Oppsummering

Spørsmålet i saken er om en klage på manglende oppfyllelse av et vedtak om helse- og omsorgstjenester skal behandles som en rettighetsklage eller som en anmodning om tilsyn.

En mor klaget på vegne av sin sønn til Statsforvalteren i Trøndelag fordi hun mente tildelte hjelpetiltak fra kommunen ikke ble gitt i tråd med et vedtak om dette. Statsforvalteren kontaktet kommunen for informasjon om hvordan tjenestene ble gitt og fulgt opp. På bakgrunn av tilbakemeldingen avsluttet Statsforvalteren behandlingen av klagen under henvisning til at en tilsynsmessig oppfølging av forholdet i liten grad ville bidra til forbedring av helsetjenesten.

Sivilombudet kom til at spørsmålet om noe er en rettighetsklage, må avgjøres på bakgrunn av en tolkning av klagen. Det avgjørende er klagerens pretensjoner. Hvis klageren mener at rettighetene som er nevnt i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 blir brutt, skal saken behandles som en rettighetsklage.

Ombudet kom videre til at klagen må forstås slik at klageren mente at bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 var brutt. Klagen skulle derfor ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og ikke som en anmodning om tilsyn etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Statsforvalteren ble bedt om å oversende saken til kommunen til behandling. Ombudet ba om å bli orientert om behandlingen.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) hadde fått tildelt hjelpetiltak i form av praktisk bistand i hjemmet fra X kommune. Klagerens mor klaget til Statsforvalteren i Trøndelag. I henvendelsen skrev hun blant annet at den praktiske bistanden ikke ble gitt slik vedtaket bestemte.

Statsforvalteren kontaktet kommunen og ba om en tilbakemelding på hvordan tjenestene til klageren ble gitt og fulgt opp. Statsforvalteren viste til kommunens plikt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 til å arbeide systematisk for å forbedre kvaliteten og sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. De orienterte om at de ville vurdere om det var behov for å endre behandlingsmåte i saken når de hadde mottatt kommunens svar.

Klagerens mor sendte deretter et brev til Statsforvalteren der hun beskrev behovet for bistand og mangler i det tilbudet klageren hadde mottatt gjennom flere år.

Kommunen svarte Statsforvalteren og opplyste at det var fattet vedtak om avlastning på 7,5 timer per uke og 6,22 timer per uke med praktisk bistand og opplæring. Kommunen mente blant annet at det var og fortsatt ville være utfordrende å få benyttet alle timene i vedtaket. Det var derfor udekket tid for timene som var innvilget til avlastning og praktisk bistand. Kommunen orienterte om den praktiske organiseringen og koordineringen av hjelpen. Statsforvalteren mottok etter dette en ny bekymringsmelding fra klagerens mor om klagerens manglende rettssikkerhet, der hun blant annet skrev at kommunen over mange år har begått lovbrudd ved at tjenestetilbudet ikke hadde vært og fortsatt ikke var i henhold til vedtakene.

Statsforvalteren avsluttet behandlingen av saken 5. september 2024. Statsforvalteren mente at kjernen i saken var en mistillit til kommunens ansatte, manglende kommunikasjon, og at det har vært vanskelig å få på plass ansatte for å kunne gi tjenestene. De skrev blant annet at de forsto at det var utfordrende både for bruker/klager og kommunen å finne frem til et tjenestetilbud som kunne fungere godt og som begge parter anså som forsvarlig. Statsforvalteren kom til at en tilsynsmessig oppfølging av forholdet i liten grad ville bidra til forbedring av helsetjenesten og viste til at begge parter hadde et ansvar for å utarbeide en plan eller en fast avtale for når tjenestene skal gjennomføres. De avsluttet derfor behandlingen av saken.

Klagerens mor klaget på avgjørelsen til Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren. Vi spurte om hva som er utgangspunktet for å vurdere om en klage skal behandles som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-2. Statsforvalteren svarte at utgangpunktet for vurderingen er klagerens pretensjoner – altså om klageren mener at rettigheter som nevnes i § 7-2 er brutt (ombudets kommentar).

Deretter spurte vi om klagen skulle forstås slik at klagerens mor mente at klageren ikke fikk oppfylt rettigheter som nevnt i pbrl. § 7-2, og da særlig retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd. Endelig spurte vi om saken skulle ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pbrl. § 7-2.

