Oppsummering

Saken gjelder Statsforvalterens behandling av en henvendelse fra datteren til en beboer ved sykehjemmet X. I henvendelsen tok datteren opp flere forhold ved farens opphold på sykehjemmet. Hun ba uttrykkelig om tilsyn, og anførte samtidig at et vedlagt tvangsvedtak etter pasient- og brukerettighetsloven kapittel 4A var ugyldig. Statsforvalteren behandlet henvendelsen utelukkende som en anmodning om tilsyn.

Spørsmålet for ombudet var om henvendelsen ga Statsforvalteren grunn til å avklare med klageren om hun i tillegg til å be om tilsyn, også mente å klage over det vedlagte tvangsvedtaket.

Ombudet kom til at henvendelsen, særlig på grunn av klagerens anførsel om at et vedlagt tvangsvedtak var ugyldig, ga grunnlag for å veilede henne og avklare om hun også ønsket klagebehandling etter pasient- og brukerettighetsloven § 4A-7. Statsforvalteren var enig i dette i sin redegjørelse til ombudet.

Ombudet uttalte at Statsforvalteren må være særlig oppmerksom på at en henvendelse hvor det eksplisitt bes om tilsyn, også kan være ment som en klage. Statsforvalteren bør ha en lav terskel for å avklare formålet med henvendelsen og gi nødvendig veiledning. Det ble vist til at det for publikum kan være vanskelig å forstå forskjellen mellom en klage og en anmodning om tilsyn, og at skillet mellom ordningene har stor betydning.

Sakens bakgrunn

A (brukeren) var beboer ved sykehjemmet X fra februar 2024 og frem til han døde i august samme år.

Brukerens datter (klageren) sendte 26. mai 2024 en henvendelse til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Henvendelsen hadde overskriften «Anmodning om tilsyn X» og tok opp flere forhold ved farens opphold på sykehjemmet som klageren var kritisk til.

Klageren ba Statsforvalteren om å føre tilsyn med sykehjemmet. Hun argumenterte imidlertid også for at et vedtak om bruk av belte som bevegelseshindrende tiltak etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 4A-5 var ugyldig. Vedtaket var vedlagt henvendelsen og sendt innen klagefristen i pbrl. § 4A-7 tredje ledd.

Statsforvalteren vurderte henvendelsen utelukkende som en anmodning om tilsyn etter pbrl. § 7-2 og avsluttet saken 25. august 2025, etter å ha fulgt den opp overfor sykehjemmet.

Klageren brakte saken inn for Sivilombudet og pekte blant annet på at Statsforvalteren ikke hadde gitt en nærmere forklaring på om bruken av tvang var innenfor lovverket. 

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren. Vi ba Statsforvalteren redegjøre for hvilke momenter som er relevante ved vurderingen av om en henvendelse kun skal behandles som en anmodning om tilsyn, eller også som en klage over et vedtak.

Vi spurte også om hvilken praksis Statsforvalteren har for å avklare dette med innsender dersom henvendelsen gir holdepunkter for at vedkommende kan ha ment å klage over et vedtak, og hvilken veiledning som i så fall gis om betydningen av sporvalget.

Avslutningsvis stilte vi spørsmål ved om Statsforvalteren i den konkrete saken burde ha avklart med klageren om hun også ønsket å påklage vedtaket, og om det var grunn til å gi veiledning.

Statsforvalteren redegjorde for relevante momenter og beskrev sin generelle praksis for avklaring og veiledning. De var enige i at det i denne saken var grunnlag for å veilede klageren og avklare om henvendelsen også var ment som klage på et vedtak. Statsforvalteren skrev også at de burde ha veiledet klageren om at fordi tvangsvedtaket var opphørt da henvendelsen ble mottatt, hadde de ansett det som mest hensiktsmessig å følge opp forholdene tilsynsmessig.

Klageren har kommet med kommentarer til Statsforvalterens svar.

Sivilombudets syn på saken

Klageren anmodet uttrykkelig om tilsyn i henvendelsen 26. mai 2024. Videre var det naturlig å følge opp flere av forholdene klageren tok opp tilsynsmessig. Som Statsforvalteren har påpekt, kunne det også være hensiktsmessig å følge opp tvangsvedtaket som del av tilsynet, ettersom vedtaket allerede var opphørt da henvendelsen ble mottatt. Sivilombudet har derfor ingen merknader til at Statsforvalteren fulgte opp henvendelsen tilsynsmessig.

