Oppsummering

Saken gjaldt spørsmål om hvilke krav som stilles til innholdet i en klage etter forvaltningsloven § 32, samt hvilke krav som stilles til forvaltningens veiledningsplikt når de mottar en uklar eller unøyaktig klage eller henvendelse.

Klager var i en prøveperiode for å få godkjenning som trafikklærer i Norge. Samme dag som han mottok vedtak om at han ikke hadde bestått siste forsøk av avsluttende påhør (vurdering av praktisk kjøreopplæring), fikk han et forhåndsvarsel om underkjent prøveperiode og tilbakekalling av midlertidig godkjenning som kjørelærer. Han sendte en e-post til Statens vegvesen seks dager senere og ga uttrykk for at han var uenig i vedtak om avsluttende påhør, samt at han var uenig i at prøveperioden skulle underkjennes. Han titulerte e-posten «klage på vedtak», men henviste kun til saksnummeret og tittelen på brevet som gjaldt forhåndsvarselet om underkjent prøveperiode. Statens vegvesen anså henvendelsen kun som en uttalelse i tilknytning til forhåndsvarselet, og ikke som en klage på at avsluttende påhør ikke var bestått. Vegdirektoratet tolket henvendelsen på samme måte, og mente heller ikke at det burde være tydelig for underinstansen at henvendelsen var en klage på en slik måte at de skulle bedt klager om avklaring eller presisering.

Ombudet kom til at Statens vegvesens og direktoratets saksbehandling sviktet både i vurderingen av om klagers henvendelse skulle anses som en klage, og i den etterfølgende veiledningsplikten for å avklare dette. Ombudet kom videre til at Statens vegvesen uansett skulle ha vurdert om disse saksbehandlingsfeilene var grunn til å gi oppreisning for fristoversittelse. Ombudet ba Vegdirektoratet sørge for at klage på vedtak om avsluttende påhør nå blir behandlet.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) hadde siden 14. juni 2022 hatt vedtak om prøveperiode for å få godkjenning som trafikklærer i Norge, og praktiserte som trafikklærer med midlertidig godkjenning underveis i prøveperioden.

Klageren mottok 31. mai 2024 et vedtak om at han ikke hadde bestått siste forsøk av avsluttende påhør (vurdering av praktisk kjøreopplæring). Vedtaket hadde en klagefrist på tre uker, jf. forvaltningsloven § 29. Samme dato mottok han forhåndsvarsel om underkjent prøveperiode og tilbakekalling av midlertidig godkjenning som trafikklærer. Varselet hadde frist for å inngi merknader 10. juni 2024, noe som var før utløpet av klagefristen for vedtaket om ikke bestått avsluttende påhør.

Den 6. juni 2024 sendte klageren en e-post til Statens vegvesen med tittelen «Klage på vedtak – Vedr. 22-108190-41 – Forhåndsvarsel om underkjent prøveperiode og tilbakekall av midlertidig godk.». Han ga i e-posten utrykk for at han var uenig, både i avgjørelsen om ikke bestått avsluttende påhør, og i forhåndsvarselet om underkjent prøveperiode. Statens vegvesen anså kun henvendelsen som en uttalelse i tilknytning til forhåndsvarselet, og fattet den 14. juni 2024 vedtak om underkjent prøveperiode som trafikklærer, og vedtak om tilbakekalling av midlertidig godkjenning som trafikklærer. Vedtaket ble ikke påklaget.

Klageren sendte ny henvendelse den 26. juli 2024, hvor han anførte at henvendelsen på e-post 6. juni 2024 var ment som klage på vedtaket om ikke godkjent avsluttende påhør, og ikke som uttalelse til forhåndsvarselet. Denne klagen ble avvist av Statens vegvesen i vedtak datert 1. august 2024, under henvisning til at klagefristen ikke var overholdt, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd.

