Oppsummering

Klageren hadde i vedtak fra kommunen fått innvilget nattevakt i hjemmet, støttekontakt og hjemmesykepleie, samtidig som noe av klagerens behov for helse- og omsorgstjenester ble dekket gjennom omsorgsstønad til foreldrene. Foreldrene klaget på kommunens vedtak. Statsforvalteren opphevet den delen av vedtaket som gjaldt helse- og omsorgstjenester fra kommunen fordi saken ikke var godt nok opplyst til at de kunne ta stilling til om ytterligere personlig bistand i hjemmet på dagtid var mulig. Samtidig opprettholdt de den delen av kommunens vedtak som gjaldt omsorgsstønad fordi de mente at vedtaket på dette punktet ikke var åpenbart urimelig.

Sivilombudet kom til at Statsforvalteren hadde plikt til å ta stilling til om omsorgsstønaden, sammen med andre tjenester klageren mottar, dekker behovet for nødvendige og forsvarlige helsetjenester.

Sakens bakgrunn

A (klageren) er en voksen kvinne som har Downs syndrom, Alzheimer sykdom, epilepsi og bor hjemme sammen med sine foreldre. B kommune fattet i oktober 2024 vedtak om nattevakt i hjemmet, støttekontakt og hjemmesykepleie, samt omsorgsstønad til klagerens foreldre.

Foreldrene mente det var behov for ytterligere bistand i hjemmet og mer omsorgsstønad og klaget på vedtaket. I vedtak 17. juni 2025 opphevet Statsforvalteren i Møre og Romsdal den delen av kommunens vedtak som gjaldt nattevakt, støttekontakt og hjemmesykepleie, men stadfestet delen om omsorgsstønad.

Statsforvalteren viste til at klagerens foreldre og kommunen var enige om at klageren hadde behov for personlig bistand hele døgnet. Foreldrene ønsket at kommunen skulle ta over mer av omsorgsoppgavene, mens kommunen satte som vilkår at klageren da skulle flytte til en institusjon der hun fikk heldøgnstjenester. Statsforvalteren vurderte at saken ikke var godt nok opplyst til at de kunne ta stilling til om ytterligere bistand i hjemmet på dagtid var mulig og sendte denne delen av saken tilbake til kommunen for ny behandling, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd.

Når det gjaldt utmålingen av omsorgsstønaden til foreldrene for særlig tyngende omsorgsarbeid etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 3, skrev Statsforvalteren at dette er innenfor kommunens skjønn, og at spørsmålet for Statsforvalteren var om utmålingen var åpenbart urimelig. Statsforvalteren kom til at kommunens vedtak om utmåling av omsorgsstønad ikke nådde opp til den høye terskelen «åpenbart urimelig» og stadfestet derfor denne delen av vedtaket.

Advokat Marit Lommundal Sæther klaget på vegne av klageren til Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke den delen av saken som gjaldt utmåling av omsorgsstønad. Vi spurte om Statsforvalteren hadde plikt til å vurdere forsvarligheten etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 2-1 andre ledd, ved prøvingen av kommunens vedtak om omsorgsstønad. Videre stilte vi spørsmål om de også skulle ha vurdert om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig. Dersom Statsforvalteren hadde foretatt en slik vurdering, spurte vi om hvor denne vurderingen i så fall fremgikk.

Statsforvalteren svarte at for å avklare hva som er nødvendige helse- og omsorgstjenester, og dermed hva klageren har rett til etter pbrl. § 2-1, må Statsforvalteren ta stilling til om tjenestene som er tilbudt er forsvarlige og dekker klagerens minstebehov. Dette er rettsanvendelse Statsforvalteren kan prøve fullt ut. Hvis det er flere tjenester som vil være forsvarlige eller flere forsvarlige måter å organisere tjenestene på, er valget mellom dem en del av kommunens frie skjønn, selv om brukeren og nærmeste pårørende har rett til å medvirke. Statsforvalteren skal i saker om kommunale helsetjenester legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. I saker om omsorgstjenester er terskelen for prøvingen av det frie skjønnet «åpenbart urimelig». I begge tilfeller kan Statsforvalteren prøve om det foreligger utenforliggende hensyn eller usaklig forskjellsbehandling.

Statsforvalteren skrev at den ene problemstillingen i saken var om klageren hadde krav på personlig bistand i hjemmet på dagtid som erstatning for deler av det særlig tyngende omsorgsarbeidet foreldrene utførte mot omsorgsstønad. Den andre problemstillingen var i hvilken grad foreldrene hadde rett til omsorgsstønad for det særlig tyngende omsorgsarbeidet. Vurderingen av om kommunen skal gi omsorgsstønad eller dekke behovet gjennom annen tjeneste, er underlagt kommunens frie skjønn. Dersom kommunen gir omsorgsstønad, er også den nærmere utmålingen underlagt kommunens frie skjønn. De viste til en tolkningsuttalelse og et brev fra Helsedirektoratet 27. mars 2023, der direktoratet blant annet skriver at det aldri vil foreligge en rett til omsorgsstønad basert på en forsvarlighetsvurdering, og at vurderingstemaet ved vedtak om avslag på eller utmåling av omsorgsstønad er om vedtaket er åpenbart urimelig.

