Automatisert saksbehandling i Nav av søknader om sykepenger

Ombudet har de senere årene vært særlig oppmerksom på digitalisering av saksbehandlingen og tjenestetilbudene i forvaltningen. Som en del av dette arbeidet ble det i november 2023 hentet inn informasjon fra flere forvaltningsorganer om deres digitale systemer, inkludert Arbeids- og velferdsetaten (Nav).

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste i sitt svar 20. desember 2023 at de benyttet digitale systemer som fattet hel- og delautomatiske avgjørelser på en rekke områder. Automatiseringsgraden varierte og var påvirket av de faktiske forholdene i sakene og behovet for skjønnsmessige vurderinger. Alle systemene som ble benyttet til å fatte hel- eller delautomatiske avgjørelser var basert på tradisjonell regelstyrt teknologi. Ingen av systemene benyttet kunstig intelligens.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet brukte Nav systemer med en stor grad av helautomatisering på noen områder. For vurdering av søknader om sykepenger var det innført et nytt digitalt vedtakssystem som ble kalt Speil. Systemet ble brukt til å fatte både helautomatiske og delautomatiske vedtak.

Våre undersøkelser

I et brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet 18. april 2023 stilte vi spørsmål om det nye digitale vedtakssystemet for sykepenger. I tillegg til svaret deres fra desember 2023 hadde vi hentet informasjon fra:

Kvalitetsrapportene fra Nav Klageinstans for 2022 og 2023
Navs årsrapport for 2022
NOU: 2023 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten
Sivilombudets rapport 21. september 2023: Begrunnelser i vedtak fra Nav (sak 2022/5350).

Ombudets spørsmål knyttet seg i hovedsak til:

Utvelgelsen av saker til manuell eller automatisert behandling
Automatisk behandling av avslag på søknader om sykepenger
Andelen klagesaker om sykepenger hvor førsteinstansens vedtak var fattet hel- eller delautomatisk
Beregning av sykepengegrunnlaget
Begrunnelsene i de automatiserte vedtakene om avslag på sykepenger
Tilbakedaterte sykmeldinger

Vi ba også om å få oversendt kopier av vedtak som både var behandlet manuelt, delautomatisk og helautomatisk og eventuelle skriftlige rutiner/retningslinjer for bruken av den digitale løsningen.

Før undersøkelsen ble besvart, ble det avholdt et møte hvor Arbeids- og velferdsdirektoratet presenterte den digitale vedtaksløsningen (Speil). Vår undersøkelse ble deretter skriftlig besvart 20. juni 2024. Vi stilte oppfølgende spørsmål 8. oktober 2024 om blant annet følgende:

De hel- og delautomatiske vedtakene oppga ikke navnet på verken saksbehandler eller Nav-enheten som hadde fattet vedtaket
Ny funksjonalitet i den digitale løsningen for individuelle begrunnelser
Manuell totrinnsbehandling ved varsler i systemet
Avvisning av sykmelding
Betydningen av økt automatisering for saksbehandlingstiden

Tilleggsspørsmålene ble besvart 20. desember 2024. De to svarbrevene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet vil nedenfor bli presentert samlet for hvert tema.

Innledende bemerkninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte at den nye vedtaksløsningen gjorde saksbehandlingen mer effektiv og frigjorde viktige ressurser. Sykepengeregelverket var krevende å digitalisere og lot seg ikke automatisere fullt ut. Det ville derfor bli behov for manuell saksbehandling også i fremtiden.

Utvelgelse av saker til manuell eller automatisert behandling

Alle søknader fra arbeidstakere ble i første omgang overført til Speil. Hvis Speil manglet funksjonalitet til å behandle en søknad, ble den overført til Infotrygd for manuell behandling. En slik overføring kunne skje med én gang, underveis i behandlingen eller mot slutten.

Speil ville forsøke å behandle mest mulig automatisk ved å vurdere alle fakta, gjøre vilkårsprøving og utføre beregninger. Dersom saken ikke krevde skjønnsmessige vurderinger, ville systemet fatte et helautomatisk vedtak. Underveis i den automatiske saksbehandlingen kunne det avdekkes at systemet av ulike årsaker ikke kunne gjøre alle vurderinger uten bruk av skjønn eller nærmere utredning. I tillegg var det integrert riskmoduler som automatisk valgte ut søknader som måtte utredes nærmere gjennom manuell behandling. Systemet produserte i så fall et eller flere «varsler» i saken. Disse varslene ble samlet opp og presentert for en saksbehandler sammen med et utkast til vedtak. Saken gikk i slike tilfeller fra helautomatisk til delautomatisk behandling. Per mai 2024 var det lagt inn over 100 ulike varsler i Speil.

Saksbehandleren måtte vurdere alle varslene i saken og gjøre eventuelle nødvendige endringer i utkastet til vedtak. For hvert varsel fikk saksbehandleren en forklaring på hvilke momenter som måtte vurderes. Dersom Speil ikke hadde funksjonalitet til å gjøre nødvendige endringer der, ble hele saken overført til Infotrygd for manuell behandling. Dersom nødvendige endringer i utkastet kunne gjøres i Speil, ville det kobles inn ytterligere en saksbehandler i en totrinnskontroll.

Ifølge direktoratet var andelen delautomatiske vedtak som gikk til totrinnsbehandling 15-20 pst per juni 2024. Den relativt lave andelen skyldtes at mange varsler dreide seg om forhold som måtte undersøkes av saksbehandler, men som ofte ikke ga grunn til endringer i vedtaket.

Automatisert behandling av avslag på søknad om sykepenger

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste at per mai 2024 ble de fleste avslagsvedtakene avgjort manuelt i Infotrygd. I uke 23 i 2024 var 1,4 pst av alle vedtak i Speil avslag. I 0,8 pst av vedtakene ble det gitt delvis innvilgelse ved at sykepenger ble avslått for enkelte dager.

Fullt avslag på grunn av manglende opptjening av inntekt ble avgjort helautomatisk i Speil. Avgjørelser hvor sykepenger ble delvis innvilget kunne behandles både i Speil og i Infotrygd. Avslag på sykepenger for enkeltdager, for eksempel på grunn av ferie eller nådd maksdato for ytelsen, ble behandlet helautomatisk i Speil dersom det ikke var andre varsler i saken.

Andelen klagesaker om sykepenger hvor førsteinstansens vedtak var fattet hel- eller delautomatisk

Arbeids- og velferdsdirektorat skrev at det ikke var mulig å hente ut tall på hvor stor andel de hel- eller delautomatiske vedtakene utgjorde av det totale antallet klagesaker hvor klager ble gitt medhold.

