Oppsummering

Saken gjelder Utlendingsnemndas (UNEs) avgjørelse om utvisning av en kvinne som hadde oppholdt seg ulovlig i Norge etter endelig avslag på sin søknad om beskyttelse.

I avgjørelsen tok UNE utgangspunkt i utlendingsforskriften § 14-1a som bestemmer at der en utlending har barn i Norge, skal utlendingen ikke utvises for brudd på utlendingsloven hvis det ikke er mulig å videreføre familielivet i utlendingens hjemland.

Klageren utøvet et familieliv med sin norske sønn i Norge. UNE mente imidlertid de var avskåret fra å vurdere om det var mulig å videreføre familielivet med sønnen i morens hjemland, fordi det var uklart hva som er hennes rette hjemland. Utvisningen ble derfor opprettholdt.

Ombudet konkluderte med at UNE ikke overholdt utredningsplikten da de unnlot å vurdere det aktuelle vilkåret fordi det var uklart hva som var klagerens rette hjemland. UNE skulle vurdert hvilke land som var mest sannsynlige returland, og tatt stilling til om at det ikke var mulig å videreføre familielivet i disse.

Sakens bakgrunn

A (klageren) søkte om beskyttelse i Norge i mars 2009. I mai 2012 ble søknaden endelig avslått av UNE. Klageren overholdt ikke utreisefristen i juni 2012 og har etter dette oppholdt seg ulovlig i Norge. Klageren har hatt fast samvær med sin norske mindreårige sønn i Norge.

På bakgrunn av åtte års ulovlig opphold fattet Utlendingsdirektoratet (UDI) 18. oktober 2020 vedtak om utvisning av klageren med to års innreiseforbud, jf. utlendingsloven § 66 andre ledd bokstav a. UNE opprettholdt UDIs avgjørelse i vedtak 9. februar 2021.

Klageren ba 10. februar 2025 om omgjøring av utvisningsvedtak på bakgrunn av utlendingsforskriften § 14-1a. Bestemmelsen trådte i kraft 20. januar 2025 og oppstiller en hovedregel om at det i visse tilfeller hvor en utlending har barn i Norge, ikke skal utvises for brudd på utlendingsloven. Et vilkår for å omfattes av hovedregelen er at det ikke er mulig å videreføre familielivet i utlendingens hjemland.

UNE besluttet 8. april 2025 å opprettholde vedtaket om utvisning, fordi de mente at klageren ikke fylte alle vilkårene i utlendingsforskriften § 14-1a:

«UNEs vurdering av klagerens identitet viser at det er uklart hva som er klagerens rette hjemland. Når UNE ikke vet hva som er klagerens rette hjemland er UNE avskåret fra å vurdere om det er mulig å videreføre familielivet med sønnen i hjemlandet.

Det er klageren som er ansvarlig for å sannsynliggjøre hva som er hennes rette identitet, blant annet hva som er hennes rette hjemland. På denne bakgrunnen mener UNE at klageren ikke fyller alle vilkårene i utlendingsforskriften § 14-1a.»

Advokat André Møkkelgjerd har på vegne av klageren bragt UNEs beslutning inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med UNE. I brev 25. september 2025 ba vi UNE redegjøre nærmere for sitt syn på at de var avskåret fra å vurdere vilkåret i utlendingsforskriften § 14-1a om at det ikke er mulig å videreføre familielivet i utlendingens hjemland, når det – slik vi forstod det – fantes to aktuelle hjemland (Etiopia og Eritrea). Videre spurte vi om det var i samsvar med utredningsplikten å unnlate å vurdere de aktuelle alternativene.

UNE svarte at vedtaket ikke var basert på at klageren var fra enten Etiopia eller Eritrea. De viste til at oppgitt hjemland ikke var sannsynliggjort, og at det ikke var noe bestemt annet land som saken alternativt kunne vurderes mot. Det kunne imidlertid tenkes at andre land enn Etiopia eller Eritrea var utlendingens hjemland. En generell erfaring fra sakstypen var at etiopiere eller eritreere kunne være borgere av andre land i regionen, f.eks. Kenya, Sudan eller Tanzania. UNE så ikke grunnlag for å vurdere muligheten for at familien skulle kunne følge utlendingen til en rekke mulige hjemland, når ikke noe hjemland var sannsynliggjort.   

På spørsmålet om det var i samsvar med utredningsplikten da UNE unnlot å vurdere de aktuelle alternativene, svarte UNE at de skulle påse at saken var så godt opplyst som mulig før vedtak ble truffet, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. UNE viste samtidig til at utlendingen hadde et ansvar for å opplyse sin sak, ikke minst når det gjaldt å sannsynliggjøre egen identitet, herunder nasjonalitet.

