Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) ba 26. februar 2024 Sør-Øst politidistrikt om utskrift av saksdokumentene i tre avsluttede straffesaker der han har vært mistenkt eller siktet. Han purret på svar i brev 29. februar 2024. Sør-Øst politidistrikt opplyste i e-post 1. mars 2024 at de på grunn av høy arbeidsmengde ikke kunne gi et nøyaktig tidsperspektiv for når innsynskravet ville bli behandlet.
Saken ble klaget inn til Sivilombudet 5. mars 2024. Dagen etter opplyste Sør-Øst politidistrikt i brev til klageren igjen om stor saksmengde, men at klagerens henvendelse ville besvares «innen rimelig tid». Vi avsluttet saken, blant annet med henvisning til at vi ikke kan påskynde forvaltningens saksbehandling i enkeltsaker så lenge denne skyldes arbeidssituasjonen, og saksavviklingen skjer ut fra en forsvarlig prioritering. I tillegg hadde klageren henvendt seg til Vestfold tingrett for en avgjørelse derfra.
Klageren henvendte seg til oss på nytt 8. april 2024. Han hadde da fortsatt ikke fått svar på innsynskravet, verken fra Sør-Øst politidistrikt eller fra tingretten. I brev 23. april 2024 ba vi derfor Sør-Øst politidistrikt om å oversende sakens dokumenter innen 30. april 2024. Dokumentene ble først oversendt 16. mai 2024, etter påminnelse fra oss i brev 13. mai 2024. I forbindelse med oversendelsen av dokumentene opplyste Sør-Øst politidistrikt at klagerens innsynsbegjæring ble svart ut samme dag.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke Sør-Øst politidistrikts behandlingstid nærmere. I brev 16. mai 2024 ba vi politidistriktet om en redegjørelse for årsaken til saksbehandlingstiden på over to og en halv måned, og om de anså behandlingstiden for å være i tråd med god forvaltnings-/påtaleskikk. Videre spurte vi om hva som er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for krav om utskrift av straffesaksdokumenter i Sør-Øst politidistrikt. Vi spurte også om politidistriktet anså sitt svar til klageren 6. mars 2024 for å være i tråd med kravene til foreløpig svar, jf. god forvaltnings-/påtaleskikk. Til slutt spurte vi om Sør-Øst politidistrikts rutiner for behandling av innsynskrav i avsluttede straffesaker, og om en oversendelse av disse.
Vi ba Sør-Øst politidistrikt besvare ombudets undersøkelsesbrev innen 6. juni 2024. Da denne fristen ikke ble overholdt, ble ny frist satt til 14. juni 2024. Heller ikke denne fristen ble overholdt, og vi fikk ingen tilbakemelding om årsaken til at ombudets henvendelser ikke ble besvart. Vi tok derfor kontakt med Sør-Øst politidistrikt per telefon 17. juni 2024. Politidistriktet opplyste i telefonsamtalen at de ikke var klar over fristene, fordi de ikke har noe system for å registrere frister som gis i inngående brev. Svar på våre undersøkelser ble mottatt 18. juni 2024.
Når det gjelder saksbehandlingstiden for krav om innsyn i straffesaker, svarte Sør-Øst politidistrikt at slike innsynssaker ofte har et større omfang og en større kompleksitet enn innsynssaker etter offentleglova. Innsynskravet omfatter ofte mange saksdokumenter, med sensitive personopplysninger om tredjepersoner. Politidistriktet viste videre til at straffeprosessloven § 28 legger opp til vurderinger om hvilken rettslig interesse den som ber om innsyn har i de etterspurte opplysningene. Disse forholdene innebærer at det i behandlingen av innsyn i straffesaksdokumenter stilles krav til grundige vurderinger.
Politidistriktet svarte videre at klagerens sak, samt andre tilsvarende saker, etter deres syn har for lang saksbehandlingstid. De viste til at dette henger sammen med antallet saker og ressurssituasjonen. Derfor har de ansatt flere medarbeidere til å behandle innsynssaker, noe de håper kan halvere saksbehandlingstiden i løpet av høsten 2024.