Beregning av sykepengegrunnlaget

I undersøkelsen hadde ombudet stilt spørsmål om beregningen av sykepengegrunnlaget i den nye vedtaksløsningen. Bakgrunnen var uttalelser i Kvalitetsrapportene fra Nav Klageinstans for både 2022 og 2023 om at det sto i rundskrivet til folketrygdloven kapittel 8 om sykepenger at beregningen skulle ta utgangspunkt i inntektsmeldingen fra arbeidsgiver mens det følger av folketrygdloven § 8-28 og 8-29 at utgangspunktet for beregningen skal tas i den inntekten som er rapportert fra arbeidsgiver til a-ordningen. A-ordningen er en digital løsning for samordnet rapportering av lønn og arbeidsforhold til Skatteetaten, Nav og Statistisk sentralbyrå.

Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte at de var enig med Nav Klageinstans i deres tolkning av folketrygdloven. Beregningen skulle ta utgangspunkt i opplysninger fra a-ordningen. Utgangspunktet skulle deretter suppleres med opplysninger fra arbeidsgiver i inntektsmeldingen. Rundskrivet skulle nå endres for å tydeliggjøre dette.

Regelverket om sykepenger var imidlertid komplekst. Folketrygdloven §§ 8-28 – 8-30 ga flere særregler for tilfeller hvor Nav ikke skulle legge til grunn inntekten som var rapportert til a-ordningen de siste tre månedene før arbeidsuførheten inntraff. Særreglene gjaldt blant annet tilfeller hvor en kortere periode skulle legges til grunn, for eksempel ved varig lønnsendring i perioden på tre måneder. Videre var det gitt særregler om hvilke inntekter som enten skulle eller ikke skulle regnes med i grunnlaget.

Nødvendige opplysninger for å fastslå om noen av særreglene var relevante, kunne ikke alltid hentes fra a-ordningen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet trakk også frem at fristen for rapportering til a-ordningen var den 5. i måneden etter utbetalingen. Dette medførte at på tidspunktet for beregning og utbetaling av sykepengene, forelå ikke alltid de nødvendige opplysningene for å kunne fastsette riktig beregningsperiode.

Regelen om at beregning av sykepenger skulle ta utgangspunkt i opplysninger fra a-ordningen ble innført i 2019. Direktoratet viste til uttalelser fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet i forarbeidene til lovendringen, Prop. 37 L (2016-2017) punkt 7.4:

«Ettersom a-ordningen ikke fullstendig dekker Arbeids- og velferdsetatens informasjonsbehov og det ikke vurderes som hensiktsmessig å utvide omfanget av rapporteringspliktige opplysninger til a-ordningen, vil etatens informasjonsbehov måtte dekkes på andre måter […]»

Regelverket for beregning av sykepenger og det store sakstilfanget (ca. 600 000 førstegangssøknader om sykepenger i 2023) hadde gjort det utfordrende å først ta utgangspunkt i a-ordningen og deretter supplere med opplysninger gitt i inntektsmeldingen. Navs praksis gikk derfor ut på at inntektsmeldingen fra arbeidsgiver ble brukt som utgangspunkt for fastsettelsen av sykepengegrunnlaget. Månedsinntekten som arbeidsgiver hadde beregnet i inntektsmeldingen ble omregnet til årsinntekt. Deretter hentet systemet inn opplysninger fra a-ordningen om inntekt rapportert de siste 12 månedene. Beløpene ble deretter sammenlignet. Dersom det var mer enn 25 pst avvik mellom omregnet årsinntekt og rapportert inntekt til a-ordningen, ble sykepengegrunnlaget fastsatt skjønnsmessig av en saksbehandler. Kravet om skjønnsmessig beregning fulgte av folketrygdloven § 8-30 andre ledd. Dersom det var mindre enn 25 pst avvik mellom de nevnte beløpene, ble grunnlaget fastsatt til omregnet årsinntekt fra inntektsmeldingen. Praksisen medførte at Nav oppdaget avvik av en viss størrelse fra det som var rapportert til a-ordningen (avvik på mer enn 25 pst).

For å sikre at Nav fikk opplysningene de trengte fra arbeidsgiver, var det utviklet en ny digital inntektsmelding. Den nye inntektsmeldingen inneholdt forhåndsutfylte felter med importerte opplysninger fra a-ordningen. Arbeidsgiveren ble bedt om å godkjenne eller korrigere feltene. Korreksjoner måtte begrunnes i unntaksreglene i folketrygdloven § 8-28. På denne måten sikret man at Nav i større grad tok utgangspunkt i a-ordningen. Den nye inntektsmeldingen var tilgjengelig for alle arbeidsgivere. Brukere av LPS-systemer (lønns- og personalsystemer) rapporterte fremdeles via den gamle (digitale) inntektsmeldingen. Det ble kontinuerlig arbeidet med full implementering av den nye inntektsmeldingen, også for brukere av LPS-systemer.

Selv om lovens ordlyd fastslo at Nav skulle ta utgangspunkt i a-ordningen, mente Arbeids- og velferdsdirektoratet at den digitale vedtaksløsningen var tilstrekkelig på grunn av to kontrollmekanismer:

For det første ble saker med avvik på mer enn 25 pst behandlet manuelt.
I tillegg inneholdt den digitale vedtaksløsningen en integrert risikomodul. Modulen vurderte om det fantes forhold i arbeids- eller inntektsforholdet som skilte seg fra det man vanligvis så i ordinære tilfeller. Hovedformålet var å avdekke forhold som tydet på at en sak ikke var tilstrekkelig opplyst. Modulen kunne avdekke differanser mellom inntektsmeldingen og a-ordningen på lavere nivåer enn 25 pst. Som hovedregel var det likevel slik at det måtte flere forhold til før modulen sendte saken til manuell saksbehandling. Konsekvensen av modulens vurderinger var at et lite antall saker i Speil måtte vurderes av en saksbehandler før vedtak ble fattet.

Begrunnelsene i de hel- og delautomatiske vedtakene om sykepenger

I undersøkelsen hadde ombudet henvist til sin rapport 21. september 2023 «Begrunnelser i vedtak fra Nav». Rapporten konkluderte med at de delautomatiske vedtakene om sykepenger bare et stykke på vei oppfylte kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 og kravene til god forvaltningsskikk.

Vi viste også til NOU 2023:11 punkt 23.1.5 hvor utvalget ga uttrykk for bekymring for at det var gjennomført store digitaliseringsprosjekter uten at grunnleggende forvaltningsrettslige regler var tatt hensyn til.

I den årlige Kvalitetsrapporten fra Nav Klageinstans for 2023 ga de også uttrykk for bekymring for begrunnelsene i de automatiserte avgjørelsene. Vedtakene bar preg av standardiserte og generelle begrunnelser med manglende redegjørelser og vurderinger.