Statsforvalteren svarte at de hadde forstått klagen slik at klageren ikke fikk oppfylt rettighetene sine i form av innvilgete tjenester. Statsforvalteren hadde derfor bedt kommunen opplyse om hvordan tjenestene ble gitt og fulgt opp. Kommunen hadde svart at tjenestene var kommet i gang, men at ikke alle innvilgende tjenester ble dekket. Kommunen jobbet imidlertid med å koordinere tjenestene på en bedre måte. Statsforvalteren vurderte derfor at det på det tidspunktet ikke var grunnlag for å behandle klagen som en rettighetsklage.

Statsforvalteren skrev videre at de i dag forsto det slik at tjenestene på det aktuelle tidspunktet ikke var kommet i gang, og at det var gitt uriktige opplysninger fra kommunens side. Dersom denne informasjonen hadde vært kjent for Statsforvalteren, ville saken ha blitt behandlet som en rettighetsklage.

Statsforvalteren skrev også at dersom vedtaket av ulike årsaker ikke kan iverksettes, må helse- og omsorgstjenesten iverksette kompenserende tiltak. Dersom dette ikke skjer og pasienten eller brukeren klager til Statsforvalteren, skal Statsforvalteren kontakte helse- og omsorgstjenesten for informasjon. Dersom det ikke blir noen utvikling i saken, bør Statsforvalteren vurdere om det er behov for tilsynsmessig oppfølging.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om Statsforvalteren skulle ha behandlet klagen som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-2 eller som en anmodning om tilsyn etter pbrl. § 7-4.

1. Rettslig utgangspunkt

Rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2

Hva som skal behandles som en «rettighetsklage», er nærmere bestemt av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd første setning, som lyder slik:

«Pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapittel 2 med unntak av § 2-4 a, kapitlene 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan klage til statsforvalteren.»

Bestemmelsen viderefører den tidligere pasientrettighetsloven § 7-1 første ledd, som hadde slik ordlyd:

«Pasient eller representant for pasienten som mener at bestemmelsene i kapitlene 2, 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan anmode den som yter helsehjelpen, om at rettigheten blir oppfylt.»

Ved en lovendring i 2012 ble § 7-1 opphevet og delvis videreført i någjeldende § 7-2. I forarbeidene til endringen understrekes det at klageretten etter § 7-2 omfatter både prosessuelle rettigheter og konkrete vedtak, se Prop. 91 L (2010-2011) punkt 34.7.2.

Ordlyden i § 7-2 er generelt utformet. Klageretten er ikke avgrenset til rett til å klage på et fattet vedtak, men gir rett til å klage på brudd på rettighetene som nevnes. Etter ombudets syn innebærer det at pasienten/brukeren kan klage på at rettighetene faktisk ikke blir oppfylt, for eksempel fordi et vedtak ikke gjennomføres.

Det følger videre av ordlyden at det er klagerens pretensjon som er avgjørende for om det kan klages etter bestemmelsen. Hvis brukeren eller pasienten mener at en av bestemmelsene som nevnes i § 7-2 første ledd er brutt, er klagen normalt en rettighetsklage. Det kreves ikke at klageren viser til en konkret rettighetsbestemmelse. Avgjørende er hvordan klagen må forstås etter en samlet vurdering. Hvorvidt rettighetene faktisk er brutt, vil være et spørsmål for realitetsbehandlingen av klagen.

I Statens helsetilsyns veileder «Vilkårene som må være oppfylt for å behandle en rettighetsklage», oppdatert 20. januar 2025 heter det:

«Det er tilstrekkelig at klageren mener at rettigheter som nevnt i § 7-2 er brutt. Utgangspunktet er klagers pretensjon og hvordan klagen må forstås etter en helhetlig vurdering av saksforholdet. Om det faktisk er en manglende oppfyllelse av rettigheter vil være temaet for realitetsbehandlingen av klagen.»

Rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd har pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Hva som utgjør nødvendige helse- og omsorgstjenester, er nærmere presisert i Ot.prp. nr. 91 L (2010-2011) s. 161. Her understrekes at det er en nær sammenheng mellom nødvendig helse- og omsorgstjeneste og kravet til faglig forsvarlighet, og at tjenestene som ytes alltid skal være forsvarlige. På samme side står det videre:

«I denne sammenheng skal det kun påpekes at kravet til faglig forsvarlige tjenester er en rettslig standard som kan sies å bestå av tre hovedelementer: Tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.»

