Oppsummering

Saken gjelder spørsmål om det er i strid med arealformålet offentlig friområde i reguleringsplan å gi samtykke etter plan- og bygningsloven § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav m og § 26-1, til en søknad om å arealoverføre ca. 950 m2 fra Statens vegvesen til en privat part.

Ombudet kom til at plan- og bygningsloven ikke ga rettslig grunnlag for å avslå søknaden om arealoverføring på grunnlag av at arealoverføringen var i strid med reguleringen til offentlig friområde.

Sakens bakgrunn

Statens vegvesen Region Vest (heretter Statens vegvesen) søkte om arealoverføring av ca. 950 m2 fra eiendom X til eiendom Y i Stavanger kommune. Bakgrunnen for søknaden var at A (heretter klageren) hadde inngått en avtale om makeskifte med Statens vegvesen som oppgjør for at klageren var tvunget til å avstå areal til Statens vegvesen fra en annen eiendom klageren eier, i forbindelse med utvidelse av Europavei 39. Statens vegvesen og klageren avtalte at arealoverføringen skulle være endelig oppgjør for tvangsavståelsen.

I vedtak 27. februar 2025 avslo Stavanger kommune Statens vegvesens søknad om arealoverføring til klageren. Det fremgår av kommunens vedtak at det omsøkte arealet er regulert til offentlig friområde i gjeldende reguleringsplan 2551, vedtatt 9. september 2024, og at arealoverføringen derfor var betinget av dispensasjon. I vedtaket kom kommunen til at vilkårene for å innvilge dispensasjon fra reguleringsplanens arealformål og bestemmelser ikke var oppfylte, og søknaden ble avslått.

Klageren påklagde kommunes vedtak. I vedtak 18. september 2025 stadfestet Statsforvalteren i Rogaland kommunens avslag. I likhet med kommunen kom Statsforvalteren til at søknaden om arealoverføring var i strid med arealformålet offentlig friområde i gjeldende reguleringsplan, slik at arealoverføringen var betinget av dispensasjon. Statsforvalteren kom til at vilkårene for dispensasjon ikke var oppfylt og klagen ble ikke tatt til følge.

I klagen hit anførte klageren i hovedsak at den omsøkte arealoverføringen ikke var i strid med reguleringsplanens arealformål og bestemmelser. I tillegg fremgikk det at han ikke hadde planer om å bruke egen eiendom i strid med gjeldende reguleringsplan dersom det ble gitt tillatelse til omsøkt arealoverføring.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i brev 8. januar 2026.

Vi ba Statsforvalteren utdype om det var arealformålet friområde i gjeldende reguleringsplan, eller reguleringsplanens bestemmelse om at arealformålet skal være offentlig, som var grunnlag for avslaget på søknaden om arealoverføring. Statsforvalteren svarte at i reguleringsplanen er friområdet regulert som offentlig, og det er ikke bestemmelser som åpner for privat eie, og heller ikke bestemmelser som åpner for noen form for landbruksdrift. Det var dermed en samlet vurdering av reguleringsplanens arealformål og bestemmelser som var bakgrunnen for at arealoverføringen ble vurdert å være i strid med planen.

Vi stilte også Statsforvalteren spørsmål om på hvilken måte den omsøkte arealoverføringen ville hindre eller gjøre det vanskeligere for kommunen å erverve areal som i reguleringsplanen var regulert til friområde. Statsforvalteren påpekte at kommunen vil ha rettslig grunnlag til å ekspropriere etter plan- og bygningsloven (heretter pbl.) uavhengig av om det ble gitt samtykke til arealoverføringen. Statsforvalteren ga uttrykk for at det sannsynligvis vil være langt lettere å inngå en avtale om frivillig salg fra Statens vegvesen til kommunen enn å inngå en tilsvarende avtale med klageren.

Vi spurte også om det hadde noen betydning at Statens vegvesen var eier av det aktuelle arealet som søknaden om arealoverføring gjaldt, og ikke en privat part. Statsforvalteren svarte at det avgjørende for vurderingen av om arealoverføring er i strid med plan, er om arealet etter fradelingen objektivt sett fremstår som egnet til bruk som er i strid med planens formål. I denne vurderingen mente Statsforvalteren at det ikke var relevant i seg selv om nåværende eier av arealet er en offentlig eller privat part.

