Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) anmodet 29. september 2022 Statsforvalteren i Møre og Romsdal om å opprette tilsyn med tidligere Molde sjukehus. Bakgrunnen for anmodningen var at hennes mann døde etter en operasjon på sykehuset 30. juli 2022. Statsforvalteren mottok anmodningen 14. oktober 2022.
I foreløpig svar 8. desember 2022 orienterte Statsforvalteren klageren om at tilsyn var opprettet og at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var seks måneder. Etter at relevant dokumentasjon var innhentet fra sykehuset, og både klageren og sykehuset hadde fått anledning til å komme med merknader, oversendte Statsforvalteren sykehusets merknader til klageren 22. mai 2023 for eventuelle tilleggsmerknader. I brevet ble det også opplyst at dersom klageren ikke kom med ytterligere merknader innen 6. juni, ville Statsforvalteren starte den avsluttende saksbehandlingen.
Klageren kom ikke med ytterligere merknader. Da klageren ikke hørte noe mer fra Statsforvalteren, tok hun selv kontakt 19. mars 2024 for å forhøre seg om status i saken. Hun ble da orientert om at saken ville bli avsluttet så snart det var mulig, og at forsinkelsen skyldtes at Statsforvalteren hadde økt saksmengde og derfor måtte prioritere andre sakstyper. Det var igjen kontakt mellom klageren og Statsforvalteren 16. april 2024, da klageren ønsket å oversende sakkyndig vurdering utarbeidet for Norsk pasientskadeerstatning på bakgrunn av det samme saksforholdet.
Klageren opplyste til ombudet at hun deretter forsøkte å kontakte Statsforvalteren sommeren 2024, 29. september 2024 og 11. desember 2024 for å forhøre seg om status i saken. Statsforvalteren besvarte ikke disse henvendelsene, utenom automatisk svar på e-post og beskjed over telefon om at hun ville bli ringt tilbake.
Klageren ble ikke ringt tilbake eller kontaktet av Statsforvalteren på annen måte. På denne bakgrunn henvendte klageren seg til Sivilombudet 6. januar 2025 med klage over Statsforvalterens saksbehandlingstid og manglende svar på hennes henvendelser. Statsforvalteren opplyste i telefonsamtale 10. januar 2025 med saksbehandler her at de håpet å få tilsynssaken ferdigstilt innen januar 2025. I ny telefonsamtale 14. februar 2025 opplyste Statsforvalteren at saken ennå ikke var ferdigstilt.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saksbehandlingstiden og hvordan klageren hadde blitt holdt orientert om sakens fremdrift.
I brev 25. februar 2025 spurte vi Statsforvalteren i Møre og Romsdal om når tilsynssaken kunne forventes ferdigbehandlet. Vi spurte også om årsaken til saksbehandlingstiden og om tidsbruken i saken var i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Videre stilte vi spørsmål om hvilken informasjon klageren hadde fått om status i saken etter brevet 22. mai 2023, og om Statsforvalteren hadde overholdt kravene som følger av god forvaltningsskikk ved å gi korrigerte og realistiske opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Vi spurte om eventuelt manglende svar på klagerens henvendelser, fra sommeren 2024 og fremover, var i tråd med forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk. Statsforvalteren ble også bedt om å redegjøre for hvilke generelle rutiner de har for å sende forsinkelsesmeldinger dersom behandlingen av saken ble forsinket.
Til slutt spurte vi hvor mange tilsynssaker Statsforvalteren hadde til behandling, og hva som var gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for hver tilsynsmetode. En tilsynsmetode er den måten Stasforvalteren velger å behandle tilsynsanmodningen etter. Det er tilsynsmetode 5 som har vært benyttet i herværende sak. Metoden innebærer at Statsforvalteren selv utreder og avgjør saken.
Statsforvalteren svarte 20. mars 2025 at tilsynssaken ble ferdigstilt 19. mars 2025. Årsakene til behandlingstiden ble oppgitt å være økt arbeidsmengde og økt fravær, i kombinasjon med lavere budsjett siden 2024. Statsforvalteren erkjente at den samlede tidsbruken ikke var i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd, og beklaget dette.