Tilsvarende fremgår av Statens helsetilsyns veileder til statsforvalterne om retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester 20. januar 2025:

«Hva som er nødvendige helse- og omsorgstjenester, er en rettslig standard som innebærer at tjenestene må være forsvarlige og være basert på en individuell helsefaglig og/eller omsorgsfaglig vurdering av den enkeltes behov. Det inngår i forsvarlighetskravet at tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tid og ha et tilstrekkelig omfang. Retten til nødvendige og verdige tjenester korresponderer med kommunens plikt til å yte forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.»

En rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 skal først behandles av den som har truffet avgjørelsen i første instans, før den eventuelt oversendes Statsforvalteren som klageorgan, se bestemmelsens første ledd. Både helse- og omsorgstjenesten, her kommunen, og Statsforvalteren vil måtte ta stilling til blant annet om helsehjelpen er i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1.

Anmodning om tilsyn etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 og forholdet til rettighetsklager etter pbrl. § 7-2

Rett til å be om tilsyn reguleres av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Etter første ledd kan pasienten, brukeren, eller andre som har rett til det, be tilsynsmyndigheten om en vurdering dersom vedkommende mener bestemmelser om plikter fastsatt i eller i medhold av helsepersonelloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven er brutt til ulempe for seg eller den hun eller han opptrer på vegne av.

Lovens § 7-4 a regulerer saksbehandlingen ved anmodning om tilsyn. Etter en endring av bestemmelsens andre ledd i 2022 er Statsforvalteren gitt større frihet til å vurdere hvordan anmodningen skal følges opp.

I forarbeidene til lovendringen utdypes forholdet mellom rettighetsklager og tilsynsanmodninger, se Prop. 57 L (2021-2022) punkt 4.1.3:

«Muligheten pasientene, brukerne eller pårørende har til å anmode om vurdering av mulig pliktbrudd etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 må ikke forveksles med retten til å klage på manglende oppfyllelse av pasientrettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Denne klagemuligheten kan benyttes ved manglende oppfyllelse av materielle eller prosessuelle rettigheter, for eksempel avslag på en sykehjemsplass eller behandling som anses som nødvendig helsehjelp.

Anmodning om vurdering av pliktbrudd er aktuelt der pasienten eller brukeren etter å ha mottatt helsehjelp eller vært i kontakt med helse- og omsorgstjenesten mener at bestemmelser i helse- og omsorgstjenestelovgivningen er blitt brutt, for eksempel kravet til faglig forsvarlig helsehjelp. Dette gjelder med andre ord ikke rettigheter pasienten vil ha oppfylt, men en rett til å be om en vurdering av om helsepersonell eller virksomhet har brutt lovpålagte plikter.»

Det vil bero på en tolkning av klagen om den skal behandles som en anmodning om tilsyn eller som en rettighetsklage. Hvis det ikke går klart frem av klagen hva hensikten har vært, må forvaltningen forsøke å avklare formålet med klageren, og om nødvendig gi veiledning, se SOMB-2007-48.

2. Skulle klagen ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2?

Utgangspunktet for vurderingen av om saken skulle ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, er om klageren gir uttrykk for at noen av bestemmelsene som er angitt i § 7-2 første ledd er brutt.

Etter Sivilombudet syn innebærer det, som nevnt, at klageretten etter § 7-2 gjelder dersom pasienten/brukeren mener at rettighetene ikke blir oppfylt, for eksempel fordi et vedtak ikke gjennomføres.

En slik tolkning er også i tråd med Statens helsetilsyns veileder «Vilkårene som må være oppfylt for å behandle en rettighetsklage». I Statens helsetilsyns «Veileder i behandling av klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven» fra 2021, punkt 8.10 står det imidlertid at dersom vedtaket av ulike årsaker ikke kan iverksettes og det ikke iverksettes kompenserende tiltak, bør statsforvalteren vurdere om det er behov for en tilsynsmessig oppfølging hvis pasient/bruker klager på dette. Ombudet utelukker ikke at det kan være tilfeller der en klage på manglende oppfyllelse av et vedtak kan eller bør gi grunnlag for tilsynsmessig oppfølging. Det kan være en følge av det klagen avdekker. Det fratar likevel ikke klagen karakter av å være en rettighetsklage så lenge klager mener retten til helse- og omsorgstjenester er brutt. 

