Sakens bakgrunn
A (heretter kalt klageren) sendte 6. september 2016 en klage til Fylkesmannen i Hordaland på vegne av sønnen. I klagen gjorde hun gjeldende at sønnen ikke fikk god nok oppfølging fra helsetjenesten i hjemkommunen – B kommune – mens han var innlagt på Haukeland universitetssykehus. Hun viste til at sønnen vanligvis bodde i egen leilighet med vedtak om oppfølging «én til én». Hun skrev at sykehuset hadde tatt kontakt med kommunen om at de ønsket tjenesteytere på sykehuset, men at de hadde fått beskjed om at de manglet folk. Det hadde vært en og annen tjenesteyter på sykehuset noen ettermiddager, mens klageren og familien hadde vært der dag og natt. Sønnen hadde også normalt et eget team rundt seg, men disse ble nå brukt som assistenter for andre. Assistenter ble sendt sporadisk og uten noe plan og informasjon.
Klageren henvendte seg på nytt til Fylkesmannen ved e-post 29. september 2016 og purret på svar på klagen. Hun ga samtidig oppdaterte opplysninger om sønnens situasjon.
Ved brev 6. oktober 2016 oversendte Fylkesmannen klagen til kommunen for oppfølging. I oversendelsesbrevet ble det vist til at pasienten eller en fullmektig etter pasient- og brukerrettsloven § 7-4 kunne be Fylkesmannen om å vurdere om pasientens møte med helsetjenesten er i samsvar med helselovgivningen. Fylkesmannen skrev at de vurderte det som best at kommunen selv fulgte opp klagen. Det ble bedt om at kommunen kontaktet klageren og blant annet informerte om hva slags kompetanse og bistand sykehuset hadde spurt kommunen om og hva slags kompetanse og bistand kommunen hadde gitt sykehuset. Fylkesmannen ba om å få tilbakemelding om hvordan kommunen hadde håndtert saken. En kopi av brevet ble sendt klageren
Ved brev 21. oktober 2016 og utfyllende klage 16. november 2016 brakte klageren saken inn for ombudsmannen. Klageren var misfornøyd med at Fylkesmannen hadde svart på klagen hennes ved å be de som sto for den påklagede svikten i omsorgstjenesten, om å løse det. Klageren viste blant annet til at hun hadde følelsen av at kommunen utnyttet at familien til sønnen hadde stilt opp så godt de kunne og i stedet brukte teamet til sønnen til andre oppgaver. Hun hadde fremdeles ikke noe kontakt med kommunen, utover sporadisk kontakt med primærkontakten, og det fantes ingen håndfast plan.
Undersøkelsene herfra
Sakens dokumenter ble innhentet fra Fylkesmannen. Den mottatte dokumentasjonen besto utelukkende av klagers to brev til Fylkesmannen, Fylkesmannens brev til kommunen, samt et brev 31. oktober 2016 fra kommunen til Fylkesmannen. I det sistnevnte brevet redegjorde kommunen for sin håndtering av saken.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 20. februar 2017 ble Fylkesmannen i Hordaland spurt om Fylkesmannen hadde vurdert helsehjelpen til klagerens sønn alene på bakgrunn av klagene 6. og 29. september 2016, eller om det også ble innhentet annen dokumentasjon i forkant av Fylkesmannens avgjørelse, som for eksempel pasientjournal eller uttalelser fra de ulike instansene. Ombudsmannen spurte om Fylkesmannen mente saken var tilstrekkelig opplyst til å foreta en pliktbruddsvurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a første ledd. Det ble også bedt om en redegjørelse for hvordan Fylkesmannen vurderte behandlingen klagerens sønn hadde fått fra de ulike delene av helse- og omsorgstjenesten.