Den gjennomsnittlige behandlingstiden i tilsvarende saker – krav om innsyn i avsluttede straffesaker som følge av at man er part, uten noen nærmere angitt rettslig interesse – er ifølge Sør-Øst politidistrikt normalt to og en halv måned. Klagerens sak er dermed representativ. Selv om politidistriktet mente behandlingstiden er for lang, var de av den oppfatning at de ikke uten videre ville konkludere med at behandlingstiden i disse sakene er i strid med god forvaltnings-/påtaleskikk. Politidistriktet viste til at de er nødt til å prioritere knappe ressurser for å følge opp ulike oppgaver. Når det gjelder innsynssaker, prioriteres krav der den som ber om innsyn har et åpenbart rettslig behov for det. Eksempler er der straffesaksdokumenter innhentes til barnefordelingssaker via retten, eller når de skal brukes til å vurdere voldsoffererstatning. I saker som den foreliggende dreier det seg derimot ikke om annen rettslig interesse enn at man har vært part i saken.
På spørsmålet om Sør-Øst politidistrikt anser sitt svar til klageren 6. mars 2024 å være i tråd med kravene til foreløpig svar, svarte de at det ikke er tradisjon for å gi standardiserte foreløpige svar ved innsyn i straffesaker. Svaret som ble gitt til klageren i denne saken ble gitt som følge av purringer fra klageren. Politidistriktet presiserte at svaret ikke representerte en fast mal som brukes i slike saker, og mente de kunne gitt et mer konkretisert svar rundt forventet behandlingstid.
Til slutt svarte Sør-Øst politidistrikt at de har egne rutiner for innsyn i straffesaker og politiregister. Rutinene var vedlagt svarbrevet.
Sivilombudets syn på saken
Innledning
Saken gjelder krav om utskrift av straffesaksdokumenter i en avsluttet straffesak etter straffeprosessloven § 28. For ombudet reiser saken spørsmål om hvilke frister som gjelder for påtalemyndighetens behandling av slike krav, samt hvilke krav som påligger påtalemyndigheten om å gi informasjon under sakens gang.
Ombudet vil behandle de to spørsmålene under henholdsvis punkt 2 og 3. Under begge punkter vil ombudet gi en oversikt over relevante rettslige utgangspunkter, før en vurdering av om Sør-Øst politidistrikts behandling av denne saken har vært i tråd med disse utgangspunktene. Under punkt 2 vil ombudet i tillegg vurdere Sør-Øst politidistrikts behandlingstid i andre, tilsvarende saker. Til slutt vil ombudet under punkt 4 knytte noen bemerkninger til Sør-Øst politidistrikts rutiner for behandling av innsynskrav.
Sør-Øst politidistrikts behandlingstid for krav om innsyn i straffesaksdokumenter i avsluttede straffesaker
2.1 Rettslig utgangspunkt
Utskrift av rettsbøker og andre dokumenter i en avsluttet straffesak kan kreves av den siktede, fornærmede, etterlatte og enhver annen som det har rettslig interesse for, jf. straffeprosessloven § 28 første ledd.
Straffeprosessloven fastlegger ikke noen frist for behandling av innsynsbegjæringer i straffesaker. Videre kommer ikke forvaltningsloven, herunder dens § 11 a om saksbehandlingstid, direkte til anvendelse for påtalemyndighetens behandling av krav om utskrift i medhold av straffeprosessloven § 28, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b.
Forvaltningslovens regler er imidlertid utslag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk. Disse prinsippene og normene har også betydning for påtalemyndighetens behandling av krav om utskrift av straffesaksdokumenter i avsluttede saker, i den grad de følger av lovgivningen i strafferettspleien og hensynene bak lovgivningen slik de kommer til uttrykk i kravene til god påtaleskikk, jf. Sivilombudets uttalelse 27. mai 2021 (SOM-2020-4920).
Sivilombudet vurderte i nevnte uttalelse hva som er forsvarlig saksbehandlingstid for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav i avsluttede straffesaker. Ombudet la til grunn at spørsmålet må avgjøres konkret i den enkelte sak, og at det kan variere med sakens art og omfang. En saksbehandlingstid på en uke kan etter omstendighetene oppfylle fremdriftskravet. Videre bemerket ombudet at et krav fra sakens parter om utskrift av straffesaksdokumenter vil kunne miste sin aktualitet og betydning dersom saksbehandlingen tar lang tid, og at rask saksbehandling kan være viktig av hensyn til partenes tillit til politiets og påtalemyndighetens virksomhet. Ombudet fremhevet at det er behov for rutiner som sikrer at krav om utskrift behandles innen rimelig tid.
