Oppsummering

Saken gjelder Statsforvalterens klagebehandling i sak om omsorgsstønad. Klageren fikk innvilget omsorgsstønad for det særlig tyngende omsorgsarbeidet hun utførte for sin nå avdøde ektefelle, men klaget over utmålingen. Statsforvalteren skrev i det endelige vedtaket at prøvingstemaet var om kommunens vedtak var «åpenbart urimelig». Det fremgikk ikke av vedtaket at det var vurdert om tjenestetilbudet samlet sett dekket behovet for forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Sivilombudet kom til at en vurdering av forsvarlighetskravet skulle inngått i det endelige vedtaket. Sivilombudet kom også til at Statsforvalteren skulle foretatt en full prøving av kommunens vedtak hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt ved prøvingen av det frie skjønn. Sivilombudet ba Helse- og omsorgsdepartementet sørge for at gjeldende veiledere endres i tråd med ombudets og departementets syn på gjeldende rett.

Sakens bakgrunn

X kommune innvilget i september 2021 omsorgsstønad til A (klageren) for det særlig tyngende omsorgsarbeidet hun utførte for sin nå avdøde ektefelle. Ektefellen hadde rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Stønaden ble utmålt til 14 timer per uke. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus stadfestet i mars 2022 kommunens vedtak.

På bakgrunn av en omgjøringsanmodning fra klageren, omgjorde Statsforvalteren i november 2023 sitt eget vedtak og opphevet kommunens vedtak, og sendte saken tilbake til kommunen for ny vurdering.

Kommunen fattet nytt vedtak i saken i februar 2024, hvor omfanget av omsorgsstønaden ble opprettholdt. Klageren påklaget det nye vedtaket, blant annet fordi hun mente at utmålingen var for lav. Kommunen opprettholdt sin vurdering og sendte saken til Statsforvalteren for klagebehandling. Statsforvalteren stadfestet i oktober 2025 kommunens vedtak.

Statsforvalteren skrev i det siste vedtaket at vurderingstemaet var om kommunens vedtak var åpenbart urimelig:

«For vedtak om omsorgsstønad, skal vi legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Det følger av forarbeidene til pasient- og brukerrettighetsloven at statsforvalteren må akseptere kommunens skjønnsutøvelse med mindre resultatet fremstår som åpenbart urimelig, jf. pasient- og brukerrettighetslovens forarbeider.

Vi skal vurdere om vedtak om omsorgsstønad er åpenbart urimelig.

Begrepet ‘åpenbart urimelig’ tilsier at det krever en høy grad av urimelighet for at vi skal kunne fastslå at kommunens vedtak er ugyldig. Spørsmålet er om det omfanget av omsorgsstønad som er innvilget er åpenbart urimelig sett i forhold til antall timer særlig tyngende omsorgsarbeid som omsorgsyteren utfører og karakteren av omsorgsarbeidet.»

Klageren brakte saken inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren. Vi spurte blant annet om hva som var det rettslige grunnlaget for vurderingstemaet om kommunens vedtak var «åpenbart urimelig». Videre spurte vi om Statsforvalteren skulle ha foretatt en selvstendig vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig og dekket minstekravet til nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Statsforvalteren svarte at det i en klagesak om utmåling og omfang av omsorgsstønad skal inngå en vurdering av om kommunens tjenestetilbud er på et forsvarlig nivå, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Statsforvalteren pekte på at klagesaken hadde vært til behandling hos dem i flere omganger, og at de ved den første behandlingen av klagesaken hadde gjort en selvstendig vurdering av forsvarligheten av kommunens vedtak. Statsforvalteren erkjente at det skulle ha kommet klart frem av det siste vedtaket at forsvarligheten av tjenestetilbudet var vurdert.

Vi så behov for å stille Statsforvalteren oppfølgingsspørsmål om prøvingen av kommunens frie skjønn. Vi spurte om Statsforvalteren mente prøvingen av kommunens frie skjønn i vedtak om bl.a. omsorgstjenester var begrenset til om skjønnsutøvelsen er åpenbart urimelig, eller om det skulle gjøres en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt. Dersom Statsforvalteren mente prøvingen var begrenset til en prøving av om skjønnsutøvelsen var åpenbart urimelig, ba vi opplyst hva det rettslige grunnlaget var, og hvilken vekt som i så fall var lagt på ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum og forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Vi viste også til at da reguleringen av omsorgsstønad ble flyttet fra sosialtjenesteloven til pasient- og brukerrettighetsloven, la enkelte utsagn i forarbeidene opp til å videreføre rettstilstanden om at vedtaket bare kunne endres når skjønnet var åpenbart urimelig, jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 396 og sosialtjenesteloven (1991) § 8-7.