I brev 16. mars 2017 svarte Fylkesmannen at det ikke var blitt hentet inn tilleggsinformasjon, og at saken heller ikke var tilstrekkelig opplyst til å vurdere om det var begått brudd på helselovgivningen. Fylkesmannen hadde ikke vurdert eller konkludert med om det var begått slike brudd på helselovgivningen. Etter å ha fått to e-poster fra klageren, vurderte Fylkesmannen at det beste for klageren var om tjenesten i kommunen fulgte opp og informerte klageren om hva slags bistand sykehuset hadde bedt kommunen om og hva slags bistand kommunen ga. Fylkesmannen viste til at saksbehandlingstiden hos Fylkesmannen er om lag fem måneder i saker der de starter en vanlig tilsynssak. Når de sender saker til helsetjenesten for oppfølging, får klageren raskere svar på spørsmålene. Samtidig gir fremgangsmåten anledning til å prioritere alvorlige saker. Alvorlige saker blir aldri sendt tjenesten for oppfølging.
Fylkesmannen viste videre til at det i brevet til kommunen var gjort oppmerksom på at det kunne bli åpnet en tilsynssak på et senere tidspunkt, og at det ble bedt om en tilbakemelding fra kommunen om hvordan den håndterte saken. Kommunen hadde i sin tilbakemelding til Fylkesmannen forklart at det var utfordrende å skaffe personell, og at kommunen var i tett dialog med sykehuset om disse utfordringene. Fylkesmannen mente at klageren etter dette hadde fått svar på spørsmålene. Saken ble derfor avsluttet. Etter dette hadde det ikke vært kontakt mellom klageren og Fylkesmannen. Fylkesmannen erkjente at de med fordel kunne ha sendt brev til klageren etter at de fikk tilbakemelding fra kommunen og spurt om hun fremdeles holdt fast ved klagen. Fylkesmannen viste til at klagerne i noen tilfeller ikke er fornøyd med det svaret de får fra helsetjenesten, der Fylkesmannen har sendt klagen til helsetjenesten for oppfølging. Det ble opplyst at Fylkesmannen derfor senere hadde innført som rutine at de i denne typen saker som hovedregel ikke kan avslutte saken uten at klageren har fått et slikt brev.
Ombudsmannens syn på saken
1. Spørsmålet om klageren har bedt om en vurdering av brudd på helselovgivningen
Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd at pasienten, brukeren eller andre som har rett til det, kan anmode tilsynsmyndigheten om å vurdere om plikter etter helselovgivningen har vært brutt «til ulempe for seg eller den hun eller han opptrer på vegne av».
Dersom en person som faller innenfor personkretsen som er nevnt i § 7-4, ber om det, utløses det i utgangspunktet en plikt til å opprette tilsynssak. Om en henvendelse til Fylkesmannen er å anse som en slik anmodning om en vurdering av om plikter etter helselovgivningen er brutt eller ikke, avhenger av en tolkning av henvendelsen. Ved tolkningen må fylkesmannen ta i betraktning at klagerne vanligvis ikke vil ha omfattende juridiske kunnskaper. Det bør derfor ikke kreves at utsagnet fra klageren må være helt presist for at plikten skal utløses. Fylkesmannen må også ta i betraktning hva som ellers kan være formålet med at klageren tar kontakt. Der det kan tenkes at det har vært begått brudd på helselovgivningen, vil fylkesmannens rolle først og fremst være å behandle klager og drive tilsyn, og gjennom det vurdere om det har vært begått brudd på helselovgivningen. Det har derfor i utgangspunktet formodningen for seg at pasienters henvendelser til fylkesmannen innebærer at de ber om at fylkesmannen vurderer om det foreligger brudd på helselovgivningen.
Dersom det er uklart hvorvidt klageren har ment at fylkesmannen skal vurdere om plikter etter helselovgivningen har vært brutt, tilsier forvaltningens veiledningsplikt og normer for god forvaltningsskikk at fylkesmannen kontakter klageren for å avklare om hun ønsker en slik vurdering. Dersom henvendelsene er ufullstendige, er det i tråd med veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 at forvaltningen ber klageren om å presisere eller supplere henvendelsen.
