Sakens bakgrunn
Saken gjelder 13 innsynskrav som ble fremsatt i perioden 9. juli-1. august 2017 til Trøndelag, Oslo, Øst, Vest, Sør-Øst, Agder, Innlandet og Nordland politidistrikt. Alle innsynskravene ble sendt fra e-postadressen [fiktivt navn]@gmail.com.
Trøndelag, Øst, Vest og Agder politidistrikt besvarte ikke innsynskravene. Ettersom innsynskrav som ikke er besvart innen fem arbeidsdager skal anses som avslag, jf. offentleglova § 32 andre ledd, ble avslagene påklaget 1. august 2017 med kopi til Politidirektoratet. Distriktene besvarte heller ikke klagene på avslagene.
Oslo politidistrikt avslo innsynskravene i vedtak 12. juli 2017, og avslagene ble påklaget samme dag. Politidistriktet oversendte den ene klagesaken til Politidirektoratet 2. august 2017, og distriktet informerte klageren samtidig om at Politidirektoratet hadde opptil tre måneders saksbehandlingstid for klagebehandling av innsynssaker.
Sør-Øst politidistrikt avslo innsynskravene i vedtak 14. juli 2017, og avslagene ble påklaget samme dag. Politidistriktet oversendte klagesakene til Politidirektoratet 17. juli 2017, og direktoratet sendte foreløpig svar 18. juli 2017 til klageren. Innlandet politidistrikt avslo innsynskravet i vedtak 20. juli 2017, og avslaget ble påklaget 21. juli 2017. Politidistriktet oversendte klagesaken til Politidirektoratet 2. august 2017. Nordland politidistrikt avslo innsynskravet i vedtak 19. juli 2017, og avslaget ble påklaget 1. august 2017. Politidistriktet oversendte klagesaken til Politidirektoratet 21. august 2017.
Da svar fra Politidirektoratet uteble, ble det sendt påminnelser til direktoratet i alle innsynssakene i e-poster 16. september 2017.
A klaget til ombudsmannen 28. oktober 2017 på lang saksbehandlingstid i Politidirektoratet. I brev 4. desember 2017 (sak 2017/3653) herfra til A, som direktoratet har mottatt kopi av, ble klagen fra A avsluttet uten ytterligere undersøkelser herfra, jf. sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd.
I en ny henvendelse hit 30. desember 2017 opplyste A at han hadde sendt en ny påminnelse til direktoratet 15. desember 2017 fra e-posten [fiktivt navn]@gmail.com. Heller ikke denne henvendelsen var blitt besvart. Ombudsmannen fant derfor grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
Undersøkelsene herfra
I brev 17. januar 2018 viste vi til ombudsmannens avsluttende brev 29. mai 2017 til Politidirektoratet i sak 2017/307, der ombudsmannen ga uttrykk for at direktoratets saksbehandlingstid på 2,5-3,5 måneder ved behandlingen av lignende innsynssaker var for lang, selv om direktoratet hadde opplevd en ekstraordinær økning av innsynssaker. På den bakgrunn ble Politidirektoratet bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor saksbehandlingstiden i de foreliggende sakene syntes å ha trukket ut og hvorfor ingen av klagerens henvendelser syntes å ha blitt besvart. Videre ba vi opplyst hvilken saksbehandling henvendelsene fra klageren hadde vært underlagt og når sakene kunne ventes å bli behandlet. Dersom direktoratet mente det var spesielle forhold ved innsynskravene eller måten de er fremsatt på som begrunner saksbehandlingstiden, ble direktoratet bedt om å kommentere dette særskilt.
I svarbrev 23. februar 2018 redegjorde Politidirektoratet for hvorfor direktoratet mente det forelå «spesielle forhold ved innsynskravene og måten de er fremsatt på som begrunner saksbehandlingstiden». Direktoratet skrev blant annet:
«Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet avga 25.09.2017 en uttalelse om behandling av såkalte masseinnsynskrav. Av uttalelsen fremgår det at der et forvaltningsorgan mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid, vil behandlingen av innsynskravene ofte måtte ta lenger tid enn vanlig. Hvor store ressurser organet kan bruke på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver. Lovavdelingen uttaler at i slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være ‘grunnet’. Videre uttaler lovavdelingen at det ved stor pågang vil være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet.
Politidirektoratet har gjennomgått uttalelsen fra lovavdelingen, og ga i brev av 12.01.2018 til underliggende enheter en vurdering av den praktiske betydningen av uttalelsen, se vedlegg. Spørsmål om prioritet mellom innsynskrav når organet har mottatt massehenvendelser, må etter direktoratets syn avgjøres ut i fra innsynskravenes hastegrad. Hvem som har fremsatt innsynskravet, herunder om personen er reell, og innholdet i kravet vil kunne gi indikasjoner på hvor mye det haster å få behandlet kravet. Videre mener direktoratet at det kan trekkes inn i vurderingen hvor mange innsynskrav vedkommende har fremsatt. Politidirektoratet mener at ordinære innsynskrav fra fagforeninger, journalister og andre som har interesse av eller behov for en snarlig vurdering bør prioriteres. Henvendelser som inngår som en del av masseinnsynskrav fremsatt av fiktive personer ville ikke kunne gis samme prioritet.
