Oppsummering

Saken gjelder Statsforvalteren i Vestlands behandling av en klage om tvangsmedisinering. Pasienten hadde blitt overført til en ny institusjon etter førsteinstansvedtaket, og spørsmålet for ombudet var om Statsforvalteren skulle eller burde ha sendt saken til den første eller den andre institusjonen for forberedende klagebehandling. I denne sammenheng vurderte også ombudet om forvaltningsloven § 33 andre ledd gjelder i saker om tvangsmedisinering, og hvilken institusjon som skal anses som underinstansen i overføringstilfellene.

Sivilombudet kom til at rekkevidden av psykisk helsevernforskriften § 28, herunder om den fraviker forvaltningsloven § 33 andre ledd, er uklar. Ombudet ba derfor Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om det er behov for avklaring, slik at ønsket løsning og praksis samsvarer.

For det tilfelle at forvaltningsloven § 33 andre ledd gjelder, ba Sivilombudet departementet vurdere om det bør reguleres hvilken institusjon som skal foreta den forberedende klagebehandlingen der pasienten er overført til en ny institusjon etter førsteinstansvedtaket. Sivilombudet viste til at forvaltningslovens system neppe er utformet med slike situasjoner for øyet.

Sakens bakgrunn

A (heretter pasienten) har siden juli 2023 vært underlagt tvungent psykisk helsevern. Det tvungne vernet startet i form av døgnopphold ved Psykiatrisk klinikk ved Haukeland universitetssykehus (Sandviken sykehus). Den 28. april 2025 fattet Sandviken sykehus vedtak om behandling av pasienten med antipsykotiske legemidler uten hennes samtykke, jf. psykisk helsevernloven (phvl.) § 4-4. To dager senere vedtok sykehuset overføring til Solli DPS, hvor tvangsvernet ble gjennomført uten døgnopphold.

Pasientens advokat påklaget tvangsmedisineringsvedtaket. Klagen ble sendt direkte til Statsforvalteren i Vestland. Statsforvalteren sendte saken til Solli DPS for forberedende klagebehandling. Solli DPS opprettholdt Sandviken sykehus’ vedtak om tvangsmedisinering, og sendte saken tilbake til Statsforvalteren for endelig avgjørelse. Statsforvalteren stadfestet 2. juli 2025 Sandviken sykehus’ tvangsmedisineringsvedtak. Advokaten har overfor både Statsforvalteren og Sivilombudet gjort gjeldende at klagen skulle vært oversendt til Sandviken sykehus for forberedende klagebehandling, og ikke til Solli DPS.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Vestland. I brev herfra viste vi til forvaltningsloven (fvl.) § 33 andre ledd om underinstansens forberedende klagebehandling og spurte om saker som denne – hvor pasienten har skiftet sykehus etter førsteinstansvedtaket – bør sendes til sykehuset med det nåværende behandlingsansvaret for forberedende klagebehandling, eller til sykehuset som fattet det opprinnelige vedtaket. I nytt brev spurte vi om Statsforvalteren mener at underinstansens plikt etter fvl. § 33 andre ledd gjelder i saker om tvangsmedisinering. Vi ba Statsforvalteren i denne sammenheng om å underbygge sin tolkning av psykisk helsevernforskriften § 28, som angir at klager om bl.a. tvangsmedisinering kan sendes direkte til statsforvalteren.

Til spørsmålet om hvilket sykehus som bør foreta den forberedende klagebehandlingen, viste Statsforvalteren til at de i klagesaksbehandlingen legger til grunn pasientens medisinske tilstand på tidspunktet for klagevedtaket. Saken vil derfor være best opplyst hvis Statsforvalteren får oversendt saken fra det nåværende behandlingsstedet. Statsforvalteren viste videre til Helsedirektoratets veileder for statsforvalterens behandling av klagesaker etter phvl. § 4-4. Den har et punkt om hvilken statsforvalter som skal behandle klagen dersom en pasient overføres mellom institusjoner som ligger under ulike statsforvalterembeter. Ifølge Statsforvalteren i Vestland forutsetter Helsedirektoratets veileder at det er den institusjonen som til enhver tid har behandleransvaret, som også er ansvarlig for det gjeldende tvangsmedisineringsvedtaket.

