Oppsummering

Saken gjelder Utlendingsnemndas (UNEs) vedtak om utvisning etter utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b av en [EU/EØS] borger med over ti års oppholdstid.

UNE utviste klageren på grunnlag av et drapsforsøk i 2019 mens han var tvangsinnlagt og under behandling. Det ble også lagt vekt på en narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231. Spørsmålet for Sivilombudet var om UNE hadde tolket vilkåret «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» for vidt når utvisningen var begrunnet med de nevnte handlingene.

Ombudet kom til at de aktuelle handlingene ikke kunne sies å være omfattet av begrepet «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b. Verken norske rettskilder eller EU-domstolens praksis knyttet til unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a tilsa at et enkeltstående drapsforsøk begått av en utilregnelig person under tvungen behandling kunne gi grunnlag for utvisning.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) er [EU/EØS] statsborger og kom til Norge i 2010 som 14-åring. I 2013 fikk han diagnosen paranoid schizofreni. Siden da har klageren vært innlagt en rekke ganger, og han har også vært underlagt ulike former for tvang. 

I januar 2019 ble klageren tvangsinnlagt ved en psykosepost på [sykehus]. Under tvangsinnleggelsen, mens han var i aktiv psykose, forsøkte han å drepe en medpasient ved å stramme et belte rundt medpasientens hals. Klageren ble senere dømt til tvungent psykisk helsevern, både for drapsforsøket og for ulovlig oppbevaring av narkotika i forkant av innleggelsen. Lagmannsretten vurderte at klageren utvilsomt var utilregnelig på gjerningstidspunktet.

På bakgrunn av disse forholdene fattet Utlendingsdirektoratet (UDI) vedtak 25. april 2024 om utvisning med varig innreiseforbud. UDI vurderte at utvisning var tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, jf. utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b. UNE opprettholdt 27. mars 2025 UDIs vedtak.

Klagerens mor og verge, [B], har på vegne av klageren bragt UNEs utvisningsvedtak inn for Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med UNE. I brev 24. juni 2025 ba vi UNE redegjøre nærmere for vurderingen av vilkåret i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b og artikkel 28 nr. 3 bokstav a i direktiv 2004/38, om at utvisning må være «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet». Vi ba særlig om UNEs vurdering av vilkåret sett i lys av at det var tale om et drapsforsøk som skjedde under psykose og tvangsinnleggelse i institusjon. Vi ba også om UNEs vurdering av om vilkåret åpner for at narkotikaovertredelsen i saken kan vektlegges.

UNE svarte at de straffbare handlingene var av en så høy alvorlighetsgrad at utvisning var tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet. UNE viste videre til klagerens diagnose, manglende innsikt i egen sykdom og langvarig bruk av rusmidler, til tross for gjentatte advarsler fra helsepersonell om skadepotensialet. Det forhold at klageren var i psykose på handlingstidspunktet og nå er underlagt tvungent psykisk helsevern, ble ikke ansett å tale særlig imot at utvisning var tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet for ombudet er om UNE har tolket vilkåret «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b for vidt, når utvisningen begrunnes med et drapsforsøk begått under psykose og mens klageren var tvangsinnlagt i institusjon, samt med en narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231.

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b – «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet»

Retten til innreise og opphold i Norge for borgere som omfattes av EØS-avtalen er regulert i utlendingsloven kapittel 13. Som [EU/EØS] statsborger omfattes klageren av disse reglene. Utlendingsloven § 122 regulerer adgangen til å utvise EØS-borgere av hensyn til offentlig orden og sikkerhet. Bestemmelsen gjennomfører direktiv 2004/38/EF (unionsborgerdirektivet) artikkel 27 nr. 1 og 2, samt artikkel 28.

Utlendingsloven § 122 første og andre ledd angir ulike terskler for utvisning, avhengig av utlendingens oppholdsstatus og oppholdstid. Utlendinger uten varig oppholdsrett vurderes etter § 122 første ledd. Grunnvilkåret er da at «hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det, jf. første punktum. Utlendinger med varig oppholdsrett skal vurderes etter § 122 andre ledd bokstav a. Utvisning kan da skje hvis «tungtveiende hensyn til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det». Endelig oppstiller § 122 andre ledd bokstav b en særlig streng terskel for utvisning av EØS-borgere som har oppholdt seg i riket de siste ti årene. Utgangspunktet er da at utvisning ikke kan skje, med mindre det er «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet». Bestemmelsen gjennomfører unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a.