Når det gjelder prioritering mellom masseinnsynskrav og andre saker, må innsynskravets hastegrad holdes opp mot andre viktige saker direktoratet har til behandling. Massehenvendelser fremsatt av fiktive personer kan etter vårt syn ikke prioriteres foran kjerneoppgaver for Politidirektoratet. Slik det fremgår av vedlagte brev, legger Politidirektoratet til grunn at masseinnsynskrav fra fiktive personer kan behandles litt etter litt.»
Direktoratet opplyste deretter at det siden høsten 2016 har hatt en stor økning av innsynssaker, inkludert innsynskrav, klager på avslag på innsynskrav, påminnelser og andre henvendelser. Direktoratet informerte blant annet om at direktoratet mottok 1 400 innsynskrav i juli 2017, og at mange henvendelser «er fremsatt av fiktive personer». Videre fremholdt direktoratet at flere omstendigheter tilsier at henvendelsene er fremsatt av én eller et fåtall bestemte personer som opererer med fiktivt navn. Direktoratet skrev videre:
«Rettslig sett fremstår det usikkert i hvilken utstrekning slike masseinnsynshenvendelser skal behandles. For å kunne behandle masseinnsynskravene har det vært behov for å avklare dette nærmere på bakgrunn av uttalelsen fra lovavdelingen og regelverket for øvrig. Det har vært nødvendig med prinsipielle juridiske avklaringer, som både har reist kompliserte juridiske spørsmål og vært tidkrevende. I tillegg har det i mange ledd gått vesentlig tid til administrasjon for å holde oversikt over henvendelsene. Det har videre vært behov for å gi bistand og utarbeide skriftlige veiledninger til etaten. Samlet har det store omfanget av saker medført betydelige mengder arbeid.»
I vurderingen av om innsynskravene ble avgjort uten «ugrunna» opphold, mente direktoratet at innsynskravene «inngår som en del av masseinnsynskravene fremsatt av fiktive personer», men at «[fiktivt navn] er interessert i innholdet i dokumentene». Direktoratet bemerket videre at mange av hans henvendelser inneholder formuleringer med «sjikanerende preg». Direktoratet anslo deretter at innsynskravene ville være ferdigbehandlet innen utgangen av uke 12 2018.
Direktoratet opplyste videre at det ikke var sendt foreløpig svar på det enkelte innsynskrav eller henvendelser, men at direktoratet hadde henvendt seg til e-postadressen [fiktivt navn]@gmail.com i tre av sakene der det ble underrettet om lang saksbehandlingstid.
Klageren kom med merknader i e-post 8. mars 2018. Han skrev blant annet at «[d]en konkrete saken som omhandler NNPF har ingen ting med masseinnsynskrav å gjøre, og det er heller ikke snakk om en form for aksjonisme». Videre skrev han at «[v]i har lenge forsøkt å få innsyn i det vi mener er en uheldig rolleblanding mellom politirollen og roller som tillitsvalgte i en privat politisk interesseorganisasjon».
I brev 5. april 2018 opplyste Politidirektoratet at sakene fremdeles var til behandling. Direktoratet skrev videre:
«Den totale mengden henvendelser som er fremsatt av [fiktivt navn] og andre med fiktive navn har påvirket saksbehandlingstiden i alle henvendelsene som inngår i masseinnsynskravet. Det fremgår av lovavdelingens uttalelse at der organet har mottatt en stor mengde innsynskrav vil opphold i saksbehandlingstiden utover det vanlige være ‘grunnet’. Videre uttaler lovavdelingen at det ved stor pågang er anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet.»
I brev 22. mai 2018 til Politidirektoratet stilte ombudsmannen oppfølgende spørsmål om saksbehandlingen. Direktoratet ble bedt om å redegjøre for om saksbehandlingen nå var avsluttet, eventuelt for årsaken til at sakene ikke var ferdigbehandlet, og for når de endelige avgjørelsene kunne forventes å foreligge.
I svarbrev 28. juni 2018 opplyste direktoratet at flere av sakene var ferdigbehandlet, og at de uavsluttede sakene forventes ferdigstilt i løpet av august 2018.
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd at klager i innsynssaker skal behandles «utan ugrunna opphald». Dette innebærer at klageorganet har en plikt til så raskt som mulig å sette i gang behandlingen av saken ved å kontrollere om saken er tilstrekkelig opplyst for klagebehandlingen. Klageorganet må også så raskt som mulig foreta nødvendige klargjøringer med klageren og eventuelt be førsteinstansen om en redegjørelse. Videre må klageorganet fortløpende følge opp de saksbehandlingsskrittene som settes i gang for å sikre at behandlingen ikke tar for lang tid.