Statsforvalteren mente videre at underinstansens plikt etter fvl. § 33 andre ledd gjelder i saker om tvangsmedisinering. Statsforvalteren skrev at ordlyden i psykisk helsevernforskriften § 28 isolert kan leses som et unntak fra underinstansens plikt etter fvl. § 33 andre ledd. Samtidig viste Statsforvalteren til hensynet til sakens opplysning og lex superior-prinsippet, som tilsier at lov går foran forskrift dersom det ikke finnes en tydelig hjemmel for å fravike loven. Statsforvalteren viste også til Helsedirektoratets veileder om behandling av klager om tvangsmedisinering.

Pasientens advokat fikk anledning til å kommentere Statsforvalterens svar.

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Saken reiser flere spørsmål om hvilke regler som gjelder for statsforvalterens behandling av klager om tvangsmedisinering, og om arbeidsfordelingen mellom statsforvalteren og underinstansen. Et sentralt spørsmål er om statsforvalteren kan behandle slike klager direkte, eller om underinstansen først må forberede og ta stilling til klagen. 

Spørsmålet er avgjørende for den underliggende problemstillingen i saken, som knytter seg til hvilken institusjon som eventuelt skal forbedrede og ta stilling til klagen før statsforvalteren. Problemstillingen har oppstått som følge av at pasienten ble overført til en ny institusjon etter vedtaket om tvangsmedisinering, men før vedtaket ble påklaget til statsforvalteren.

Rettslige utgangspunkter

Hjemmelen for vedtak om tvangsmedisinering står i psykisk helsevernloven (phvl.) § 4-4. For behandlingen av saker etter psykisk helsevernloven gjelder forvaltningsloven (fvl.), jf. phvl. § 1-6.

Forvaltningslovens regler om klage og omgjøring står i lovens kapittel VI. Etter fvl. § 32 første ledd bokstav a er utgangspunktet at erklæring om klage skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Det har sammenheng med fvl. § 33 om at underinstansen først skal tilrettelegge saken. Etter § 33 andre ledd første punktum skal underinstansen foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet, eller avvise saken dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, jf. andre og tredje punktum. Hvis underinstansen verken opphever eller endrer vedtaket, eller avviser saken, skal den sende sakens dokumenter til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, jf. § 33 fjerde ledd.

Både fvl. § 32 første ledd bokstav a om at en klage skal fremsettes for organet som har truffet vedtaket, og § 33 andre til fjerde ledd om underinstansens forberedende klagebehandling, videreføres i ny forvaltningslov. I Prop. 79 L (2024-2025) viser Justis- og beredskapsdepartementet til at denne oppgavefordelingen mellom underinstansen og klageinstansen er effektiv, sikrer en ny vurdering i første omgang av den instansen som kjenner saken best, og gir underinstansen mulighet til selv å rette opp i eventuelle feil, jf. forarbeidenes punkt 20.8.4.

Psykisk helsevernforskriften § 28 gir videre særregler om klager på vedtak om skjerming, tvungen undersøkelse og behandling uten eget samtykke (bl.a. tvangsmedisinering), og tvangsmidler. Bestemmelsens første ledd lyder som følger:

«Klage på vedtak etter dette kapittelet kan fremsettes skriftlig eller muntlig for den faglig ansvarlige for vedtaket eller annet helsepersonell, eller direkte til statsforvalteren eller kontrollkommisjonen. Muntlig klage skrives ned av den som mottar den. Dersom det etter forholdene er grunn til det, kan den som tar imot en muntlig klage be om at pasienten gir skriftlig uttrykk for at han eller hun vil klage. Helsepersonellet skal bistå med nedtegning av klage og straks oversende klagen til statsforvalteren eller kontrollkommisjonen.»