Direktoratet opplyste at de hadde gjort flere endringer i den digitale vedtaksløsningen etter NOU 2023:11 og ombudets rapport. Endringene gikk blant annet ut på at det ble spesifisert hvilken del av en lovbestemmelse som dannet grunnlaget for avgjørelsen. Det var også gjort endringer slik at saksbehandler kunne skrive sin vurdering inn i vedtaket i saker hvor det var mer enn 25 pst avvik mellom omregnet årsinntekt fra inntektsmeldingen og rapportert inntekt til a-ordningen.

I juni 2024 ville Speil få ny funksjonalitet som gjorde det mulig for saksbehandleren å skrive en individuelt tilpasset begrunnelse direkte inn i det automatisk produserte utkastet til vedtak. Den nye funksjonaliteten gjaldt foreløpig bare avslag eller delvis innvilgelse. De var nå i gang med å utvide funksjonen til også å gjelde saker hvor det var behov for å begrunne nærmere en innvilgelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet la ved sladdete kopier av manuelle, delautomatiske og helautomatiske vedtak.

Navn på saksbehandler og Nav-enhet i vedtakene

I ombudets rapport fra september 2023 ble det påpekt at verken saksbehandlers eller Nav-enhetens navn gikk frem av de delautomatiske vedtakene. Under henvisning til habilitetsreglene skrev ombudet at saksbehandlers navn må stå i vedtakene. I tillegg burde det stå hvilken enhet som hadde truffet vedtaket.

De tilsendte delautomatiske vedtakene i denne undersøkelsen viste at vedtakene fortsatt ikke inneholdt noen navn. Ombudet stilte derfor spørsmål til Arbeids- og velferdsdirektoratet om dette.

Direktoratet svarte at systemet ville bli endret i løpet av vinteren 2024/2025 slik at vedtak om sykepenger ville inneholde navn på saksbehandler og Nav-enhet. Dette ville likevel ikke gjelde helautomatiske brev og vedtak. Slike utsendelser var ikke et resultat av en konkret behandling fra en saksbehandler og skulle derfor ikke ha underskrift med navn. Mottaker ville informeres om at det dreide seg om et automatisk vedtak.

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste til ombudet 11. april 2025 at de delautomatiske vedtakene fortsatt ikke inneholdt navnet på saksbehandleren eller Nav-enheten.

Avvisning av sykmeldinger

I det første brevet fra ombudet stilte vi spørsmål om hvordan Speil vurderte tilbakedaterte sykmeldinger. Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjorde grundig for dette. De skrev at ca. 80 pst av de tilbakedaterte sykmeldingene ble godkjent automatisk. Noen ble plukket ut til manuell behandling. Saksbehandleren vurderte da om det var behov for å innhente flere opplysninger fra behandleren. Ifølge direktoratet ble 7-8 pst av tilbakedaterte sykmeldinger automatisk avvist som ugyldige. Dette gjaldt blant annet tilfeller hvor behandleren ikke hadde begrunnet tilbakedateringen.

Ombudet fant grunn til å stille oppfølgende generelle spørsmål om avvisning av sykmeldinger.

Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte at innkomne sykmeldinger først ble automatisk kontrollert i et elektronisk mottak. Dersom sykmeldingen inneholdt feil eller mangler, ble den avvist. Det var ikke ønskelig at ugyldige sykmeldinger slapp inn til behandling. Meningen var imidlertid ikke å avvise å behandle realiteten i saken. Slik avvisning var derfor ikke en avvisning i forvaltningsrettslig forstand.

Nav sendte et automatisk varsel til både sykmelder og den sykmeldte om at sykmeldingen var avvist, med en beskrivelse av årsaken. Den sykmeldte mottok varselet som tekstmelding og/eller e-post med beskjed om å logge seg inn på nav.no. Der ville de finne meldingen med begrunnelsen for avvisningen. De veiledet også om hvordan sykmeldingen kunne korrigeres. Den sykmeldte ville da raskt kunne kontakte behandleren og få en ny sykmelding. Uten en avvisning, og ny sykmelding, ville en søknad om sykepenger mest sannsynlig blitt avslått.

Ifølge direktoratet var noen av kontrollene i mottaket bredere enn kontroll av rene formalfeil. Det ble kontrollert om det var oppgitt en gyldig diagnose i sykmeldingen. Det var ikke alle diagnoser som ga rett til sykepenger, for eksempel diagnoser i kapittel Z (sosiale problemer) i ICPC2-listen (internasjonalt diagnosesystem). Per i dag ville sykmeldinger med en hoveddiagnose fra kapittel Z bli avvist.

Ved tilbakedateringer av sykmelding på mellom fem og åtte dager var det et krav at tilbakedateringen var begrunnet av sykmelder. Systemet sjekket at det var skrevet en begrunnelse i begrunnelsesfeltet i sykemeldingen. Dersom sykmelder ikke hadde gitt noen begrunnelse, ble sykmeldingen avvist.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mente at brukernes rettssikkerhet var tilstrekkelig ivaretatt gjennom informasjonen og veiledningen Nav ga når en sykmelding ble avvist. Når det gjaldt avvisninger av sykmeldinger med hoveddiagnose fra Z-kapittelet, pågikk det et arbeid for å vurdere behovet for at det isteden ble fattet et enkeltvedtak.

Vi hadde bedt direktoratet kommentere dagens praksis i lys av uttalelser i NOU 2023:11, herunder veiledningsplikten, utredningsplikten og klageretten.

Direktoratet svarte at en avvist sykmelding ville medføre at det ikke ble generert en søknad om sykepenger. Derfor kunne avvisningen fremstå som en avvisning av en ufullstendig søknad. Ombudet oppfatter direktoratet slik at de mener at sykmeldingen ikke er en del av søknaden. Direktoratet skrev videre at hensikten med avvisning på grunn av formfeil ikke var å avvise å behandle realiteten i saken. Avvisning av sykmeldinger var derfor ikke avslag på ufullstendige søknader, som ble drøftet i NOU 2023:11 punkt 20.3. Meldingen om avvisning var del av oppfyllelsen av Navs informasjons- og veiledningsplikt. Den sykmeldte ville forstå hva som var årsaken til avvisningen og kunne raskere få en ny sykmelding. Veiledningsplikten var dermed oppfylt.

Betydning av økt automatisering for saksbehandlingstiden

Helautomatiske vedtak i Speil ble fattet så snart alle nødvendige saksopplysninger var tilgjengelige. Ved førstegangs sykmelding var det som regel inntektsmelding fra arbeidsgiver som ble mottatt sist. Helautomatiske vedtak ble som regel fattet samme dag som mottak av inntektsmelding. Ved forlenget sykmelding ble helautomatiske vedtak fattet samme dag som søknaden ble mottatt.

Ca. 65-70 pst av alle vedtak i Speil, hel- og delautomatiske, ble fattet samme dag som søknaden kom inn. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid varierte fra en til to uker. Omkring 10 pst hadde ventetid på mer enn seks uker, enten fordi inntektsmeldingen kom inn sent og/eller på grunn av saksbehandlingskapasitet.

