Innledning
Etter ombudsmannsinstruksen § 12 skal årsmeldingen inneholde «en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som Ombudsmannen mener har alminnelig interesse». Retningsgivende for utvalget av saker til meldingen er om saken anses å være representativ for sakstypen, om den er relevant som eksempel på saksbehandlingsfeil som er gjort, om saken er prinsipiell og rettsavklarende og om saken omhandler spørsmål av rettssikkerhetsmessig karakter. Sakene er i stor utstrekning anonymisert. Bakgrunnen er bestemmelsene om taushetsplikt og dels hensynet til klagerne. Ettersom referater fra sakene publiseres og gjøres allment tilgjengelig, er klagernes navn gjennomgående ikke tatt med. Saker som er av særlig privat eller personlig karakter og som ikke kan anonymiseres tilstrekkelig, tas ikke med i meldingen.
Sakene er inntatt i fulltekst nedenfor. For øvrig publiseres sakene fortløpende på ombudsmannens nettsted, www.sivilombudsmannen.no, og legges samlet ut på Lovdata, www.lovdata.no, én gang i året. Det løpende arbeidet med enkeltsakene og min kontakt med forvaltningen gir meg et generelt inntrykk i forvaltningens saksbehandling og virksomhet. Det er en fare for at mitt arbeid med enkeltsakene kan gi et fortegnet inntrykk av forvaltningens saksbehandling generelt. Klagesakene har jo sitt utspring i situasjoner der borgerne føler seg galt og urettferdig behandlet. På bakgrunn av den kontakten jeg ellers har med forvaltningen gjennom besøk og inspeksjoner, er det mitt inntrykk at de saker jeg har tatt med i meldingen er representative ut fra de ovennevnte kriteriene. Før referatet av de enkelte sakene, vil jeg trekke frem et par tema av mer overgripende karakter som arbeidet med årets klagesaker har gitt grunn til å kommentere.
Lang saksbehandlingstid i Nav – ressursmangel i forvaltningen
Mange av klagene hit gjelder sen saksbehandling i forvaltningen. Det er mitt inntrykk at borgerne de siste årene har blitt seg mer bevisst og stiller høyere krav til behandlingen av deres forvaltningssaker. I 2009 har særlig Nav vært adressat for denne typen klager. Ikke sjelden opplever jeg at saksbehandlingstiden i Nav går langt ut over de ytre rammer som etaten selv har fastsatt i sine måltall. Dersom Nav etter henvendelse herfra opplyser at forsinkelsen skyldes en stor saksmengde og manglende kapasitet, kan slike klager gi ombudsmannen et vanskelig dilemma.
Hovedregelen i forvaltningsloven § 11 a er at i saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis et foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når et svar kan ventes. Dessverre er det en kjensgjerning at denne plikten ikke alltid overholdes av Nav. Jeg tror mange klager kunne vært unngått dersom det rutinemessig i alle saker ble sendt foreløpig svar samt en orientering hvis det oppstår forsinkelser under sakens gang. Det som særlig foranlediger frustrasjon, er hvor borgerne ikke hører annet enn taushet etter kanskje å ha gjort seg stor flid med utformingen av et krav eller en søknad.
I saker hvor jeg ser at saksbehandlingstiden ikke er innenfor de krav til svartider som er fastsatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet – og hvor bruker således i det minste burde vært orientert – vil mitt kontor normalt ta kontakt med det innklagede Nav-organet for å få en orientering om status i saken og bakgrunnen for forsinkelsen. Slik henvendelse kan skje skriftlig per brev eller mer praktisk ved å ta en telefon til saksbehandler i saken. En sjelden gang viser det seg at saken ved en feil er blitt forlagt eller lignende, og i så fall bidrar henvendelsen fra ombudsmannen til å få fortgang i saken. Langt oftere opplever jeg imidlertid at bakgrunnen for forsinkelsen er arbeidssituasjonen ved kontoret og ressursmangel mer generelt. Det skal ikke være slik at en henvendelse herfra fører til at saken behandles «utenom tur». Andre saker hvor det ikke er klaget til ombudsmannen, kan ha ligget enda lenger uten å bli behandlet. Slike saker kan være problematiske å håndtere. På den ene siden er det uholdbart med en situasjon der bruker står uten økonomiske ytelser i månedsvis fordi Nav bruker lang tid på å behandle kravet. På den annen side er det vanskelig for ombudsmannen å påskynde saksbehandlingen så lenge forsinkelsen skyldes arbeidssituasjonen og saksavviklingen skjer ut fra en forsvarlig prioritering. Dersom ombudsmannen unnlater å gripe inn i den enkelte sak med en oppfordring til Nav om å prioritere den, kan han dessuten beskyldes for unnfallenhet og at han tar parti med forvaltningen.
