• Forside
  • Årsmeldingen 2009
  • Kap. IV – Saker der ombudsmannen har gjort forvaltningen oppmerksom på mangler ved lover, forskrifter eller praksis

Kap. IV – Saker der ombudsmannen har gjort forvaltningen oppmerksom på mangler ved lover, forskrifter eller praksis

Gjennom arbeidet med klagesaker og saker tatt opp av eget tiltak hender det at jeg blir oppmerksom på mangler ved lover, forskrifter eller administrativ praksis. Det fremgår av ombudsmannsloven § 11 at jeg kan underrette forvaltningen om slike forhold. Disse tilfellene skal nevnes i den årlige meldingen til Stortinget, jf. ombudsmannsinstruksen § 12 annet ledd. Adgangen til å melde fra om slike mangler er et av eksemplene på at ombudsmannen, i tillegg til å behandle enkeltsaker, også kan være systemkontrollør i forhold til forvaltningen.

Med systemkontroll mener jeg kontroll for å avdekke generelle trekk ved forvaltningen som bryter med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og som medfører at forvaltningen gjentatte ganger svikter, eller kan komme til å svikte, i sin omgang med borgerne. Foruten å melde fra om mangler etter § 11, utøves ombudsmannens systemkontroll gjennom en kombinasjon av adgangen til å ta opp saker av eget tiltak, foreta systematiske undersøkelser samt melde fra til Stortinget om hvilke problemer som ofte går igjen i forvaltningen.

Den systematiske og generelle kontrollen med forvaltningen er det først og fremst forvaltningens egne kontrollorganer som står for: kommunenes kontrollutvalg, fylkesmennenes tilsyn med kommunene på flere områder, fylkes- og kommunerevisjonene samt de sentraliserte fagtilsynene som retter seg mot offentlige organers virksomhet. Videre foretar Riksrevisjonen forvaltningsrevisjoner, med systematiske gjennomganger av forhold i forvaltningen. Forvaltningen er også underlagt Stortingets parlamentariske kontroll.

At også ombudsmannen er tiltenkt en rolle som systemkontrollør, følger direkte av Grunnloven § 75 bokstav l om at ombudsmannen skal «søge at sikre at der ikke øves Uret» mot den enkelte borger. Ordlyden tilsier at ombudsmannen har en rolle for å forhindre at det i fremtiden kan bli utøvd urett mot den enkelte. Dette kommer også frem i Innst. O. nr. 15 (1979-80):

 «Komiteen vil presisere at ombudsmannen har en spesiell funksjon i tillitsvervet som Stortingets Ombudsmann for forvaltningen. Dette tilsier at hans oppgave, å være et vern for borgerne i forvaltningssaker, ikke bare betyr å ta opp klagesaker over urett som eventuelt er begått, men også at han bør søke å rette på forhold der urett kan komme til å bli begått. Dette vil etter komiteens mening gi Stortinget bedre muligheter for kontroll med forvaltningens virksomhet.»

I løpet av 2009 har jeg i 27 saker bedt et forvaltningsorgan vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter, eller omlegging av administrativ praksis. Av disse er 18 referert i årsmeldingens kapittel V. Et sammendrag av samtlige av sakene i 2009 hvor jeg har påpekt mangler ved lover, forskrifter eller praksis, følger under.

Mangler ved lov


Prøveløslatelse av utenlandske innsatte med forbehold om effektuering av utvisningsvedtak (Sak 2007/1063)

Kriminalomsorgen fattet vedtak om prøveløslatelse av en utenlandsk innsatt med vilkår om samtidig iverksetting av et tidligere fattet utvisningsvedtak. På bakgrunn av en klage fra den innsattes advokat fant ombudsmannen grunn til å ta opp flere spørsmål på generelt grunnlag med   Justis- og politidepartementet, herunder forholdet mellom straffegjennomføringslovens løslatelsesregler og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 5, som regulerer når personer lovlig kan frihetsberøves. Departementet erkjente i svaret til ombudsmannen at frihetsberøvelse ut over 2/3 tid, som bare er begrunnet i manglende effektuering av utvisningsvedtak, står i et tvilsomt forhold til kravene om årsakssammenheng m.v. som følger av EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a. Det ble videre gitt uttrykk for at straffegjennomføringslovens regler om gjeninnsettelse på grunnlag av manglende effektuering av utvisningsvedtak vanskelig lar seg forene med EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f. Ombudsmannen sa seg enig i disse konklusjonene og fant det positivt at departementet ville ta initiativ til nødvendige endringer av regelverket for å bringe dette i samsvar med EMK artikkel 5 og klargjøre forholdet mellom straffegjennomføringslovens løslatelsesregler og utlendingslovens fengslingsbestemmelser. Ombudsmannen forutsatte at departementet ville vurdere nødvendigheten av å iverksette midlertidige tiltak i påvente av endringer i regelverket (se hele uttalelsen som sak nr. 64 i meldingens kapittel V).