Nav hadde ingen gode målinger for saksbehandlingstid i Infotrygd. Søknader om forlengelser ble i stor grad ferdigstilt innen tre til ti dager. Førstegangs saker ble i stor grad behandlet innen to til seks uker. Ved helautomatisk behandling i Speil sparte Nav derfor fra noen dager til noen uker med ventetid for den sykmeldte.

Sivilombudets syn på saken

Saken gjelder ombudets undersøkelse av eget tiltak av den nye digitale vedtaksløsningen i Nav for hel- og delautomatisk behandling av søknader om sykepenger, Speil.

Ombudet har de senere årene hatt særlig oppmerksomhet på digitalisering av saksbehandlingen og tjenestetilbudene i offentlig forvaltning. De nasjonale målene for digitalisering stiller krav til forvaltningen om å fornye og effektivisere eksisterende løsninger. I regjeringens nasjonale digitaliseringsstrategi for 2024-2030 skriver regjeringen at det overordnede målet er «å gjøre Norge til det mest digitaliserte landet i verden innen 2030». Digitalisering fremheves som en viktig del av løsningen på flere samfunnsutfordringer, blant annet knapphet på arbeidskraft.

Samtidig eksisterer innbyggernes rettigheter uavhengig av digitaliseringen. Ny teknologi i forvaltningen må utvikles slik at den oppfyller regelverket og ivaretar eksisterende rettigheter. Dette gjelder både materielle rettigheter, i dette tilfellet rettigheter til sykepenger etter folketrygdloven, og prosessuelle rettigheter etter folketrygdloven og forvaltningsloven, ulovfestede prinsipper om forsvarlig saksbehandling og kravene til god forvaltningsskikk. Teknologiske begrensninger i de digitale løsningene kan ikke redusere innbyggernes rettssikkerhet uten rettslig grunnlag.

Som en del av arbeidet med digitalisering i forvaltningen besluttet vi våren 2024 å undersøke Navs nye digitale vedtaksløsning for sykepenger, kalt Speil. Hensikten har vært å vurdere om regelverket oppfylles og om brukernes rettigheter i tilstrekkelig grad blir ivaretatt ved den automatiserte saksbehandlingen.

Den digitale vedtaksløsningen ble tatt i bruk i 2022. I 2023 behandlet løsningen 1,3 millioner søknader om sykepenger. I 2024 var tallet nær 2,1 millioner.

Foreløpig er det bare søknader fra arbeidstakere som blir behandlet i Speil. Disse utgjør ca. 90 pst av alle søknader. Per april 2024 ble 65 pst behandlet helautomatisk og 6 pst delautomatisk i Speil. Samtidig ble 29 pst behandlet manuelt i det gamle systemet Infotrygd. Nav jobber aktivt med å øke automatiseringsgraden.

Rettslig grunnlag for helautomatisert saksbehandling i Nav

Det rettslige grunnlaget for helautomatisert saksbehandling i Nav følger av Nav-loven § 4 a:

I bestemmelsens andre ledd sies det blant annet at:

«[b]ehandlingen må sikre partens krav til forsvarlig saksbehandling og være forenlig med retten til vern av personopplysninger. Avgjørelsen kan ikke bygge på skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift, med mindre avgjørelsen er utvilsom».

Beregning av sykepengegrunnlaget i Speil

Det følger av folketrygdloven § 8-28 første ledd at sykepengegrunnlaget fastsettes «etter en beregnet aktuell månedsinntekt». Denne inntekten skal beregnes etter den gjennomsnittlige arbeidsinntekten som arbeidstakeren har hatt i arbeidsforholdet og som rapporteres til a-ordningen i en nærmere bestemt periode før hen ble arbeidsufør (beregningsperioden), se andre ledd.

Som et utgangspunkt skal beregningsperioden fastsettes til «de tre siste kalendermånedene før arbeidstakeren ble arbeidsufør». Dersom arbeidsforholdet har vart kortere enn tre måneder, skal dette kortere tidsrommet legges til grunn. Hvis vedkommende har fått en varig lønnsendring i løpet av eller etter beregningsperioden, men før arbeidsuførhetstidspunktet, skal tidsrommet etter lønnsendringen legges til grunn, jf. § folketrygdloven 8-28 tredje ledd. I tillegg er det enkelte andre særregler i folketrygdloven § 8-28.

Det fremgår videre av folketrygdloven §§ 8-29 at vurderingen av hvilke inntekter som inngår i den aktuelle månedsinntekten skal ta «utgangspunkt i arbeidsinntekt som rapporteres til a-ordningen etter reglene i a-opplysningsloven». A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere og andre å gi opplysninger om lønn og arbeidsforhold til Nav, Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå. Opplysningene gis digitalt i en månedlig a-melding.

Selv om beregningen av den aktuelle månedsinntekten skal ta utgangspunkt i lønnen som innrapporteres til a-ordningen, er det i folketrygdloven §§ 8-29 nevnt flere særtilfeller hvor lønnsinntekt eller andre godtgjørelser enten skal være med i beregningen eller holdes utenfor. For eksempel skal diettgodtgjørelser ikke tas med. Lønn for overtid skal bare tas med hvis overtiden er pålagt i arbeidsavtalen som fast overtid.

På grunn av særtilfellene har Nav, i tillegg til opplysningene fra a-ordningen, behov for opplysninger fra arbeidsgiveren. Opplysningene trengs både for å vurdere hvilken beregningsperiode som skal legges til grunn, og for å vurdere om det er deler av inntekten rapportert til a-ordningen som ikke skal være med i beregningsgrunnlaget.

Reglene i folketrygdloven om at arbeidsgiver og Nav skal ta utgangspunkt i a-ordningen når de beregner sykepengegrunnlaget, trådte i kraft 1. januar 2019. I forarbeidene til lovendringen Prop.37 L (2016-2017) uttalte Arbeids- og inkluderingsdepartementet i kapittel 1:

«A-ordningen, som ble innført i 2015, muliggjør større grad av digitalisering og automatisering av saksbehandlingsprosessen i etaten. Bruk av opplysninger fra a-ordningen til beregning av sykepenger krever imidlertid endringer i regelverket.»

Videre uttalte departementet i punkt 7.4:

«Det er et mål at ytelsesforvaltningen skal anvende opplysninger fra mest mulig sikre kilder og i størst mulig grad gjenbruke fellesoffentlige løsninger. Det er derfor et ønske å benytte a-ordningen som kilde til opplysninger om inntekts- og arbeidsforhold i forbindelse med behandling av sykepengesaker.

[…]

Ettersom a-ordningen ikke fullstendig dekker Arbeids- og velferdsetatens informasjonsbehov og det ikke vurderes som hensiktsmessig å utvide omfanget av rapporteringspliktige opplysninger til a-ordningen, vil etatens informasjonsbehov måtte dekkes på andre måter.»

