Oppsummering

Saken gjelder sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-land ved vurderingen av forutgående medlemskap i folketrygden for rett til arbeidsavklaringspenger.

Klageren i saken er norsk, men flyttet til Spania i 2012. Etter at hun flyttet tilbake til Norge i 2018, søkte hun om arbeidsavklaringspenger. Nav arbeid og ytelser innhentet da informasjon om klagerens perioder med trygdetid fra Spania. Klageren fikk avslag på søknaden fordi hun ikke hadde vært medlem i folketrygden i minst tre år umiddelbart før hun søkte om arbeidsavklaringspenger, jf. folketrygdloven § 11-2 første ledd. Det ble vurdert om klageren oppfylte vilkåret om tre års medlemskap gjennom sammenlegging av den norske og spanske trygdetiden. Nav arbeid og ytelser kom til at vilkåret heller ikke var oppfylt når den spanske trygdetiden ble medregnet. Den spanske trygdetiden ble imidlertid ikke hensyntatt ved vurderingen av om klageren oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd.

Klageren begjærte omgjøring av vedtaket flere år senere, men heller ikke da ble trygdetid fra Spania hensyntatt ved vurderingen av om klageren oppfylte unntaksvilkårene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttalte i svaret på Sivilombudets undersøkelse at det forelå feil ved Nav arbeid og ytelsers behandling av klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger, som følge av at klagerens trygdetid fra Spania ikke ble medregnet ved vurderingen av om hun oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Arbeids- og velferdsdirektoratet tok ikke stilling til om klageren hadde rett til arbeidsavklaringspenger på bakgrunn av den avslåtte søknaden, men ba Nav arbeid- og ytelser om å behandle saken på nytt.

Sivilombudet var enig i direktoratets vurdering, og at Nav arbeid og ytelser derfor skal se på saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A (heretter «klageren») søkte 26. april 2018 om arbeidsavklaringspenger.

Etter at det kom frem opplysninger om at klageren hadde bodd flere år i Spania, henvendte Nav arbeid og ytelser seg til spanske trygdemyndigheter for å innhente opplysninger om klagerens eventuelle perioder med medlemskap (trygdetid) i Spania. Den 19. februar 2019 mottok Nav arbeid og ytelser svar fra spanske trygdemyndigheter på skjema «E104».

Nav arbeid og ytelser avslo klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger i vedtak 12. mars 2019. Bakgrunnen for avslaget var at klageren ikke hadde vært sammenhengende medlem i folketrygden i minst tre år før hun søkte om arbeidsavklaringspenger, jf. folketrygdloven § 11-2 første ledd slik bestemmelsen lød på søknadstidspunktet. I vedtaket ble det lagt til grunn at klageren flyttet fra Norge til Spania i juli 2012, og at hun kom tilbake til Norge i april 2018. Medlemskapet i den norske folketrygden ble ansett opphørt i perioden hun bodde i Spania. Nav arbeid og ytelser viste til at spanske trygdemyndigheter hadde opplyst at klageren i perioden fra
1. januar 2017 til og med 11. februar 2019 hadde trygde- eller arbeidsperioder med rett til ytelse ved blant annet sykdom og uførhet. Nav arbeid og ytelser la til grunn at vilkåret om tre års forutgående medlemskap før søknadstidspunktet kunne oppfylles gjennom sammenlegging av opptjent trygdetid i Norge og andre EØS-land. Fordi spanske trygdemyndigheter bekreftet at det først var fra 1. januar 2017 hun hadde trygdetid som kunne legges sammen med trygdetiden fra Norge, kom Nav arbeid og ytelser til at hun ikke oppfylte vilkåret i folketrygdloven § 11-2 første ledd.

Når det gjaldt unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd, skrev Nav arbeid og ytelser blant annet:

«I noen tilfeller er det tilstrekkelig med ett i stedet for tre års medlemskap umiddelbart før kravet settes frem. Du anses heller ikke å ha vært medlem i folketrygdloven i ett år på søknadstidspunktet slik at unntak etter folketrygdloven § 11-2 andre ledd ikke kommer til anvendelse.»