Krav til dokumentasjon av identitet i familiegjenforeningssak (Sak 2008/198)

Utlendingsmyndighetene praktiserer et krav om notoritet (krav til kvalitet) for utlendingers identitetspapirer. Dette kravet er ikke synliggjort i utlendingsloven eller utlendingsforskriften, noe som er uheldig. Den rettslige reguleringen er uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig og gir liten forutsigbarhet for en økende gruppe av søkere. Utlendingsdirektoratets generelle informasjon om kravet til dokumentert identitet er også mangelfull (se hele uttalelsen som sak nr. 65 i meldingens kapittel V).

Forsinkelsesgebyr ved for sent innlevert årsregnskap (Sak 2008/1730)

Klage over forsinkelsesgebyr på grunn av for sent innlevert årsregnskap. Ombudsmannen uttalte at det ikke er hjemmel i regnskapsloven eller tilhørende forskrift til å ilegge forsinkelsesgebyr når den eneste feilen ved innsendingen er mangler ved oversendelsesbrevet. Dersom Finansdepartementet mener at det er behov for en bestemmelse om forsinkelsesgebyr på grunn av mangler ved for eksempel oversendelsesbrev, må regelverket endres (se hele uttalelsen som sak nr. 76 i meldingens kapittel V).

Oppdatering på internett av skattelister publisert av pressen (Sak 2009/531)

Ut fra de formålsbetraktninger som ligger til grunn for offentliggjøringen av skattelistene, anså ombudsmannen det som en mulig mangel ved ligningsloven § 8-8 nr. 3 at bestemmelsen ikke også hjemler rett og plikt for skattemyndighetene til å pålegge pressen å respektere at brukstiden/publikasjonstiden for opplysningene i bestilt og mottatt skatteliste («utleggsliste») er utløpt straks det foreligger ny(ere) versjon av samme skatteliste. Dette fordi opplysningene i en offentliggjort skatteliste ikke bør brukes av pressen eller andre medier etter at det foreligger ny(ere) oppdatert versjon av samme skatteliste (se hele uttalelsen som sak nr. 69 i meldingens kapittel V). 

Mangler ved forskrift


Tap av førerett – behandlingen av tapsperioden når førerkortet ikke er innlevert (Sak 2008/2694)

Klageren var ved dom fratatt retten til å føre motorvogn. Han mente tapsperioden begynte å løpe fra det tidspunktet dommen var rettskraftig. Politidirektoratet mente perioden begynte å løpe fra tidspunktet for innlevering av melding til politiet om tapt førerkort (i denne saken om lag to og en halv måned senere). Den aktuelle situasjonen var ikke regulert i forskrift om tap av rett til å føre motorvogn § 1-4, noe ombudsmannen mente den burde være, og ombudsmannen ba direktoratet ta spørsmålet opp med Justisdepartementet (se hele uttalelsen som sak nr. 11 i meldingens kapittel V).