Departementet skrev at en ny elektronisk dialogløsning var under utvikling for å innhente inntektsopplysninger fra arbeidsgiver, se punkt 7.4 s. 29.

Ombudet antar at den omtalte dialogløsningen tilsvarer den nye digitale inntektsmeldingen som Arbeids- og velferdsdirektoratet omtaler i sitt svar på undersøkelsen. Meldingen har forhåndsutfylte felter med opplysninger hentet fra a-ordningen. Dersom arbeidsgiver endrer opplysningene, må dette begrunnes i beregningsreglene i folketrygdloven §§ 8-28 eller 8-29. Ifølge Nav sikrer dette at det i større grad tas utgangspunkt i a-ordningen.

Etter ombudets syn følger det klart av folketrygdloven §§ 8-28 til 8-30 at Nav skal ta utgangspunkt i inntektsopplysninger fra a-ordningen. I visse særtilfeller skal opplysningene fra a-ordningen justeres/endres. Hvorvidt det er grunn til en endring, må avgjøres på grunnlag av opplysninger fra arbeidsgiveren.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at regelverket og det store tilfanget av søknader har gjort det vanskelig å først ta utgangspunkt i a-ordningen og deretter supplere med opplysninger fra inntektsmeldingen. Navs praksis går derfor ut på at arbeidsgivers inntektsmelding blir brukt som utgangspunkt for beregningen av omregnet årsinntekt. Deretter sammenligner systemet denne inntekten med inntekt rapportert til a-ordningen de siste 12 månedene. Det er kun hvis det er mer enn 25 pst avvik mellom de to tallstørrelsene at sykepengegrunnlaget vurderes skjønnsmessig.

Ombudet forstår Navs praksis slik at hvis det er fra 0-25 pst avvik mellom opplysningene om inntekt i a-ordningen og opplysningene i inntektsmeldingen, vil systemet legge inntektsmeldingen til grunn for beregningen av sykepenger.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at den eksisterende løsningen er tilstrekkelig på grunn av kontrollmekanismene som ligger i skjønnsmessig fastsetting ved avvik på mer enn 25 pst og risikomodulen som er innebygd i systemet.

Ombudet er enig i at skjønnsfastsetting ved avvik på mer enn 25 pst medfører en viss kontroll. Det er likevel slik at utgangspunktet i alle saker tas i inntektsmeldingen. I alle saker med avvik på 25 pst eller mindre, vil også inntektsmeldingen legges endelig til grunn som beregningsgrunnlag. Heller ikke risikomodulen bidrar i tilstrekkelig grad til å oppfylle lovens krav. Selv om modulen oppdager avvik lavere enn 25 pst, har direktoratet opplyst at det som hovedregel må flere forhold til for at modulen sender saken til vurdering av en saksbehandler. Ombudet forstår dette som at avvik lavere enn 25 pst i inntektsopplysningene alene som hovedregel ikke vil medføre en manuell beregning med utgangspunkt i a-ordningen.

Etter ombudets syn kan det stilles spørsmål ved om arbeidsgivers rapportering til a-ordningen er en mer pålitelig eller sikker kilde enn den samme arbeidsgiverens rapportering til Nav gjennom inntektsmeldingen. Dette er et spørsmål for lovgiver. Når lovgiver har valgt at beregningen skal ta utgangspunkt i a-ordningen, og fremhever dette som en sikker kilde, er det betenkelig at systemet isteden tar utgangspunkt i inntektsmeldingen og at opplysninger fra a-ordningen bare brukes til å avdekke avvik over 25 pst.

Slik eksisterende lovgivning må forstås, mener ombudet at den digitale vedtaksløsningen for sykepenger ikke oppfyller folketrygdloven §§ 8-28, 8-29 og 8-30 som fastslår at utgangspunktet for beregningen av sykepengegrunnlaget skal tas i opplysninger fra a-ordningen.

Ettersom den nye digitale vedtaksløsningen var en av hovedgrunnene til lovendringene i 2019, er det betenkelig at løsningen ikke oppfyller de nye reglene. Dersom det ikke er mulig å oppfylle lovens krav, må loven endres for å videreføre dagens løsning.

Begrunnelsene i de hel- og delautomatiske vedtakene om sykepenger

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 gir regler for når forvaltningen skal begrunne et vedtak og for innholdet i begrunnelsene. I § 24 første ledd slås det fast en hovedregel:

«Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.»

I § 24 andre ledd er det gitt et unntak fra begrunnelsesplikten:

«I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket.»

Formuleringen av unntaket medfører at delvis innvilgelse av en søknad må begrunnes.

Kravene til begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven § 25. Begrunnelsen skal vise til reglene og de faktiske forholdene vedtaket bygger på. Hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøving av skjønnet, bør nevnes. Høyesterett har uttalt at begrunnelsesplikten er relativ og må tilpasses sakens art og de konkrete omstendighetene i saken, jf. HR-2017-2376-A avsnitt 48. I Rt. 2008-96-A uttalte Høyesterett at «[h]ovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig».

Ombudets rapport 21. september 2023 «Begrunnelser i vedtak fra Nav» omhandler kravene til begrunnelser og er publisert på sivilombudet.no/uttalelser og rapporter. I rapporten punkt 4.3 omtaler ombudet formålet med kravet til begrunnelse:

«Når forvaltningen skal begrunne vedtak bør utgangspunktet alltid være at begrunnelsen i størst mulig grad er forståelig for den som mottar vedtaket, slik at vedkommende kan vurdere om hen vil godta resultatet eller klage på det. Samtidig må omfanget av begrunnelsen også avveies mot ressursbruk, siden det tar tid å skrive gode og dekkende begrunnelser.

Undersøkelsen av begrunnelser i vedtak fra Nav i 2022 og 2023 omfattet 100 vedtak om uføretrygd og sykepenger. De 50 vedtakene som gjaldt sykepenger, var både manuelle og hel- eller delautomatiske.

Undersøkelsen synliggjorde at minimumskravene i forvaltningsloven ikke godt nok ivaretar formålet med kravet til begrunnelse. Selv om de fleste vedtakene oppfylte lovens minimumskrav, var mange av vedtakene utformet slik at begrunnelsen var vanskelig å forstå for mottakeren. Etter ombudets syn var mange vedtak utformet i strid med kravene til god forvaltningsskikk.

Flere av hovedfunnene fra undersøkelsen gjaldt særlig de delautomatiske vedtakene:

Manglende gjengivelse av faktum som var avgjørende for resultatet i saken
Vedtakene var skjematiske og knappe

I vedtak med delvis innvilgelse kom det ikke klart nok frem at deler av vedtaket kunne påklages. I rapporten skrev ombudet at Nav måtte arbeide videre med å forbedre begrunnelsene. Det vises til rapporten punkt 7 for ombudets avsluttende uttalelser i saken.