Videre opplyste Statsforvalteren at de ikke på eget initiativ hadde informert klageren om status i saken etter 22. mai 2023, med unntak av da klageren selv tok kontakt 19. mars og 16. april 2024. Klagerens henvendelser sommeren 2024, 24. september 2024 og 11. desember 2024 hadde ikke blitt besvart. Statsforvalteren opplyste at manglende svar skyldtes ressurssituasjonen. Med henvisning til Helsetilsynets hovedinstruks punkt 5.3.8.17, informerte Statsforvalteren at de prioriterte innkomne rettighetsklager og uavklarte tilsynssaker fremfor å ta kontakt i en ferdig avklart sak som lå i behandlingskø, der det var vurdert at det var liten fare for gjentagelse for andre pasienter. Stasforvalteren beklaget at henvendelsene ikke hadde blitt besvart. Statsforvalteren erkjente at manglende svar på klagerens henvendelser og manglende korrigerte og realistiske opplysninger om forventet behandlingstid, var i strid med forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk.
Om sine rutiner for å sende forsinkelsesmeldinger, opplyste Statsforvalteren at i tilsynssaker som de selv utreder blir det informert om gjennomsnittlig saksbehandlingstid i oppstartsbrevet for tilsynet. Utover dette blir partene holdt orientert om sakens fremdrift ved å motta nye spørsmål eller å få oversendt dokumenter til kontradiksjon. Statsforvalteren hadde ingen faste rutiner for å orientere om forsinkelser, da sakene stort sett hadde hatt en jevn fremdrift. Dette hadde endret seg sommeren 2024. På denne bakgrunn ville Statsforvalteren nå lage nye rutiner som ivaretok forvaltningslovens regler, både når det gjaldt foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger.
I brev 9. mai 2025 oppga Statsforvalteren følgende gjennomsnittlig saksbehandlingstid for avsluttede tilsynssaker på helsefeltet i perioden 15. mars 2024 til 14. mars 2025:
Metode 5: 4,9 måneder
For pågående tilsynssaker per 14. mars 2024 på helsefeltet ble følgende gjennomsnittlig saksbehandlingstid oppgitt:
Metode 5: 11 måneder (29 saker), av disse har 10 saker saksbehandlingstid på under 6 måneder.
Statsforvalterens svar ble oversendt klageren for merknader. Klageren har ikke kommet med merknader.
Sivilombudets syn på saken
Det første spørsmålet i saken er om saksbehandlingstiden på om lag 2 år og fem måneder utgjør et brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd. Det andre spørsmålet er om Statsforvalteren har overholdt forvaltningsloven § 11 a andre ledd, og de krav om følger av god forvaltningsskikk, om å holde klageren tilstrekkelig orientert om sakens fremdrift.
1. Saksbehandlingstiden
1.1 Rettslige utgangspunkter
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at forvaltningen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen står i forvaltningsloven kapittel III og gjelder uavhengig av om forvaltningen treffer enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 1. Bestemmelsen får derfor anvendelse på Statsforvalterens saksbehandling av anmodninger om tilsyn etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a.
Forvaltningsloven § 11 a første ledd stiller krav både til hva som er akseptable årsaker til at saksbehandlingen ikke settes i gang eller stanser opp, og til fremdrift i behandlingen. Ordlyden – «uten ugrunnet opphold» – er skjønnsmessig, og dens betydning kan variere fra sak til sak, se nærmere Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 59.
I uttalelse 14. april 2023 (SOM-2023-385), som også gjaldt saksbehandlingstiden i en tilsynssak, uttalte ombudet:
«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Lang saksbehandlingstid i seg selv utgjør ikke nødvendigvis et brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd, så lenge saksbehandlingstiden har sin årsak i saklige grunner, jf. uttalelse 18. desember 2024 (SOM-2024-2034). Hvor tungtveiende grunner som kreves for at en fortsatt forsinkelse av saksbehandlingen skal kunne aksepteres, beror på en helhetsvurdering. Relevante momenter er sakens art, hensynet til parten, den tid som allerede har medgått, årsaken til eventuelle opphold og sakens betydning for den enkelte.
I uttalelse 17. mars 2025 (SOM-2024-6761), som også gjaldt behandlingstiden i en tilsynssak, uttalte ombudet at dersom en betydelig del av behandlingstiden har vært ren liggetid, vil det trekke i retning av at det foreligger brudd på kravet til saksbehandlingstiden etter forvaltningsloven § 11 a første ledd. Om behandlingstiden i den konkrete saken uttalte ombudet i avsnitt (28):
«Etter ombudets syn er den medgåtte tiden i tilsynssaken på om lag 20 måneder i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, slik Statsforvalteren også har erkjent. Ombudet viser i denne sammenheng også til at statsforvalterens overordnede formål er å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten, samt befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten, jf. helsetilsynsloven § 1. Når Statsforvalteren bruker henholdsvis 9 og 7 måneder på å følge opp tilbakemeldinger fra virksomheten og klager, og over 20 måneder på å ferdigbehandle en tilsynssak, kan dette påvirke pasienter og pårørendes tillit til tilsynssystemets evne til å sikre kvalitet og sikkerhet i helsevesenet.»