Statsforvalteren svarte i denne omgangen at de foretar en full prøving av saksbehandling, faktum, rettsanvendelse og skjønnsutøvelse. I saker om omsorgstjenester legger de stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Prøvingen av skjønnet var ikke begrenset til en vurdering av om resultatet er åpenbart urimelig.

Siden Statsforvalteren ikke gikk nærmere inn på forholdet mellom ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven og forarbeidene til § 7-7, fant vi grunn til å undersøke spørsmålet om klageinstansens prøving med Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet svarte at statsforvalteren i tråd med ordlyden i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum skal gjøre en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt ved prøvingen av det frie skjønnet. Forarbeidene innebærer ikke at begrensningen til å kun prøve om vedtaket var «åpenbart urimelig», fortsatt skulle gjelde.

Klageren fikk anledning til å kommentere Statsforvalterens svar.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Saken gjelder statsforvalterens prøvingskompetanse i saker om omsorgsstønad.

Omsorgsstønad kan være et «tiltak for å lette omsorgsbyrden» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-8. Kommunens ansvar for å tilby omsorgsstønad eller annen pårørendestøtte følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6.

Omsorgsstønad kan inngå i kommunens oppfyllelse av kravet til nødvendige og forsvarlige tjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 at helse- og omsorgstjenestene skal være «forsvarlige». Selv om § 4-1 regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester.

Verken helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 eller 2-8 gir pasienten eller brukeren rett til en bestemt tjeneste, jf. Prop. 49 L (2016–2017) på s. 29. Så lenge forsvarlighetskravet er oppfylt, ligger organiseringen av helse- og omsorgstjenestene til kommunens frie skjønn, jf. bl.a. SOM-2024-3854 avsnitt 30. Kommunen kan altså, i stedet for eller i tillegg til omsorgsstønad, tilby andre tjenester direkte til pasient/bruker. Når det er gitt tilbud om omsorgsstønad som ledd i oppfyllelse av retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, må imidlertid omsorgsstønaden, eventuelt sammen med andre tjenester, være på et forsvarlig minstenivå. Utmåling av omsorgsstønad utover dette minstenivået hører derimot under kommunens frie skjønn.

Saken reiser både spørsmål om statsforvalterens plikt til å vurdere forsvarlighetskravet i saker om omsorgsstønad, og statsforvalterens prøving av kommunens frie skjønn ved utmålingen.

2. Prøving av forsvarlighetskravet

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Bestemmelsen «skal tolkes slik at pasient og bruker har krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig og/eller sosialfaglig vurdering av behov», jf. Prop. 91 L (2010–2011) punkt 29.5.2 på side 345. Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd korresponderer med kommunens plikt til å sørge for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 sier at helse- og omsorgstjenestene skal være «forsvarlige». Selv om § 4-1 etter sin ordlyd regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og beskriver det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten. I forsvarlighetskravet ligger at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang, jf. Prop. 91 L (2010–2011) kapittel 47 på side 494. Samme sted står det at forsvarlighetskravet gjelder både den enkelte deltjenesten og kommunens tilbud som helhet.

Sivilombudet uttalte i SOM-2024-3854 at statsforvalteren ikke kan avstå fra en forsvarlighetsvurdering i saker om utmåling av omsorgsstønad der omsorgsstønad til omsorgsgiver er gjort til en del av tjenestetilbudet til omsorgsmottakeren, se avsnitt 24. Se også SOM-2025-5579.