Ombudsmannen har i tidligere saker vist til at hensynene bak kravet til rask saksbehandlingstid også gjør seg gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av spørsmålet, og innsyn vil kunne være en nødvendig forutsetning for å gjøre andre rettigheter gjeldende.
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) fremgår det på side 177 at behandlingen av klagesaker «typisk [vil] ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen», blant annet fordi det stilles strengere krav til begrunnelsen i klageinstansens vedtak. Dette må imidlertid ses i lys av at fristen for behandling av innsynssaker i første instans er én til tre dager.
Om saksbehandlingstiden ved klagebehandlingen har ombudsmannen tidligere uttalt at «en normal saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse […] vanskelig [kan] aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling», jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (SOMB-2008-7).
Sentrale momenter i vurderingen av hva som er «utan ugrunna opphald», vil først og fremst være sakens omfang og karakter. Etter omstendighetene kan også forvaltningsorganets arbeidsmengde ha betydning i vurderingen. Forvaltningen må ved stor arbeidsbelastning prioritere sine oppgaver på en forsvarlig måte.
Ombudsmannen har forståelse for at den økte mengden innsynskrav og henvendelser om offentlighet og innsyn har ført til press på ressursene hos Politidirektoratet. Den omstendighet at direktoratet har opplevd en ekstraordinær økning i antall innsynssaker ved siden av øvrige arbeidsoppgaver, og at omfanget av innsynssaker fra klageren spesielt har medført omfattende sorteringsarbeid og saksbehandling, er av betydning i vurderingen av om kravet er avgjort «utan ugrunna opphald».
Politidirektoratets redegjørelser hit indikerer også at Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. september 2017 (JDLOV-2017-5307) har medført noe usikkerhet i politietaten rundt de rettslige rammene for behandling av innsynskravene saken her gjelder, og har også medført informasjonsarbeid for direktoratet overfor politidistriktene. Disse omstendighetene vil også ha betydning i vurderingen.
Politidirektoratet har vist til at andre arbeidsoppgaver har blitt prioritert foran de konkrete klagesakene, og at «masseinnsynskrav fra fiktive personer kan behandles litt etter litt». Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes imidlertid Politidirektoratet å ha latt klagesakene ligge ubehandlet inntil ombudsmannen involverte seg i saken fire måneder etter at klageren hadde sendt de første påminnelsene til direktoratet. Den totale saksbehandlingstiden varierer, og i sakene som direktoratet nå har avsluttet, er saksbehandlingstiden om lag 10 måneder fra klagene på avslag på innsynskravene ble sendt. I sakene som direktoratet har opplyst skal være ferdigbehandlet innen utgangen av august 2018, vil saksbehandlingstiden bli om lag ett år. Sett i lys av den totale saksbehandlingstiden og at sakene synes å ha ligget ubehandlet i lang tid, er det vanskelig å se at direktoratet har prioritert sine arbeidsoppgaver på en forsvarlig måte.
I denne saken tilsier forholdene samlet sett at en lengre saksbehandlingstid enn normalt kan godtas. En klagesaksbehandlingstid på 10-12 måneder kan imidlertid ikke aksepteres, selv om det tas høyde for den økte mengden innsynssaker.
Ombudsmannen bemerker også at Politidirektoratet i svarbrev 23. februar 2018 hit opplyste at det tok sikte på at alle innsynskravene skulle være avgjort innen utgangen av uke 12, det vil si innen 23. mars 2018. Først i uke 26 ble seks av sakene avsluttet, og de øvrige sakene skal etter direktoratets opplysning bli avsluttet i august 2018. Det er uheldig at Politidirektoratet ikke behandlet sakene innen den fristen direktoratet selv hadde angitt etter at ombudsmannen involverte seg i sakene. Av hensyn til at ombudsmannens kontroll med forvaltningens skal være effektiv, er det viktig at forvaltningen følger opp opplysninger som gis ombudsmannen om videre saksavvikling. Dette er også viktig for å sikre borgernes tillitt til ombudsmannen og forvaltningen selv.
Ombudsmannen anmoder Politidirektoratet om å behandle gjenstående innsynssaker omgående, merke seg det ovennevnte om kravene til saksbehandlingstid og innrette behandlingen av fremtidige innsynssaker i tråd med dette.
Konklusjon
Politidirektoratets saksbehandlingstid på 10-12 måneder i de foreliggende sakene er for lang, selv om den økte mengden innsynskrav og henvendelser om offentlighet og innsyn har ført til press på ressursene hos direktoratet. Det er også kritikkverdig at direktoratet ikke overholdt de saksbehandlingsfristene direktoratet selv hadde satt etter ombudsmannens involvering i saken.
Ombudsmannen ber Politidirektoratet om å behandle de uavsluttede klagesakene omgående og om å ta de grep som er nødvendige for å sikre at fremtidige klagesaker om innsyn behandles med tilstrekkelig hurtighet.