Bortfall av bosettingstillatelse på grunn av langvarig fravær fra riket – forholdet mellom lov og forskrift m.v. (Sak 2007/1605)

Utlendingsmyndighetene fattet vedtak om bortfall av bosettingstillatelse under henvisning til at utlendingen hadde hatt et samlet fravær fra riket på mer enn to år i løpet av en fireårsperiode. Grunnlaget for bortfallet var en bestemmelse i utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1028 § 49 annet ledd annet punktum. Ombudsmannen kom til at det fremsto som tvilsomt om bestemmelsen hadde tilstrekkelig grunnlag i hjemmelsbestemmelsen i utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 12 fjerde ledd. Det var positivt at Arbeids- og inkluderingsdepartementet på bakgrunn av ombudsmannssaken hadde tatt initiativ til å endre forskriftsbestemmelsen. Derimot var det en klar svakhet at hjemmelsspørsmålet ikke var drøftet nærmere i forbindelse med forslaget om å gjeninnføre den bestemmelsen som gjaldt tidligere. Ombudsmannen merket seg at det var foreslått å innta en presiserende bestemmelse i utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 62 femte ledd annet punktum (se hele uttalelsen som sak nr. 62 i meldingens kapittel V).

Spørsmål om gyldigheten av reguleringsbestemmelse (Sak 2008/615)

Søgne kommune hadde vedtatt en reguleringsplan som var i strid med dagjeldende teknisk forskrift.  Ombudsmannen uttalte at dette var uheldig og kritikkverdig, men ut fra omstendighetene kom han likevel til at fravikelsen ikke innebar en slik materiell innholdsmangel at det kunne føre til at planbestemmelsen måtte settes til side som ugyldig.

Beregning av avstand til nabogrense (Sak 2008/1325)

Saken gjaldt beregning av avstanden til nabogrensen ved oppføring av en terrasse. Fylkesmannen la i et omgjøringsvedtak til grunn at terrassen var å anse som et «fremspring», jf. forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) § 4-3. Ombudsmannen kom til at det forelå begrunnet tvil om fylkesmannen hadde rettslig grunnlag for vedtaket og ba fylkesmannen om å foreta en fornyet vurdering. Kommunal- og regionaldepartementet ble samtidig orientert om saken. I brev 19. november 2009 fra fylkesmannen ble det opplyst at departementet hadde merket seg problemstilingen og ville vurdere å presisere de påpekte forhold i forskriften og i veilederen (se hele uttalelsen som sak nr. 80 i meldingens kapittel V).

Avkorting i strukturkvotetildeling (Sak 2008/2232)

I en sak om avkorting i strukturkvote, jf. strukturkvoteforskriften § 12, var det spørsmål om «fartøyet» i bestemmelsens første ledd siste setning skulle forstås som det konkrete fartøyet som ble tatt ut av fiske, eller det fartøyet som deltageradgangen knyttet seg til. Ombudsmannen kom til at saken kunne bero med den forklaring Fiskeri- og kystdepartementet ga, men ba samtidig departementet å vurdere om det var grunn til å foreta en presisering av ordlyden i strukturkvoteforskriften § 12 første ledd, og eventuelt av andre bestemmelser i forskriften. Departementet skrev i brev 3. september 2008 til ombudsmannen at en slik vurdering ville foretas så snart det ble aktuelt å gjøre andre endringer i strukturkvoteforskriften (se hele uttalelsen som sak nr. 89 i meldingens kapittel V).

Skoleskyssgodtgjørelse – forskjellsbehandling av grunnskoleelever og elever i videregående skole (Sak 2008/2750)

Fylkeskommunen hadde utbetalt skyssgodtgjørelse til en elev for bruk av privat bil etter regelen i forskriften til opplæringslova § 10-2. Bestemmelsen viste til forskrift 19. desember 2003 nr. 1756 om dekning av utgifter ved reise for undersøkelse eller behandling som oppstilte en sats på kr 1,80 per km. Ved behandlingen av saken her kom det frem at forskriften fra 2003 var opphevet og erstattet med forskrift 4. juli 2008 nr. 788 (syketransportforskriften) som fastsetter en sats på kr 1,90 per km for bruk av bil. Kunnskapsdepartementet ble gjort oppmerksom på dette og meldte tilbake at feilen skulle rettes. Ombudsmannen antok at syketransportforskriftens sats på kr 1,90 per km bare er ment å dekke de variable utgiftene ved bruk av egen bil, og ikke en forholdsmessig del av de faste utgiftene ved bilhold. Under henvisning til dette ble Kunnskapsdepartementet bedt vurdere om forskriften til opplæringslova § 10-2, med henvisning til syketransportforskriftens satser, ble ansett tilfredsstillende i forhold til ordlyden i opplæringslova § 7-2 om «full skyssgodtgjersle» (se hele uttalelsen som sak nr. 49 i meldingens kapittel V).Ombudsmannen ga i brev til Landbruks- og matdepartementet uttrykk for at det var uheldig at dyrepensjonatforskriftens forhold til hjemmelsgrunnlaget i dyrevernloven § 16 var uklar når det ikke klart fremgikk om bestemmelsen omfattet ideell omplasseringsvirksomhet. Landbruks- og matdepartementet orienterte senere om at Mattilsynet var bedt om å starte arbeidet med revisjon av dyrepensjonatforskriften (se hele uttalelsen som sak nr. 49 i meldingens kapittel V).