Fordi klageren på vedtakstidspunktet nærmet seg ett års oppholdstid i Norge, ble det gjort en foreløpig vurdering av unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd etter nasjonale regler. Nav arbeid og ytelser kom til at verken vilkårene i § 11-2 andre ledd bokstav a eller b var oppfylt. Det ble ikke vurdert om klageren oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd gjennom sammenlegging av medlemstiden hennes i Norge og Spania.

Klageren sendte en ny søknad om arbeidsavklaringspenger i august 2022, og fikk innvilget søknaden i vedtak 24. april 2023. Fra 1. april 2025 fikk hun innvilget uføretrygd.

Den 1. august 2025 sendte klageren en anmodning til Nav arbeid og ytelser om omgjøring av vedtaket 12. mars 2019.

Nav arbeid og ytelser besluttet 4. november 2025 ikke å omgjøre tidligere vedtak. I beslutningen ble det tatt utgangspunkt i at klageren flyttet tilbake til Norge 22. april 2018. Videre ble det igjen lagt til grunn at hun hadde trygdetid fra Spania fra 1. januar 2017 til 11. februar 2019, som kunne legges sammen med trygdetiden fra Norge ved vurderingen av om hun oppfylte vilkåret om tre års forutgående medlemskap før søknadstidspunktet, jf. folketrygdloven § 11-2 første ledd. Det ble ikke drøftet om unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd var oppfylt.

Klageren sendte 6. november 2025 en klage til Sivilombudet over Nav arbeid og ytelsers beslutning 4. november 2025. 

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og tilsendte saksdokumenter fant vi grunn til å undersøke saken nærmere med Arbeids- og velferdsdirektoratet. I brev 2. desember 2025 pekte vi på at det ikke fremgikk av verken vedtaket 12. mars 2019 eller beslutningen 4. november 2025 om klagerens perioder med trygdetid i Spania hadde blitt lagt sammen med trygdetiden hennes i Norge ved vurderingen av om hun oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Vi ba om direktoratets syn på saken, herunder om klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger 26. april 2018 var behandlet i tråd med Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (heretter «trygdeforordningen»).

Direktoratet besvarte undersøkelsen 19. januar 2026. Det ble i svaret vist til at Nav tidligere praktiserte folketrygdloven § 11-2 slik at sammenlegging etter trygdeforordningen skal gjøres ved vurderingen av bestemmelsens første ledd, men ikke ved vurderingen av andre ledd. Direktoratet viste videre til at denne rettsforståelsen ble problematisert av Trygderetten i kjennelse 18. juli 2019 med referanse TRR-2017-3346. Saken i TRR-2017-3346 gjaldt sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-land etter unntaksvilkårene i folketrygdloven § 12-2 tredje ledd, som har tilsvarende utforming som § 11-2 andre ledd. Trygderetten kom til at reglen om sammenlegging etter trygdeforordningen artikkel 6 gjelder ved anvendelsen av unntaksregelen i folketrygdloven § 12-2 tredje ledd bokstav b.

Direktoratet skrev videre at Arbeids- og inkluderingsdepartementet, i etterkant av Trygderettens kjennelse, ba Arbeids- og velferdsetaten om å anvende sammenlegging etter trygdeforordningen for å gi rett til blant annet arbeidsavklaringspenger etter unntaksreglene. Departementet ba også om at aktuelle saker tilbake i tid skulle gjennomgås, så langt det var praktisk mulig.

Direktoratet har forklart at da Nav arbeid og ytelser avslo klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger i vedtak 12. mars 2019, praktiserte Nav fortsatt folketrygdloven § 11-2 andre ledd i strid med trygdeforordningen artikkel 6. Den spanske trygdetiden ble derfor ikke lagt sammen med den norske ved vurderingen av om hun oppfylte vilkåret om ett års forutgående medlemskapstid etter folketrygdloven § 11-2 andre ledd, eller vurderingen av vilkårene i § 11-2 andre ledd bokstav a og b.

Direktoratet har opplyst at klagerens sak har inngått i et uttrekk av saker som ble gjennomgått på nytt i lys av instruksen fra departementet i februar 2020. Ifølge direktoratet er det i klagerens sak likevel ikke spor av en skriftlig vurdering i saksbehandlingssystemene.