I uttalelse 4. mars 2018 (SOM-2017-4037) uttalte ombudet at den interne organiseringen ikke bør være så sårbar at saksbehandlingstiden blir lang ved at enkeltpersoner har fravær eller andre presserende arbeidsoppgaver. Det er først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i som kan begrunne en forlenget saksbehandlingstid, ikke ressursproblemer.
I noen tilfeller har påtalemyndigheten/forvaltningen adgang til å prioritere raskere behandling av noen typer innsynskrav, hvis det er saklig begrunnet. Et reelt behov for å få saken raskt avgjort kan utgjøre en saklig grunn til prioritering, typisk der rask tilgang til opplysningene er nødvendig for å håndheve andre rettigheter. Samtidig må prioriteringen etter ombudets syn ikke skje på en slik måte at visse typer saker gjennomgående blir lagt til side i lang tid.
De nevnte krav til påtalemyndighetens behandling av krav om innsyn i avsluttede straffesaker følger av normer for god forvaltningsskikk og god påtaleskikk. Ombudet bemerker at det vil kunne gjøre seg gjeldende andre hensyn i strafferettspleien enn i den alminnelige forvaltningsretten, slik at normene for god påtaleskikk ikke alltid er sammenfallende med normene for god forvaltningsskikk, jf. også SOM-2020-4920. Ombudet kan imidlertid ikke se at det er særskilte hensyn i strafferettspleien som tilsier at tilsvarende krav ikke skal gjøre seg gjeldende for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28. De normer som omtales i denne saken følger med andre ord både av god forvaltningsskikk og god påtaleskikk. For enkelthets skyld vises det i det følgende kun til god påtaleskikk.
2.2 Sør-Øst politidistrikts behandlingstid i denne saken
I denne saken ga Sør-Øst politidistrikt klageren svar på hans innsynskrav etter over to og en halv måned. Spørsmålet er om innsynssaken ble avgjort innen rimelig tid, jf. krav til god påtaleskikk.
Sør-Øst politidistrikt har vist til at innsynssaker etter straffeprosessloven § 28 ofte medfører krevende vurderinger i store dokumentmengder. Sammenlignet med mange andre typer innsynssaker, må det etter politidistriktets syn for eksempel oftere foretas vurderinger knyttet til sensitive opplysninger om tredjepersoner. Krav om innsyn i store saker med sensitive opplysninger og mange ulike typer dokumenter, er heller ikke uvanlig ellers i forvaltningen. Sivilombudet har likevel forståelse for at krav om innsyn i straffesaker kan være krevende å behandle, og at dette i noen tilfeller kan kreve en noe lengre saksbehandlingstid. Dette kan imidlertid ikke i seg selv begrunne en behandlingstid på over to og en halv måned.
Når det gjelder klagerens sak, er det ikke påvist særskilte egenskaper ved den som tilsier at politidistriktet hadde behov for en forlenget behandlingstid. For ombudet fremstår den som relativt enkel og lite omfattende. At innsynssaker etter straffeprosessloven § 28 kan medføre krevende vurderinger, er dermed ikke noe som gjør seg gjeldende her. Behandlingstiden på over to og en halv måned synes først og fremst å knytte seg til liggetid og utilstrekkelige ressurser allokert til behandling av denne type innsynskrav. Som nevnt over, er det først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i som kan begrunne en forlenget saksbehandlingstid, og ikke ressursproblemer.
Ombudet er etter dette kommet til at saken ikke ble avgjort innen rimelig tid, og at saksbehandlingstiden utgjør brudd på god påtaleskikk.
2.3 Sør-Øst politidistrikts behandlingstid i andre, tilsvarende saker
Sør-Øst politidistrikt har opplyst at gjennomsnittlig behandlingstid i tilsvarende type saker er to og en halv måned, og at klagerens sak i så måte er representativ. Med tilsvarende saker menes krav om innsyn i straffesaksdokumenter fra en part i saken, uten at det er angitt noen nærmere konkret interesse i de aktuelle dokumentene.