Mattilsynets behandling av sak om kattehold – vedtak om opphør av drift (Sak 2008/2825)

Ombudsmannen ga i brev til Landbruks- og matdepartementet uttrykk for at det var uheldig at dyrepensjonatforskriftens forhold til hjemmelsgrunnlaget i dyrevernloven § 16 var uklar når det ikke klart fremgikk om bestemmelsen omfattet ideell omplasseringsvirksomhet. Landbruks- og matdepartementet orienterte senere om at Mattilsynet var bedt om å starte arbeidet med revisjon av dyrepensjonatforskriften.

Sak om omgjøring av stipend til lån grunnet formue (Sak 2009/1434)

Etter at det herfra ble stilt spørsmål til hvordan en søker skal dokumentere at formue tilhører søkerens barn, endret Lånekassen merknaden til tildelingsforskriften § 29-5 slik at det er tilstrekkelig at det dokumenteres at bankinnskudd og lignende står på en konto i barnets navn.

Mangler ved praksis


Skoleskyss – vurderingen av hva som er akseptabel tidsbruk for grunnskoleelev (Sak 2008/2292)

Saken gjaldt Fylkesmannen i Hordalands tolkning av opplæringslova § 7-1 om retten til gratis skyss i grunnskolen og spørsmålet om det ved vurderingen av hva som er akseptabel tidsbruk for en grunnskoleelevs skoleskyss skal tas utgangspunkt i elevens eller skolens sluttid. Det var praksis for å ta utgangspunkt i skolens sluttid, noe som også var tatt inn i en skysshåndbok utarbeidet av fylkeskommunen. Ombudsmannen kom til at det i vurderingen skulle tas utgangspunkt i den enkelte elevs sluttid (se hele uttalelsen som sak nr. 48 i meldingens kapittel V).

Dokumentinnsyn – taushetsplikt og kravet til konkretisering av en innsynsbegjæring (Sak 2007/2268)

Arbeids- og inkluderingsdepartementet mente at en innsynsbegjæring ikke kunne anses som saksdokument som det kunne bes om innsyn i etter offentlighetsloven. Departementet varslet også at det ville innføre en praksis om at innsyn bare kunne kreves i konkret angitte dokumenter i departementets journal. Ombudsmannen uttalte at dokumenter i en sak om innsyn, herunder innsynsbegjæringen og forvaltningens oversendelse av dokumenter, måtte anses som saksdokumenter. Departementets varslede omlegging av praksis ble også omtalt som problematisk, i og med at det ikke er adgang til å operere med et strengere krav til konkretisering enn det som følger av lovverket (se hele uttalelsen som sak nr. 16 i meldingens kapittel V).

Ombudsmannens undersøkelse av personvernmessige forhold etter besøk til Lier statlige ventemottak (Sak 2008/87)

Under et besøk til Lier statlige ventemottak oppdaget ombudsmannen at personvernet til beboere og besøkende ikke var tilstrekkelig ivaretatt hva gjaldt merking av overvåkningskameraer innendørs, oppbevaring av billedmateriale fra kameraene og mottakets praksis med rutinemessig å oversende besøkslister med identitetspapirer til politiet. Ombudsmannen påtalte forholdene, som deretter ble rettet opp gjennom Utlendingsdirektoratets instrukser til mottaket (se hele uttalelsen som sak nr. 63 i meldingens kapittel V).