Da klageren søkte om arbeidsavklaringspenger på nytt i august 2022, hadde Nav lagt om praksis. I forbindelse med søknaden undersøkte derfor Nav, ifølge direktoratet, om klageren kunne ha rett til arbeidsavklaringspenger på grunnlag av den første søknaden fra 26. april 2018. Ny forespørsel om medlemstid ble sendt til Spania med opplysninger om at klageren var tilbake i Norge fra 22. april 2018. Spanske trygdemyndigheter svarte 28. september 2023 at klageren hadde medlemskap fra 1. januar 2017 til 31. mars 2019. Direktoratet har opplyst at det i «Notat § 11-2» i Arena (saksbehandlingssystem) fra 31. oktober 2022 (sist endret 27. oktober 2023) står:

«Spania har på nytt svart på SED 28.09.23 og bekrefter at bruker var medlem i Spania ved søknadstidspunktet 26.04.18. Lovvalg er derfor Spania og bruker hadde ikke rett til AAP.»

Direktoratet skriver at det etter dette ikke ble gjort noe mer med klagers søknad om arbeidsavklaringspenger 26. april 2018, før klageren i august 2025 ba om omgjøring av vedtaket fra mars 2019.

Direktoratet peker på at det i Nav arbeid og ytelsers beslutning 4. november 2025 er lagt til grunn at klageren flyttet tilbake til Norge 22. april 2018, og at den spanske trygdetiden fra 1. januar 2017 til 31. mars 2019 kunne legges sammen med trygdetiden fra Norge. Direktoratet har samtidig bemerket at overlappet mellom periodene med medlemskap i Norge og Spania ikke er kommentert nærmere av Nav arbeid og ytelser. På bakgrunn av begrunnelsen fremstår det likevel for direktoratet som at trygdetiden fra Spania ikke er hensyntatt ved vurderingen av folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Grunnen til dette er uklar for direktoratet.

Etter direktoratets syn har Nav arbeid og ytelser, ved behandlingen av klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger 26. april 2018, feilaktig unnlatt å medregne klagerens spanske trygdetid ved vurderingen av unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Direktoratet mener derfor det foreligger feil ved behandlingen av klagerens sak, og har bedt Nav arbeid og ytelser om å se på saken på nytt. Direktoratet påpeker likevel at dette ikke betyr at direktoratet vurderer at klageren har krav på arbeidsavklaringspenger fra april 2018, da det blant annet må vurderes om Norge var lovvalgsland, jf. trygdeforordningen Avdeling II, og om klageren oppfylte de øvrige vilkårene for arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven kapittel 11.

Klageren fikk tilsendt svaret fra direktoratet, og kom med noen flere merknader 23. januar 2026. Direktoratet har fått tilsendt kopi, men har ikke kommet med flere merknader i saken.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er hvilken betydning trygdetid fra andre EØS-land har i vurderingen av kravet til forutgående medlemskap i folketrygden ved krav om arbeidsavklaringspenger. 

1. Rettslige utgangspunkter

Vilkårene for arbeidsavklaringspenger står i folketrygdloven kapittel 11. For å ha rett til arbeidsavklaringspenger måtte medlemmet før 1. januar 2021 som hovedregel ha vært medlem i folketrygden i minst tre år umiddelbart før søknaden om arbeidsavklaringspenger ble satt frem. Dette følger av folketrygdloven § 11-2 første ledd. Formålet med bestemmelsen er å sikre at personen som søker om arbeidsavklaringspenger har en viss tilknytning til Norge for å få rett til ytelsen. Fra
1. januar 2021 ble kravet endret fra tre til fem års medlemskap.

I noen tilfeller er det tilstrekkelig at medlemmet har ett års medlemskap i folketrygden umiddelbart før søknaden om arbeidsavklaringspenger ble satt frem. Dette følger av folketrygdloven § 11-2 andre ledd hvor det før 1. januar 2021 stod:

«Vilkåret om tre års forutgående medlemskap i første ledd gjelder likevel ikke for den som har vært medlem i folketrygden i minst ett år umiddelbart før krav om ytelsen settes fram, dersom

a. han eller hun var medlem i trygden da arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, se § 11-5, og etter fylte 16 år har perioder med medlemskap som minst tilsvarer perioder uten medlemskap, eller

b. han eller hun etter fylte 16 år har vært medlem i trygden med unntak av maksimum fem år.»