Vi ba Statsforvalteren kommentere om plan- og bygningsloven ville stått i veien for at det aktuelle arealet ble overført til en privat part dersom arealet i stedet var matrikkelført med et eget gårds- og bruksnummer. Statsforvalteren svarte at et rent salg av eiendom ikke er et tiltak etter plan- og bygningsloven og vil ikke kreve dispensasjon eller byggesaksbehandling for øvrig.

På vårt spørsmål om arealet som er gjenstand for søknaden om arealoverføring tjener en funksjon som allment tilgjengelig friområde i dag, svarte Statsforvalteren at arealet fremstår som skog som er tilgjengelig for allmennheten. Videre påpekte Statsforvalteren at erverv og opparbeidelse av kommunen vil kunne tilrettelegge for enda mer allmenn bruk av arealet. Vi ba også Statsforvalteren redegjøre for hvilke rettslige konsekvenser reguleringen til (offentlig) friområde eventuelt vil medføre for det arealet klageren allerede er eier, herunder om klageren ikke lenger lovlig kan eie arealet. Statsforvalteren svarte at klageren fortsatt kan lovlig eie arealet, at plan- og bygningsloven ikke regulerer eierforhold av eiendom direkte og at klageren kan fortsette med etablert lovlig bruk, men kan ikke starte ny bruk av arealene som strider mot arealformål.   

Vi ba om en nærmere redegjørelse for hva Statsforvalteren i sitt vedtak siktet til da Statsforvalteren skrev at «den omsøkte arealoverføringen vil kunne legge til rette for at arealene i større grad benyttes til landbruksproduksjon fremfor allmenhetens utfoldelse». Statsforvalteren påpekte at Statsforvalteren i hovedsak siktet til gressproduksjon. Videre skrev Statsforvalteren at det ikke er utelukket at annet kan dyrkes, og at annen dyrkning enn gress i enda større grad kan være til ulempe for arealenes verdi som offentlig friområde.

Vi spurte også om Statsforvalteren med «landbruksproduksjon» siktet til landbruksaktiviteter som ikke kvalifiserer som tiltak etter pbl. § 1-6, og som dermed kan igangsettes uhindret av arealformålet friområde i reguleringsplanen. Statsforvalteren svarte at dyrking av gress ikke er et tiltak etter plan- og bygningsloven, men at intensiv dyrking av gress i et friområde likevel vil kunne anses som et tiltak etter pbl. § 1-6 første ledd andre punktum. Videre skrev Statsforvalteren at dersom det settes i gang med storstilt dyrking som fortrenger allmennheten, kan kommunen pålegge stans av ulovlig bruk etter pbl. § 32-3, og at det gjelder selv om slik dyrking ikke er et søknadspliktig tiltak etter lovens byggesaksbestemmelser.

Klageren ble gitt anledning til å kommentere Statsforvalterens svar. Han opplyste at formålet med arealoverføringen var å ta vare på verdifull natur og kulturlandskap innenfor rammen av friområdereguleringen. Videre mente han at arealoverføringen i seg selv ikke ville legge til rette for bruk av arealet i strid med plan, men at arealoverføringen vil tilrettelegge for å videreføre den lovlige etablerte bruken av det offentlige friområdet han allerede eier. I forlengelsen av sistnevnte skrev klageren at plan- og bygningsloven hindrer at arealet kan brukes i strid med gjeldende plan, og at dette gjelder uavhengig av om det gis samtykke til arealoverføringen eller ikke. Klageren påpekte også at selv om arealoverføringen tillates, står Stavanger kommune fritt til å erverve arealet enten ved ekspropriasjon eller ved å inngå avtale med grunneier. I tilknytning til spørsmålet om mulig framtidig ekspropriasjon mente klageren at det fremstår som uryddig at kommunen og Statsforvalteren kan avslå en søknad om arealoverføring, og dermed gi kommunen anledning til å «kunne overta det aktuelle arealet vederlagsfritt fra vegvesenet, mens de ellers vil måtte betale erstatning dersom kommunen senere vil erverve arealene etter at de er overført til oss som følge av avtalt makebytte».

Statsforvalteren ble gitt anledning til å kommentere klagerens merknader. Statsforvalteren påpekte at «sakens kjerne [er] om arealoverføringen objektivt sett medfører at arealet fremstår som egnet til en bruk som er i strid med friområde-formålet». Statsforvalteren uttalte at arealoverføringen vil muliggjøre bruk av arealet som slåttemark, som ifølge Statsforvalteren vil være i strid med reguleringsplanens arealformål.