Klageren har hatt opphold i riket de siste ti årene. Han omfattes dermed av utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b og nyter et særskilt vern mot utvisning.

Begrepet «offentlig sikkerhet» samsvarer langt på vei med innholdet i uttrykket «rikets sikkerhet» etter utlendingsloven 1988 § 29 første ledd bokstav d, jf. Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) s. 68. Begrepet «rikets sikkerhet» var i utlendingsloven 1988 knyttet til spionasje, sabotasje, terroristvirksomhet og politisk virksomhet som kunne berøre forholdet til fremmede stater, jf. Ot.prp.nr. 46 (1986-1987) s. 225.

I Prop. 141 L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker), skriver departementet under punkt 3 «Gjeldende norsk rett» at begrepet «offentlig sikkerhet» vil omfatte alle saker som gjelder utvisning av hensyn til «grunnleggende nasjonale interesser». Departementet viser videre til at «grunnleggende nasjonale interesser» omfatter både begrepene «rikets sikkerhet» og andre «tvingende samfunnsmessige hensyn» – de to begrepene som ble brukt i utlendingsloven 1988. Departementet skriver at trusler mot private interesser eller personer i noe større omfang vil kunne omfattes av begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» enn det som ville følge av en naturlig fortolkning av begrepet «rikets sikkerhet».

1.2 Utlendingsforskriften § 19-29 om bortvisning eller utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet

Etter utlendingsforskriften § 19-29 tredje ledd bokstav b kan bortvisning eller utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet blant annet skje dersom utlendingen, ifølge kompetent helsepersonell, åpenbart lider av alvorlig sinnslidelse, åpenbare psykoser med opphisselsestilstander, vrangforestillinger eller hallusinasjoner med forvirringstilstander, og tilstanden er inntrådt før utlendingen fikk oppholdsrett.

1.3 Unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a og EU-domstolens praksis

Utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b gjennomfører som nevnt unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a. Et vedtak om utvisning med innreiseforbud utgjør et inngrep i retten til fri bevegelighet – en grunnleggende rettighet i EØS-retten – og er derfor kun tillatt på de vilkår som følger av direktivets artikler 27 til 29.

Etter direktivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a kan en EØS-borger som har oppholdt seg i vertsstaten i de ti foregående årene ikke utvises, med mindre vedtaket er «tvingende nødvendig av hensyn til den offentlig sikkerhet slik den er definert av medlemsstatene […]». EU-domstolen har i flere avgjørelser understreket at denne bestemmelsen oppstiller en vesentlig strengere terskel enn de øvrige utvisningshjemlene i artikkelen. Utvisning kan bare skje i «ekstraordinære tilfeller» og forutsetter ikke bare eksistensen av en trussel mot den offentlig sikkerhet, men at trusselen er svært alvorlig, jf. C-145/09 Tsakouridis avsnitt 40-41.

Begrepet «offentlig sikkerhet» i direktivet omfatter etter praksis både statens indre og ytre sikkerhet. Det kan dreie seg om trusler mot grunnleggende offentlige institusjoner og tjenesters funksjonsmåte eller befolkningens overlevelse samt en alvorlig forstyrrelse av internasjonale relasjoner eller nasjonens fredelige sameksistens eller trusler mot militære interesser, jf. C-145/09 Tsakouridis avsnitt 43-44.