Hvem som er medlem i folketrygden, er regulert i folketrygdloven kapittel 2. Av folketrygdloven § 2-1 første ledd fremgår det at personer som er bosatt i Norge, er pliktige medlemmer av folketrygden. Det samme gjelder for arbeidstakere i Norge, jf. folketrygdloven § 2-2. Pliktig medlemskap i Norge etter § 2-1 opphører dersom vedkommende tar opphold i utlandet og oppholdet er ment å vare eller varer mer enn 12 måneder.

Gjennom blant annet trygdeforordningen er Norge forpliktet til trygdekoordinering med en rekke andre europeiske land. Som følge av dette må lovbestemmelsene om arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven, tolkes og anvendes i samsvar med bestemmelsene i trygdeforordningen.

Det er sikker rett at det skal skje en sammenlegging av perioder med trygdetid opptjent i andre EØS-land når det oppstilles et krav om opptjent trygdetid, med mindre noe annet er uttrykkelig fastsatt. Dette følger av trygdeforordningen artikkel 6, hvor det står:

«Med mindre det er fastsatt noe annet i denne forordning, skal den kompetente institusjon i en medlemsstat hvis lovgivning setter tilbakelagt trygdetid, tid med lønnet arbeid, tid med selvstendig virksomhet eller botid som et vilkår for

– å oppnå, beholde eller få tilbake rett til ytelser, eller for at denne rettighet skal ha en viss varighet,
– å få lovfestet trygdedekning,
eller
– å få adgang til eller fritak for pliktig trygd, frivillig trygd eller frivillig fortsatt trygd,

i den utstrekning det er nødvendig ta hensyn til trygdetid, tid med lønnet arbeid, tid med selvstendig virksomhet eller botid som er tilbakelagt etter en annen medlemsstats lovgivning, som om dette var tid tilbakelagt etter lovgivningen den anvender.»

Trygdetid fra andre EØS-land skal medregnes både ved vurderingen av om vilkårene i hovedregelen i folketrygdloven § 11-2 første ledd og unntaksvilkårene i § 11-2 andre ledd er oppfylt. At det skal skje en sammenlegging av trygdetid ved vurderingen av unntaksvilkårene i § 11-2 andre ledd følger blant annet av Trygderettens kjennelse 18. juli 2019 med referanse TRR-2017-3346, som gjaldt den tilsvarende bestemmelsen i
§ 12-2 andre ledd bokstav b (tidligere tredje ledd). I etterkant av Trygderettens kjennelse, sendte Arbeids- og sosialdepartementet (nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet) 6. februar 2020 brev til Kontroll- og konstitusjonskomiteen og skrev at Norge hadde praktisert sammenlegging av opptjeningstid fra alle EØS-land når det gjaldt hovedregelen, men ikke unntaksreglene. På bakgrunn av Trygderettens kjennelse TRR-2017-3346 kom departementet til at EØS-reglene om sammenlegging også skal brukes på unntaksreglene i folketrygdloven. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble bedt om å gjennomgå saker tilbake til 1. juni 2012, så langt det var praktisk mulig.

Også i NOU 2021:8 Trygd over landegrensene punkt 8.3.2.4 er det lagt til grunn at sammenlegging av trygdetid i andre EØS-stater kan benyttes for å oppfylle vilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd:

«I folketrygdloven § 11-2 er det stilt vilkår om fem års forutgående medlemskap i trygden umiddelbart før krav om arbeidsavklaringspenger settes frem. Perioder med trygdetid tilbakelagt i andre EØS-stater skal tas med ved vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, jf. trygdeforordningen artikkel 6. Tilsvarende kan sammenlegging av trygdetid i andre EØS-stater benyttes for å oppfylle vilkårene i særreglene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd, som gjør unntak fra kravet om fem års forutgående medlemskap i visse tilfeller. Dette må gjelde både for inngangskravet om minst ett års forutgående medlemskap i disse tilfellene, og de alternative kravene til «perioder med medlemskap som minst tilsvarer perioder uten medlemskap» (bokstav a) og medlemskap i trygden med unntak av maksimum fem år (bokstav b).»

I Navs rundskriv til EØS-avtalens bestemmelser om trygd (R45-00) kapittel 11.5.1 er det også skrevet:

«Perioder med medlemskap i andre EØS-land skal legges sammen med medlemstiden i Norge, også ved vurderingen av om unntaksvilkårene er oppfylt.»