Kautokeino kommunes dispensasjonspraksis i saker om motorferdsel i utmark (Sak 2008/163)

Saken gjaldt Kautokeino kommunes praktisering av dispensasjonsadgangen i saker om motorferdsel i utmark. Ombudsmannen uttalte at kommunen har en dispensasjonspraksis som antagelig er i strid med Miljøverndepartementets rundskriv og gjeldende regelverk. Kommunen ble kritisert for ikke å ta hensyn til klare retningslinjer gitt av Fylkesmannen i Finnmark som overordnet organ og klageinstans i denne typen saker. Fylkesmannen hadde flere ganger påpekt overfor kommunen at deres praksis ikke var i tråd med regelverket, uten at det medførte endring av kommunens praksis. Kommunen hadde også sviktende journalføringsrutiner i dispensasjonssaker (se hele uttalelsen som sak nr. 104 i meldingens kapittel V).

Det offentliges ansvar for mattilbudet til frihetsberøvede ved fremstilling til rettsmøter (Sak 2008/309)

Det var ikke etablert tilfredsstillende rutiner for å besørge og bekoste frihetsberøvedes behov for nødvendig mat i forbindelse med fremstilling til rettsmøter. Ombudsmannen uttalte at ansvaret for fremstiltes velferd, herunder tilgang til nødvendig mat under rettsmøter, ligger hos det offentlige og ikke hos den enkeltes advokat. Det ble pekt på at opplevelse av sult under rettsmøter kan utgjøre et rettssikkerhetsproblem. Justis- og politidepartementet ble bedt om så snart som mulig å sørge for å få på plass forsvarlige rutiner som sikrer at det offentlige tilbyr alle frihetsberøvede mat i rettslokalet med sedvanemessige mellomrom (se hele uttalelsen som sak nr. 61 i meldingens kapittel V).

Møteoffentlighet og protokollering – kommunelovens møtebegrep (Sak 2008/1667)

Sandefjord kommune hadde ikke som praksis å treffe formelt vedtak om lukking av dørene når formannskapet behandlet saker som var unntatt offentlighet. Ombudsmannen mente at riktig fremgangsmåte etter saksbehandlingsreglene i kommuneloven er at formannskapet må ta uttrykkelig stilling til om dørene skal lukkes ved behandlingen av en sak, og at denne beslutningen må protokolleres (se hele uttalelsen som sak nr. 28 i meldingens kapittel V).

Saksbehandlingstiden i innsynssaker (Sak 2008/2356)

Kautokeino kommune kunne ikke kreve at den som ba om innsyn i saksdokumenter i saker om motorferdsel i utmark skulle komme til kommunen for å få innsyn. Ombudsmannen påpekte at en person som ber om dokumentinnsyn har rett til å få tilsendt kopi av det aktuelle dokumentet. Saksbehandlingstiden for behandling av innsynsbegjæringer var i flere tilfeller lengre enn lovens krav til saksbehandlingstid. På bakgrunn av mangelfulle svar fra kommunen la ombudsmannen til grunn at rutinene for å behandle innsynsbegjæringer ikke var tilfredsstillende (se hele uttalelsen som sak nr. 26 i meldingens kapittel V).

Journalføring av tekstmeldinger (Sak 2008/2591)

Statsministerens kontor hadde som praksis å behandle tekstmeldinger (SMS-er) på lik linje med telefonsamtaler. Inn- og utgående SMS-er ble dermed ikke betraktet som saksdokumenter som måtte journalføres. Ombudsmannen mente at Statsministerens kontors generelle rutiner for journalføring av SMS-korrespondanse, var i strid med gjeldende regelverk (se hele uttalelsen som sak nr. 41 i meldingens kapittel V).

Partsinnsyn i barneverkssak (Sak 2008/2663)

Kautokeino kommune kunne ikke kreve at den som ba om innsyn i saksdokumenter i saker om motorferdsel i utmark skulle komme til kommunen for å få innsyn. Ombudsmannen påpekte at en person som ber om dokumentinnsyn har rett til å få tilsendt kopi av det aktuelle dokumentet. Saksbehandlingstiden for behandling av innsynsbegjæringer var i flere tilfeller lengre enn lovens krav til saksbehandlingstid. På bakgrunn av mangelfulle svar fra kommunen la ombudsmannen til grunn at rutinene for å behandle innsynsbegjæringer ikke var tilfredsstillende (se hele uttalelsen som sak nr. 12 i meldingens kapittel V).