UNE viste også til at klageren ikke hadde sannsynliggjort sin identitet, og at hennes manglende medvirkning til identitetsavklaring talte sterkt for at hun uansett ikke ville blitt gitt oppholdstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 14-1 a tredje ledd bokstav a. Det fremgår der at det ved vurderingen av om det likevel kan være forholdsmessig med vedtak om utvisning i tilfeller som nevnt i første og andre ledd, blant annet kan legges vekt på sannsynligheten for at utlendingen uansett ikke vil bli gitt oppholdstillatelse etter lovens rettighets- eller skjønnsbestemmelser. UNE erkjente at vedtaket med fordel kunne henvist til utlendingsforskriften § 14-1 a tredje ledd.

Advokat Møkkelgjerd har kommet med merknader til UNEs svar. Disse kommenteres under ombudets vurdering.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder UNEs beslutning 8. april 2025, hvor tidligere vedtak om utvisning med to års innreiseforbud ble opprettholdt. UNE la som nevnt til grunn at de ikke kunne vurdere om det var mulig å videreføre familielivet med sønnen i hjemlandet. Spørsmålet for ombudet er om UNE overholdt utredningsplikten da de unnlot å vurdere dette vilkåret fordi det var uklart hva som var klagerens rette hjemland.

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Grunnvilkårene for utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse

Etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a kan en utlending utvises blant annet når vedkommende grovt eller gjentatte ganger har overtrådt utlendingsloven, eller unndrar seg gjennomføringen av et vedtak som pålegger en utreiseplikt, jf. § 90.

1.2 Krav til forholdsmessighet

Utlendingsloven § 70 første ledd fastslår at en utlending ikke kan utvises dersom det i betraktning av forholdet alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. også Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, jf. menneskerettsloven § 2.

Etter utlendingsforskriften § 14-1a første ledd skal det som hovedregel anses uforholdsmessig med utvisning for brudd på utlendingsloven, dersom utlendingen er forelder til mindreårig barn i Norge, og «det ikke er mulig å videreføre familielivet i utlendingens hjemland […].»

Bakgrunnen for denne nye forskriftsbestemmelsen fremgår av rundskriv fra Justis- og beredskapsdepartementet (G-2025-2). Der vises det til Stortingets vedtak nr. 71 av 4. desember 2023, hvor regjeringen bes følge opp den såkalte Baumann-rapportens forslag om at det for enkelte typer utvisningssaker som omfatter utlendinger med barn i Norge som hovedregel skal ilegges krav til tilleggstid for permanent oppholdstillatelse, istedenfor utvisning.

Stortingets anmodningsvedtak refererer til punkt 9.2.1 i den nevnte Baumann-rapporten. Det fremgår der blant annet at utvalget anså det som et behov å klargjøre terskelen for bruk av tilleggstid i stedet for utvisning, og at en slik klargjøring blant annet kunne styrke utlendingsloven § 70 første ledd annet punktum om barnets beste som grunnleggende hensyn. 

1.3 Krav til utredning

Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Utredningsplikten gjelder også klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. Omfanget av utredningsplikten avhenger av sakens art og hvor inngripende et vedtak vil være.

Sakens art kan tilsi at parten selv kan ha en plikt til å bidra med nødvendige opplysninger i en sak. Etter utlendingsloven § 83 andre ledd har utlendingen, ved innreise og frem til korrekt identitet er registrert, plikt til å medvirke til å avklare sin identitet i den grad utlendingsmyndighetene krever det.

Avgjørelser om ikke å omgjøre enkeltvedtak, som beslutningen ombudet har undersøkt i denne saken, anses ikke som enkeltvedtak, og omfattes ikke av saksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kapittel IV-VI, jf. § 3 første ledd. Alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk tilsier imidlertid at også beslutninger som ikke anses som enkeltvedtak, undergis en forsvarlig saksbehandling og vurdering. Det stilles etter omstendighetene krav til blant annet begrunnelse og utredning.

Sivilombudets uttalelse 27. september 2017 (SOM-2016-3271) gjaldt UNEs beslutning om ikke å omgjøre eget vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38. Omgjøringsanmodningen var begrunnet med at klageren hadde fått diagnosen barneautisme og derfor var avhengig av helsefaglig oppfølging. I beslutningen viste UNE til at det ikke var mulig å vurdere hvilken helsehjelp barnet ville få i hjemlandet, fordi foreldrenes identitet og hjemland var uavklart. I uttalelsen viste ombudet til at barnets beste som et grunnleggende hensyn innebar en skjerpet utredningsplikt. Ombudet kom til at UNE skulle ha vurdert helsetilbudet i de mest sannsynlige returlandene:

«For å oppfylle sin plikt til å utrede og foreta en konkret vurdering av barnets beste, må UNE etter ombudsmannens syn vurdere hvilke land som er mest sannsynlige returland, og foreta undersøkelser av helsevesenet i disse landene. Selv om det skulle være to mulige returland som er om lag like aktuelle, innebærer ikke dette at UNE kan la være å utrede disse.»

