Oppsummering

Saken gjelder om en klage over at helsehjelp hos distriktspsykiatrisk senter (DPS) ble avsluttet etter bare én samtale, skulle ha vært behandlet som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven. Statsforvalteren i Agder hadde behandlet klagerens henvendelser som en tilsynsanmodning ut fra en vurdering at saken gjaldt avslutning av innvilget rett.

Sivilombudet kom til at klagerens henvendelser skulle ha vært behandlet som en rettighetsklage. Etter Sivilombudets syn var det ikke grunnlag for å trekke et skille mellom klage over at man ikke får oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp etter avslag, og klage over at man ikke får oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp fordi innvilget behandling har blitt avsluttet. Begge tilfeller skal etter Sivilombudets syn behandles som en rettighetsklage, forutsatt at pasienten mener at hans eller hennes rett til nødvendig helsehjelp ikke er oppfylt.

Sakens bakgrunn

A (klageren) ble henvist til distriktspsykiatrisk senter (DPS) av ambulant akutteam (AAT) ved overlegen der. Henvisningen ble først sendt til avtalespesialist/psykologspesialist som holdt en kartleggingssamtale med klageren. Psykologspesialisten sendte deretter saken tilbake til DPS grunnet behov for andre rammer enn en avtalespesialist kunne tilby.

I epikrisen fra mars 2025, med overskriften «Kartleggingssamtale (…)» ved psykologspesialist hos DPS, heter det under punktet «Vurdering/avklaring»:

«Det fremstår ikke hensiktsmessig med videre poliklinisk behandling nå ut fra nytte- og ressurskriteriet, jmf. prioriteringsveilederen for psykisk helsevern.»

I samme epikrise heter det under punktet «Konklusjon»:

«Saken sendes til inntaksteam, hvor informasjonen vil bli vurdert i tråd med gjeldende prioriteringsveileder for rett til helsehjelp i psykisk helsevern.»

Inntaksteamet vurderte deretter at det ut fra nytte- og ressurskriteriet i prioriteringsveilederen for psykisk helsevern ikke fremsto som hensiktsmessig med videre poliklinisk behandling for klageren. Klagerens behandlingskontakt med DPS ble derfor avsluttet etter kartleggingssamtalen.

Klageren henvendte seg deretter til Statsforvalteren i Agder. Av henvendelsen går det frem at hun også har sendt en klage til DPS over avslag på videre helsehjelp. Til denne henvendelsen svarte Statsforvalteren:

«Vi vil understreke at avslutning av oppfølging ved DPS, om det er etter én eller flere samtaler, ikke er å anse som et avslag. Når en pasient er gitt rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, enten det gjelder psykiske eller somatiske plager, er det de involverte behandleres faglige vurderinger som avgjør videre forløp.»

Helseforetaket, som det aktuelle DPS’et er organisert under, behandlet klagerens klage og opprettholdt beslutningen om å ikke tilby ytterligere behandling. I helseforetakets avgjørelse ble klageren samtidig informert om muligheten til å klage avgjørelsen inn til Statsforvalteren.

Klageren henvendte seg derfor til Statsforvalteren på nytt, og ba Statsforvalteren vurdere om helseforetakets avgjørelse var riktig, og om det ikke var mulig for henne å få videre behandling ut fra kost/nytte-kriteriet. I en påfølgende henvendelse ba klageren om at Statsforvalteren så på klagen hennes over for tidlig avslutning av behandlingsforløpet.

I avgjørelse 12. september 2025 oversendte Statsforvalteren saken til helseforetaket som en tilsynssak etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-4, med informasjon til klageren om at oversendelsen avsluttet tilsynssaken fra Statsforvalterens side.

Klageren har brakt Statsforvalterens saksbehandling inn til Sivilombudet. Hun har blant annet anført at hun i realiteten ikke har fått innvilget rett til helsehjelp.     

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere med Statsforvalteren i Agder. I brev herfra spurte vi om samtalen som er gjengitt i epikrisen fra mars 2025, var vurdert som en vurderingssamtale for å avklare om klageren hadde rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten eller som en førstegangssamtale etter allerede innvilget rett.

Videre stilte vi spørsmål ved om det hadde noen rettslige konsekvenser for Statsforvalterens klagebehandling om samtalen ble vurdert som en vurderingssamtale eller en førstegangssamtale.