Gjelder underinstansens plikt til å foreta en forberedende klagebehandling i saker om tvangsmedisinering?

Hva sier psykisk helsevernforskriften § 28 og tilhørende kilder om en eventuell klagebehandling av underinstansen?

Statsforvalteren i Vestland legger til grunn at psykisk helsevernforskriften § 28 gjør unntak fra fvl. § 32 første ledd bokstav a om at klagen skal fremsettes for organet som har truffet vedtaket, men ikke fra fvl. § 33 andre ledd om at underinstansen skal forberede klagen. Denne forståelsen er også lagt til grunn av Helsedirektoratet i rundskrivet Psykisk helsevernforskriften med kommentarer (IS-2017-9002). Under kommentaren til § 28 i forskriften skriver Helsedirektoratet følgende:

«Klagen kan leveres til institusjonen eller sendes direkte til statsforvalteren. Selv om første ledd første punktum – som et unntak fra hovedregelen i fvl. § 32 bokstav a) – tillater at klage sendes direkte til statsforvalteren eller kontrollkommisjonen, innebærer ikke dette at institusjonen er fritatt for å gjøre de undersøkelser som klagen gir grunn til, jf. fvl. § 33 andre ledd. Det innebærer først og fremst at institusjonen må ta stilling til nye opplysninger og de anførsler som gjøres i klagen, og om nødvendig supplere vedtakets begrunnelse. Dette er nødvendig for at institusjonen skal kunne vurdere eventuell omgjøring av vedtaket, så vel som for å effektivisere klagebehandlingen hos statsforvalteren og kontrollkommisjonen. Det forutsettes selvsagt at institusjonen ikke kan gjøre slike undersøkelser før statsforvalteren eller kontrollkommisjonen (eventuelt klager selv) har orientert institusjonen om klagen.» 

Tilsvarende oppfatning følger av Helsedirektoratets veileder for statsforvalterens klagesaker etter phvl. § 4-4a, jf. § 4-4 (IS-2022-2229), jf. veilederens punkt 3.1.5.

Psykisk helsevernforskriften § 28 første ledd første punktum fastsetter hvor klagen kan «fremsettes». Utover det sier den ingenting om arbeidsfordelingen mellom underinstansen og klageinstansen. Imidlertid følger det av § 28 første ledd siste punktum at dersom klagen fremsettes overfor helsepersonellet ved behandlingsstedet, skal helsepersonellet bistå med nedtegning av klage og «straks» oversende klagen til klageinstansen. En naturlig språklig forståelse av ordet «straks» tilsier at klagen, etter nedtegning, mer eller mindre umiddelbart skal oversendes til statsforvalteren. Denne forståelsen kan være vanskelig å forene med en forståelse som innebærer at behandlingsstedet i tillegg – etter nedtegningen og før oversendelsen til klageinstansen –skal ta stilling til klagen. Ordlyden i psykisk helsevernforskriften § 28 første ledd første punktum, sammenholdt med siste punktum, trekker etter ombudets syn i retning av at bestemmelsen gjør unntak fra både fvl. § 32 første ledd bokstav a og § 33 andre ledd.

Samme oppfatning synes å være lagt til grunn av Tvangslovutvalget i NOU 2019:14. Under punkt 28.8.1.4 diskuterer utvalget forvaltningslovens alminnelige regler om klage, og i hvilken grad disse reglene burde anvendes i tvangssaker. Utvalget siterer psykisk helsevernforskriften § 28, og omtaler dens forhold til fvl. § 32 første ledd bokstav a og § 33 andre ledd:

«Et eget spørsmål er hvem klagen kan framsettes overfor. Utvalget er i den forbindelse også gjort oppmerksom på at kravet i forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a om at klagen skal ‘fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket’ kan reise særlige utfordringer. Bestemmelsen henger nøye sammen med § 33 andre ledd i samme lov om at førsteinstansen skal gjennomgå saken på nytt og vurdere spørsmålet om omgjøring. Her er det eksempler på at klager i tvangsmedisineringssaker som er sendt fylkesmannen, kan bli returnert til institusjonen. Av det siterte fra psykisk helsevernforskriften § 28 framgår imidlertid at klage også kan framsettes ‘direkte til Fylkesmannen eller kontrollkommisjonen’ – bestemmelsen dekker også tvangsmedisineringssakene.»