Etter klagebehandling i Vegdirektoratet ble avvisningsvedtaket stadfestet den 10. oktober 2024. Vegdirektoratet vurderte hvorvidt e-posten 6. juni måtte anses som en klage, eller om innholdet var slik at underinstansen burde bedt om retting eller utfylling av henvendelsen som om det var en klage. Vegdirektoratet vurderte at innholdet i e-posten var noe uklart, ettersom forhåndsvarselet om underkjent prøveperiode blant annet baserer seg på vedtaket om ikke bestått avsluttende påhør. De la imidlertid avgjørende vekt på at e-posten hadde «så tydelig henvisning til forhåndsvarselet, og at e-posten innholdsmessig i stor grad viser til innholdet i forhåndsvarselet.» Det ble deretter konkludert med at underinstansen derfor ikke burde skjønt at e-posten var en klage på vedtaket om ikke godkjent påhør.

Vegdirektoratet vurderte i likhet med underinstansen at klagerens nye henvendelse den 26. juli 2024 var for sent fremsatt, og fant ikke grunn til å ta klagen under behandling selv om klagefristen var oversittet, jf. forvaltningsloven § 31.

I klagen hit 30. juli 2025 anførte klageren at det burde være klart at hans henvendelse 6. juni 2024 var ment som en klage på det ikke godkjente avsluttende påhøret, som var en forutsetning for å få godkjent prøveperioden, og ikke kun som en uttalelse til forhåndsvarselet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 24. september 2025 herfra spurte vi Vegdirektoratet om Statens vegvesen, etter deres vurdering, hadde lagt til grunn en riktig forståelse av de innholdsmessige kravene som kan stilles til en klage etter forvaltningsloven § 32 i klagers sak. Vi spurte om det forelå fast praksis eller retningslinjer i Statens vegvesen for hvor strengt kravet til innholdet i en klage etter forvaltningsloven § 32 skal tolkes, og vi spurte om det etter direktoratets vurdering ble gitt tilstrekkelig veiledning i saken. Til slutt spurte vi om en eventuell manglende avklaring av om klagers første henvendelse var ment som en klage, kunne få betydning for om det forelå «særlige grunner» til å se bort fra oversittet klagefrist, jf. forvaltningsloven § 31.

I svar på vår undersøkelse 17. oktober 2025 skrev Vegdirektoratet at e-posten 6. juni ble vurdert som et svar på forhåndsvarselet som ble sendt 31. mai 2024, noe som samsvarte med overskriften i e-posten. E-posten ble derfor behandlet som et tilsvar til forhåndsvarselet, og ikke som en klage. Det ble ikke foretatt noen vurderinger av de innholdsmessige kravene til en klage etter forvaltningsloven § 32.

Direktoratet har i sin egen vurdering av e-posten skrevet at de ser at e-posten innholdsmessig også kunne ha vært en klage på vedtaket om avsluttende påhør. De kunne heller ikke utelukke at klager faktisk mente å klage på vedtaket. De mente likevel at dette ikke var tydelig for Statens Vegvesen på en slik måte at de skulle bedt om avklaring eller presisering fra klager. Direktoratet var av den oppfatning at det ikke var opplagt at klager trengte veiledning i saken når han valgte å svare på forhåndsvarselet, men ikke klagde på vedtaket. Direktoratet la vekt på at brevene klager mottok inneholdt generell informasjon om klageadgang. De la også vekt på at da klager mottok vedtaket om underkjent prøveperiode den 14. juni 2024, gikk det hele seks uker før klager kontaktet Statens vegvesen for å hevde at han hadde ment å klage på det forutgående vedtaket om avsluttende påhør. Direktoratet viste til at klager selv har et ansvar for å ivareta sine interesser, samt at forvaltningen har et behov for å kunne avslutte en sak. Direktoratet mente at henvendelsen 26. juli 2024 var for sent fremsatt, jf. forvaltningsloven § 29, og de mente at det ikke forelå særlige grunner til å se bort fra fristoversittelsen, jf. § 31.

Direktoratet skrev videre at de ikke var kjent med fast praksis eller retningslinjer i Statens vegvesen for hvor strengt kravet til innholdet av en klage skal tolkes, men at de ikke kunne se å ha mottatt henvendelser om dette før. Deres inntrykk var at kravene for hva som anses som en klage ikke tolkes strengt.

Klageren har ikke kommet med merknader til direktoratets svar.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om Statens vegvesen har lagt til grunn en riktig forståelse av forvaltningsloven § 32, og om klager fikk tilstrekkelig veiledning i saken.