Mangler ved begrunnelsene i de automatiserte vedtakene er også trukket frem av utvalget i NOU 2023:11 Raskt og riktig. En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten. I punkt 23.1.5 skriver utvalget:

«Etter utvalgets syn gir det grunn til bekymring når det er gjennomført så store digitaliseringsprosjekter uten at så vidt grunnleggende forvaltningsrettslige regler er tatt hensyn til.»

Også Nav Klageinstans gir uttrykk for bekymring for begrunnelsene i vedtakene fra den nye vedtaksløsningen. I Kvalitetsrapport for 2023 heter det blant annet at vedtakene bar preg av standardiserte og generelle begrunnelser, som gjorde det krevende for bruker å kjenne igjen saken og påklage vedtaket, se side 15.

Mangelfulle begrunnelser er også tatt opp i kvalitetsrapporten for 2024. Klageinstansen skriver at de ser en positiv utvikling, men at det fortsatt er «store brudd» på begrunnelsesplikten i vedtakene fra førsteinstansen. Begrunnelsene er fortsatt ikke individuelle og konkrete nok, og det kommer ikke godt nok frem hva slags faktum som er lagt til grunn eller hvordan rettsregelen er anvendt på faktum. Nav Klageinstans har registrert totalt 1624 avvik som gjelder dette, se side 17.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det gjort flere endringer i den digitale vedtaksløsningen etter NOU 2023:11 og ombudets rapport om begrunnelser. Etter ombudets syn er det særlig viktig at vedtaksløsningen har fått ny funksjonalitet som gjør det mulig for saksbehandlerne å skrive inn individuelt tilpassede begrunnelser i de delvis automatiserte vedtakene.

Gjennomgangen av nyere eksempler på delautomatiserte vedtak, oversendt ombudet fra Nav, viser imidlertid fortsatt svakheter ved begrunnelsene. Flere av vedtakene var vanskelige å forstå for ombudet.

Fra de 11 sist oversendte delautomatiske vedtakene fra januar og februar 2025 vil ombudet kommentere fire vedtak:

Vedtak 3. februar 2025 (vedlegg kalt «Svar på søknad 4»)

Søknaden gjelder en periode på ti dager
Søknaden er på side 1 betegnet som «avslått» fordi søker har «[j]obbet for kort»
På samme side har vedtaket en overskrift som lyder «Begrunnelse for delvis innvilget søknad». Deretter følger en individuelt tilpasset begrunnelse som konkluderer med at søknaden er «avslått».
På side 3 i vedtaket skriver Nav at «1 sykepengedag utbetales ikke av Nav». Her står bare første dag av sykmeldingsperioden oppført. Begrunnelsen er den samme som på side 1. Søkeren har «jobbet for kort».

Vedtaket er etter ombudets syn vanskelig å forstå og direkte selvmotsigende. For det første gir den ene overskriften inntrykk av at søknaden er delvis innvilget når den faktisk er avslått i sin helhet. For det andre er begrunnelsen «jobbet for kort» ikke helt treffende. Riktignok oppfyller ikke søkeren vilkåret om fire ukers opptjeningstid i hovedbestemmelsen om opptjeningstid i folketrygdloven § 8-2. Søkeren oppfyller imidlertid vilkårene i særbestemmelsen i § 8-47 om opptjeningstid for søkere som bare midlertidig har vært ute av inntektsgivende arbeid. Kravet til opptjeningstid er derfor oppfylt. Den konkrete begrunnelsen for avslaget er at sykepenger etter denne bestemmelsen ikke ytes før fra 15. dag etter sykmeldingstidspunktet. Søkeren, som bare hadde vært syk i ti dager, hadde derfor vært «syk for kort» ikke «jobbet for kort». Ombudet antar at den automatisk genererte begrunnelsen «jobbet for kort» henviser til at vilkårene i hovedregelen i § 8-2 ikke er oppfylt. Dette er strengt tatt ikke feil, men begrunnelsen samsvarer dårlig med den individuelt tilpassede teksten som vurderer vilkårene i særbestemmelsen i § 8-47.

Ombudet forstår heller ikke hvorfor Nav opplyser i vedtaket at det er én sykepengedag som ikke utbetales når søknaden gjelder en periode på ti dager som i sin helhet avslås.

Vedtak 14. januar 2025 (vedlegg kalt «Svar på søknad 6»)

Søknaden gjelder en periode på fire uker
Søknaden er på side 1 betegnet som «avslått» på grunn av «for lav inntekt»
På side 3 er det en overskrift som lyder: «Begrunnelse for delvis innvilget søknad». I avsnittet som følger konkluderer Nav med at søknaden er avslått.
På side 4 står det at «5 sykepengedager utbetales ikke av Nav» (på grunn av for lav inntekt). Datoene er listet opp, men det er hoppet over to datoer. De resterende datoene i sykmeldingsperioden er ikke nevnt.

I likhet med det forrige vedtaket fremstår dette vedtaket som forvirrende for ombudet. Søknaden er avslått i sin helhet, men har likevel overskriften om at søknaden er delvis innvilget. Også i dette vedtaket er det bare noen av dagene i sykmeldingsperioden som nevnes konkret som dager som ikke utbetales. Resten nevnes ikke.

Vedtak 20. januar 2025 (vedlegg kalt «Svar på søknad 8»)

På side 1 står det at søknaden er «delvis innvilget» og at den gjelder en periode på 15 dager
Noen av dagene er ikke innvilget på grunn av «for mye arbeid og/eller inntekt»
På side 3 er det en overskrift som heter «Begrunnelse for delvis innvilget søknad». I teksten som følger viser Nav til en senere sykmeldingsperiode enn den som er oppgitt på side 1. De konkluderer med at sykepenger er avslått for denne senere perioden.
Nederst på side 3 følger en oppregning av hvilke dager i den tidligste perioden som det utbetales sykepenger for.

Vedtaket fremstår som forvirrende. Ifølge de innledende opplysningene på side 1 gjelder vedtaket en viss sykmeldingsperiode. Midt inne i vedtaket er det imidlertid også tatt inn et avslag på sykepenger for en annen og senere periode. Deretter følger en begrunnelse for delvis avslag på den første perioden.