At klagen «straks» skal oversendes etter nedtegning, må videre forstås i lys av det særskilte behovet for hurtig saksbehandling i flere av sakstypene som forskriftsbestemmelsen gjelder. Tvangsmedisineringssakene er illustrerende: en klage i disse sakene har i utgangspunktet ikke oppsettende virkning, med mindre den fremsettes innen 48 timer, jf. psykisk helsevernforskriften § 28 tredje ledd første og andre punktum. Derfor kan man være i en situasjon der tvangsmedisineringen er igangsatt, uten at vedtaket er overprøvd. Hensett til tvangstiltakets svært inngripende karakter, er det viktig at klagebehandlingen skjer hurtig, slik at statsforvalteren eventuelt kan treffe vedtak om øyeblikkelig opphør av iverksatt behandling, jf. forskriften § 29 tredje ledd tredje punktum.

Også systembetraktninger tilsier at psykisk helsevernforskriften § 28 er ment å gjøre unntak fra fvl. § 33 andre ledd. Fvl. § 32 første ledd bokstav a og § 33 andre ledd kan langt på vei anses som en funksjonell enhet: klagen skal fremsettes for underinstansen nettopp fordi underinstansen skal tilrettelegge saken, jf. avsnitt 10. Dessuten vil et unntak kun fra fvl. § 32 første ledd bokstav a ha liten praktisk verdi hvis saken likevel skal sendes til underinstansen for klageforberedelse. Det er med andre ord først når også fvl. § 33 andre ledd unntas, at regelen i psykisk helsevernforskriften § 28 om å klage «direkte til» klageinstansen får praktisk verdi.

Ordlyden i psykisk helsevernforskriften § 28, både isolert og i lys av tidshensyn og nevnte systembetraktninger, kan indikere at underinstansens plikt etter fvl. § 33 andre ledd ikke gjelder i saker om tvangsmedisinering. Det kan samtidig hevdes at et unntak fra § 33 andre ledd burde komme mer eksplisitt frem. Som nevnt er det kun hvor klagen kan «fremsettes» som direkte omtales i § 28. Det kan tilsi at spørsmålet om psykisk helsevernforskriften § 28 sin utstrekning bør avklares av Helse- og omsorgsdepartementet.

Hva sier psykisk helsevernlovgivningen om forvaltningslovens anvendelse i psykisk helsevern generelt?

Det er ellers få kilder som direkte omtaler forholdet mellom psykisk helsevernforskriften § 28 og fvl. § 33 andre ledd. Generelle uttalelser i psykisk helsevernlovens forarbeider om forvaltningslovens betydning innen psykisk helsevern er derfor av interesse. Utgangspunktet om forvaltningslovens anvendelse ble innført i psykisk helsevernloven av 1999. Det daværende Sosial- og helsedepartementet viste den gang til at forvaltningslovens system har blitt mer innarbeidet i samfunnet, og at det ble ansett som rimelig at man også i de forhold som psykisk helsevernloven gjelder «følger forvaltningslovens prinsipper så langt som mulig når dette trygger pasientens rettsstilling», jf. Ot.prp.nr.11 (1998-1999) punkt 5.7.1. En konsekvens var blant annet at forvaltningslovens kapittel VI om klage og omgjøring kom supplerende til anvendelse på psykisk helsevernlovens overprøvingsordninger, jf. merknadene til § 1-6 (på side 152 i proposisjonen).  Departementet presiserte videre, under punkt 5.7.4, følgende:

«Når det gjelder vurderingen av hvorvidt forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal komme til anvendelse, spiller flere hensyn inn. Det er viktig å ikke bygge opp kompliserte og kostbare rutiner uten at dette gir rettsikkerhetsmessig gevinst for dem det gjelder. En omfattende administrasjon kan også føre til mindre tid til behandling, som igjen kan svekke pasientenes øvrige rettigheter. Det må dessuten legges vekt på at reglene skal være praktisk anvendbare og oppleves som relevante og meningsfulle for dem som skal anvende dem.