Rettslig utgangspunkt

Kravene som stilles til en klages form og innhold fremgår av forvaltningsloven § 32. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Erklæring om klage skal:

[…]

c. nevne det vedtak som det klages over, og om påkrevet gi opplysninger til bedømmelse av klagerett og av om klagefrist er overholdt;

d. nevne den endring som ønskes i det vedtak det klages over.

Erklæringene bør også nevne de grunner klagen støtter seg til.

Inneholder en erklæring om klage feil eller mangler, setter forvaltningsorganet en kort frist for rettelse eller utfylling»

Kravene til en klages innhold etter bestemmelsen er beskjedne. Etter første ledd bokstav c skal en klage «nevne det vedtak som det klages over». Loven krever ikke at klagen nevner saksnummer eller lignende opplysninger. Det er tilstrekkelig at klagen viser til vedtaket på en måte som gjør det klart hvilket vedtak klagen retter seg mot. Det er heller ikke et krav at henvendelsen inneholder ordet «klage», men det må gjøres tydelig at man ønsker å påklage avgjørelsen, ikke kun å beklage seg.

Om klagen har en mangel etter bestemmelsen, skal klageren gjøres oppmerksom på mangelen og gis en kort frist til å avhjelpe den, jf. siste ledd. En klage skal ikke avvises bare på grunn av slike feil, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 12. utg. (2022) s. 310. En tilsvarende bestemmelse om krav til klagens form og innhold er videreført i ny forvaltningslov, se lovens § 66.

At kravene til innholdet i en klage er beskjedne, vises også i ombudspraksis. I SOM-2025-2637 mente forvaltningsorganet selv at det ikke var åpenbart at et skriv fra Pasient- og brukerombudet var en klage. Sivilombudet kom likevel til at det var mest nærliggende å tolke skrivet som en klage. Av skrivet fremkom blant annet at klageren ønsket å få vurdert grunnlaget for et vedtak. I SOM-2022-4188, som gjaldt kravene til innholdet i en klage etter skatteforvaltningsloven, uttalte Sivilombudet at dersom det er usikkert for forvaltningsorganet om en henvendelse er å anse som en klage, må utgangspunktet være at organet tar initiativ for å avklare med klageren om henvendelsen er ment som en klage. Innholdsmessig er det store likheter mellom skatteforvaltningsloven § 13-5 og forvaltningsloven § 32, slik at tilsvarende utgangspunkt må gjelde også etter forvaltningsloven.

Dette utgangspunktet følger også av den alminnelige veiledningsplikten, jf. forvaltningsloven § 11. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sine interesser på best mulig måte. Etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd annet punktum, skal et forvaltningsorgan om nødvendig gi beskjed dersom en henvendelse inneholder feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette. Etter tredje punktum bør det gis en frist til å rette opp mangelen, og eventuelt gis veiledning om hvordan dette kan gjøres. Dersom det er uklart hva klageren har ment med en klagehenvendelse, tilsier forvaltningens veiledningsplikt og normer for god forvaltningsskikk at forvaltningen tar kontakt for å avklare forholdet, jf. også SOM-2025-2637, SOM-2022-1350, SOM-2016-2946 og SOMB-2007-48.

Vurdering av klagers sak

Vegdirektoratet har i svaret på ombudets undersøkelse skrevet at klagers e-post ble tolket som en kommentar til forhåndsvarselet, og at det derfor ikke ble foretatt noen vurdering av om det var en klage etter forvaltningsloven § 32. Direktoratet har skrevet at de ikke mener det var tydelig for Statens vegvesen at de skulle bedt om avklaring eller presisering av hva klager mente med sin henvendelse. De har likevel erkjent at den aktuelle e-posten innholdsmessig også kunne ha vært en klage på vedtaket om avsluttende påhør. I begrunnelsen for avvisningsvedtaket 10. oktober 2024 viste Vegdirektoratet blant annet til at:

«Når det gjelder innholdet i e-posten er det mer uklart da forhåndsvarselet om underkjent prøveperiode og tilbakekall av midlertidig godkjenning blant annet baserer seg på vedtaket om ikke bestått avsluttende påhør. Det vil si at det er vanskelig å si om merknadene om avsluttende påhør i din e-post er merknader til vedtaket eller forhåndsvarselet.