Vedtak 15. januar 2025 (vedlegg kalt «Svar på søknad 9»)

På side 1 opplyses det at vedtaket er «en ny beslutning som erstatter et tidligere svar» med lenke til det tidligere svaret.
Vedtaket opplyser om hvilket beløp som vil bli utbetalt, men mangler opplysninger på side 1 som viser om søknaden er innvilget eller bare delvis innvilget.
På side 2 er det en overskrift som lyder: «Begrunnelse for innvilget søknad». I teksten som følger opplyser Nav at søkeren mottar 20 pst pleiepenger. Sykepengene skal derfor reduseres til 80 pst. Det er ikke oppgitt noe rettslig grunnlag for reduksjonen.
Lenger ned på side 2 følger opplistingen av hver dag i sykmeldingsperioden. Sykmeldingsgraden er der satt til 80 pst (delvis syk) alle dagene. Under forklaringen på samme side av begrepet «delvis syk» er det brukt den standardiserte/automatiserte begrunnelsen som går igjen i de automatiserte vedtakene: «Du får sykepenger for den delen av arbeidstiden du ikke jobber. Vi bruker opplysningene du ga i søknaden om hvor mye du jobbet i perioden».

Ombudet har ikke lest det «tidligere svaret» i saken, men antar at vedtaket er en omgjøring av et tidligere vedtak. Begrepet «omgjøring» er imidlertid ikke nevnt i vedtaket og ombudet er derfor usikker på dette.

Forklaringen på side 2 om at søkeren anses som «delvis syk» fremstår misvisende dersom søkeren er 100 pst sykmeldt. Grunnen til at sykepenger bare utbetales med 80 pst er slik ombudet forstår vedtaket, at sykepengene avkortes tilsvarende utbetalingen av pleiepenger. I så fall blir den standardiserte forklaringen på begrepet «delvis syk» også feil i dette tilfellet. Grunnen til de reduserte sykepengene er ikke at søkeren har arbeidet i perioden, men at hen mottar pleiepenger for samme periode.

Etter ombudets syn er det urovekkende at så mange som fire av de elleve oversendte vedtakene inneholder klare svakheter og mangler i begrunnelsene. Det må være en forutsetning når det gis avslag på velferdsytelser at vedtaket oppfyller de rettslige kravene til begrunnelse slik at søkeren forstår hva Nav har bygget avslaget på. Slik ombudet har forstått Arbeids- og velferdsdirektoratet, fattes det i større grad enn før helautomatiske vedtak om avslag. Det er i disse sakene svært viktig at de automatisk genererte begrunnelsene er tilstrekkelig presise og gir de nødvendige opplysningene for å forstå avslaget.

Selv om det er gjort tekniske forbedringer i vedtaksløsningen, er det svært viktig at Nav fortsetter arbeidet med ytterligere å forbedre begrunnelsene.

Navn på saksbehandler og Nav-enhet i de delautomatiske vedtakene

Ombudet konkluderte i 2017 med at det følger av god forvaltningsskikk og forutsetningsvis av forvaltningslovens regler om habilitet at saksbehandlers navn går frem av et vedtak (SOM 2017-1135). Undersøkelsen i saken var rettet mot flere forvaltningsorganer, deriblant Nav. I en nyere sak med Oslo kommune (SOM-2022-5490) uttalte ombudet at det følger av forvaltningslovens habilitetsregler at parten må få kjennskap til hvem som har fattet vedtaket. Hensynet til effektivitet eller tekniske begrensninger i systemet kan ikke begrunne å rutinemessig utelate beslutningstakerens navn.

Også i rapporten 21. september 2023 (2022/5350) om begrunnelser i vedtak fra Nav skrev ombudet at saksbehandlers navn bør stå i vedtaket. I tillegg bør det stå hvilken enhet som har truffet vedtaket slik at søkeren vet hvor hen skal henvende seg.

De delautomatiske vedtakene vi har innhentet viser ikke saksbehandlers navn eller enhet i Nav. Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at vedtaksløsningen vil bli endret slik at de delautomatiske vedtakene vil inneholde navn på saksbehandler og Nav-enhet.

Avvisning av sykmeldinger – manglende veiledning, utredning og klagerett

Det følger av forvaltningsloven § 2 tredje ledd:

«Som enkeltvedtak reknes også avgjørelser som gjelder avvisning av en sak […].»

Avvisning av en sak er omtalt i forarbeidene til forvaltningsloven, Ot. Prp. Nr. 38 (1964-65) på side 36:

«En avgjørelse går ut på avvisning når vedkommende forvaltningsorgan ikke har funnet å kunne ta standpunkt til realiteten, f.eks. fordi det ikke er kompetent til å ta realitetsavgjørelse eller fordi den som har bedt om avgjørelse åpenbart mangler de nødvendige egenskaper for å kunne oppnå et vedtak (søkerkompetanse m.m.). Avgjørelsen må betraktes som en avvisning selv om dette uttrykk ikke er brukt av vedkommende forvaltningsorgan.»

Avvisninger fra forvaltningen er omtalt i NOU 2019:5 om ny forvaltningslov kapittel 26.5.1:

«Når lov eller forskrift åpner for å søke det offentlige om en tillatelse, ytelse eller et annet gode, må den forstås slik at forvaltningsorganet plikter å behandle en søknad som det har myndighet til å avgjøre. Blir søknaden avvist fra realitetsbehandling, er det jevngodt med et avslag»

Deretter foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett, det vil si at avgjørelser om avvisning skal behandles etter reglene som gjelder for enkeltvedtak.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at alle sykmeldinger automatisk blir kontrollert i et elektronisk mottak. Dersom sykmeldingen inneholder feil eller mangler, blir den avvist. Hensikten er ifølge direktoratet ikke å avvise å realitetsbehandle saken. Det må bare sendes inn en ny sykmelding. Direktoratet mener derfor at slik avvisning ikke er avvisning i forvaltningsrettslig forstand.

Etter ombudets syn er det vanskelig å se sykmeldingen som noe annet enn en integrert del av søknaden om sykepenger. Den ene delen forutsetter den andre. Hvis sykmeldingen blir avvist, vil ikke den sykmeldte motta en «søknad» om sykepenger til utfylling. Hele saken faller dermed i realiteten bort hvis den sykmeldte/behandleren ikke sender en ny sykmelding. Mye taler derfor for at avvisningen må betraktes som en avvisning av å behandle en søknad om sykepenger og dermed avvisning i henhold til forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Selv om sykmeldingen ikke skulle anses som en del av søknaden, vil det etter ombudets syn være i samsvar med god forvaltningsskikk å gi søkeren mulighet til å rette formfeilene før en avvisning.

Avvisning av søknader er behandlet i NOU 2023:11 Raskt og riktig. I kapittel 20.3 har utvalget drøftet ansvaret for sakens opplysning og det rettslige grunnlaget for avvisninger av søknader i Nav. På side 223 skriver utvalget:

«Konsekvensene av at en søknad mangler sentrale opplysninger, er ikke regulert eksplisitt i loven. Folketrygdlovutvalget foreslo i sin tid at det skulle være et vilkår for å få søknaden ‘behandlet’ at den inneholdt de nødvendige opplysninger, men forslaget ble ikke fulgt opp. Folketrygdlovutvalgets skille mellom ufullstendige søknader (som ikke skulle behandles og dermed måtte avvises) og fullstendige søknader (som skulle realitetsbehandles) ble ikke vedtatt, og er ikke gjeldende rett i dag. Det er derfor ikke hjemmel til å avvise ufullstendige søknader.»