1.2 Statsforvalterens behandlingstid i tilsynssaken mot sykehuset
Statsforvalteren brukt om lag 29 måneder på å behandle klagerens anmodning om tilsyn. Statsforvalteren har erkjent at saksbehandlingstiden er for lang og utgjør er brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Årsakene til den lange saksbehandlingstiden er etter det opplyste økt arbeidsmengde og økt fravær i arbeidstokken, kombinert med lavere budsjett siden 2024. Ressurssituasjonen medførte at Statsforvalteren måtte prioritere visse sakstyper foran andre, med den følge at ferdigstillelsen av denne tilsynssaken ble nedprioritert til fordel for behandling av rettighetsklager og uavklarte tilsynssaker. Etter å ha innhentet informasjon i den aktuelle saken, vurderte Statsforvalteren at det ikke var fare for en pågående praksis hos helsetjenesten som kunne utsette fremtidige pasienter for alvorlig risiko.
Det er ikke tvilsomt at Statsforvalteren både kan og må prioritere visse saker eller sakstyper, noe som var hensikten med endringen til dagens tilsynsordning slik ordningen nå er hjemlet pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a, jf. Prop. 57 L (2021–2022) kapittel 1. På side 21 i samme forarbeid fremgår det at et sentralt poeng er at tilsynsmyndighetene må prioritere de sakene der en pågående praksis kan utsette fremtidige pasienter og brukere for alvorlig svikt. Statsforvalteren har begrunnet sin nedprioritering av denne tilsynssaken med henvisning til hovedinstruksen fra Helsetilsynet punkt 5.3.8.17.
Ombudet har ikke noe å bemerke til Statsforvalterens generelle prioriteringer. Det er likevel grenser for hvor lenge ressurssituasjonen kan begrunne at en sak blir liggende uten at det finner sted aktiv behandling, jf. avsnitt (27) i uttalelse 17. mars 2025 (SOM-2024-6761) om at forvaltningen har en plikt til å organisere seg på en måte som gir forsvarlige behandlingstider.
I saken nå mener ombudet at saksbehandlingen hadde en forsvarlig fremdrift frem til sommeren 2023. Etter dette ble saken liggende uten at Statsforvalteren foretok seg noe frem til den ble avsluttet 19. mars 2025.
Ren liggetid på nærmere ett år og ti måneder kan vanskelig forsvares med henvisning til ressurssituasjonen. Saken hadde videre sin bakgrunn i et dødsfall, og hensynet til klageren som pårørende tilsa en hurtigere avklaring. Den lange behandlingstiden er også egnet til å svekke befolkningens tillit til tilsynssystemets evne til å sikre kvalitet og sikkerhet i helsevesenet. I den forbindelse bemerker ombudet at Statsforvalterens vurdering av at det forelå liten fare for at andre pasienter ville oppleve det samme som klagerens ektemann, ikke var en vurdering som var kjent utad.
Samlet sett har ombudet kommet til at den totale saksbehandlingstiden på om lag 2 år og 5 måneder utgjør et brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd, slik som Statsforvalteren selv har erkjent og beklaget.
2. Informasjon under sakens gang
2.1 Rettslige utgangspunkter
Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at forvaltningen – når den mottar en henvendelse – snarest mulig skal gi et foreløpig svar dersom det må ventes at det vil ta «uforholdsmessig lang tid» før henvendelsen kan besvares. Etter bestemmelsens andre punktum skal det foreløpige svaret redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes.
I det foreløpige svaret må forvaltningen tilstrebe å gi mest mulig realistisk informasjon om når endelig avgjørelse i saken kan forventes. Dersom det likevel viser seg at informasjonen om forventet behandlingstid gitt i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, er det i tråd med god forvaltningsskikk at parten orienteres skriftlig om dette. Også slike forsinkelsesmeldinger bør så langt som mulig inneholde opplysninger om årsaken til forsinkelsen og realistisk informasjon om når endelig avgjørelse kan forventes, se for eksempel ombudets uttalelser 15. desember 2017 (SOM-2017-405) og 23. oktober 2017 (SOM-2017-2120).
I tillegg til forvaltningslovens krav om å sende foreløpig svar, har ombudet i flere saker lagt til grunn at det følger av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser under sakens gang skal besvares innen rimelig tid. I uttalelse 14. april 2023 (SOM-2023-385) avsnitt (21) har ombudet uttalt:
«Plikten til å sende foreløpige svar gjelder derfor ikke bare når forvaltningen mottar en ny sak. Også henvendelser i saker som er under behandling, skal besvares innen rimelig tid.».