I Tsakouridis-saken la domstolen til grunn at også internasjonal, organisert narkotikakriminalitet etter omstendighetene kan omfattes. Dette er også i tråd med EFTA-domstolens rådgivende uttalelse E-2/20, som gjaldt utvisning av en finsk statsborger på bakgrunn av tre overtredelser av straffeloven for befatning eller medvirkning til befatning med meget betydelig mengde narkotika. I avsnitt 37 uttaler EFTA-domstolen følgende:

«Straffbare forhold kan utgjøre en spesielt alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Det kan være en direkte trussel mot befolkningens trygghet og fysiske sikkerhet og kan dermed omfattes av begrepet ‘tvingende nødvendig av hensyn til den offentlige sikkerhet’, så lenge måten lovbruddet ble utført på, avdekker spesielt alvorlige egenskaper. […]»

EU-domstolen har videre åpnet opp for at bestemmelsen kan omfatte personer som begår seksuelle overgrep mot barn, jf. sak C-348/09 P.I. avsnitt 24 flg. I denne saken ser EU-domstolen direktivet artikkel 28 nr. 3 i sammenheng med artikkel 83 nr. 1 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), som regner visse former for kriminalitet som særlig grove, jf. særlig dommens avsnitt 33. Seksuell utnyttelse av barn, som var tema i P.I.-saken, er et av de forholdene som sammen med blant annet menneskehandel nevnes i definisjonen i TEUV artikkel 83 nr. 1.

1.4 Medlemsstatenes skjønnsmargin

Det følger som nevnt av unionsborgerdirektivet artikkel 28 nr. 3 bokstav a at det ikke kan vedtas å utvise unionsborgere, med mindre vedtaket er tvingende nødvendig av hensyn til den offentlige sikkerhet «slik den er definert av medlemsstatene». I den nevnte P.I-saken uttaler EU-domstolen i avsnitt 21 at medlemsstatene etter EU-retten ikke er forpliktet til innbyrdes å anvende en ensartet verdiskala for bedømmelsen av en atferd, som kan være i strid med den offentlige sikkerhet. Dette innebærer at statene er innrømmet en viss frihet til å definere hvilke handlinger som kan begrunne utvisning av hensyn til offentlig sikkerhet.

I sak C-331/16 avsnitt 40 formulerte EU-domstolene statenes skjønnsfrihet slik:

”Det fremgår af Domstolens faste praksis, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må disse hensyn særligt i det omfang, de skal begrunde en fravigelse af det grundlæggende princip om fri bevægelighed for personer, imidlertid fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Unionens institutioner».

2. Ombudets vurdering av om de aktuelle forholdene omfattes av vilkåret «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet»

2.1 Drapsforsøk i aktiv psykose under tvangsinnleggelse ved en psykosepost på sykehus

Klageren kan altså bare utvises dersom det er «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet», jf. utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b. Begrepet «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» er ikke særlig presist, og etter ombudets syn kan forsøk på drap etter omstendighetene for så vidt omfattes av ordlyden i bestemmelsen.

Forarbeidene til bestemmelsen trekker imidlertid klart i retning av at et drapsforsøk i aktiv psykose under tvangsinnleggelse på institusjon faller utenfor bestemmelsen. Av Ot.prp.nr. 72 (2007-2008) s. 68 fremgår som nevnt at «offentlig sikkerhet» langt på vei samsvarer med innholdet i «rikets sikkerhet», som var benyttet i utlendingsloven 1988 § 29. I den retning trekker også i Prop. 141 L (2012–2013) der begrepet «offentlig sikkerhet» i utlendingsloven § 122 knyttes til de såkalte sikkerhetssakene i utlendingsloven kapittel 14.

Ettersom utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b gjennomfører artikkel 28 nr. 3 bokstav a i unionsborgerdirektivet, vil det ved forståelsen av den norske lovbestemmelsen være relevant å se hen til hvordan EU-domstolen har tolket den sistnevnte bestemmelsen: 

I Tsakouridis-saken viser EU-domstolen til at narkotikahandel begått i en organisert bande er en vidtforgrenet kriminalitetstype med betydelige økonomiske og operasjonelle midler, ofte med grenseoverskridende forbindelser. Domstolen peker på at slik kriminalitet utgjør en trussel – ikke bare for EU-borgerne, men også for medlemsstatenes lovlige økonomi, stabilitet og sikkerhet. Det fremheves at narkotikaavhengighet er et alvorlig onde for den enkelte og at det medfører økonomiske og sosiale farer for hele menneskeheten. Domstolen viser til at slik kriminalitet direkte truer roen og den fysiske sikkerhet hos befolkningen som helhet eller hos en stor del av den. På denne bakgrunn kom EU-domstolen til at de aktuelle handlingene kunne falle inn under begrepet «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet».  