Spørsmålet er om henvendelsen likevel, fordi klageren anførte at et vedlagt tvangsvedtaket var ugyldig og sendte dette innen klagefristen, ga Statsforvalteren grunn til å avklare med klageren om hun ønsket at henvendelsen også skulle behandles som en klage over vedtaket etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 4A-7.

Rettslige utgangspunkter

Anmodning om tilsyn

Pbrl. § 7-4 gir pasient, bruker eller andre som har rett til det, adgang til å be tilsynsmyndigheten om en vurdering dersom de mener bestemmelser fastsatt i eller medhold av blant annet helsepersonelloven og spesialisthelsetjenesteloven er brutt til ulempe for seg eller den man opptrer på vegne av.

Saksbehandlingen ved anmodninger om tilsyn er regulert i pbrl. § 7-4 a. Etter en endring av bestemmelsens andre ledd i 2022 er statsforvalteren gitt større frihet til å vurdere hvordan anmodningen skal følges opp. Etter bestemmelsens andre ledd første punktum skal statsforvalteren vurdere hvordan anmodningen skal følges opp. Hvordan formålet med tilsynet best vil oppnås, skal være tungtveiende i vurderingen, jf. Prop. 57 L (2021-2022) s. 20. Dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten, skal statsforvalteren snarest mulig undersøke forholdet, jf. andre ledd andre punktum.

Klage over vedtak om helsehjelp etter pbrl. kapittel 4 A

Pbrl. kapittel 4 A gir, på nærmere angitte vilkår, hjemmel for å gjennomføre helsehjelp med tvang, herunder bruk av bevegelseshindrende tiltak som belter og lignende, jf. pbrl. § 4A-4 tredje ledd.

Vedtak om tvungen helsehjelp etter kapittel 4 A kan påklages til statsforvalteren av pasienten eller pasientens nærmeste pårørende, jf. pbrl. §§ 4A-5 og 4A-7 første ledd. Forvaltningsloven gjelder så langt den passer for vedtak etter § 4A-5, med de særlige bestemmelser som er gitt i pbrl. kapittel 4A, jf. pbrl. § 4A-9. Klageinstansen kan prøve alle sider av saken, jf. fvl. § 34 andre ledd. Det er forutsatt i forvaltningslovens forarbeider, rettspraksis og juridisk teori at klageinstansen har en plikt til å foreta en ny og selvstendig prøving av saken ved klagebehandlingen, jf. også ombudets uttalelse 15. januar 2025 (SOM-2024-5020) avsnitt 10 med videre henvisninger.

Vurderingen av om en henvendelse er en anmodning om tilsyn eller klage over vedtak

Spørsmålet om en henvendelse skal forstås som en anmodning om tilsyn etter pbrl. § 7-4 eller som en klage etter pbrl. § 4A-7, beror på en tolkning av henvendelsen. Et sentralt spørsmål er hva innsenderen har ment med henvendelsen, jf. ombudets uttalelse 6. november 2025 (SOM‑2025‑2637) avsnitt 41.

Statsforvalteren har en generell veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. fvl. § 11 første ledd. Veiledningsplikten skal bidra til at den enkelte kan ivareta sine interesser på best mulig måte. Veiledningsplikten kan i enkelte tilfeller innebære en plikt for statsforvalteren til å avklare med nærmeste pårørende om det var deres mening å klage på et vedtak om tvang etter pbrl. § 4A-5, jf. ombudets uttalelse 6. november 2025 (SOM-2025-2637) avsnitt 41. Hvis det ikke går klart frem av henvendelsen hva hensikten har vært, må altså statsforvalteren forsøke å avklare formålet med innsenderen.

Statsforvalterens vurdering av om en henvendelse også skal anses som klage etter pbrl. § 4A‑7

Om en henvendelse behandles som en anmodning om tilsyn eller som en klage over vedtak om tvungen helsehjelp, avgjør altså hvilken rolle statsforvalteren har i saken og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder.

De vesentlig ulike saksbehandlingsreglene kan få betydning også for pasientens materielle rettsstilling. Ved klagebehandling etter pbrl. § 4A-7 har statsforvalteren som nevnt en plikt til å foreta en full og selvstendig prøving av saken. I denne saken forutsetter slik klagebehandling en selvstendig vurdering av om vilkårene for bruk av tvang var oppfylt, herunder om det var adgang til å benytte et så inngripende tiltak som bruk av belter er.

