mange ulike tolkningsalternativer, og det kan trolig tenkes flere. Det nærmere innholdet i flere av de beskrevne tolkningsalternativene er også uklart, for eksempel når det gjelder beregningen av områdets «utbyggingspotensial», som kommunen – og til dels Statsforvalteren – har lagt vekt på.

Ombudet mener videre at det er få holdepunkter i bestemmelsens ordlyd for å forstå den som et forbud mot bygging på annet enn enkeltstående «resttomter», som Statsforvalteren har lagt til grunn. Som vist i punkt 2.4 mener ombudet også at Statsforvalterens tolkning er vanskelig å forene med de øvrige planbestemmelsene som gjelder for områdene i sone 4.

I motsetning til hva som var tilfellet i den overnevnte ombudsuttalelsen i SOM-2012-956, synes den aktuelle bestemmelsen heller ikke å ha blitt praktisert på en konsekvent måte siden vedtagelsen av kommuneplanen i 2018. Ombudet forstår det derimot slik at bestemmelsen tidligere har blitt praktisert på en annen måte enn slik Statsforvalteren nå forstår den. Som vist i punkt 2.3.5, synes retningslinjen i planbestemmelsene punkt 14.3.5 om «større prosjekter» på mer enn 15 boenheter også å ha blitt forstått som en retningslinje for hva som utgjør «vesentlig nybygging» etter bestemmelsen i punkt 26.5.1. Statsforvalteren har videre i svarbrevet hit skrevet at de «er kjende med at forbodet er vurdert annleis i andre saker, særleg i kommunen».

Det er heller ikke helt samsvar mellom kommunens og Statsforvalterens forståelse av bestemmelsen i de ulike vedtakene som denne saken gjelder. For øvrig har kommunen også – som vist i punkt 2.3.3 og 2.3.4 – gitt uttrykk for ulike, og etter ombudets syn uklare, tolkninger av bestemmelsen i en veileder til planen, som også delvis skiller seg fra den forståelsen kommunen har gitt uttrykk for i vedtakene i denne saken.

På bakgrunn av dette er det etter ombudets syn ikke mulig å klargjøre bestemmelsens innhold i tilstrekkelig grad gjennom tolkning. Det innebærer at bestemmelsen er uten rettsvirkning.

Som nevnt i punkt 2.4 kan bestemmelsen forstås som en overordnet retningslinje om å begrense utbyggingen i sone 4, som spesifiseres og gis rettsvirkning gjennom de øvrige, konkrete planbestemmelsene som er gitt for området. Dersom bestemmelsen skal forstås slik, er den etter ombudets syn uheldig utformet. Som påpekt i ombudets uttalelse 30. august 2019 (SOM-2018-3829) punkt 3, er det av hensyn til planens klarhet og forutberegnelighet uheldig at en retningslinje er formulert som et rettslig bindende krav. Skillet mellom rettslig bindende bestemmelser og retningslinjer uten slik rettsvirkning bør fremgå klart av planen.

Ombudet mener derfor at bestemmelsen bør klargjøres ut fra hva som er det bestemte meningsinnholdet, eller at den eventuelt bør fjernes. Dersom den kun skal være ment som en overordnet retningslinje, må det tydelig fremgå av ordlyden og plasseringen i planbestemmelsene at den ikke skal ha annen virkning. Dersom bestemmelsen derimot skal innebære et forbud mot visse former for utbygging i de aktuelle områdene, må det klargjøres og presiseres nærmere hva forbudet eventuelt retter seg mot. I den sammenheng må de nevnte retningslinjene i Kommunal- og distriktsdepartementets veiledere hensyntas.

3.3 «Kan»-bestemmelsen om ene- og tomannsboliger i andre punktum

Det følger som nevnt av andre punktum i punkt 26.5.1 i planbestemmelsene at «[d]et kan tillates eneboliger eller tomannsboliger, forutsatt at øvrige krav i bestemmelsene her er oppfylt». Som vist i punkt 2.2.2 kan det være naturlig å forstå bestemmelsen som et forbud mot andre bygningstyper enn ene- og tomannsboliger ved boligbygging. Ombudet forstår det slik at Statsforvalteren og klagerne er enige i dette.

Statsforvalteren har i svarbrevet hit også pekt på betydningen av ordet «kan» i bestemmelsen. Statsforvalteren skriver om dette:

«Vidare går det fram av både føresegna og rettleiaren at det ‘kan’ givast løyve til eine- og tomannsbustader. Dette betyr også at kommunen kan velje å ikkje gi løyve, så lenge dette er grunngjeve med saklege omsyn.»

Ombudet forstår Statsforvalterens syn på bestemmelsen slik at den åpner for at kommunen kan velge å ikke gi tillatelse til en ene- eller tomannsbolig – selv om tiltaket ellers er i tråd med de øvrige planbestemmelsene for området – dersom tiltaket etter en vurdering av «saklige hensyn» ikke fremstår ønskelig.