Departementet mener likevel at det bør framgå av en egen bestemmelse i lovutkastet at forvaltningslovens bestemmelser i utgangspunktet skal gjelde, også når det gjelder saksbehandlingen ved etablering av tvungent psykisk helsevern og vedtak truffet under oppholdet. I vurderingen er det lagt avgjørende vekt på at vedtakene innebærer alvorlige inngrep overfor den enkelte, og at grunnleggende prosessuelle rettigheter som partsoffentlighet, begrunnelse og rett til å bli hørt før vedtak treffes står sentralt. Rettsikkerhetshensynet oppveier således de eventuelle praktiske og administrative hensyn som måtte tale mot en slik ordning. Det må også tas i betraktning at det allerede har skjedd en tilnærming til forvaltningslovens prinsipper.»

Departementet fremhever de ulike hensynene som taler for og mot forvaltningslovens anvendelse, og vektlegger særlig den rettsikkerhetsmessige gevinsten ved innføringen av grunnleggende prosessuelle rettigheter, som partsoffentlighet, begrunnelse og rett til å bli hørt før vedtak treffes. Dette er rettigheter som står sterkt i psykisk helsevernretten.

Samtidig viser forarbeidene at andre hensyn kan tale for unntak fra noen av forvaltningslovens regler. Enkeltbestemmelser som fraviker dette systemet, som psykisk helsevernforskriften § 28, kan forstås i lys av disse særskilte hensynene. Blant annet viser departementet til at reglene ikke bør gi behandlere administrative oppgaver som gir mindre tid til behandling, uten at det gir tilstrekkelig rettssikkerhetsmessig gevinst.

I hvilken grad er det behov for regelen i fvl. § 33 andre ledd i saker om tvangsmedisinering?

Et spørsmål er hvilken gevinst regelen i fvl. § 33 andre ledd eventuelt vil gi i saker om tvangsmedisinering. Selv om det først og fremst er et rettspolitisk spørsmål, kan svaret si noe om hvilken rekkevidde psykisk helsevernforskriften § 28 var ment å få.

Øvrige regler i psykisk helsevernretten ivaretar flere av de hensynene som fvl. § 33 andre ledd skal ivareta. Statsforvalteren i Vestland har vist til hensynet til sakens opplysning som argument for at fvl. § 33 andre ledd fortsatt bør gjelde. Mangelen på forutgående klagebehandling avbøtes imidlertid dels ved at statsforvalteren som hovedregel skal ta personlig kontakt med pasienten, jf. psykisk helsevernforskriften § 29 tredje ledd. Ombudet minner også om klageinstansens utredningsplikt, og at klageinstansen for oppfyllelsen av denne kan pålegge underinstansen å gjøre undersøkelser, jf. fvl. § 33 femte ledd.

Et viktig hensyn bak fvl. § 33 andre ledd er videre at den sikrer en ny vurdering av saken av den instansen som kjenner saken best, som også gis mulighet til selv å rette opp i eventuelle feil, jf. avsnitt 11. Imidlertid ligger det allerede innbakt i psykisk helsevernretten en plikt for institusjonen til å løpende vurdere egne tvangsvedtak, uavhengig av om de er påklaget. Ombudet viser til ny phvl. § 4-2 a om at vilkårene for tvangsbruk skal være oppfylt hele tiden mens vedtaket gjennomføres. Bestemmelsen trer i kraft 1. juni 2026, men er en presisering av allerede gjeldende rett, jf. Prop. 31 L (2024-2025) punkt 5.1.6 og punkt 8.