Statsforvalteren har i svaret på undersøkelsen lagt til grunn at det i en klagesak om utmåling av omsorgsstønad skal inngå en vurdering av om kommunens tjenestetilbud er på et forsvarlig nivå. Statsforvalteren opplyste at de ved den første klagebehandlingen av saken, i vedtak 28. mars 2022, foretok en selvstendig vurdering av forsvarligheten av kommunens vedtak. Statsforvalteren beklaget at det ikke kom tydelig frem av vedtaket 21. oktober 2025 at forsvarligheten av tjenestetilbudet var vurdert, og at de fastholdt den tidligere forsvarlighetsvurderingen. Statsforvalteren gjorde videre oppmerksom på at vedtaksmalene ble endret i november 2025, slik at vurderingen av forsvarligheten av tjenestetilbudet nå skal fremgå klart av vedtak i saker om omsorgsstønad.

I denne saken er omsorgsstønaden gitt for å oppfylle ektefellens rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Sivilombudet er derfor enig med Statsforvalteren i at det skulle kommet klart frem av vedtaket 21. oktober 2025 at forsvarligheten av tjenestetilbudet ble vurdert, og at de fastholdt den tidligere forsvarlighetsvurderingen. Ombudet ser positivt på Statsforvalterens opplysninger om at vedtaksmalene nå er endret, slik at forsvarlighetsvurderingen nå kommer klart frem av vedtakene om omsorgsstønad.

3. Statsforvalterens prøving av kommunens frie skjønn

3.1 Problemstilling

Spørsmålet er om Statsforvalteren tok utgangspunkt i feil vurderingstema ved prøvingen av kommunens frie skjønn da de vurderte om skjønnsutøvelsen var «åpenbart urimelig».

3.2 Rettslige utgangspunkter

Forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum fastsetter at klageinstansen kan prøve «alle sider av saken». Det samme gjelder klager etter pasient- og brukerrettighetsloven, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7, som fastsetter at «[f]orvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer, med de særlige bestemmelser som er gitt i dette kapitlet». Ombudet har flere ganger uttalt at prøvingsplikten etter forvaltningsloven § 34 krever at klageinstansen gjør en selvstendig vurdering av sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessig sider, se bl.a. ombudets uttalelse i sak SOM-2025-1633 avsnitt 56.

Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 andre punktum fastsetter at statsforvalteren i saker om helsetjenester skal «legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn». For øvrige kommunale vedtak, som vedtak om omsorgsstønad, jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 519, skal klageinstansen legge «stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn», jf. § 7-7 tredje punktum som også viser til den likelydende regelen i forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Regelen gir en generell føring for vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret ved vurderingen av det frie skjønnet, men er ingen rettslig kompetansebegrensning, jf. ombudets uttalelse i sak SOM-2022-3926 avsnitt 18 med videre henvisninger til Prop. 64 L (2016–2017) punkt 7.1.

Regelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum ble vedtatt samtidig med at reguleringen av omsorgsstønad ble flyttet fra sosialtjenesteloven til pasient- og brukerrettighetsloven. I forarbeidene til lovendringen foretok departementet en lengre gjennomgang av klageinstansens kompetanse i saker etter pasient- og brukerrettighetsloven, jf. Prop. 91 L (2010–2011) pkt. 34.7.9. Det ble vist til at det på det tidspunktet gikk et skille mellom ordningen for klager etter forvaltningsloven og sosialtjenesteloven. Etter den tidligere sosialtjenesteloven (1991) § 8-7 kunne statsforvalteren ved prøvingen av det frie skjønn bare endre kommunens vedtak dersom skjønnet var «åpenbart urimelig». Den tidligere bestemmelsen innebar et snevrere prøvingstema enn det som følger av forvaltningsloven § 34, som da fastsatte en full prøving, men hvor hensynet til det kommunale selvstyret skulle legges vekt på ved prøvingen av det frie skjønn.

Departementet foreslo etter en helhetsvurdering at forvaltningslovens ordning i utgangspunktet skulle legges til grunn for klageinstansens kompetanse etter pasient- og brukerrettighetsloven. For helsetjenester skulle det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønn, mens det for øvrige vedtak skulle legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. I denne sammenhengen uttalte departementet også at det «legger opp til å videreføre gjeldende rett», og at lovforslaget for ytelsene etter sosialtjenesteloven ikke ville «innebære noen endring av betydning i forhold til gjeldende rett».