Vi spurte også om hvilke vurderinger som lå til grunn for at Statsforvalteren svarte ut klagerens henvendelser som en tilsynssak, og om henvendelsene kunne tolkes slik at klageren hadde ment å fremsette klage etter pbrl. § 7-2 over brudd på sin rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten.

Statsforvalteren svarte at de hadde vurdert at klageren allerede hadde fått innvilget sin rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten og at samtalen gjengitt i epikrisen fra mars 2025 var en kartleggingssamtale for å vurdere det videre behandlingsforløpet.

Videre svarte Statsforvalteren at ettersom de hadde vurdert at klageren hadde fått oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp, fant Statsforvalteren at avslutningen av behandlingsforløpet ikke kunne gjøres til gjenstand for klage etter pbrl. § 7-2. Statsforvalteren så nå at dette var feil forståelse og at saken skulle vært behandlet etter § 7-2. Statsforvalteren svarte videre at de ikke hadde lagt nok vekt på klagerens pretensjoner for å avgjøre hvordan klagen skulle behandles, jf. sivilombudets uttalelse SOM-2025-1607, og at flere av klagerens henvendelser kunne tolkes som en klage etter pbrl. § 7-2.

Statsforvalteren opplyste derfor at de ikke lenger vil skille mellom vurderings- og førstegangssamtaler i sin praksis for å avgjøre hvordan en klage skal behandles, da begge typer samtaler, etter Statsforvalterens syn, kan gi rett til å klage over det man mener er brudd på retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten etter pbrl. § 2-2, jf. § 7-2.

Videre opplyste Statsforvalteren om at de hadde tatt kontakt med klageren for å beklage at saken var behandlet feil, og at saken nå var sendt til helseforetaket for førsteinstansbehandling der med anmodning om prioritering av saken.

Statsforvalterens svar ble sendt til klageren for eventuelle merknader.

Saken er behandlet av setteombudet. Grunnen til dette er at saken omfatter Statsforvalteren i Agder som innklaget organ. Sivilombud Hanne Harlem er en nær venn av Gina Lund, som fra 1. januar 2022 er statsforvalter i Agder. Med virkning fra samme dato anser Harlem seg inhabil i saker som omfatter dette statsforvalterembetet. Stortinget har for perioden fram til 1. februar 2028 oppnevnt undertegnete, Inge Lorange Backer, som fast setteombud i klagesaker.       

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om det var riktig av Statsforvalteren å behandle klagerens henvendelser som tilsynsanmodninger etter pbrl. § 7-4, eller om henvendelsene skulle ha vært behandlet som rettighetsklager etter pbrl. § 7-2.

Rettslige utgangspunkter – skillet mellom rettighetsklager og tilsynssaker

På helserettens område går det et skille mellom såkalte rettighetsklager og tilsynssaker.

Hva som skal behandles som en «rettighetsklage», er nærmere regulert i pbrl. § 7-2 første ledd første punktum, som lyder:

«Pasient eller bruker eller dennes representant som mener at bestemmelsene i kapittel 2 med unntak av § 2-4 a, kapitlene 3 og 4, samt § 5-1, § 6-2 og § 6-3 er brutt, kan klage til statsforvalteren.»

Tilsynssaker er regulert i pbrl. § 7-4. Bestemmelsens første ledd første punktum lyder:

«Pasienten, brukeren, eller andre som har rett til det, kan be tilsynsmyndigheten om en vurdering dersom vedkommende mener bestemmelser om plikter fastsatt i eller i medhold av helsepersonelloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven er brutt til ulempe for seg eller den hun eller han opptrer på vegne av.»

Som det følger av ordlyden til pbrl. § 7-4 første ledd første punktum, regulerer bestemmelsen en rett til å be statsforvalteren om en vurdering av om helsepersonellet har brutt sine plikter. Bestemmelsene som nevnes i pbrl. § 7-2 er derimot bestemmelser som gir pasienter og brukere materielle eller prosessuelle rettigheter.