At det gjør seg gjeldende særskilte hensyn i pågående tvangssaker som kan tale for et unntak fra både fvl. § 32 og 33 andre ledd, illustreres av systemet i pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 4 A. Kapittelet gjelder helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen, og aktualiserer derfor flere av de samme hensynene som tvangsmedisineringssakene. Vedtak om tvang etter pbrl. kapittel 4 A kan treffes av det helsepersonellet som er ansvarlig for helsehjelpen, jf. pbrl. § 4A-5. Etter pbrl. § 4A-7 første ledd kan vedtak etter § 4A-5 påklages til statsforvalteren.

I uttalelse 6. november 2025 (SOM-2025-2637) uttalte Sivilombudet seg om pbrl. § 4A-7 første ledd, og forholdet til forvaltningslovens alminnelige klagesystem, herunder regelen om klageforberedelse hos underinstansen. Basert på lovens ordlyd, forarbeider og historikk, kom ombudet til at forvaltningslovens alminnelige system ikke gjelder for klager etter pbrl. § 4A-7. Ombudet uttalte at særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende i saker om tvang, og at rask klagebehandling er viktig der det vedtas å yte helsehjelp som pasienten motsetter seg. Videre viste ombudet til Ot.prp.nr.12 (1998–1999) punkt 9.6.5, som begrunner regelen om at klager etter pbrl. kapittel 7 tidligere skulle sendes direkte til klageorganet:

«Det fremgår av § 7-2 første ledd siste punktum at klagen sendes direkte til fylkeslegen. Departementet fraviker med dette forvaltningsloven § 32 som fastslår at klagen skal fremsettes for det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Denne løsningen er valgt for å unngå å legge for store byråkratiske byrder på den som yter helsehjelp.»

Selv om fvl. § 33 andre ledd ikke nevnes direkte, er det en klar forutsetning i forarbeidene at når klagen kan sendes til klageorganet, innebærer det at underinstansen ikke pålegges den «byråkratiske byrden» å behandle klagen først.

Rettskildebildet knyttet til pbrl. § 4A-7 første ledd er et annet enn for psykisk helsevernforskriften § 28. I SOM-2025-2637 vises det til en særskilt historikk og særskilte forarbeidsuttalelser som understøtter ombudets standpunkt. Uttalelsen illustrerer likevel hvordan like hensyn gjør seg gjeldende for to relativt like situasjoner. Hva gjelder pbrl. kapittel 4A, har disse hensynene resultert i at både fvl. § 32 første ledd bokstav a og § 33 andre ledd er fraveket.

Et spørsmål i forlengelsen av det er hvordan en fravikelse av fvl. § 33 andre ledd vil slå ut i en tvangsmedisineringssak som den foreliggende. Selv om statsforvalteren i så fall som et utgangspunkt kan behandle klagen direkte, er det en forutsetning at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. § 33 femte ledd. Av hensyn til klageinstansens utredningsplikt kan det være fornuftig, og i noen tilfeller nødvendig, å innhente ytterligere opplysninger fra underinstansen. Statsforvalteren kan også pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser, jf. fvl. § 33 femte ledd andre punktum. Ombudet bemerker at det i denne sammenheng ikke er noe i veien for å be underinstansen ta særskilt stilling til klagen, for eksempel hvis det er konkrete anførsler i den som det er naturlig at underinstansen vurderer. 

I saker om tvangsmedisinering følger dette uansett av statsforvalterens instruksjonsmyndighet som overordnet organ, jf. NOU 2019:5 punkt 24.12.2. Dersom underinstansen ikke har en selvstendig plikt etter fvl. § 33 andre ledd, er det derfor i slike saker etter ombudets syn ikke avgjørende hvilken institusjon som formelt sett er underinstansen i forvaltningslovens forstand.