Statsforvalteren skrev at den samlete vurderingen av om tjenestetilbudet var forsvarlig, inkludert det de pårørende yter mot omsorgsstønad, kunne ha kommet tydeligere frem i vedtaket, men at det kommer frem blant annet ved at det vises til at klageren har behov for én til én-bemanning døgnet rundt. Det ligger i dette at dersom pårørende utfører mindre av de særlig tyngende omsorgsoppgavene de nå får omsorgsstønad for, har klageren rett til andre former for tjenesteyting fra kommunen for å kompensere. Hva som er mulig for kommunen å yte på dagtid i hjemmet, er noe kommunen skal undersøke nærmere. Dersom kommunen etter nye undersøkelser kommer til at det ikke er mulig å tilby mer personlig bistand på dagtid, står klageren fritt til å klage på kommunens nye vedtak.

Klageren, ved advokaten, kommenterte Statsforvalterens redegjørelse. Det ble blant annet vist til at det var et døgnkontinuerlig én til én-behov, men at foreldrene ikke har noen mulighet til å la være å bistå klageren i den tiden hun ikke får bistand fra kommunen. Det manglet en vurdering av forsvarligheten i kommunens vurdering av hva som utgjør særlig tyngende omsorgsarbeid.

Sivilombudets syn på saken

Saken reiser spørsmål om Statsforvalteren skulle ha foretatt en selvstendig vurdering av om tjenestetilbudet samlet sett var forsvarlig, eller om prøvingsplikten er begrenset til en vurdering av om kommunens vedtak om omsorgsstønad er åpenbart urimelig.

Rettslige utgangspunkter

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Bestemmelsen «skal tolkes slik at pasient og bruker har krav på nødvendig hjelp med en forsvarlig standard, basert på en individuell helsefaglig og/eller sosialfaglig vurdering av behov», jf. forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, Prop. 91 L (2010-2011), kapittel 29.5.2. Det er krav om en viss «minstestandard» som kommunene ikke kan gå under, jf. Rt. 1990 874 (Fusa-dommen).

Retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd korresponderer med kommunens plikt til å sørge for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1. Hvilke tjenester kommunen som et minimum må ha for å oppfylle sitt «sørge for»-ansvar, er først og fremst regulert i § 3-2, men følger også av øvrige bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven som omhandler tjenester eller ordninger rettet mot pasient og bruker, eller deres pårørende. Kommunens plikt til å tilby nødvendig pårørendestøtte til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid, blant annet i form av avlastning og omsorgsstønad, følger av lovens § 3-6.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 sier at helse- og omsorgstjenestene «som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige». Selv om § 4-1 etter sin ordlyd regulerer forvaltningens plikter, har bestemmelsen også betydning for den enkelte pasient og brukers rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og beskriver det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten. I forsvarlighetskravet ligger at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang, jf. forarbeidene, Prop. 91 L (2010-2011), kapittel 47 side 494. Samme sted står det at forsvarlighetskravet gjelder både den enkelte deltjenesten og kommunens tilbud som helhet.

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-8 gir pårørende og andre med særlig tyngende omsorgsarbeid rett til å kreve at den kommunale helse- og omsorgstjenesten treffer vedtak om at det skal iverksettes tiltak for å lette omsorgsbyrden og hva tiltakene i så tilfelle skal bestå i. Bestemmelsen gir ingen materielle rettigheter – kun en rett til å få et vedtak, se Prop. 91 L (2010-2011) kapittel 48 siden 517. Retten til helse- og omsorgstjenester følger som ellers av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd.

Skulle Statsforvalteren ha vurdert om kommunens tjenestetilbud samlet sett var forsvarlig?

Statsforvalteren tok ikke stilling til om de øvrige tjenestene klageren mottok etter kommunens vedtak oppfylte kravene i loven, fordi saken ikke var godt nok opplyst til at Statsforvalteren kunne ta stilling til om ytterligere bistand i hjemmet var mulig på dagtid. Statsforvalteren opphevet derfor den delen av vedtaket som gjaldt det hjemmebaserte tilbudet og sendte det tilbake til kommunen for ny behandling. Om utmålingen av omsorgsstønad skrev Statsforvalteren:

«Ettersom utmålinga av omsorgsstønad er innanfor kommunen sitt skjønn, er spørsmålet for vår del om utmålinga er openbart urimeleg.»

Sivilombudet har flere ganger uttalt at statsforvalteren også i saker om nødvendig pårørendestøtte som avlastning og omsorgsstønad, må foreta en vurdering av om tjenestetilbudet er forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Sivilombudet uttalte følgende i uttalelsen SOM-2021-166 under punkt 2.2 siste avsnitt:

«[I] en klagesak om omfang av omsorgsstønad må [statsforvalteren] vurdere om tjenestetilbudet – som helhet – er på et forsvarlig nivå, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. At Statsforvalteren i Vestland ikke har det som et eget vurderingstema, er en feil ved vedtaket.»