Klageren kom deretter med ytterligere merknader.

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Pbl. § 20-1 første ledd bokstav m slår fast at arealoverføring er et søknadspliktig tiltak. Arealoverføring kan dermed ikke utføres uten at søknad på forhånd er sendt kommunen og tillatelse er gitt, jf. pbl. 20-2 første ledd første punktum.

De materielle vilkårene som gjelder for opprettelse og endring av eiendom, herunder arealoverføring, framgår av pbl. § 26-1. Bestemmelsen slår fast at opprettelse av ny grunneiendom og andre tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav m ikke må gjøres på en slik måte «at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan, eller på en måte som ikke kan matrikkelføres etter matrikkellova», jf. § 26-1 første punktum. Videre kan det heller ikke «dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i denne lov», jf. § 26-1 andre punktum. Hvis en søknad om arealoverføring derimot ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, skal kommunen innvilge tillatelse til tiltaket, jf. pbl. § 21-4 første ledd første punktum. Sistnevnte er det vanlig å omtale som den såkalte byggeretten på plan- og bygningsrettens område.

Det fremgår av vedtaket til henholdsvis Stavanger kommune og Statsforvalteren at søknaden om arealoverføring ble avslått fordi kommunen og Statsforvalteren kom til at den omsøkte arealoverføringen var i strid med arealformål og reguleringsbestemmelse i gjeldende reguleringsplan. Arealet som er gjenstand for søknaden om arealoverføring, er regulert til arealformålet friområde. I tillegg inneholder reguleringsplanen en reguleringsbestemmelse om at areal som i reguleringsplanen er regulert til friområde, skal være offentlig, jf. reguleringsplanens reguleringsbestemmelse § 5.2, jf. pbl. § 12-7 nr. 14. 

Hovedspørsmålet i saken er om innvilgelse av tillatelse til den omsøkte arealoverføringen er i strid med reguleringen til offentlig friområde. Ombudet drøfter først om arealformålet friområde, og reguleringsbestemmelsen om at friområdet skal være offentlig, innebærer at det er i strid med reguleringsplanen å tillatte at det omsøkte arealet underlegges privat eierskap ved at det overføres fra Statens vegvesen til klageren. Deretter tar ombudet stilling til om tillatelse til den omsøkte arealoverføringen vil stå i veien for gjennomføring av reguleringsplanens arealformål og bestemmelser og dermed er i strid med reguleringsplanen.

Er arealoverføringen i strid med reguleringen til offentlig friområde?

Arealformålet «friområde» er et underformål under hovedformålet «grønnstruktur», jf. pbl. § 12-5 andre ledd nr. 3. Lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 214, klargjør at hovedformålet grønnstruktur menes et sammenhengende, eller tilnærmet sammenhengende vegetasjonspreget område som ligger innenfor eller i tilknytning til en by eller et tettsted. Underformålet friområde skal brukes for områder som skal spesielt tilrettelegges og eventuelt opparbeides for allmennhetens uhindrede rekreasjon, lek og idrett og opphold, jf. O.J. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del I, 3. utgave, 2019 s. 241. I Rt. 2007 s. 281 (Barka) avsnitt 47 uttalte Høyesterett at friområder er områder som skal være tilgjengelige for allmennheten, og at fri ferdsel er et karakteristisk trekk ved friområdene.

I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 232 står det videre at «etter gjeldende lov har friområder og parker vært offentlige formål. Det vil fortsatt være det vanlige utgangspunktet, men det vil heretter framgå av bestemmelse etter § 12-7 nr. 14, hvilke arealer som skal være offentlige». Pbl. § 12-7 nr. 14 gir adgang til å vedta hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal. Spørsmålet er om rettsvirkningen av at Stavanger kommune har vedtatt reguleringsbestemmelse § 5.2 om at friområdet skal være offentlig, innebærer at det er forbudt med privat eierskap av arealet og at arealoverføringen til klageren derfor må avslås.

Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 223 slår fast at vedtak om en reguleringsbestemmelse om at et arealformål er offentlig, fastsetter om det aktuelle arealet som omfattes av arealformålet, «skal være av privat art eller eid av det offentlige». Forarbeidsuttalelsen isolert sett tilsier at areal som er avsatt til et offentlig arealformål, skal være eid av det offentlige. Konsekvensen av å tillate arealoverføringen er at arealet blir overført fra Statens vegvesen – et offentlig organ – til klageren, som er en privat part. Tilsynelatende vil det være i strid med reguleringsbestemmelsen.

En slik tolkning utfordres imidlertid av at reguleringsplaner er bindende for «framtidig arealbruk», jf. pbl. § 12-4 første ledd. Ordlyden taler for at reguleringsplaner regulerer hva som er lovlig bruk av areal, ikke hvem som lovlig kan være eier av areal. Videre fremgår det av Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 233 at det ikke er anledning til å regulere forhold av privatrettslig karakter gjennom vedtak av bestemmelser til reguleringsplan. Forarbeidene nevner eksplisitt eierforhold som et eksempel på et forhold av privatrettslig karakter som faller utenfor kommunens reguleringskompetanse etter plan- og bygningsloven.

Tilsvarende har Kommunal- og distriksdepartementet i tolkningsuttalelse 9. mai 2019 (19/2088-2) uttalt at «plan- og bygningsloven regulerer generelt sett ikke eierforholdene, og bestemmelsen [om at et friområde skal være offentlig] gjelder bruken til offentlig formål og ikke hvem som skal være eier». Videre påpekte departementet at en slik reguleringsbestemmelse «kan benyttes for å presisere at området skal brukes til offentlige formål, dvs. at området skal være til bruk for allmennheten og eventuelt tilrettelegges for slik bruk».

Standpunktet i juridisk teori synes også å være at uttalelsen i forarbeidene om at arealer som er utpekt til offentlige formål, skal være «eid» av det offentlige, ikke kan tolkes helt bokstavelig. Innjord og Zimmermann har uttalt at vedtak om en slik reguleringsbestemmelse ikke regulerer eierskap, men innebærer at arealene skal nyttes til offentlig formål, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, Bind I, 2020 s. 275.

Selv om en regulering til offentlig friområde forutsetter at arealet skal være tilgjengelig for allmennheten, gir ikke selve reguleringen noen privatrettslig rett for allmennheten til å bruke arealet utover det som eventuelt følger av allemannsretten, jf. O.J. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del I, 3. utgave, 2019 s. 376. I Rt. 2007 s. 281 (Barka) avsnitt 59 uttalte Høyesterett at det ikke var nødvendig i den saken å ta stilling til i hvilken grad offentlig erverv er nødvendig for å gjennomføre en regulering til friområde. Standpunktet i juridisk teori synes imidlertid å være at et areal som er regulert til offentlig friområde, normalt må erverves av det offentlige for å gjennomføre planen, jf. O.J. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utgave, 2019 s. 241. Tolkningen underbygges av at vedtak om en reguleringsplan ikke griper inn i eksisterende virksomheter, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 231. Kommunen kan dermed ikke tvinge grunneier til å gjennomføre en reguleringsplan som avsetter et areal til friområde. Det kan dessuten problematiseres om en planbestemmelse om offentlig arealformål innebærer at gjennomføring av planen i privat regi uansett ikke er tillatt, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, Bind I, 2020 s. 363. En reguleringsbestemmelse om at et friområde skal nyttes til offentlig formål, innebærer derfor normalt at det er nødvendig med offentlig erverv for å realisere reguleringsplanen. Dette betyr imidlertid ikke at privat eierskap av et friområde i påvente av framtidig offentlig erverv er i strid med planen.

Det kan legges til at fra grunneierens ståsted innebærer en regulering til offentlig friområde at egen eiendom er båndlagt til framtidig offentlig friområde i påvente av offentlig tilrettelegging og normalt erverv, om nødvendig ved ekspropriasjon. Motstykket er at reguleringer til en rekke offentlige arealformål, blant annet friområder, gir grunneieren rett til å kreve innløsning etter pbl. § 15-2. Formålet med innløsningsadgangen er å beskytte grunneiere mot å få eiendommer båndlagt på ubestemt tid som følge av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 76.