Ombudet slutter seg til utvalgets syn. Dersom Nav vil fortsette med avvisning av sykmeldinger som lider av formelle feil eller mangler, kreves en lovendring.

Ombudet ønsker å understreke at forvaltningsloven §§ 11 og 17 pålegger Nav en utrednings- og veiledningsplikt når de mottar sykemeldinger/søknader som lider av formelle feil eller mangler. Etter § 11 fjerde ledd skal et forvaltningsorgan som mottar en henvendelse som inneholder feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres. Samtidig pålegger folketrygdloven § 21-3 søkeren å gi opplysninger og legge frem dokumenter som er nødvendige for å avgjøre søknaden.

I NOU 2023:11 i punkt 20.3.3 skriver utvalget:

«Nav skal henvende seg til bruker hvis de ser at opplysninger de trenger for å ta stilling til søknaden mangler, og de skal varsle bruker om hva som mangler. Plikten følger av veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.»

Utvalget mener at det er mest hensiktsmessig å avvise en søknad på grunn av formfeil eller mangler, fremfor å avslå den. Nav har imidlertid ikke rettslig grunnlag for en slik avvisning. Utvalget mener at det bør innføres formelle krav til en søknad for at den skal tas til behandling. Dersom det er mangler knyttet til søknaden skal dette føre til avvisning, ikke til avslag. Utvalget skriver videre:

«Brukeren skal ha fått varsel og veiledning om eventuelle mangler og hvordan søknaden skal utfylles før et avvisningsvedtak treffes.»

Ombudet er enig i at det kunne vært hensiktsmessig å avvise søknader, inkludert sykmeldinger, på grunn av formfeil/mangler istedenfor å avslå dem på grunnlag av realitetsbehandling. I så fall måtte søkeren ha blitt varslet, veiledet og gitt anledning til å rette feilene før et eventuelt avvisningsvedtak. Ombudet antar at den mest hensiktsmessige måten å rette opp formfeil, vil være å sende inn en ny sykemelding. Fra søkerens side ville den faktiske prosessen derfor antakelig ha lignet dagens løsning. Forskjellen ville ligget i at søkeren ikke mottok en avvisning uten å ha fått sjansen til å rette opp feilene.

Manglende kartlegging av andelen klager og omgjøringer i saker med automatisert saksbehandling

Direktoratet har opplyst at det ikke er mulig å hente ut tall som viser hvor stor andel de hel- eller delautomatiske vedtakene utgjør av det totale antallet klagesaker. Det vil dermed heller ikke være mulig å hente ut tall som viser om klagebehandling av disse vedtakene i større grad avdekker feil enn for de manuelt behandlede sakene.

Etter ombudets syn er det betenkelig at man ved innføringen av et nytt digitalt system som skal behandle et stort antall saker i året, ikke har mulighet til å kartlegge i hvor stor grad vedtakene påklages eller i hvor mange av klagesakene det avdekkes feil eller kvalitetsavvik. Omgjøringer kan ha forskjellige årsaker. En slik kartlegging ville derfor ikke gitt fullgode svar. Ombudet antar likevel at en kartlegging av antallet klagesaker, omgjøringer og kvalitetsavvik for de automatiserte vedtakene, ville vært et nyttig evalueringsverktøy for Nav ved videreutvikling av systemet og sikring av søkernes rettigheter.

Betydningen av økt automatisering for saksbehandlingstiden

Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at ca. 65-70 pst av alle vedtak i den digitale vedtaksløsningen, hel- og delautomatiske, blir fattet samme dag som søknaden kommer inn. Ved førstegangs sykmelding blir vedtakene normalt fattet samme dag som inntektsmeldingen fra arbeidsgiver kom inn.

Automatiseringen har utvilsomt hatt positiv betydning for saksbehandlingstiden. I tillegg kommer den positive effekten av frigjøring av saksbehandlerkapasitet.

Avslutning

I lys av målene i den nasjonale digitaliseringsstrategien bør Nav fortsette å utvikle digitale systemer for å øke automatiseringen av saksbehandlingen. Lovverket kan imidlertid være krevende å digitalisere. Ikke alle lovregler egner seg for å uttrykkes i kode. I tillegg krever automatisering at alle opplysninger som er nødvendige for et riktig resultat foreligger digitalt og er korrekte.

I veiledningsheftet «Digital forvaltning – en veileder om forvaltningsrettslige krav til offentlige it-systemer» beskriver ombudet forvaltningsrettslige regler som er relevante for offentlige digitale systemer. Veilederen er publisert på sivilombudet.no/veiledere.

Etter ombudets syn medfører kravene om økt automatisering et behov for at lovgivningsarbeidet i forvaltningen i større grad blir en integrert prosess hvor både politiske, juridiske og teknologiske perspektiver tas med i vurderingene.

Konklusjon

Sivilombudet påpeker at innbyggernes rettigheter eksisterer uavhengig av digitaliseringen av forvaltningen. Ny teknologi må utvikles slik at den oppfyller regelverket og ivaretar eksisterende rettigheter.

Sivilombudet er kommet til at Navs digitale vedtaksløsning for behandling av søknader om sykepenger ikke oppfyller folketrygdloven §§ 8-28 og 8-29 som fastslår at utgangspunktet for beregningen av sykepengegrunnlaget skal tas i inntektsopplysninger hentet fra a-ordningen. Dersom det ikke er mulig å oppfylle lovens krav, må loven endres for å videreføre dagens løsning.

Sivilombudet mener at fire av de elleve delautomatiske vedtakene som Sivilombudet særlig har gjennomgått, ikke oppfyller kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25 og kravene til god forvaltningsskikk.

Sivilombudet mener videre at de delautomatiske vedtakene om sykepenger skal inneholde navn på saksbehandler og navn på enheten i Nav som har behandlet saken. (Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at det arbeides med å implementere dette i systemet).

Det er også betenkelig at Nav ved innføringen av et nytt digitalt system, som skal behandle et stort antall saker i året, ikke har mulighet til å kartlegge i hvor stor grad vedtakene påklages eller i hvor mange av klagesakene det avdekkes feil eller kvalitetsavvik.

Sivilombudet er kommet til at Navs praksis med å avvise sykmeldinger som lider av formfeil eller mangler opplysninger, har et usikkert rettslig grunnlag og er i strid med god forvaltningsskikk. Sivilombudet mener at det kunne vært hensiktsmessig at Nav hadde rettslig adgang til å avvise slike sykmeldinger såfremt søkeren først var gitt anledning til å rette feilene.