Sakens bakgrunn
A (klageren) var blant søkerne til stillingen som prosjektleder ved det kommunale foretaket X. Søknadsfristen var x. xxxxx xxxx. Da han ikke ble invitert til intervju eller tatt med i den videre vurderingen, brakte han saken inn for ombudsmannen i klage 15. august 2018. Klageren mente seg usaklig forbigått da han hadde bedre utdanning og erfaring enn den som ble ansatt som prosjektleder, og viste særlig til at han var den eneste søkeren som var sivilingeniør.
I utlysningsteksten var det oppstilt følgende kvalifikasjoner:
- Sivilingeniør/ingeniør innen bygg/anlegg eller tilsvarende utdannelse
- Lang erfaring som prosjektleder/byggeleder er ønskelig
- God framstillingsevne på norsk skriftlig/muntlig
- Gode samarbeidskunnskaper og stor interesse for denne type arbeider
- Kjenne til offentlige anskaffelser, mini-konkurranser og beherske bruk av Doffin.
Det var opplyst at utdanning, erfaring, samarbeidskunnskaper, interesse for arbeidsoppgavene og kjennskap til offentlige anskaffelser var kriteriene som var vurdert for hvilke kandidater som ble invitert til intervju.
Våre undersøkelser
Etter å ha gjennomgått klagen med vedlegg samt innhentede saksdokumenter, fant vi grunn til å undersøke nærmere hvilke vurderinger som hadde ligget til grunn ved utvelgelse av kandidater til intervju. Vi stilte spørsmål om hvordan det kommunale foretaket kunne ha tilstrekkelig informasjon om kandidatenes samarbeidskunnskaper til å benytte dette som kriterium for utvelgelse til intervju. Det ble også bedt om det kommunale foretakets vurdering av klagerens faglige kvalifikasjoner sammenlignet med de fire kandidatene som hadde blitt intervjuet.
Det kommunale foretaket svarte at med kriteriet om samarbeidskunnskaper og interesse for arbeidet, mentes «erfaring, kunnskap og interesse for oppgaver som rehabiliteringsoppdrag, tilbudsarbeid, framdriftsplaner, SHA-Planer, fakturakontroll, anbudsarbeid og teknisk rådgivning på kommunale bygg».
De fire kandidatene som ble intervjuet, hadde hatt et godt samarbeid med det kommunale foretaket «gjennom årenes løp». De hadde vært underleverandører gjennom rammeavtaler, Doffin-oppdrag og mini-konkurranser, og en av intervjukandidatene var en tidligere ansatt. Samarbeidskunnskapene til disse fire kandidatene var av den grunn godt kjent.
Klagers kvalifikasjoner ble ikke ansett som like relevante med tanke på stillingen og tilhørende arbeidsoppgaver. Dette skyldtes «søknadens mangel på informasjon om arbeidserfaring innen rehabiliteringsarbeid, tilbudsarbeid, fakturakontroll og anbudsarbeid med offentlige anskaffelser innen kommunale bygg». Litt over 3 år av hans arbeidserfaring var relevant for stillingen, mens han øvrige arbeidserfaring var rettet mer mot anlegg.
Klageren innga merknader til foretakets svar. Han mente at svaret det kommunale foretaket hadde gitt ombudsmannen, synliggjorde at foretaket ikke hadde sett tilstrekkelig på søknaden og vedleggene (herunder en utfyllende CV). Av vedleggene fremgikk det at han hadde flere år med relevant erfaring enn det foretaket hadde lagt til grunn. For ham så det ut til at tidligere samarbeid med foretaket hadde vært nødvendig for å bli vurdert som aktuell for stillingen. Dette ble også underbygget ved at han var den eneste kandidaten med fagbrev kombinert med erfaring som tilfredsstilte kravet om utdannelse i utlysningsteksten. Da det ikke sto i utlysningsteksten at lang erfaring kunne kompensere for manglende utdanning, mente han det forelå brudd på kvalifikasjonsprinsippet.
Det kommunale foretaket svarte til klagers innvendinger at det var kandidatens ansvar å påse at innhold i egen jobbsøknad samsvarer med aktuell stillingsannonse. Stillingsbeskrivelsen angir hvilke krav som gjelder, og det er nødvendig at kandidaten svarer tilpasset den aktuelle jobben i søknadsbrevet. Foretaket så på CV som en liste over erfaringer og stillinger som blir gjennomgått på lik linje med øvrige CV-er i prosessen.
I sin sluttmerknad skrev klageren at han mente søknaden viste god forståelse for oppgavene, at han var best kvalifisert og at det forelå brudd på kvalifikasjonsprinsippet.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3, som har slik ordlyd:
«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.»
Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner og også kommunale foretak. Kommunale foretak er regulert i kommuneloven kapittel 11. Foretakene er ikke selvstendige rettssubjekter, men en del av kommunen og de ansatte er kommuneansatte. Forvaltningsloven gjelder som utgangspunkt for foretaket.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
Ombudsmannen har påpekt i flere tidligere saker at hovedpunktene i en ansettelsesprosess bør nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelse i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens nettsted. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en skriftlig innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av de aktuelle kandidatene. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen. Også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som danner grunnlag for avgjørelsen av hvem som skal inviteres til intervju, bør nedtegnes skriftlig.