Oppsummert er det ikke rettskildemessige holdepunkter for at en reguleringsbestemmelse som angir at et arealformål skal være offentlig, regulerer hvem som kan være eier av det aktuelle arealet. En slik reguleringsbestemmelse virker bestemmende for hvem som kan gjennomføre reguleringsplanens arealformål. Konsekvensen av en reguleringsbestemmelse om at et friområde skal nyttes til offentlig formål, er at friområdet ikke uten videre kan gjennomføres i privat regi, men at det er en offentlig oppgave å realisere et friområde og gjøre det tilgjengelig for allmennheten, om nødvendig ved ekspropriasjon.

Et særskilt spørsmål er om det vil være i strid med reguleringen til offentlig friområde å tillatte arealoverføringen fra nåværende eier Statens vegvesen til klageren fordi det vil innebære at arealet blir overført fra offentlig eie til en privat part. Reguleringsplanen tar ikke direkte stilling til hvem som skal tilrettelegge og opparbeide friområdene i planen. I juridisk teori er det det lagt til grunn at det normalt er forutsetningen at kommunen skal erverve og eventuelt opparbeide friområder, jf. O.J. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del I, 3. utgave, 2019 s. 241. Videre har Statsforvalteren gitt uttrykk for at det er Stavanger kommune som skal erverve og eventuelt opparbeide arealene som er regulert til offentlig friområde i reguleringsplanen. Statens vegvesens frivillige avtale om overføring av arealet med klageren tilsier dessuten i seg selv at vegvesenet ikke anser det som sin oppgave å tilrettelegge og opparbeide det aktuelle friområdet i reguleringsplanen.

Slik saken er opplyst for ombudet, synes situasjonen dermed å være at selv om søknaden om arealoverføringen avslås, vil Stavanger kommune uansett måtte erverve arealet fra Statens vegvesen for å gjennomføre reguleringsplanen. Når Staten vegvesen ikke har ansvar for å gjennomføre reguleringen til friområde, er det vanskelig å se at det i seg selv vil være i strid med reguleringsplanens arealformål og bestemmelser å tillate at arealet overføres fra vegvesenet til klageren.

Vil arealoverføringen stå i veien for eller vanskeliggjøre gjennomføring av reguleringen til offentlig friområde?

Spørsmålet er deretter om den omsøkte arealoverføringen vil stå i veien for eller vanskeliggjøre at reguleringen til offentlig friområde gjennomføres i regi av Stavanger kommune. I så fall vil arealoverføringen være i strid med plan, og den kan dermed avslås med hjemmel i pbl. § 26-1.

Klageren har uttalt at formålet med arealoverføringen er å slå sammen det omsøkte arealet med hans eksisterende eiendom som også er regulert til offentlig friområde i samme reguleringsplan. Videre har klageren opplyst at det nye arealet vil bli brukt på tilsvarende måte som det eksisterende, til slåtteng med vekt på pollinerende insekter, og arealet vil være åpent for allmennhetens ferdsel på egen tursti.

Ifølge Statsforvalterens er det avgjørende for om arealoverføringen er i strid med plan om den objektivt sett medfører at klagerens eiendom framstår som egnet til en bruk som er i strid med reguleringen til friområde. Til støtte for sitt syn viser Statsforvalteren til Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 53, hvor det står: «Når det gjelder fradeling av eiendom til formål som nevnt i §§ 84 og 94, er det avgjørende hva det aktuelle areal fremstår som egnet til. Dersom fradelingen gjelder areal som fremstår som byggetomt, er det dette som skal legges til grunn, selv om det på det nåværende tidspunkt ikke er aktuelt å bebygge arealet».

I Statsforvalterens vedtak står det at «[a]realoverføringen vil muliggjøre en landbruksdrift som vil redusere arealenes verdi som friområde». Statsforvalteren har presisert i svaret på undersøkelsen at med uttrykket landbruksdrift «sikter vi i denne saken i hovedsak til gressproduksjon. Det er ikke med det utelukket at annet kan dyrkes. Annen dyrking vil i enda større grad enn gress kunne være til ulempe for arealenes verdi som offentlig friområde». Videre fremgår det av Statsforvalterens kommentar til klagerens merknader at Statsforvalteren mener at arealoverføringen vil muliggjøre bruk av klagerens eiendom som slåttemark, og at en slik bruk vil være i strid med arealformålet.