2. Ombudets vurdering av UNEs beslutning

I denne saken er det ikke bestridt at grunnvilkårene for utvisning i utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a er oppfylt.

Klageren er forelder til et norsk mindreårig barn som hun utøver et familieliv med i Norge. Etter utlendingsforskriften § 14-1a første ledd skal det som hovedregel anses uforholdsmessig å utvise en utlending for brudd på utlendingsloven i en slik situasjon, dersom det ikke er mulig å videreføre familielivet i utlendingens hjemland.

Spørsmålet er om UNE overholdt utredningsplikten da de unnlot å vurdere det aktuelle vilkåret, fordi det var uklart hva som var klagerens rette hjemland.

Hvilke temaer utredningsplikten omfatter, avhenger av hva som er relevant for avgjørelsen. Etter utlendingsforskriften § 14-1a er et vurderingstema om det er mulig å videreføre familielivet i utlendingens «hjemland». Slik ombudet ser det, gir forskriftens ordlyd ikke grunnlag for å gjøre utredningsplikten betinget av at klageren sannsynliggjør sitt hjemland, slik UNE har gitt uttrykk for.

Når det foreligger flere aktuelle hjemland, men ingen hjemland er sannsynliggjort, vil vilkåret være oppfylt dersom familielivet ikke kan videreføres i noen av de aktuelle landene. I et omvendt tilfelle der familielivet kan videreføres i alle landene, vil vilkåret ikke være oppfylt.

Utlendingsforskriften § 14-1a er innført for å styrke hensynet til barnets beste og bidra til en oppmyking av praksis gjennom mildere reaksjonsvalg. Den legger til rette for at familielivet i større grad kan opprettholdes, enten i Norge ved bruk av tilleggstid, eller i utlendingens hjemland.

Hensynet til barnets beste innebærer en skjerpet utredningsplikt, jf. også SOM-2016-3271:

«I saker som gjelder barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, jf. menneskerettsloven § 2. For den aktuelle sakstypen er dette gjentatt i utlendingslovens § 38 tredje ledd, der det også presiseres at oppholdstillatelse etter bestemmelsen kan gis til barn selv om ‘situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt innvilget oppholdstillatelse til en voksen’.

Dette innebærer en skjerpet plikt til begrunnelse og utredning knyttet til hva som er barnets beste, og til avveiningen av barnets beste mot motstridende hensyn. Denne plikten vil også gjelde ved avgjørelser om omgjøring.»

Som nevnt kom ombudet her til at kravene til utredning av saken, særlig av hva som er barnets beste, innebar at UNE i det minste skulle ha undersøkt og vurdert helsetilbudet i de aller mest aktuelle returlandene. Dette selv om hjemlandet var uavklart. Uttalelsen trekker klart i retning av at UNE, også i denne saken, skulle vurdert hvilke land som er mest sannsynlige returland, og tatt stilling til det aktuelle vilkåret.

UNE har vist til de ikke kan vurdere muligheten for at familien skal følge utlendingen til en rekke mulige hjemland, når ikke noe hjemland er sannsynliggjort. Ombudet er enig i at UNE ikke uten videre har plikt til å vurdere muligheten for at sønnen skal følge klageren til en rekke mulige hjemland. Dette er også i tråd med SOM-2016-3271:

«Ombudsmannen er enig i at hensynet til effektiv ressursbruk taler for at Utlendingsnemnda ikke uten videre har plikt til å foreta nærmere undersøkelser av helsevesen i mange potensielle returland. UNE har ovenfor ombudsmannen oppgitt fire land som aktuelle for en eventuell retur, men ut fra opplysningene i foreldrenes vedtak om avslag på opphold virker det likevel som om det særlig er Etiopia og eventuelt Eritrea som er aktuelle returland.»

I herværende sak mener imidlertid ombudet, slik advokat Møkkelgjerd også er inne på i sine merknader, at uklarheten om hva som er klagerens rette hjemland, ikke nødvendigvis innebærer at en rekke land må vurderes. Det vises til at UNE, utfra sakens dokumenter, ikke på noe tidspunkt i saken synes å ha vurdert andre mulige returland enn Etiopia og Eritrea. At det kunne tenkes andre mulige hjemland, ble først et tema i UNEs svar på ombudets undersøkelse.

Som nevnt vil vilkåret være oppfylt dersom familielivet ikke kan videreføres i noen av de aktuelle landene, og omvendt.