Kommunens vedlikeholdsplikt for kommunale veier (Sak 2009/57)

Lyngdal kommune hadde i en årrekke utført minimalt vedlikehold av kommunale veier uten fast bosetting og hadde bl.a. belaget seg på brukerbidrag for det vedlikeholdet som ble gjort. Ombudsmannen uttalte at kommunens praksis med hensyn til å kreve praktiske bidrag til vedlikehold fra brukerne av kommunale veier, ikke var i tråd med kommunens vedlikeholdsplikt etter veglova (se hele uttalelsen som sak nr. 99 i meldingens kapittel V).

Klage over forbigåelse i tilsettingssak (Sak 2009/778)

Sak om tilsetting i en lederstilling i Rakkestad kommune. Det ble påvist mangler ved saksbehandlingen fordi det bl.a. ikke forelå noen skriftlige vurderinger fra tilsettingsprosessen og det var begrunnet tvil knyttet til sakens opplysning da tilsettingsvedtaket ble truffet. Kommunen erkjente manglene, og viste til at en prosess var i gang for å forbedre rutinene.

Klage på tilsettingsvedtak (Sak 2009/901)

En sak om tilsetting av forsker var nær sagt helt udokumentert. Ut fra saksdokumentene var det for eksempel ikke mulig å se hvilke momenter som var tillagt vekt i kvalifikasjonsvurderingen eller hvilke søkere som var innkalt til intervju. Begrunnelsen for innstillingen var svært knapp og det var heller ikke nærmere redegjort for hvorfor det bare var innstilt én søker, i strid med utgangspunktet om å innstille tre. Den manglende skriftligheten syntes å være uttrykk for en generell praksis og ombudsmannen ba om at rutinene ble gjennomgått med sikte på å bedre dokumentasjonene i tilsettingssaker.

Klage over politiets behandling i sak om kjøp av aksjer – påtaleunnlatelse erstattet med forelegg i sak om innsidehandel (Sak 2009/996)

I brevmalen for påtaleunnlatelser heter det at politiet anser saken for avgjort og at det «ikke [vil] bli truffet ytterligere forføyninger i saken». Klageren oppfattet påtaleunnlatelsen som en avslutning av saken, men opplevde at påtaleunnlatelsen ble omgjort til et forelegg etter klage fra anmelderen. På spørsmål fra ombudsmannen uttalte Riksadvokaten at teksten er uheldig og kan misforstås, og at mye kan tale for at det gis informasjon om omgjøringsadgangen etter straffeprosessloven. Riksadvokaten tok deretter initiativ overfor Politidirektoratet ved Rådet for elektronisk straffesaksbehandling i politiet og Den høyere påtalemyndighet (RESP) for å få endret brevmalen som ligger i politiets og påtalemyndighetens felles saksbehandlingssystem BL. Klagesaken er avsluttet, men ombudsmannen blir holdt orientert om det videre arbeidet.

Skattekontors saksbehandlingstid ved forberedelse av klagesak for skatteklagenemnda (Sak 2009/1091)

Mye tydet på at Skatt østs angivelse av forventet behandlingstid i klagesaker i større grad reflekterte en ønsket målsetting fra skattekontorets side, enn en realistisk konkret vurdering av forventet behandlingstid for den aktuelle klagesaken. Ombudsmannen ba derfor Skatt øst foreta en gjennomgang av sine rutiner og retningslinjer, både for fordelingen av større saker og for angivelse av forventet saksbehandlingstid i foreløpige svar og annen type kontakt med skattyterne (se hele uttalelsen som sak nr. 8 i meldingens kapittel V).

Manglende svar – Skatt øst (Sak 2009/2528)

Etter omorganiseringen per 1. januar 2008 har skattetaten fordelt ligningsarbeidet blant skattekontorene til dels uavhengig av hvor skattyter er bosatt skattemessig. Ombudsmannen uttalte at det vil være i strid med god forvaltningsskikk, og derfor kritikkverdig, om en slik omfordeling av oppgaver fører til at skattyters henvendelser til sitt lokale skattekontor ikke blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.