Ombudet har i flere tidligere uttalelser tatt stilling til om fradeling av fast eiendom er i strid med planformålet i en arealplan, eller fradeles til formål som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 31 nr. 1 første ledd. I disse uttalelsene har ombudet, under henvisning til det som allerede er sitert i avsnittet ovenfor fra Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 53, påpekt at det skal gjøres en objektivisert vurdering av hva det aktuelle arealet framstår som egnet til etter at fradelingen er gjennomført. Det må derfor vises forsiktighet med å legge avgjørende vekt på søkerens subjektive hensikter med fradelingen, jf. blant andre SOMB-1993-59, SOMB-2003-92 og SOM-2010-2416.

Lovens forarbeider, sammenholdt med ombudets uttalelser, tilsier at hvis klagerens eiendom etter arealoverføringen fremstår som egnet for tiltak som er i strid med gjeldende reguleringsplan, skal søknaden avslås uten hensyn til om klageren har planer om å igangsette tiltaket, jf. også O.J. Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, Del II, 3. utgave, 2019 s. 373. Samtidig følger det av ombudets uttalelser at fradeling likevel kan skje der den fradelte eiendommen skal benyttes til samme formål som tidligere. Det er dette som i juridisk teori er omtalt som såkalt fradeling til uendret bruk, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, Bind II, 2020 s. 849. 

Ved vurderingen av om klagerens eiendom etter arealoverføringen fremstår som egnet til tiltak som er i strid med gjeldende reguleringsplan, må det tillegges betydning at reguleringen til offentlig friområde ikke uten videre kan gjennomføres i privat regi. Reguleringsplanen slår fast at det skal utarbeides en landskapsplan som «skal redegjøre for opparbeiding av friområdet over kulverten og Nedre Tasta etter anleggsgjennomføring», jf. reguleringsbestemmelse § 2.1. Videre fremgår det av reguleringsbestemmelse § 9.3 at «[l]andbruks-, natur- og friluftsområder, friområder og sidearealer til vegen (annen veggrunn tekniske areal og grøntareal), skal være ferdigstilt senest vårsesongen etter at veganlegget er åpnet». For å gjennomføre reguleringen til friområde i samsvar med reguleringsplanen og landskapsplanen, er det en forutsetning om offentlig tilrettelegging og offentlig erverv, om nødvendig ved ekspropriasjon.

I lys av det ovennevnte blir det sentrale spørsmålet om tillatelse til arealoverføringen vil hindre eller vanskeliggjøre framtidig offentlig erverv og tilrettelegging av friområdet i samsvar med reguleringsplanen. I motsatt fall er det vanskelig å se på hvilken måte det vil være i strid med reguleringsplanen å gi samtykke til arealoverføringen.  

Klageren har opplyst at formålet med arealoverføringen er å videreføre nåværende bruk av egen eiendom til slåtteng med vekt på pollinerende insekter, og at arealet er åpent for ferdsel på egen tursti. Det er vanskelig å se hvordan en slik bruk vil hindre eller vanskeliggjøre framtidig offentlig erverv og tilrettelegging av friområdene i samsvar med reguleringsplanen. Tvert imot vil en slik bruk av området ligge svært tett opp mot en framtidig bruk av området til friområde i offentlig regi. Videre er det vanskelig å se hvordan arealoverføringen vil muliggjøre endrede bruksformer som vil hindre eller vanskeliggjøre framtidig offentlig erverv og tilrettelegging av friområdene. Til dette kommer at reguleringsplanen uansett er bindende for hva som er lovlig arealbruk av klagerens eiendom, jf. pbl. § 12-4 andre ledd. Lovens tiltaksdefinisjon omfatter tiltak som er søknadspliktige etter § 20-1, men også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner, jf. § 1-6 første ledd andre punktum. Stavanger kommune kan eventuelt også pålegge stans av ulovlig bruk etter pbl.  § 32-3.

Under enhver omstendighet har Stavanger kommune rettslige virkemidler for å sikre framtidig opparbeidelse av friområdene i samsvar med reguleringsplanen etter at veianlegget er ferdigstilt. Kommunen kan enten gjennomføre planformålet ved å inngå en avtale med klageren, hvor klageren forplikter seg til framtidig bruk av egen eiendom i samsvar med reguleringsplanens arealformål og landskapsplanen. Reguleringsbestemmelsen om at friområdet skal være offentlig stenger ikke for at Stavanger kommune kan sikre at arealene tilrettelegges som offentlig friområde gjennom en slik avtale med en privat grunneier, jf. Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, Bind I, 2020 s. 275. En slik avtale vil innebære at klageren tar på seg ansvaret med å forvalte friområdet på vegne av offentlige myndigheter og dermed oppfylle reguleringsbestemmelsen uten at offentlig erverv er nødvendig.