De straffbare handlingene som ble vurdert i Tsakouridis-saken er av en helt annen karakter enn de straffbare handlingene i denne saken, hvor klageren forsøkte å drepe en medpasient mens han var psykotisk og under behandling. Det vises særlig til at narkotikakriminaliteten som var tema i Tsakouridis-saken, ble vurdert å utgjøre en trussel – ikke bare for EU-borgerne, men også for medlemsstatenes lovlige økonomi, stabilitet og sikkerhet. Ombudet mener at Tsakouridis-saken i liten grad bidrar til å belyse om drapsforsøk begått under psykose og tvungen behandling i institusjon omfattes av begrepet «offentlig sikkerhet».

EU-domstolens avgjørelse i den såkalte P.I.-saken gjaldt seksuelt misbruk av barn. Domstolen åpnet her for at slike handlinger etter en konkret vurdering kunne omfattes av begrepet. Domstolen uttalte videre at medlemsstatene kan anse straffbare handlinger, slik som dem som står i TEUV artikkel 83 nr. 1, for å innebære særlig alvorlige inngrep i en grunnleggende samfunnsinteresse, og at slike handlinger – dersom de begås på en særlig grov måte – kan utgjøre en direkte trussel mot befolkningens trygghet og fysiske sikkerhet og dermed være omfattet av begrepet «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet».

Etter ombudets vurdering utvider EU-domstolen i denne saken bestemmelsens virkeområde noe. Ombudet mener likevel at dommen ikke gir noen holdepunkter for å konkludere med at et drapsforsøk begått under psykose og tvungen behandling i lukket institusjon omfattes som «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet».

I P.I.-saken synes et sentralt moment å være om handlingen ble begått på en måte som er av særlig grov karakter, jf. dommens avsnitt 33. Se til sammenlikning formuleringen i EFTA-domstolens rådgivende uttalelse E-2/20 i avsnitt 37, om at straffbare forhold kan omfattes av begrepet, så lenge måten lovbruddet ble utført på «avdekker spesielt alvorlige egenskaper».

I P.I.-saken var det tale om gjentatte og grove seksuelle overgrep over 11 år, begått mot et mindreårig familiemedlem. Ombudet har også merket seg at de straffbare forholdene startet allerede fra det tredje året av gjerningspersonens opphold i vertslandet. I den konkete vurderingen tok domstolen utgangspunkt i at seksuell utnyttelse av kvinner og barn, sammen med menneskehandel, regnes som særlig alvorlig kriminalitet etter TEUV artikkel 83 nr. 1. Dette er kriminalitet som har grenseoverskridende virkninger, enten på grunn av lovbruddets art, konsekvenser eller behovet for felles bekjempelse.

Sammenlignet med de faktiske forholdene i P.I.-saken, fremstår det mindre naturlig å karakterisere klagerens handling som særlig grov, eller som formulert av EFTA-domstolen i sak E-2/20: At lovbruddet ble utført på en måte som avdekker «spesielt alvorlige egenskaper». Det vises til at det i klagesaken var tale om én enkelt hendelse. Videre var handlingen utslag av klagerens sykdom, begått under aktiv psykose og under tvungen behandling.

UNE har på sin side lagt vekt på at drapsforsøket skjedde på et sykehus ved psykiatrisk avdeling – et sted hvor mennesker er spesielt sårbare og sikkerhet dermed er svært viktig. UNE har også lagt vekt på at angrepet rammet en annen pasient helt vilkårlig. UNE utelukker ikke at forekomsten av voldshendelser er hyppigere ved slike institusjoner, men kan ikke se at dette taler imot at utvisning er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet.

Ombudet er enig i at sikkerheten ved en psykiatrisk avdeling er viktig. Etter ombudets syn kan dette imidlertid ikke være avgjørende for spørsmålet om utvisning er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet. Som nevnt oppholdt klageren seg på avdelingen nettopp fordi han var psykotisk og hadde behov for tvungen behandling.