Hvor statsforvalteren skal henvende seg i situasjoner som den foreliggende, der pasienten er overført til en ny institusjon etter tvangsmedisineringsvedtaket, beror på hvilke opplysninger statsforvalteren anser som nødvendige å innhente. Ombudet er enig med Statsforvalteren i Vestland i at de skal foreta en nåtidsvurdering. Det følger av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen skal ta hensyn til nye omstendigheter i sin klagebehandling. Som Statsforvalteren videre har påpekt i sitt svar på ombudets undersøkelse, kan for eksempel vurderingen av pasientens samtykkeevne endre seg i etterkant av tidspunktet for førsteinstansvedtaket. Ombudet bemerker i denne sammenheng at manglende samtykkekompetanse i utgangspunktet er en forutsetning for at tvangsmedisinering fortsatt er lovlig, jf. phvl. § 4-4 første ledd andre punktum. I overføringstilfellene vil derfor den nye institusjonen ofte være det mest hensiktsmessige stedet å henvende seg.

Samtidig vil ombudet også bemerke at et sentralt vilkår for tvangsmedisinering er at det er stor sannsynlighet for at medisineringen vil ha vesentlig positiv effekt for pasienten, jf. phvl. § 4-4 fjerde ledd andre punktum. Da vil informasjon om tidligere erfaringer med antipsykotika typisk være relevant, jf. for eksempel ombudets uttalelse 14. mars 2023 (SOM-2022-4834). Institusjoner som tidligere har hatt behandlingsansvaret kan etter forholdene være nærmest å gi slik informasjon. Det samme gjelder informasjon om tidligere erfarte bivirkninger, jf. vilkåret i phvl. § 4-4 andre ledd bokstav a. I tillegg kan forhold rundt førsteinstansvedtaket være relevante under klagebehandlingen. For eksempel gir psykisk helsevernforskriften §§ 19 og 20 regler om hvilke vurderinger og undersøkelser som skal gjøres før vedtak om tvangsmedisinering fattes. Dette er vilkår som typisk kan påberopes i en klagesak, og forholdene rundt dette vil vedtaksorganet være best egnet til å belyse.

Hvilken av institusjonene som best kan belyse saken i en overføringssituasjon, beror derfor på en konkret vurdering. Et unntak fra fvl. § 33 andre ledd gir med andre ord statsforvalteren et spillerom til å vurdere hvor det er mest hensiktsmessig å henvende seg av hensyn til sakens opplysning. Dersom det sentrale temaet i klagesaken er hvorvidt pasienten har oppnådd samtykkekompetanse, vil statsforvalteren typisk henvende seg til institusjonen med det nåværende behandlingsansvaret, uten hensyn til hvilken institusjon som formelt sett er «underinstansen» etter fvl. § 33 andre ledd.

Om hjemmelen for en eventuell fravikelse av fvl. § 33 andre ledd

Statsforvalteren i Vestland har også vist til lex superior-prinsippet, som «tilseier at lov går føre forskrift om det ikkje finst ein tydeleg heimel til å fråvike lova». Ombudet er uenig i at det ikke foreligger hjemmel for å fravike forvaltningslovens bestemmelser. Utgangspunktet er som nevnt at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av saker etter psykisk helsevernloven, jf. § 1-6 i sistnevnte lov. Samtidig følger det av siste ledd i phvl. § 4-4 a, som gjelder vedtak om tvangsmedisinering, at «Kongen i statsråd gir forskrifter om vedtak og klage etter paragrafen her». Hensett til at forvaltningens regler er fravikelige, jf. fvl. § 1 første punktum, gis det etter ombudets syn her en tydelig hjemmel for nettopp å gi særregler som fraviker forvaltningslovens alminnelige system.

Psykisk helsevernlovens forarbeider understøtter dette. Det kommer klart frem av Ot.prp.nr.11 (1998-1999) at forvaltningsloven er ment å gjelde som et utgangspunkt, jf. avsnitt 20. Departementet presiserer nettopp i nest siste avsnitt under punkt 4.7.4 at «[f]or å ivareta eventuelle spesielle hensyn som kan gjøre seg gjeldende, vil departementet vurdere de gjeldende forskrifter på området samt vurdere å utarbeide nye forskrifter». Psykisk helsevernforskriften § 28 er et eksempel på dette. Bestemmelsens utstrekning, herunder om den også gjør unntak fra fvl. § 33 andre ledd, beror på en tolkning av den.