2. Om klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger er behandlet i tråd med forordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen)

Spørsmålet er om klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger 26. april 2018 ble behandlet i tråd med trygdeforordningen.

Da Nav arbeid og ytelser avslo klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger i mars 2019, ble trygdetiden hennes fra Spania hensyntatt ved vurderingen av om hun oppfylte vilkårene om tre års medlemskap etter hovedregelen i folketrygdloven § 11-2 første ledd. På dette tidspunktet praktiserte imidlertid Nav folketrygdloven § 11-2 andre ledd i strid med trygdeforordningen artikkel 6, noe direktoratet selv har påpekt. Ombudet legger til grunn at dette er årsaken til at den spanske trygdetiden ikke ble hensyntatt ved vurderingen av om klageren oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Vurderingen synes heller ikke å ha blitt gjort på et senere tidspunkt, til tross for at klagerens sak har blitt gjennomgått flere ganger etter dette.

Direktoratet har i svaret på ombudets undersøkelsesbrev opplyst at klagerens sak har inngått i et uttrekk av saker som ble gjennomgått på nytt i lys av instruksen fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet fra februar 2020. Direktoratet kunne likevel ikke se at klagerens sak hadde spor av en skriftlig vurdering i saksbehandlingssystemene. Det er uklart hvorfor. 

I forbindelse med saksbehandlingen av klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger i august 2022 ble det, ifølge direktoratet, undersøkt om klageren hadde rett til arbeidsavklaringspenger på grunnlag av første søknad 26. april 2018. På dette tidspunktet hadde Nav lagt om praksis. Fordi spanske trygdemyndigheter svarte at klageren hadde medlemskap i Spania fra 1. januar 2017 til 31. mars 2019, skal det i et notat i saksbehandlingssystemet blitt skrevet at klageren var underlagt spansk lovgivning da hun søkte om arbeidsavklaringspenger i april 2018. Ombudet ble først kjent med dette notatet gjennom direktoratets svar på ombudets undersøkelsesbrev. Det er uklart om klageren ble informert om vurderingene som ble gjort.

I Nav arbeid og ytelsers beslutning 4. november 2025 om ikke å omgjøre det tidligere vedtaket fra 12. mars 2019, ble avslaget fremdeles begrunnet med at klageren manglet trygdetid etter hovedregelen i folketrygdloven § 11-2 første ledd. Unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 er ikke nevnt, til tross for at Nav hadde lagt om praksis. I klagerens anmodning om omgjøring ble ikke Navs manglende vurdering av sammenlegging av trygdetid tatt opp, ettersom anmodningen bygget på et annet grunnlag. Dette kan være årsaken til at unntaksvilkårene ikke ble nærmere drøftet i beslutningen. Etter ombudets syn kan det likevel ikke forventes at klageren selv skulle identifisert denne problemstillingen, gitt regelverkets kompleksitet. Etter ombudets syn burde Nav drøftet unntaksvilkårene på eget initiativ, særlig når det ble lagt til grunn at klageren flyttet tilbake til Norge 22. april 2018 og Nav hadde lagt om praksis. Overlappet mellom trygdetiden fra Spania og tidspunktet det er lagt til grunn at klageren flyttet tilbake til Norge er for øvrig ikke kommentert.

På denne bakgrunn deler ombudet direktoratets syn på at det foreligger feil ved Nav arbeid og ytelsers behandling av klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger, ved at det feilaktig ble unnlatt å medregne klagerens spanske trygdetid ved vurderingen av om unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd var oppfylt.

Direktoratet har bedt Nav arbeid og ytelser om å se på saken på nytt. Sivilombudet avslutter derfor saken med denne uttalelsen.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at det foreligger feil ved Nav arbeid og ytelsers behandling av klagerens søknad om arbeidsavklaringspenger 26. april 2018, som følge av at klagerens trygdetid fra Spania ikke ble medregnet ved vurderingen av om hun oppfylte unntaksvilkårene i folketrygdloven § 11-2 andre ledd. Om klageren har rett til arbeidsavklaringspenger på bakgrunn av søknaden fra april 2018, har ikke ombudet tatt endelig stilling til.

Ombudet er positiv til at direktoratet har bedt Nav arbeid og ytelser om å se på saken på nytt. Saken gir ikke grunn til videre oppfølging fra ombudet nå.