I Prop.57 L (2021–2022), som blant annet gjelder endringer av saksbehandlingsreglene av tilsynsanmodninger, heter det i punkt 4.1.3 (side 15­-16) om skillet mellom rettighetsklager og tilsynssaker:

«Muligheten pasientene, brukerne eller pårørende har til å anmode om vurdering av mulig pliktbrudd etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 må ikke forveksles med retten til å klage på manglende oppfyllelse av pasientrettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Denne klagemuligheten kan benyttes ved manglende oppfyllelse av materielle eller prosessuelle rettigheter, for eksempel avslag på en sykehjemsplass eller behandling som anses som nødvendig helsehjelp.

Anmodning om vurdering av pliktbrudd er aktuelt der pasienten eller brukeren etter å ha mottatt helsehjelp eller vært i kontakt med helse- og omsorgstjenesten mener at bestemmelser i helse- og omsorgstjenestelovgivningen er blitt brutt, for eksempel kravet til faglig forsvarlig helsehjelp. Dette gjelder med andre ord ikke rettigheter pasienten vil ha oppfylt, men en rett til å be om en vurdering av om helsepersonell eller virksomhet har brutt lovpålagte plikter. I praksis skjer det at en del henvendelser innebærer både en klage etter § 7-2 og en anmodning om vurdering av mulig pliktbrudd etter § 7-4.»

I sivilombudets uttalelse SOM-2025-1607 var spørsmålet om en klage over manglende oppfyllelse av et vedtak om helse- og omsorgstjenester fra en kommune skulle behandles som en rettighetsklage eller som en anmodning om tilsyn. Om skillet mellom en rettighetsklage og en tilsynsanmodning uttalte ombudet i avsnitt 17 og 25:

«Det følger videre av ordlyden at det er klagerens pretensjon som er avgjørende for om det kan klages etter bestemmelsen. Hvis brukeren eller pasienten mener at en av bestemmelsene som nevnes i § 7-2 første ledd er brutt, er klagen normalt en rettighetsklage. Det kreves ikke at klageren viser til en konkret rettighetsbestemmelse. Avgjørende er hvordan klagen må forstås etter en samlet vurdering. Hvorvidt rettighetene faktisk er brutt, vil være et spørsmål for realitetsbehandlingen av klagen.

…

Det vil bero på en tolkning av klagen om den skal behandles som en anmodning om tilsyn eller som en rettighetsklage. Hvis det ikke går klart frem av klagen hva hensikten har vært, må forvaltningen forsøke å avklare formålet med klageren, og om nødvendig gi veiledning, se SOMB-2007-48.»

Utgangspunktet for å vurdere om en klage skal behandles som en rettighetsklage, er klagerens pretensjoner, altså hva klageren mener å gjøre gjeldende. Hvis klageren mener at rettighetene som er nevnt i pbrl. § 7-2 blir brutt, skal saken behandles som en rettighetsklage.

Rettslige utgangspunkter – rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten

Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten reguleres i pbrl. § 2-2 andre ledd, som er en av bestemmelsene som faller inn under virkeområdet for pbrl. § 7-2. Pbrl. § 2-2 andre ledd lyder:

«Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten når pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen og den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen.»

I Prop.118 L (2012–2013), punkt 7.5.2, er denne retten nærmere omtalt slik på side 50:

«Begrepet ‘nødvendig helsehjelp’ skal tolkes slik at det gir krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig vurdering av behov. Det er vanskelig å angi presist hva som er nødvendig hjelp på et overordnet nivå. Omfang og nivå på hjelpen må derfor vurderes konkret. Det avgjørende er pasientens behov ut fra en helsefaglig vurdering. Den nærmere presiseringen vil fremgå av prioriteringsforskriften og prioriteringsveilederne.»

Som det siterte viser, er det nær sammenheng mellom retten til nødvendige helsehjelp og at helsehjelpen som ytes skal være forsvarlig. Denne sammenhengen er nærmere omtalt i Helsetilsynets rundskriv Veiledning for statsforvalterens behandling av rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven. På side 34 i rundskrivet heter det:

«Når det gjelder hva som menes med ‘nødvendig helsehjelp’, må bestemmelsen ses i sammenheng med spesialisthelsetjenestens ’sørge for’-ansvar i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a og plikten til å yte forsvarlige helsetjenester i § 2-2 i samme lov.»

Av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd følger at det regionale helseforetaket skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon.