Alternativt kan kommunen ekspropriere klagerens eiendom for å gjennomføre reguleringen til friområde. I den forbindelse skrev Statsforvalteren i svaret på undersøkelsen at «[s]elv om arealoverføringen finner sted, vil kommunen likevel kunne ekspropriere i tråd med plan frem til reguleringsplanen er 10 år gammel, selv om eieren motsetter seg dette». Ombudet er enig med Statsforvalteren i at arealoverføringen ikke vil stenge for kommunens rettslige ekspropriasjonsadgang innenfor lovens tiårsfrist, jf. pbl. § 16-2 første ledd andre punktum.

Statsforvalteren har i svaret hit vist til at «[e]n ekspropriasjonsprosess kan (…) være tidkrevende og dyr, og det ville sannsynligvis være langt lettere å inngå en frivillig avtale om salg fra vegvesenet til kommunen. Den omsøkte arealoverføringen vil dermed i noen grad kunne vanskeliggjøre fremtidig erverv for kommunen».

Ved salg av fast eiendom må Statens vegvesen følge avhendingsinstruksen, som er fastsatt ved kongelig resolusjon 19. desember 1997 med hjemmel i Grunnloven § 19. Avhendingsinstruksen gir regler for fremgangsmåten for salg av statlig fast eiendom. Avhending skal som klar hovedregel skje til markedspris og på den måten som gir det beste økonomiske resultatet for staten, jf. avhendingsinstruksen punkt 2.1 andre ledd, jf. punkt 3.1 første ledd. Hvis kommunen ikke ble enig med vegvesenet om en frivillig avtale som oppfyller kravene i avhendingsinstruksen, ville kommunen dermed vært avhengig av å ekspropriere arealet fra vegvesenet. På denne bakgrunn er det vanskelig å se at det er grunnlag for et generelt standpunkt om at det vil være langt lettere å inngå en frivillig avtale om salg fra Statens vegvesen til kommunen enn det vil være å inngå en tilsvarende avtale med en privat part. Det kan også problematiseres om et slikt hensyn i det hele tatt er saklig ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til en søknad om arealoverføring etter plan- og bygningsloven. I denne saken er det uansett ikke konkrete holdepunkter for at det vil være vanskeligere for kommunen å inngå avtale om salg fra klageren enn med Statens vegvesen. Dessuten er deler av klagerens eksisterende eiendom også regulert til offentlig friområde i samme reguleringsplan. For å gjennomføre reguleringsplanen må Stavanger kommune dermed uansett erverve areal fra klagerens eiendom. Konsekvensen av å gi samtykke til den omsøkte arealoverføringen synes derfor i realiteten å være at Stavanger kommune må erverve et noe større areal fra klageren for å gjennomføre reguleringsplanen, sammenlignet med det som vil være tilfellet dersom arealoverføringen avslås.

Basert på ovennevnte drøftelse har ombudet kommet til at arealoverføringen ikke fører til at det oppstår et forhold i strid med plan, jf. pbl. § 26-1 første punktum. Plan- og bygningsloven gir dermed ikke hjemmel for å avslå søknaden om arealoverføring på dette grunnlaget.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren ikke hadde rettslig grunnlag til å avslå Statens vegvesens søknad om overføring av areal til klageren.

Etter ombudets syn innebærer ikke reguleringen til offentlig friområde at det er forbudt for private parter å eie arealet. Når reguleringsplanen bare kan gjennomføres i regi av det offentlige og dermed uansett forutsetter offentlig tilrettelegging og normalt også offentlig erverv, er det avgjørende spørsmålet om arealoverføringen til klageren vil hindre eller vanskeliggjøre framtidig offentlig erverv og tilrettelegging av friområdene i samsvar med reguleringsplanen. Ombudet er kommet til at det ikke er konkrete holdepunkter for at arealoverføringen vil hindre eller vanskeliggjøre framtidig tilrettelegging og opparbeidelse av friområdene i tråd med reguleringsplan og landskapsplan etter at anleggsperioden for veianlegget er ferdigstilt.

Ombudet ber Statsforvalteren behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 29. juni 2026.