Sporvalget kan dermed få betydning for om påstått ulovlig tvangsbruk blir gjenstand for full rettslig prøving. I ytterste konsekvens kan dette avgjøre om ulovlig tvang bringes til opphør. I denne saken var vedtaket riktignok opphørt da Statsforvalteren mottok henvendelsen. For pasienten, nærmeste pårørende og helsetjenesten selv, kan det likevel ligge en verdi i å få avklart om et alvorlig inngrep var i samsvar med regelverket.

Om en henvendelse skal forstås som en klage etter pbrl. § 4A-7, beror som nevnt på en tolkning av henvendelsen.

Statsforvalteren skrev i svaret hit at når avsenderen argumenterer for at et vedlagt tvangsvedtak er ugyldig, og argumentasjonen er tidsnær, er dette et tungtveiende moment for å behandle henvendelsen som en klage over vedtaket. Slike anførsler kan indikere at parten eller partens representant ønsker en klagebehandling, med tilhørende partsrettigheter og saksbehandlingsgarantier. Statsforvalteren presiserte at dette gjelder selv om henvendelsen ikke er merket som «klage», eller også inneholder forhold som kan anses som en anmodning om tilsyn.

Sivilombudet er enig i denne vurderingen. Som Statsforvalteren også har påpekt, kan det for publikum være vanskelig å skille mellom en klage over vedtak og en anmodning om tilsyn. I tillegg er det mange som ikke er oppmerksomme på hvilken betydning valg av spor har for hvordan henvendelsen følges opp. Statsforvalteren må derfor være særlig oppmerksom på at en henvendelse hvor det bes om tilsyn, også kan være ment som en klage etter pbrl. § 4A-7.

Statsforvalteren har opplyst at deres praksis er å avklare med innsender hva vedkommende ønsker å oppnå dersom innholdet i henvendelsen gir holdepunkter for at det kan være ment som klage over vedtak, uten at dette er klart uttrykt. I slike tilfeller mener Statsforvalteren at det også bør gis veiledning om konsekvensene av å behandle henvendelsen som en klage over vedtaket, og ikke utelukkende som en tilsynsanmodning.

Dette samsvarer med Sivilombudets syn. Dersom det uklart hva innsenderen har ment, må forvaltningen forsøke å avklare dette med vedkommende. Det vises til ombudets uttalelse 3. oktober 2025 (SOM-2025-1607), avsnitt 25. Se også punkt 6.1 i Helsetilsynets Retningslinje for statsforvalterens behandling av vedtak og klagesaker etter pbrl. kapittel 4A, hvor det fremgår at hvis statsforvalteren er i tvil om en henvendelse fra pasienten eller nærmeste pårørende er ment som en klage, må dette avklares.

Sivilombudet ser derfor positivt på at Statsforvalteren både avklarer med innsenderen hva vedkommende ønsker å oppnå, og veileder om betydningen av sporvalget dersom henvendelsen gir holdepunkter for at innsender kan ha ment å klage over et vedtak.

Sivilombudet har tidligere understreket at skillet mellom en anmodning om tilsyn etter § 7-4 og en rettighetsklage etter § 7-2 har fått økt betydning etter utvidelsen av statsforvalterens adgang til å vurdere hvordan en anmodning om tilsyn skal følges opp, jf. ombudets uttalelse 3. oktober 2025 (SOM-2025-1607). Tilsvarende har det blitt viktigere å skille mellom tilsyn og klage etter pbrl. § 4A-7. Når skillet både har stor betydning og samtidig ofte er vanskelig tilgjengelig for publikum, bør statsforvalteren ha en lav terskel for å avklare formålet med henvendelsen og gi nødvendig veiledning, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd.

Sivilombudet er derfor enig med Statsforvalteren, når de etter en gjennomgang av klagerens henvendelser, og særlig anførselen om ugyldighet, har kommet til at det var grunn til å veilede klageren og avklare om henvendelsen også var ment som klage over vedtaket.

Konklusjon

Sivilombudet ser positivt på at Statsforvalteren, slik det er opplyst, har en praksis der det avklares hva innsenderen ønsker å oppnå, og der det gis veiledning om betydningen av sporvalget dersom henvendelsen gir holdepunkter for at innsender kan ha ment å klage over et vedtak.

I denne saken er ombudet enig med Statsforvalteren i at henvendelsen 26. mai 2024 ga grunnlag for å veilede klageren og avklare om hun ønsket at henvendelsen skulle behandles også som klage over det vedlagte vedtaket. Sivilombudet ber Statsforvalteren avklare med innsenderen om henvendelsen også var ment som en klage på vedtaket.