2. Saksbehandlingen ved utvelgelse av kandidater til intervju
Kravet om at en ansettelsessak i den offentlige forvaltningen må være tilstrekkelig opplyst, jf. utredningsplikten nedfelt i forvaltningsloven § 17, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. I tillegg til gjennomgang av søknader og CV-er, er intervjuer og innhenting av referanser gode virkemidler til å sørge for sakens opplysning i ansettelsessaker.
Det er på det rene at det ikke foreligger en plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte til intervju. Det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir invitert.
I utgangspunktet er det ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas. Den fremgangsmåten som velges, må imidlertid sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og være i overensstemmelse med saksbehandlingsreglene og krav til å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk. På samme måte som ved den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen, vil også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn.
X KF har ikke dokumentert den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen, men har til ombudsmannen i ettertid redegjort for årsaken til at klageren ikke ble kalt inn til intervju. I redegjørelsen er det vist til at klagers kvalifikasjoner ikke ble ansett som tilstrekkelig relevant med tanke på stillingens arbeidsoppgaver. Dette skyldtes søknadens mangel på informasjon om arbeidserfaring innen blant annet rehabilitering og anbudsarbeid.
Inntrykket fra søknaden vil i mange tilfeller være et viktig utgangspunkt for vurderingen om noen fremstår som bedre kvalifisert enn andre, og om innkalling til intervju er aktuelt. Dersom kandidaten etter en vurdering av søknadsteksten fremstår som mindre egnet, vil det kunne være en riktig beslutning ikke å innkalle vedkommende til intervju.
Klageren i denne saken var den eneste søkeren som var sivilingeniør, og i tillegg hadde han fagbrev som tømrer. Hans erfaring gjengitt i CV-en fremstår som relevant. Det kommunale foretaket har kun intervjuet personer de kjente godt til fra tidligere, deriblant søkere som ikke har utdannelse som sivilingeniør eller ingeniør innen relevante fag slik utlysningen krever. Dette gjør at ombudsmannen mener det knytter seg en «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om X KF har utredet saken tilstrekkelig, og om det er foretatt en forsvarlig foreløpig kvalifikasjonsvurdering som grunnlag for utvelgelse av intervjukandidater. Basert på kvalifikasjonsprinsippet og kravet til forsvarlig utredning av saken, burde klageren ha vært intervjuet.
Slik saken er opplyst her, foreligger det skriftlige nedtegnelser fra intervjuene og fra referanseinnhenting om den ansatte. Det er imidlertid ikke utarbeidet skriftlig dokumentasjon av den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen, eller en skriftlig innstilling. Det foreligger heller ingen annen dokumentasjon av vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner vurdert opp mot utlysningstekstens krav. Ombudsmannen mener det hadde vært naturlig å dokumentere skriftlig hva som var årsaken til at klager, som fremstår som en av de best formelt kvalifiserte søkerne, ikke ble invitert til intervju.
Etter ombudsmannens vurdering er den skriftlige dokumentasjonen i denne saken ikke tilstrekkelig. Dette har også vanskeliggjort ombudsmannens kontroll av den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen. X KF bes merke seg ombudsmannens syn på skriftlighet for fremtidige ansettelsesprosesser, og foretaket bes vurdere å utarbeide retningslinjer som sikrer tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon i ansettelsessaker.
Da klageren ikke var del av den endelige kvalifikasjonsvurderingen, har ombudsmannen ikke kontrollert selve ansettelsesvedtaket. Det er imidlertid grunn til å påpeke at det i utlysningsteksten er oppstilt et utdanningskrav som sivilingeniør eller ingeniør innen relevante fag eller tilsvarende utdannelse. Ingeniør er i motsetning til sivilingeniør ikke en beskyttet tittel, men slik utlysningsteksten er utformet er utdanningskravet noe mer enn fagbrev. Dersom det kommunale foretaket mente at fagbrev var tilstrekkelig utdanning og øvrig kompetanse kunne ha vært opparbeidet gjennom praksis, burde dette ha fremgått uttrykkelig av utlysningsteksten.
Undersøkelsene her har vært begrenset til saksbehandlingen ved den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved utvelgelsen av kandidater til intervju. Ombudsmannen har ikke tatt standpunkt til om klageren ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er gjennomført, og den ansatte er ikke part i saken. Denne uttalelsen påvirker derfor ikke det ansettelsesvedtaket som er truffet.
Konklusjon
Ombudsmannen mener klageren skulle ha vært invitert til intervju. Han fremsto som en av de som var best formelt kvalifisert vurdert opp mot kravene i utlysningsteksten. At klager ikke ble intervjuet, gjør at det knytter seg en begrunnet tvil til om saken ble tilstrekkelig utredet, og om det var kvalifikasjonsprinsippet som var styrende for hvem som ble innkalt til intervju. Videre er det etter ombudsmannens syn mangler ved den skriftlige dokumentasjonen av ansettelsesprosessen.