I klagen 1. februar 2024 ga klagerens mor uttrykk for at den praktiske bistanden ikke ble gjennomført slik vedtaket fra Statsforvalteren bestemte. Hun mente Statsforvalteren der hadde slått fast at kommunen ikke fulgte loven, og hun omtalte det som et pågående lovbrudd. Hun pekte videre på det hun mente var mangler i tjenestene klageren hadde mottatt og viste til at kommunen ikke hadde klart å få på plass personell og et system som gir stabilitet, forutsigbarhet og trygghet for klageren. Dette taler for å tolke klagen som om hun mente rettighetene som er nevnt i § 7-2 ikke ble oppfylt.

De senere henvendelsene fra klagerens mor til Statsforvalteren forsterket inntrykket av at hun mente at klagerens rettigheter etter loven ikke ble oppfylt, fordi vedtaket ikke var iverksatt fullt ut. I henvendelsen 10. juni 2024 skrev hun at tjenestetilbudet ikke har vært og fortsatt ikke er i henhold til vedtaket. Selv om klagerens mor i stor grad også viser til generelle forhold i kommunen og til tidligere lovbrudd, tilsier også denne formuleringen at hun mente klageren på det tidspunktet ikke fikk oppfylt rettighetene sine.

Samlet sett er det en naturlig tolkning av henvendelsene at hun mente at klagerens rettigheter som nevnt i § 7-2 (først og fremst pbrl. § 2-1) var brutt. Klagen skulle da ha blitt behandlet som en rettighetsklage og ikke som en anmodning om tilsyn, slik det her ble gjort.

Statsforvalteren skrev i svaret hit at de ville ha behandlet saken som en rettighetsklage dersom de visste at vedtaket ikke ble oppfylt. De kontaktet kommunen for å undersøke om vedtakene var iverksatt. Dette vil, slik det fremgår av Statens helsetilsyns veileder «Vilkårene som må være oppfylt for å behandle en rettighetsklage», være temaet for realitetsbehandling av en rettighetsklage, men er ikke relevant for å vurdere om klagen var å oppfatte som en rettighetsklage.

I svaret på undersøkelsene herfra var Statsforvalteren enig i at utgangspunktet for å vurdere om en klage skal behandles som en rettighetsklage, er klagerens pretensjoner. Dersom Statsforvalteren var usikker på hva som var klagerens pretensjoner, ville det være naturlig å kontakte klageren for å klargjøre dette.

Når Statsforvalteren i stedet valgte å behandle saken som en anmodning om tilsyn etter § 7-4, mister klageren de materielle og prosessuelle rettighetene som følger av § 7-2. Dette skillet vil være enda viktigere etter utvidelsen av Statsforvalterens adgang til å vurdere hvordan en anmodning om tilsyn etter § 7-4 skal følges opp, se endringen av § 7-4 a i 2022.

Sivilombudet ber om at saken behandles som en rettighetsklage. Det vil si at Statsforvalteren oversender saken til kommunen for behandling i første instans, se pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd siste setning og forvaltningslovforskriften § 4, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7. Fordi saken allerede har tatt lang tid, må Statsforvalteren be kommunen om å prioritere behandlingen av saken.

Sivilombudet ber om at Statsforvalteren formidler innholdet i denne uttalelsen til ansatte som jobber med saker etter pasient- og brukerrettighetsloven §§ 7-2 og 7-4.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at spørsmålet om noe er en rettighetsklage, må avgjøres på bakgrunn av en tolkning av klagen. Det avgjørende er klagerens pretensjoner. Hvis klageren mener at rettighetene som er nevnt i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 blir brutt, skal saken behandles som en rettighetsklage.

Ombudet er videre kommet til at klagen må forstås slik at klageren mente at bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 var brutt. Klagen skulle derfor ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og ikke som en anmodning om tilsyn etter § 7-4. Statsforvalteren bes om å oversende saken til kommunen til behandling som førsteinstans. Ombudet ber om å bli orientert om behandlingen.