Behandlingstidene synes først og fremst å skyldes ressurssituasjonen, men Sør-Øst politidistrikt har også vist til et behov for å prioritere noen kategorier saker etter straffeprosessloven § 28 som medvirkende årsak til de lange behandlingstidene. I enkelte tilfeller både kan og skal påtalemyndigheten etter ombudets syn prioritere særlig presserende innsynssaker. Dersom en part i en avsluttet straffesak ber om innsyn i straffesakens dokumenter uten noen nærmere interesse enn at han nettopp er part i saken, er innsynssaken typisk mindre presserende enn dersom opplysningene er relevante i en pågående sak om barnefordeling eller voldsoffererstatning, slik politidistriktet selv trekker frem. En noe lengre behandlingstid i de mindre presserende sakene er da forsvarlig. Det er imidlertid viktig at slike saker ikke gjennomgående blir nedprioritert og liggende over tid. Også disse sakene skal behandles innen rimelig tid. Ombudet gjentar også at rask saksbehandling er viktig av hensyn til allmennhetens tillit til og kontroll av påtalemyndighetens virksomhet.
Ut fra det som er påpekt over og svarene fra politidistriktet på våre undersøkelser, er det grunn til å tro at behandlingen av krav om innsyn etter straffeprosessloven § 28 også i en rekke andre saker ikke skjer innen rimelig tid, slik kravene til god påtaleskikk krever. Ombudet ser derfor positivt på at Sør-Øst politidistrikt har ansatt flere medarbeidere til å behandle innsynssaker, og at de håper at saksbehandlingstiden vil bli halvert i løpet av høsten 2024. Ombudet forventer at oppbemanningen resulterer i at saksbehandlingstiden for samtlige innsynskrav etter straffeprosessloven § 28 vil være i tråd med kravene til god påtaleskikk, slik disse er definert i ombudets uttalelser.
Sivilombudet vil følge med på den videre utviklingen i politidistriktets behandlingstid for innsynskrav i avsluttede straffesaker fra sakens parter. Ombudet ber om en tilbakemelding om behandlingstiden i slike saker innen utløpet av januar 2025.
Sør-Øst politidistrikts foreløpige svar til klageren
3.1 Rettslig utgangspunkt
Det følger av forvaltningsloven 11 a andre ledd at forvaltningsorganer har en plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar kan gis, jf. første punktum. I svaret skal det «gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes», jf. andre punktum.
Bestemmelsen er egnet til å ivareta grunnleggende verdier i forvaltningen – også for påtalemyndigheten – som effektivitet, tillit, åpenhet og tilgjengelighet. Dette er verdier som forvaltningsloven er bygget på, jf. NOU 2019:5 kapittel 10, og som også er nedfelt i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Regelen i forvaltningsloven § 11 a andre ledd er derfor etter ombudets syn et utslag av god forvaltningsskikk.
Ombudet kan ikke se at det er særskilte hensyn i strafferettspleien som tilsier at tilsvarende krav ikke skal gjelde for påtalemyndighetens behandling av innsynsbegjæringer etter straffeprosessloven § 28. Lignende krav uttrykkes for øvrig i Riksadvokatens veileder 3. oktober 2017 for Innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter (RA-2017-3-A). I veilederens punkt 7.5 fremgår det at «[d]er en antar at saksbehandlingstiden vil kunne ta lenger tid enn innsynsbegjæringen synes å forutsette, bør det gis en orientering om antatt saksbehandlingstid». Sivilombudet legger etter dette til grunn at tilsvarende krav som etter forvaltningsloven 11 a andre ledd gjelder for påtalemyndighetens behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28, jf. krav til god påtaleskikk.
3.2 Er Sør-Øst politidistrikts svar til klageren 6. mars 2024 i tråd god påtaleskikk?
Etter purringer fra klageren, opplyste Sør-Øst politidistrikt i brev 6. mars 2024 om at de hadde en stor saksmengde, men at klagerens henvendelse ville besvares «innen rimelig tid».
I sitt svar hit har Sør-Øst politidistrikt skrevet at de kunne gitt et mer konkretisert svar rundt forventet behandlingstid. Sivilombudet er enig i dette. Et foreløpig svar om forventet svartid er ment å skulle gi parten forutsigbarhet. Å vise til at klageren vil få svar «innen rimelig tid», uten noen nærmere indikasjoner på hva det innebærer, er ikke egnet til å oppnå dette formålet. Sett hen til ressurssituasjonen som har blitt beskrevet i svaret til ombudet, visste Sør-Øst politidistrikt når de sendte det foreløpige svaret at klagerens sak ikke ville bli behandlet med det første. Politidistriktet kunne og burde derfor heller ha gitt et realistisk tidsestimat.