Statsforvalteren har i svaret hit vist til to brev fra Helsedirektoratet 27. mars 2023. De viser særlig til at Helsedirektoratet i det ene brevet skriver at det aldri vil foreligge en rett til omsorgsstønad basert på en forsvarlighetsvurdering. Ombudet er i utgangspunktet enig i det. Men det er ikke vurderingstemaet i denne saken. Kommunen yter her omsorgsstønad som en del av helse- og omsorgstilbudet, og spørsmålet her blir om klageren samlet sett får et forsvarlig helse- og omsorgstilbud. Dersom Statsforvalteren kommer til at det ikke samlet sett er forsvarlig, må kommunen vurdere hvordan de vil rette på det, jf. også medvirkningsplikten i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1, der kommunen har valgt å gjøre omsorgsstønaden til en del av tilbudet.

Ombudet er også enig i at ikke alle avgjørelser om omsorgsstønad er basert på en forsvarlighetsvurdering. Hvorvidt kommunen skal gi foreldrene omsorgsstønad når barnet ikke har et behov som gir rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester, vil ikke bero på en forsvarlighetsvurdering.

 Sivilombudet kommenterte Helsedirektoratets brev i uttalelse SOM-2024-3854 avsnitt 24:

«[…]. Tilsvarende kan ombudet ikke se at statsforvalteren på dette grunnlag skal avstå fra en forsvarlighetsvurdering i saker om utmåling/omfang av omsorgsstønad der omsorgsstønad til omsorgsgiver er gjort til en del av tjenestetilbudet til omsorgsmottaker, som i sak her.»

Ombudet viste deretter til at omsorgsstønad normalt vil være aktuelt der det foreligger et omsorgsbehov som gir rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester, og som kommunen ellers måtte ha dekket med andre tjenester.

Dette kommer blant annet til uttrykk i forarbeidene til endringene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 om styrket pårørendestøtte, Prop. 49 L (2016–2017) kapittel 6.3.3.1:

«Den delen av omsorgsarbeidet som er særlig tyngende vil i grove trekk tilsvare det kommunen måtte ha dekket med andre tjenester dersom arbeidet ikke utføres av omsorgsgiveren.

Definisjonen av hva som utgjør særlig tyngende omsorgsarbeid må dermed baseres på en vurdering av hva som utgjør den offentlige hjelpeplikten. […]»

I samme forarbeider skriver departementet i kapittel 1:

«Tiltakene som regnes opp i bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av dagens ordninger, og kommunen skal fortsatt foreta en vurdering av hva som er et nødvendig og forsvarlig tilbud til den enkelte. Forslaget medfører imidlertid at kommunen får en tydeligere plikt til å foreta en selvstendig vurdering av pårørendes behov og fatte vedtak om tiltak. Dermed sikres at det samlede tjenestetilbudet som utformes, også ivaretar pårørendes behov.»

Ifølge departementet var det «ingen ulik rettslig status» for de tjenestene som ble samlet i ny § 3-6, se Prop. 49 L (2016–2017) kapittel 6.2.3. Kommunens plikt til å tilby avlastning var den samme som plikten til å tilby omsorgslønn (nå omsorgsstønad).

Kommunen har ikke plikt til å yte omsorgsstønad der de finner at andre tjenester vil gi et nødvendig og forsvarlig samlet tjenestetilbud til brukeren, se Prop. 49 L (2016–2017) kapittel 6.6.1. Som det gis uttrykk for flere steder i forarbeidene til omsorgsstønadsordningen, sist i nevnte forarbeider kapittel 4.6, har ingen ubetinget rett til omsorgsstønad. Det er kommunen som avgjør hvilke tjenester som skal tilbys så fremt tjenestetilbudet dekker behovet for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, eller én bestemt tjeneste vurderes å være det eneste forsvarlige tilbudet.

Kommunen kan altså, i stedet for eller i tillegg til omsorgsstønad, tilby andre tjenester direkte til pasient/bruker. Det ligger til kommunens «frie skjønn». Det betyr samtidig at hvilke andre tjenester som tilbys, kan ha betydning for om omsorgsstønad skal gis og omfanget av omsorgsstønaden. Når det er gitt tilbud om omsorgsstønad som ledd i oppfyllelse av retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, må imidlertid omsorgsstønaden sammen med eventuelle andre tjenester være på et forsvarlig minstenivå, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Ombudet har flere ganger slått fast at statsforvalteren har full adgang til å prøve om kommunens tjenestetilbud er forsvarlig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, senest ombudets uttalelse SOM-2024-3854 punkt 3, avsnitt 32 flg., som gjaldt en sak om prøving av om tjenestetilbudet ytt gjennom omsorgsstønad til pårørende var forsvarlig.

På bakgrunn av dette mener Sivilombudet at Statsforvalteren må ta stilling til om omsorgsstønaden sammen med andre tjenester klageren mottar dekker behovet for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Statsforvalteren bes om å behandle saken på nytt.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren hadde plikt til å ta stilling til om omsorgsstønaden, sammen med andre tjenester klageren mottar, dekker behovet for nødvendige og forsvarlige helsetjenester.