På side 39 i samme rundskriv er det nærmere omtalt hvordan en klage på avslått helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten skal behandles, der det blant annet heter at spørsmålet blir om pasienten oppfyller vilkårene for rett til «nødvendig helsehjelp» i pbrl. § 2-2 andre ledd. På side 43 i samme rundskrivet heter det deretter:

«Mange klager gjelder misnøye knyttet til en tildelt eller pågående behandling, eller misnøye med at den er blitt avsluttet. Statsforvalteren kan komme til at klageren ikke får sine rettigheter oppfylt, og uformelt pålegge helsetjenesten å gjennomføre angitt helsehjelp gjennom å fastsette denne rettigheten i avgjørelsen (…) Statsforvalteren kan også slå fast at rettigheten ikke har blitt oppfylt, men at det ikke er aktuelt å oppfylle den lenger.»

Konkret for denne saken viser ombudet til at følgende eksempel er trukket frem som en klagegrunn på rundskrivets side 42:

«klage over omfanget av behandlingstilbudet fra psykiatrien, for eksempel ønske om mer samtalebehandling hos psykiater, eller plass i døgninstitusjon i stedet for poliklinisk oppfølging.»

På denne bakgrunn kan ikke ombudet se at det er grunnlag for å trekke et skille mellom klage over at man ikke får oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp etter avslag og klage over at man ikke får oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp fordi innvilget behandling har blitt avsluttet. Begge tilfeller skal behandles som en rettighetsklage etter pbrl. § 7-2, forutsatt at pasienten mener at retten til nødvendig helsehjelp ikke er oppfylt. Hvorvidt rettighetene faktisk er brutt, vil være et spørsmål for realitetsbehandlingen av klagen.

Statsforvalterens saksbehandling

Statsforvalteren skrev i svaret hit at de har lagt feil forståelse av pbrl. § 7-2 til grunn, og at de vil legge om sin praksis og ikke lenger skille mellom vurderings- og førstegangssamtaler for å avgjøre om en henvendelse fra pasienten skal behandles som en rettighetsklage eller en tilsynsanmodning. Som det fremgår ovenfor, er ombudet enig i at Statsforvalteren har lagt feil lovforståelse til grunn. Ombudet ser derfor positivt på at Statsforvalteren nå har lagt om sin praksis på dette punktet.

Videre har Statsforvalteren svart at de ikke la nok vekt på klagerens pretensjoner for å avgjøre om henvendelsene skulle vært behandlet som rettighetsklager, og at flere av klagerens henvendelser kunne vært tolket som en klage etter pbrl. § 7-2. Statsforvalteren har særlig vist til klagerens henvendelse x. juni 2025, hvor det heter: «Jeg ber dere åpne saken og se på den med nye øyne og vurdere om dette er riktig beslutning. Er det riktig at det ikke er mulig å hjelpe meg ut fra kost/nytte kriteriet?». I tillegg til denne henvendelsen, vil ombudet også trekke frem henvendelsen y. juni 2025, hvor klageren skriver:

«Jeg viser til tidligere spørsmål om prosedyre knyttet til avslag om rett til behandling. Jeg har latt dette spørsmålet ligge siden det viktigste for meg nå er å få svar fra Z dps på ‘Klage på avslag om rett til behandling’ datert y.04.2025, vedlagt denne meldingen.»

Etter ombudets syn var det naturlig å tolke klagerens henvendelser som en klage over avslag på rett til behandling. Iallfall etter y. juni 2025 fremstår det som at dette var det sentrale spørsmålet for henne. Ombudet har ikke tatt stilling til om det var riktig av Statsforvalteren i tillegg å behandle deler av klagerens henvendelser som tilsynsanmodninger etter pbrl. § 7-4.

På denne bakgrunn ser ombudet det som positivt at klagerens henvendelser nå behandles som en rettighetsklage etter pbrl. § 7-2. Statsforvalteren har opplyst at de både skriftlig og muntlig har anmodet helseforetaket om å prioritere klagebehandlingen av saken. Ombudet legger derfor til grunn at klagebehandlingen gis prioritet og at Statsforvalteren følger opp ved behov.           

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren i Agder behandlet klagerens henvendelser feil ved at de bare ble behandlet som tilsynsanmodninger etter pbrl. § 7-4. Henvendelsene skulle i alle fall etter y. juni 2025 ha vært behandlet som rettighetsklager etter pbrl. § 7-2.