I e-posten ytrer du misnøye med mange sider av prosessen som har vært i den perioden du har hatt midlertidig godkjenning og prøveperiode. Videre kommenterer du påstander i forhåndsvarselet som ikke er knyttet til vedtaket om ikke bestått avsluttende påhør. Du kommenterer også det avsluttende påhøret, men som nevnt baserer forhåndsvarselet seg også på det avsluttende påhøret. Innholdsmessig fremstår det etter dette som i hvert fall store deler av e-posten er kommentarer til forhåndsvarselet.»

Etter ombudets syn gir e-posten klager sendte et klart inntrykk av at klager er misfornøyd med og uenig i utfallet av avgjørelsen om avsluttende påhør. Statens vegvesen burde da gjort en vurdering av om henvendelsen kunne anses som en klage på dette eller ikke.

Klagers e-post hadde tittelen «Klage på vedtak – vedr. [saksnummer] Forhåndsvarsel […]». Første del av tittelen viser til at det er en klage – andre del viser til forhåndsvarselet. Etter ombudets syn tilsier tittelen, der det eksplisitt står «klage på vedtak», at forvaltningen har en klar oppfordring til å avklare om og hva det klages på, dersom dette ikke ellers klart fremgår av henvendelsen. Selv om det i tittelen også ble henvist til forhåndsvarselet, kan det ikke uten videre legges til grunn at parten ikke også mente å klage.

Innholdet i e-posten inneholder både anførsler som viser at klager er uenig i grunnlaget for avslag på avsluttende påhør, og anførsler som viser at han er uenig i at prøveperioden skal underkjennes og at den midlertidige godkjenningen tilbakekalles. Til slutt i e-posten skriver klager en oppsummering som han kaller «summering av klage».

Ombudet anser det sannsynlig at klager har blandet sammen både anførsler knyttet til vedtaket om avsluttende påhør, og anførsler knyttet til fremtidig tap av den midlertidige godkjenningen, nettopp fordi disse forholdene er så tett knyttet sammen. Det forutgående avslaget er en forutsetning for en underkjent prøveperiode, noe Vegdirektoratet selv har påpekt.

Verken ordlyden i forvaltningsloven § 32 eller andre rettskilder tilsier at det kan stilles strenge krav til en klage. Det sentrale i e-posten fra klager er at han gir utrykk for at han er uenig i utfallet av det avsluttende påhøret, og at han er uenig i at dette medfører en underkjent prøveperiode. Når vedtaket og forhåndsvarselet har en såpass nær sammenheng, er det derfor nærliggende at klager ønsket å benytte seg av klageretten.

Som direktoratet selv har skrevet, fremstår det «vanskelig å si om merknadene om avsluttende påhør i [klagers] e-post er merknader til vedtaket eller forhåndsvarselet.» I svaret til oss har direktoratet også skrevet at de ser at e-posten innholdsmessig også kunne ha vært en klage på vedtaket, og at de heller ikke kunne utelukke at klager faktisk mente å klage på vedtaket.

Sett i lys også av de beskjedne kravene som stilles til en klage etter § 32, er det ombudets syn at Statens vegvesen burde ansett henvendelsen som en uklar eller ufullstendig klage på vedtak om avsluttende påhør, og deretter gitt klager en frist for retting av henvendelsen, jf. § 32 siste ledd.

I tråd med veiledningsplikten og god forvaltningsskikk, burde de i alle tilfeller ha tatt kontakt med klageren for å avklare eventuelle uklarheter som henvendelsen skapte. Etter ombudets syn kan man ikke simpelthen se bort fra klagers kommentarer knyttet til vedtaket om avsluttende påhør, kun fordi tittelen i e-posten henviste til forhåndsvarselet og forhåndsvarselets saksnummer, og at «mesteparten» av innholdet knyttet seg til dette. Dette gjelder spesielt når vedtaket om ikke godkjent avsluttende påhør og den etterfølgende underkjennelsen av prøveperioden er to forhold som er så tett knyttet sammen.

Ombudet finner det ikke tilstrekkelig for at veiledningsplikten skal anses overholdt at klager skal ha blitt orientert om klageadgangen tidligere, på sitt siste avsluttende påhør. 