Sammenfatning

Som vist i det foregående, kan ordlyden i psykisk helsevernforskriften § 28, sammenholdt med de særskilte hensyn som gjør seg gjeldende i psykisk helsevernretten, tilsi at bestemmelsen innebærer at klageinstansen kan behandle klagen direkte. På den andre siden bør et eventuelt unntak fra fvl. § 33 andre ledd komme tydeligere frem. Som nevnt omtaler forskriftsbestemmelsen kun eksplisitt hvor klagen kan fremsettes, jf. avsnitt 15. Øvrige kilder om psykisk helsevernforskriften § 28 eller forvaltningslovens anvendelse i psykisk helsevern gir heller ikke klart svar. Spørsmålet om rekkevidden av psykisk helsevernforskriften § 28 er dermed etter ombudets syn uklart. Sivilombudet ber derfor Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om det er behov for avklaring.

Statsforvalteren i Vestlands behandling av klagen

I den konkrete saken er spørsmålet om Statsforvalteren i Vestland skulle eller burde sendt saken til Sandviken sykehus eller Solli DPS for forberedende klagebehandling. For det tilfelle at psykisk helsevernforskriften § 28 gjør unntak fra både fvl. § 32 første ledd bokstav a og fvl. § 33 andre ledd, står statsforvalteren fritt til å behandle klager om tvangsmedisinering direkte. Saken må imidlertid være tilstrekkelig opplyst, og hvilken institusjon som mest effektivt kan opplyse saken beror på en konkret vurdering, jf. avsnitt 30-34. Ombudet har ingen forutsetninger for å foreta en slik vurdering i denne saken, og det har heller ikke vært temaet.

For det tilfelle at fvl. § 33 andre ledd kommer til anvendelse, er et springende punkt hvem som er «underinstansen» etter denne bestemmelsen.

En naturlig språklig forståelse av «underinstansen» peker etter ombudets oppfatning hen på det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket i førsteinstans. En slik forståelse samsvarer med ordlyden i fvl. § 32 første ledd bokstav a, som bestemmer at klagen skal fremsettes for «det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket». Ombudet viser også til Marius Stub, Karnov Lovkommentar, note 5 til fvl. § 33: «Med ‘underinstansen’ menes det forvaltningsorganet som traff det påklagede vedtaket».

Lovens ordlyd tilsier derfor at det er Sandviken sykehus som i utgangpunktet er «underinstansen», og som etter forvaltningslovens alminnelige system skal gjøre en forberedende klagebehandling i tråd med fvl. § 33 andre ledd.

Samtidig vil flere av hensynene bak fvl. § 33 andre ledd best bli ivaretatt ved forberedende klagebehandling av institusjonen med det nåværende behandlingsansvaret. Klageinstansen skal som nevnt foreta en nåtidsvurdering, jf. avsnitt 32.

Forvaltningslovens system, herunder den naturlige språklige forståelsen av «underinstansen» i fvl. § 33, er uansett neppe utformet med situasjoner som den foreliggende for øyet. Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til Statsforvalteren i Vestlands forståelse av bestemmelsen. Dersom Helse- og omsorgsdepartementet mener at fvl. § 33 andre ledd også gjelder i saker om tvangsmedisinering, ber ombudet departementet om å også vurdere om det bør reguleres hvilken institusjon som skal foreta den forberedende klagebehandlingen i overføringstilfellene.  

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at rekkevidden av psykisk helsevernforskriften § 28, herunder om den fraviker forvaltningsloven § 33 andre ledd, er uklar. Ombudet ber derfor Helse- og omsorgsdepartementet vurdere om det er behov for avklaring, slik at ønsket løsning og praksis samsvarer.

Dersom forvaltningsloven § 33 andre ledd gjelder, bør departementet også vurdere om det bør reguleres hvilken institusjon som skal foreta den forberedende klagebehandlingen der pasienten er overført til en ny institusjon etter førsteinstansvedtaket. Ombudet viser til at forvaltningslovens system neppe er utformet med slike situasjoner for øyet.