Ombudet nevner også at utlendingsforskriften § 19-29 tredje ledd bokstav b gir nærmere regler for utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet der utlendingen ifølge kompetent helsepersonell åpenbart lider av alvorlig sinnslidelse, åpenbare psykoser med opphisselsestilstander, vrangforestillinger eller hallusinasjoner med forvirringstilstander, og tilstanden er inntrådt før utlendingen fikk oppholdsrett. I herværende sak inntrådte imidlertid klagerens sykdom først etter at klageren fikk oppholdsrett, og bestemmelsen får dermed ikke anvendelse.

UNE har videre i vedtaket lagt til grunn at klagerens psykose på handlingstidspunktet, og det faktum at han er underlagt tvungent psykisk helsevern, ikke taler særlig imot utvisning. UNE viser til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 15.6.2, hvor det fremgår at også utilregnelige lovbrytere kan utvises etter regelverket for tredjelandsborgere.

Det er på det rene at utlendingslovens regler åpner for at tredjelandsborgere som er ilagt særreaksjon kan utvises, jf. utlendingsloven §§ 66-68, som likestiller særreaksjon med straff. Ombudet utelukker ikke at også EØS-borgere ilagt særreaksjon etter omstendighetene kan utvises, jf. blant annet LB-2010-23574 som synes å bygge på en slik tolkning av utlendingsloven 1988 § 58. Etter ombudets syn kan dette imidlertid ikke få betydning for vår sak, som altså gjelder utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b. Det gjelder her en ny og høyere terskel for utvisning enn det som var tilfellet etter tidligere utlendingslov. 

Endelig har UNE anført at medlemsstatene har en viss skjønnsmargin ved fastsettelsen av innholdet i begrepet «offentlig sikkerhet». Ombudet er enig i at det må oppstilles et visst nasjonalt handlingsrom. I dette tilfellet har UNE likevel lagt til grunn en tolkning som ikke kan gjenfinnes i EU-domstolens praksis og som også i et ikke helt ubetydelig omfang utvider bestemmelsens virkeområde.

Oppsummert mener ombudet altså at UNE har tolket begrepet «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» for vidt når utvisningen begrunnes med et drapsforsøk begått under aktiv psykose og under tvangsinnleggelse i institusjon.

Ombudet tilføyer at det kan stilles spørsmål ved om norske lovgivere har oppstilt en noe snevrere adgang til utvisning i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b enn det direktivet rent faktisk krever. Det vises her som nevnt til at begrepet «offentlig sikkerhet» i forarbeidene er forutsatt å samsvare med «rikets sikkerhet», og også i noen grad er blitt knyttet til begrepet «grunnleggende nasjonale interesser».

Medlemsstatene vil i utgangspunktet ha anledning til å oppstille en høyere terskel for utvisning enn det direktivet krever. Dette vil ikke gripe inn i retten til fri bevegelse utover det direktivet åpner for. Etter ombudets oppfatning må det likevel antas at det kreves klare holdepunkter for å legge til grunn at norske lovgivere har ment å fravike direktivet. Det fremstår tvilsomt om dette er tilfellet. Ombudet har dog ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på dette.

2.2 Ulovlig oppbevaring av narkotika

Klageren er, som nevnt, også dømt til tvungent psykisk helsevern som følge av at han den 8. januar 2019 oppbevarte 137,84 gram 4-CEC (4-kloretkatinon), et syntetisk rusmiddel, i et skogsområde i Østfold. UNE har i sitt svar til ombudet presisert at en narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231, isolert sett, ikke kan begrunne utvisning etter utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b. Ombudet er enig i dette.

UNE har videre vist til at narkotikaovertredelsen er vurdert i lys av klagerens psykiatriske diagnose, og at forholdet dokumenterer rusmiddelbruk til tross for kjennskap til at dette kunne forverre hans psykiske tilstand og øke risikoen for alvorlige voldshandlinger. UNE har samtidig erkjent at vurderingen av dette forholdet opp mot vilkåret i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b kunne vært presisert tydeligere i vedtaket. Ombudet er enig også i dette.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at UNE har tolket vilkåret «tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet» i utlendingsloven § 122 andre ledd bokstav b for vidt, når utvisningen begrunnes med et drapsforsøk begått under psykose og mens klageren var tvangsinnlagt i institusjon, samt en narkotikaovertredelse etter straffeloven § 231.

Ombudet ber UNE om å behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.