Vedtaket om underkjent prøveperiode og tilbakekall av midlertidig godkjenning som kjørelærer, bygger delvis på vedtaket om ikke godkjent avsluttende påhør. Klagefristen for sistnevnte vedtak utløp imidlertid først etter at det allerede var fattet et vedtak om underkjent prøveperiode. Klagefristen for vedtaket om avsluttende påhør utløp 21. juni 2024. Fristen for å inngi merknader til forhåndsvarselet utløp 10. juni 2024, og vedtak om underkjent prøveperiode ble fattet 14. juni 2024. Dette er i seg selv uheldig, særlig når det fremsto så uklart hvorvidt klager faktisk ønsket å benytte seg av klageretten på vedtaket om avsluttende påhør, og det ikke ble gjort nærmere avklaringer av dette.

Direktoratet har anført at klager brukte lang tid etter at han mottok endelig vedtak om underkjent prøveperiode 14. juni 2024, før han kontaktet Statens vegvesen den 26. juli 2024, og hevdet at han trodde han hadde klaget tidligere. Ombudet kan ikke se at dette får betydning for vurderingen av Statens vegvesens behandling av henvendelsen 6. juni 2024, og om veiledningsplikten ble overholdt i tilknytning til denne henvendelsen. Ombudet bemerker likevel at det uansett ikke fremstår rart at klager ikke tok kontakt tidligere, all den tid klager var av den oppfatning at han allerede hadde klaget. Han hadde da ikke samme oppfordring til å ta kontakt med Statens vegvesen.

Det kan ikke nødvendigvis forventes at det fremstår klart for en privat part hva som er forskjellen mellom de tre vedtakene han mottok med kort tids mellomrom (vedtak om avsluttende påhør, vedtak om underkjent prøveperiode, og vedtak om tilbakekalling av midlertidig godkjenning som kjørelærer), samt hvilke av de som var å regne som påklaget, og som han dermed kunne forvente å få ny behandling av. Dette illustreres også av at klager i sine henvendelser har blandet sammen anførsler knyttet til flere av vedtakene på grunn av sammenhengen mellom disse. For å ivareta formålet med veiledningsplikten, som er at Statens vegvesen skal hjelpe parten med å kunne ivareta egne interesser på best mulig måte, må veiledningsplikten i slike tilfeller måtte være mer omfattende.

Det ble fattet et avvisningsvedtak av klagen 1. august 2024, jf. forvaltningsloven §§ 29 og 31. På dette tidspunktet burde det i alle fall være klart for Statens vegvesen at klagers tidligere henvendelse 6. juni 2024, var ment som en klage. Etter ombudets syn burde Statens vegvesen hensyntatt dette i sin vurdering av om det til tross for fristoversittelsen forelå særlige grunner som gjorde det rimelig at klagen ble prøvd, jf. § 31.

Samlet sett har ombudet kommet til at saksbehandlingen knyttet til om hvorvidt klagers henvendelse på e-post skulle anses som en klage på vedtak om avsluttende påhør, ikke har vært i tråd med lovens krav. Statens vegvesen hadde en veiledningsplikt overfor klager, og burde tatt kontakt for å avklare om henvendelsen 6. juni 2024 skulle forstås som en klage. Da det senere ble fattet et vedtak om avvisning av klage, burde Statens vegvesen hensyntatt den mangelfulle saksbehandlingen av klagers første henvendelse i sin vurdering av om det forelå særlige grunner som gjorde det rimelig at klagen ble prøvd, jf. forvaltningsloven § 31.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statens vegvesen og direktoratet har sviktet i vurderingen av om klagers henvendelse skulle anses som en klage, og at klager ikke fikk tilstrekkelig veiledning i saken. Sivilombudet er videre kommet til at saksbehandlingsfeilene burde vært vurdert som mulige grunner til å gi oppreisning for fristoversittelse.

Ombudet ber Vegdirektoratet sørge for at klagen over vedtak om ikke godkjent avsluttende påhør nå blir behandlet. Direktoratet bes vurdere om klagebehandlingen får betydning for vedtaket om underkjent prøveperiode og tilbakekalling av midlertidig godkjenning som trafikklærer.