2.2 Informasjon til klageren under sakens gang
Ombudet har ingen bemerkninger til informasjonen som ble gitt til klageren frem til brevet 22. mai 2023. Klageren mottok foreløpig svar i saken 8. desember 2022, hvor det ble opplyst om en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på seks måneder. Brevet fra Statsforvalteren 22. mai 2023, hvor det ble opplyst at den avsluttende saksbehandlingen ville starte, ligger innenfor den varslede saksbehandlingstiden på seks måneder.
Når det da ble klart for Statsforvalteren at behandlingstiden ville gå utover den varslede på seks måneder, skulle klageren i henhold til god forvaltningsskikk fått forsinkelsesmelding med ny oppdatert informasjon om forventet saksbehandlingstid. Når klageren ikke mottok slik informasjon, tok hun selv kontakt med Statsforvalteren flere ganger, uten at henvendelsene ble besvart.
Statsforvalteren har oppgitt at på grunn av den betydelige økningen i antall nye og komplekse saker, ble innkomne saker som ikke var avklart prioritert fremfor å svare på klagerens henvendelser i en avklart sak. Sivilombudet har i flere uttalelser slått fast at forvaltningen plikter å svare på skriftlige eller muntlige henvendelser om behandlingstid, se for eksempel uttalelse 22. november 2024 (SOM-2024-3463), og at stor saksmengde ikke kan unnskylde at orienteringer om behandlingstid ikke er sendt, se for eksempel uttalelse 24. august 2021 (SOM-2021-2256). Det er særlig i tilfeller der forvaltningsorganet har stor saksmengde at det er viktig for den som henvender seg til forvaltningen å bli holdt orientert om sakens gang, slik som i denne saken.
Som Statsforvalteren har erkjent, er ikke klageren holdt orientert om sakens fremdrift, slik forvaltningsloven § 11 a andre ledd og god forvaltningsskikk krever. Statsforvalteren har opplyst at de nå vil utarbeide rutiner for å sende ut forsinkelsesmelding når saksbehandlingstiden opplyst om i det foreløpige svaret ikke kan overholdes.
3. Statsforvalterens generelle behandlingstider
I perioden 15. mars 2024 til 14. mars 2025 hadde tilsynssaker etter metode 5 en gjennomsnittlig behandlingstid på 4,9 måneder. Gjennomsnittlig behandlingstid for uavsluttede tilsynssaker etter denne metoden var imidlertid 11 måneder per 14. mars 2025, fordelt på 29 saker, hvorav 10 saker foreløpig hadde en behandlingstid på under 6 måneder.
Av tildelingsbrevet til statsforvalterne 15. mai 2025, punkt 3.3.1.3.3, fremgår det at målsetningen er at 80 prosent av sakene som behandles etter tilsynsmetode 5 skal behandles innen 6 måneder.
Per 14. mars 2025 innfrir ikke Statsforvalteren denne målsetningen. Informasjonen om gjennomsnittlig behandlingstid i uavsluttede tilsynssaker etter metode 5, sammenholdt med opplysningene om økte restanser og en krevende ressurssituasjon siden sommeren 2024, gjør at ombudet er bekymret for at flere saker kan få ulovlig lange behandlingstider. Ombudet ber derfor Statsforvalteren om å vurdere å iverksette tiltak for å bedre situasjonen, og vil fortsette å følge med på utviklingen i behandlingstider.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalterens saksbehandlingstid på 2 år og 5 måneder er i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, noe Statsforvalteren også har erkjent og beklaget. Opplysninger Statsforvalteren har gitt om gjennomsnittlig behandlingstid i denne typen tilsynssaker, gjør ombudet bekymret for at flere saker kan få ulovlig lange behandlingstider. Ombudet ber Statsforvalteren om å vurdere tiltak for å bedre situasjonen og ombudet vil fortsette å følge med på behandlingstidene fremover.
Heller ikke reglene i forvaltningsloven § 11 a andre ledd og normer for god forvaltningsskikk om orienteringer til klageren om sakens fremdrift, er etter ombudets syn overholdt i saken. Statsforvalteren har opplyst at de nå vil utarbeide rutiner for å sende ut forsinkelsesmelding når saksbehandlingstiden opplyst om i det foreløpige svaret ikke kan overholdes. Dette er positivt. Ombudet ber om å få oversendt kopi av den nye rutinen innen utgangen av august 2025.