Politidistriktet har i sitt svar hit skrevet at de normalt ikke gir foreløpige svar i denne type saker, men at de i dette tilfellet gjorde det som følge av gjentatte purringer fra klageren. Til dette finner ombudet grunn til å påpeke at dersom påtalemyndigheten ser at saksbehandlingstiden vil ta lenger tid enn det innsynskravets art og omfang tilsier, skal orientering om forventet saksbehandlingstid gis uten at den som venter på svar selv må purre.
Etter ombudets syn ga ikke svaret 6. mars 2024 klageren tilstrekkelig informasjon slik god påtaleskikk krever. Ombudet ber Sør-Øst politidistrikt merke seg det som er sagt her om at foreløpig svar skal gis uavhengig av om det er purret eller ikke, og hva som skal fremgå av det foreløpige svaret. Politidistriktet bes om å innarbeide dette i sine interne rutiner for behandling av innsynskrav etter straffeprosessloven § 28.
Sør-Øst politidistrikts rutiner for behandling av innsynskrav
I etterkant av Sivilombudets uttalelse i SOM-2020-4920 sendte Riksadvokaten 20. desember 2021 et brev til samtlige norske statsadvokatembeter. I brevet minnet Riksadvokaten om at begjæringer om utskrift av saksdokumenter i avsluttede straffesaker må behandles løpende og raskt, og avgjøres innen rimelig tid. Statsadvokatene ble i brevet pålagt å sørge for at underliggende politidistrikter innen 1. mars 2022 har lokale rutiner for behandling av innsyns-/utskriftskrav i avsluttede straffesaker, i tråd med dette. Sør-Øst politidistrikt har i forbindelse med ombudets undersøkelse oversendt sine rutiner for innsyn og utlevering fra politiregistre og straffesaker. Rutinene har et eget punkt om dokumentinnsyn i den enkelte straffesak.
Ombudet kan ikke se at rutinene beskriver kravene til saksbehandlingstid slik Riksadvokaten forutsetter i brevet. Dokumentet beskriver først og fremst ansvarsfordelingen i Sør-Øst politidistrikt ved behandling av innsynskrav. Det er også dette som er angitt som hovedformålet med rutinene, jf. rutinenes punkt 2.1. Sør-Øst politidistrikt bør etter ombudets syn oppdatere rutinebeskrivelsene slik at de bedre legger til rette for behandling av innsynskrav i tråd med god påtaleskikk og øvrig regelverk. Rutinebeskrivelsene bør være i samsvar med det som følger av Riksadvokatens brev 20. desember 2021, ombudets uttalelse 27. mai 2021 (SOM-2020-4920) og foreliggende uttalelse. Det innebærer blant annet informasjon om at innsynskrav skal behandles innen rimelig tid, samt hva som utgjør rimelig tidsbruk. Rutinene bør også beskrive kravene til når foreløpig svar skal gis, og hvilken informasjon det foreløpige svaret skal inneholde. Sivilombudet ber Sør-Øst politidistrikt om å oversende en kopi av oppdaterte rutiner når de foreligger.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Sør-Øst politidistrikts behandlingstid i denne saken utgjør brudd på god påtaleskikk.
Ut fra opplysninger mottatt fra Sør-Øst politidistrikt, er det grunn til å tro at behandlingstiden i flere andre saker også er i strid med god påtaleskikk. Ombudet ber derfor Sør-Øst politidistrikt om en tilbakemelding om behandlingstiden i tilsvarende type saker innen utløpet av januar 2025
Sivilombudet mener videre at svaret Sør-Øst politidistrikt ga klageren i brev 6. mars 2024 ikke tilfredsstiller de innholdsmessige kravene til foreløpig svar, jf. krav til god påtaleskikk.
Ombudet ber Sør-Øst politidistrikt om å oppdatere rutinebeskrivelsene sine slik at de bedre legger til rette for behandling av innsynskrav i tråd med god påtaleskikk, ombudets uttalelser og øvrig regelverk.