Uttalelsene i forarbeidene kan tyde på at departementet ikke fullt ut har tatt innover seg forskjellen mellom at klageinstansen bare kan endre vedtak om omsorgsstønad når vedtaket er «åpenbart urimelig», og en full prøving hvor hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt. I juridisk teori er det omtalt som «påfallende» når forarbeidene legger til grunn at begrensningen etter forvaltningsloven samsvarer med begrensningen etter den tidligere sosialtjenesteloven, se Aslak Syse, Pasient- og brukerrettighetsloven med kommentarer (4. utg. 2015), s. 600. Syse omtaler prøvingstilnærmingene som formelt sett klart ulike, men viser til at forarbeidenes føringer er at de skal forstås på samme måte.

Forarbeidenes henvisning til å videreføre gjeldende rett synes å ha fått feste i Helsedirektoratets Veileder for saksbehandling (IS-2442) (side 65) og Helsetilsynets Veiledning for statsforvalterens behandling av rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven (side 74). Begge steder fremgår det at lovens ordlyd skal forstås slik at statsforvalteren kun skal vurdere om vedtaket er «åpenbart urimelig» ved prøvingen av det frie skjønn.

3.3 Tok Statsforvalteren utgangspunkt i riktig vurderingstema ved prøvingen av kommunens frie skjønn?

Pasient- og brukerrettighetsloven § 7‑7 fastsetter som nevnt at forvaltningslovens regler om klagebehandling gjelder «så langt de passer» med de særlige bestemmelsene som er gitt i kapittel 7. Utgangspunktet er dermed at statsforvalteren i disse sakene har en plikt til å prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum.

Pasient- og brukerrettighetsloven kap. 7 inneholder ingen bestemmelser som etter sin ordlyd avviker fra forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum ved prøvingen av kommunale vedtak om omsorgsstønad. Tvert imot trekker den likelydende bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 tredje punktum klart i retning av at prøvingskompetansen i disse sakene er den samme som etter forvaltningsloven.

Forarbeidene til bestemmelsen gir riktignok uttrykk for at departementet mente at forslaget ikke innebar noen «… endring av betydning i forhold til gjeldende rett». Gjeldende rett på det tidspunktet var at vedtaket kun kan endres når skjønnet er «åpenbart urimelig», jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 396. Uttalelsene i forarbeidene står i motstrid til ordlyden i loven, som forutsetter en full prøving med en retningslinje for prøvingen av det frie skjønn. Ombudet mener det er uklart hva som her var ment, og hvordan forarbeidene isolert sett skal forstås.

Lovens ordlyd er i seg selv klar, og dens henvisning til forvaltningsloven taler med tyngde for at det ikke skal gjelde noen regel om en mer begrenset prøvingskompetanse i omsorgsstønadssakene. Forarbeidene er i det minste uklare. Som påpekt av Syse er ikke prøvingstemaet etter forvaltningsloven og den tidligere sosialtjenesteloven det samme. Ombudet utelukker derfor ikke at uttalelsene i forarbeidene kan bygge på en misforståelse. Etter dette mener ombudet at forarbeidsuttalelsene ikke kan tillegges avgjørende vekt. 

Departementet har i svaret til ombudet skrevet at uttalelsene i forarbeidene om å videreføre gjeldende rett «ikke kan bety at regelen om ‘åpenbart urimelig’ fortsatt skal gjelde. Uttalelsene må i stedet forstås som en begrunnelse for endringen». Sivilombudet går ikke nærmere inn på departementets forklaring, men konstaterer at departementets konklusjon er at forvaltningslovens regler gjelder uavhengig av uttalelsene i forarbeidene.

Også Statsforvalteren har i svaret til ombudet uttrykkelig avvist at prøvingen er begrenset til å vurdere om kommunens skjønnsutøvelse er «åpenbart urimelig». Sivilombudet er enig med Statsforvalteren og departementet. 

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren hadde plikt til å vurdere om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Vurderingen skulle fremgått av vedtaket 21. oktober 2025.

Sivilombudet er også kommet til at Statsforvalteren ved klagebehandlingen skulle foretatt en full prøving av kommunens vedtak, hvor hensynet til det kommunale selvstyret ble tillagt stor vekt ved prøvingen av det frie skjønn, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7‑7.

Sivilombudet ber Helse- og omsorgsdepartementet sørge for at gjeldende veiledere endres i tråd med ombudets og departementets syn på gjeldende rett.