Etter ombudets syn er utformingen av bestemmelsen uheldig. Ord som «kan» i en planbestemmelse vil kunne forstås slik at det er opp til kommunen å avgjøre etter en konkret vurdering av hensiktsmessighet, rimelighet eller lignende om tiltaket skal tillates eller ikke. Legalitetsprinsippets krav til klarhet og forutberegnelighet tilsier at en slik bestemmelse ikke vil ha et tilstrekkelig klart og forutsigbart innhold til at den kan hjemle avslag på en byggesøknad.

Slike bestemmelser vil også kunne føre til en uthuling av plan- og bygningslovens system for behandling av byggesøknader. Utgangspunktet etter pbl. § 21-4 første punktum er at grunneieren har rett på tillatelse dersom tiltaket er i tråd med loven og gjeldende arealplaner. Dersom tiltaket strider mot en planbestemmelse, er utgangspunktet derimot at søknaden skal avslås, med mindre det kan gis dispensasjon etter pbl. § 19-2. En bestemmelse som gjør det opp til kommunens skjønn å avgjøre om et tiltak skal innvilges eller ikke, vil innebære at det oppstilles et forbud mot bygging som kommunen kan gjøre unntak fra etter en konkret vurdering. Det vil medføre at prinsippet om grunneierens byggerett og de lovbestemte vilkårene for dispensasjon i § 19-2 settes til side.

Som nevnt har Kommunal og distriktsdepartementet – i de overnevnte veilederne om henholdsvis kommuneplanens arealdel og reguleringsplan – pekt på betydningen av klart utformede planbestemmelser. I veilederen for reguleringsplaner skriver departementet at dette innebærer at bestemmelsene må være utformet som «skal»-bestemmelser:

«Tekstlige bestemmelser skal være formulert i et klart og entydig språk. For å unngå for stort tolkningsrom må bestemmelser være skrevet i ‘skal’-form» (s. 138).

Departementet har også berørt siden til dispensasjonsreglene i veilederne. I veilederen for kommuneplanens arealdel skriver departementet at det ikke kan gis «alternative bestemmelser i kommuneplanens arealdel om dispensasjon etter bestemmelsene som er gitt i plan- og bygningsloven kapittel 19» (s. 59). I veilederen for reguleringsplan skriver departementet at det ikke kan gis bestemmelser om «[f]orhold som utvider, innskrenker eller endrer adgangen til å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 19» (s. 140). Ombudet er enig i disse utgangspunktene.

På bakgrunn av dette mener ombudet at bestemmelsen i punkt 26.5.1 andre punktum ikke kan forstås slik Statsforvalteren har gitt utrykk for. Kommunen kan altså ikke avgjøre etter en konkret vurdering om søknaden skal innvilges eller ikke, selv om vurderingen er basert på saklige hensyn. Bestemmelsen må forstås slik at en grunneier vil ha krav på å få bygge ene- eller tomannsboliger, såfremt øvrige krav i loven og planen er oppfylt.

Som departementet har pekt på, bør planbestemmelser være utformet som «skal»-bestemmelser. Dersom den aktuelle bestemmelsen skal forstås som et forbud mot andre bygningstyper enn ene- og tomannsboliger (ved boligbygging), bør bestemmelsen derfor omformuleres i tråd med dette. Ombudet ber kommunen om å endre på ordlyden i bestemmelsen for å klargjøre meningsinnholdet.

Konklusjon

Ombudet har kommet til at betydningen av bestemmelsen om «vesentlig nybygging» i planbestemmelsene punkt 26.5.1 første punktum er uklar, og at det finnes mange aktuelle tolkningsalternativer. Bestemmelsen har også blitt forstått på flere ulike måter av både kommunen og Statsforvalteren, og den ser ikke ut til å ha blitt håndhevd på en konsekvent måte. I lys av legalitetsprinsippet mener ombudet derfor at bestemmelsen ikke har rettsvirkning. Det innebærer at bestemmelsen ikke kan hjemle avslag på byggesøknadene som saken gjelder. Satsforvalteren må vurdere byggesakene på nytt i lys av dette.

Ombudet oppfordrer kommunen til å klargjøre meningsinnholdet i bestemmelsen ved å endre ordlyden, eller eventuelt fjerne den. Ved en eventuell klargjøring av ordlyden må utgangspunktene i Kommunal- og distriktsdepartementets veiledere om utforming av planbestemmelser ivaretas.

Ombudet har videre kommet til at bestemmelsen i punkt 26.5.1 andre punktum kan forstås som et krav til bygningstype ved bygging av boliger. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at den forbyr bygging av flere ene- og tomannsboliger. Den kan heller ikke forstås slik at kommunen kan velge å avslå en søknad etter en konkret vurdering av saklige hensyn.

Etter ombudet syn er utformingen av bestemmelsen som en «kan»-bestemmelse uheldig. Ombudet oppfordrer derfor kommunen til å endre på ordlyden for å klargjøre meningsinnholdet. I den sammenheng bør også retningslinjene i de nevnte veilederne fra departementet hensyntas.

Ombudet ber om Statsforvalterens tilbakemelding på hvordan uttalelsen er fulgt opp innen 15. desember 2025.