Det nevnes også at UNE i denne saken – selv om oppgitt hjemland ikke ble ansett sannsynliggjort i forbindelse med UNEs identitetsvurdering – allerede har vurdert Etiopia som klagerens hjemland.

Ved vurderingen av barnets beste i utvisningsvedtaket fra 2021 vurderte UNE om klageren ikke hadde mulighet for å ta med seg sønnen til hjemlandet. UNE mente det ikke var holdepunkter for å fastslå dette. UNE skriver at «hvorvidt [sønnen] skal bli med sin mor til Etiopia eller bli værende hos sin far i Norge, er […] et valg som familien må ta. Det vil uansett oppstå en familiesplittelse». UNE har med dette altså langt på vei gjort den type vurdering som forskriften gir anvisning på.

Videre vurderte UNE om klageren var vernet mot retur til hjemlandet etter utlendingsloven § 73. I denne vurderingen konkluderte UNE med at det ikke forelå informasjon om den generelle situasjonen i Etiopia som tilsa at klageren er vernet mot retur dit.

Når UNE i både forbindelse med forholdsmessighetsvurderingen og returvurderingen i utvisningssaken har vurdert Etiopia som hjemland, er det vanskelig å se hvordan UNE nå kan unnlate å utrede og vurdere det aktuelle vilkåret i forskriften. Det gjøres for ordens skyld oppmerksom på at ombudet ikke har tatt stilling til hva som er klagerens rette hjemland. Så vidt ombudet er kjent med forelå det på tidspunktet for avgjørelsen ikke nye opplysninger i saken som tilsa at de ikke lenger kunne ta utgangspunkt i Etiopia som hjemland. Dette fremgår iallfall ikke av beslutningen.

Ombudet har etter dette kommet til at UNE ikke overholdt sin utredningsplikt da de unnlot å vurdere vilkåret i utlendingsforskriften § 14-1a om at det ikke er mulig videreføre familielivet i utlendingens hjemland. UNE skulle vurdert hvilke land som var mest sannsynlige returland, og tatt stilling til det aktuelle vilkåret i forskriften.

Ombudet bemerker at det ikke uten videre kan legges til grunn, slik UNE har gjort i beslutningen, at konsekvensen av at et vilkår ikke vurderes, er at vilkåret – til ulempe for klageren – skal anses som ikke oppfylt. I en sak om utvisning vil staten som et utgangspunkt ha bevisbyrden over de faktiske forhold som avgjørelsen blir basert på. Denne saken gir imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn i denne problemstillingen.

3. Avsluttende bemerkninger

I svarene på ombudets undersøkelser har UNE opplyst at det at klageren ikke har sannsynliggjort sin identitet, og heller ikke medvirket til avklaring av identiteten, sterkt taler for at hun uansett ikke ville bli gitt oppholdstillatelse etter lovens rettighets- eller skjønnsbestemmelser, jf. utlendingsforskriften § 14-1a tredje ledd.

Ressurshensyn tilsier at UNE ikke har plikt til å vurdere vilkårene i hovedregelen i utlendingsforskriften § 14-1 a første ledd dersom utvisning uansett vurderes som forholdsmessig etter bestemmelsens tredje ledd. Det fremkommer imidlertid ikke av begrunnelsen i avgjørelsen at det ble gjort en vurdering av om utvisning var forholdsmessig etter tredje ledd. UNE var uansett ikke avskåret fra å foreta vurderingen etter hovedregelen i første ledd, slik de legger til grunn i beslutningen.

Ombudet er kjent med at klageren 10. juli 2025 ble fremstilt for etiopiske myndigheter, og at hun i verifiseringsrapport 19. august 2025 ikke ble verifisert som etiopisk borger. Ombudet har ikke vurdert hvilken betydning denne etterfølgende verifiseringsrapporten eventuelt har for UNEs fornyede vurdering av saken. Verifiseringsrapporten er uansett uten betydning for ombudets vurdering av UNEs avgjørelse 8. april 2025, og konklusjonen om at UNE ikke overholdt utredningsplikten da de unnlot å vurdere det aktuelle vilkåret fordi det var uklart hva som var klagerens rette hjemland.

Avslutningsvis nevnes at UNEs vurdering av klagerens identitet ikke har vært en del av ombudets undersøkelse. Som nevnt over har ombudet ikke tatt stilling til hva som er klagerens rette hjemland.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at UNE ikke overholdt utredningsplikten da de unnlot å vurdere det aktuelle vilkåret fordi det var uklart hva som var klagerens rette hjemland. UNE skulle vurdert hvilke land som var mest sannsynlige returland, og tatt stilling til om at det ikke var mulig å videreføre familielivet i disse.

Ombudet ber UNE behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen. Ombudet ber videre om at UNE behandler fremtidige saker om utlendingsforskriften § 14-1a i tråd med det som fremgår av uttalelsen.