Klagerens første henvendelse til Fylkesmannen hadde overskriften «klage». Det fremgår også uttrykkelig av henvendelsen at klageren ønsket å klage på oppfølgingen sønnen fikk av kommunen mens han var på sykehuset. Også i den påfølgende henvendelsen er den opprinnelige henvendelsen betegnet som en klage. Det kan etter dette ikke være særlig tvilsomt at klagerens henvendelse måtte forstås som en klage over mangelfulle helse- og omsorgstjenester fra kommunens side. Slik ombudsmannen det forstår det, har også Fylkesmannen forstått henvendelsene slik.
2. Fylkesmannens adgang til å la være å opprette tilsynssak
Som nevnt ovenfor, har Fylkesmannen i utgangspunktet en plikt til å opprette tilsynssak etter anmodning fra pasienten, brukeren eller andre som har slik rett. Ombudsmannen har i sak 2015/234 (se også sak 2015/2348) uttalt følgende om fylkesmannens plikt til å opprette tilsynssak ved anmodninger etter § 7-4 første ledd:
«Med unntak av de tilfellene der det foreligger formelle avvisningsgrunner, forstår ombudsmannen lovgivningen og de ovennevnte uttalelsene dit hen at Fylkesmannen har en snever adgang til ikke å opprette tilsynssak etter å ha mottatt en henvendelse om mulig pliktbrudd. Anmodningen må i så fall kunne karakteriseres som `åpenbart grunnløs´. Dette tilsier at det må foreligge sikre holdepunkter for at pliktbrudd ikke har funnet sted. Ettersom det i disse tilfellene generelt sett ikke vil bli innhentet ytterligere dokumentasjon, må henvendelsen fra pasienten eller pårørende normalt være tilstrekkelig for å foreta denne vurderingen.»
I Helsetilsynets veileder i behandling av hendelsesbaserte tilsynssaker del I punkt 3.1 står det blant annet følgende om henvisning til lokal avklaring:
«Enkelte saker kan løses i minnelighet dersom den som klager og virksomheten/helsepersonellet kommer i dialog med hverandre. Dette er aktuelt for saker av mindre alvorlighet der vi tror det ikke foreligger lovbrudd. Det kan for eksempel være saker der pasienten klager på helsehjelpen, mens det er mest sannsynlig at det er informasjonen pasienten har fått, som er mangelfull, eller der kommunikasjonen ellers har sviktet mellom pasient og helsepersonell»
I denne saken har Fylkesmannen opplyst at det ikke ble gjort noen vurdering av om det forelå brudd på reglene i helselovgivningen før saken ble henvist til kommunen. Fylkesmannen har også gitt uttrykk for at saken ikke var tilstrekkelig opplyst til at en slik vurdering kunne foretas. Slik saken sto på tidspunktet for overføringen av saken til kommunen, hadde Fylkesmannen dermed ikke tilstrekkelig grunnlag for å henvise saken til lokal avklaring i stedet for å opprette tilsynssak. At saksbehandlingstiden i tilsynssaker hos Fylkesmannen var på rundt fem måneder, og at Fylkesmannen selv mente at det er beste for klageren var at helsetjenesten selv fulgte opp saken, kunne da ikke i seg selv anses som tilstrekkelig grunnlag for å henvise saken til kommunen.
3. Oppsummering
Fylkesmannen har ikke behandlet klagerens henvendelser på korrekt måte. Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 har pasienten, brukeren eller andre som har rett til det, rett til å be Fylkesmannen om å vurdere om plikter etter helselovgivningen er brutt. En slik anmodning utløser i utgangspunktet en plikt til å opprette en tilsynssak. Fylkesmannen kan ikke i stedet henvise saken til kommunen for lokal avklaring uten at det først er gjort en vurdering av om det kan foreligge brudd på helselovgivningen. At en slik løsning vurderes å være til beste for klageren, kan ikke i seg selv anses som tilstrekkelig grunn til å henvise saken.
Fylkesmannen bes på denne bakgrunn om å vurdere klagen på kommunen på nytt.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om Fylkesmannens videre oppfølging av saken. Fylkesmannen bes også om å oversende beskrivelsen av nye retningslinjene som er nevnt, i den grad disse er kodifisert i rundskriv, interne retningslinjer e.l.