Også Riksrevisjonen har nylig uttrykt bekymring med hensyn til den negative utviklingen i saksbehandlingstiden ved Nav for enkelte sentrale ytelser, se Riksrevisjonens rapport 22. oktober 2009 om revisjonen av Arbeids- og velferdsetaten for budsjettåret 2008 – tillegg 2 til Dokument 1 (2009-2010). Riksrevisjonen analyserer blant annet utviklingen i saksbehandlingstid og restanser for ulike ytelser.
Ombudsmannens mandat slik det er definert i lov og instruks er å gripe inn overfor feil og urett som måtte begås av den offentlige forvaltning. I den utstrekning den lange saksbehandlingstiden springer ut av underliggende og mer grunnleggende forhold som ressurs- og kapasitetsmangel, er det egentlig lite ombudsmannen kan utrette. Det er opp til andre institusjoner – først og fremst departement og storting – å utrede tiltak som kan få bukt med de store restansene. For ombudsmannen er det imidlertid uheldig at han må forholde seg passiv i en slik situasjon siden borgerne, forståelig nok, kan få inntrykk av at ombudsmannen viker tilbake for å kritisere Nav.
Tredjepersonskonflikters betydning for ombudsmannens saksbehandling
I en klagesak for ombudsmannen vil det være det normalt kun være to parter: borgeren som har klaget og det forvaltningsorganet (evt. overordnet forvaltningsorgan) hvis handlemåte eller avgjørelse klagen retter seg mot. Dersom ombudsmannen finner grunn til å undersøke de forhold klagen gjelder nærere, tas saken opp med forvaltningen. Videre vil eventuell kritikk eller anmodning om å vurdere en sak på nytt også rette seg mot forvaltningen. Klageren vil i kraft av å være part få anledning til å komme med sitt syn på saken, samt kommentere forvaltningens redegjørelser.
Likevel er det en del type klagesaker som også kan få betydning for øvrige borgere, såkalt «tredjepersoner». Dette kan være personer som er tilgodesett gjennom det forvaltningsvedtaket det er klaget over, eller på annen måte er berørt av vedtaket. Eksempler på slike tredjepersoner er den som har fått byggetillatelsen naboen klager over og en av foreldrene i en barnebidragssak der klagen gjelder fastsettelsen av bidraget. Videre vil den som er blitt tilsatt i en stilling der klageren mener å være forbigått i ombudsmannssaken regnes som en tredjeperson. Som det fremgår av eksemplene, vil klageren og en tredjeperson normalt ha motstridende interesser i saken. Mulige tredjepersonkonflikter påvirker i liten grad behandlingen av sakene ved mitt kontor. Fordi tredjepersoner ikke regnes som part i ombudsmannssaken blir de ikke varslet om at ombudsmannen har en sak til behandling. Det innebærer at en tredjeperson som for eksempel har fått en byggetillatelse, kan være uvitende om at spørsmålet om vedtakets gyldighet er til behandling her. Dersom en tredjeperson på et tidspunkt blir klar over at ombudsmannen har en sak som berører vedkommende, til behandling og tar kontakt, vil tredjepersonen bli orientert om at vedkommende ikke regnes som part i ombudsmannssaken og at dette innebærer at hun/han ikke vil ytterligere bli informert om saken.
Fordi ombudsmannens uttalelser er rådgivende, jf. ombudsmannsloven § 10, vil ikke min uttalelse i seg selv frata en tredjeperson rettigheter. Dersom jeg i en tilsettingssak kommer til at det knytter seg tvil til om tredjepersonen, som faktisk ble tilsatt, var bedre kvalifisert enn klageren for den aktuelle stillingen, vil ikke dette i seg selv få betydning for tilsettingsvedtaket. Se for eksempel sak nr. 36 (2009/378)i dette kapittelet. I slike saker vil tilsettingsvedtaket normalt være gyldig overfor den som er tilsatt, selv om mine undersøkelser skulle avdekke at vedtaket var feil i forhold til klageren. I lys av dette er det sjelden grunn til å ta særlige hensyn til tredjemenn i behandlingen av tilsettingssaker. Derimot kan sterke tredjepersoninteresser i enkelte saker innebære at terskelen for å ta saken til behandling heves. I særlige tilfeller kan det også være aktuelt å avvise slike saker dersom det gjør at de er uegnet for behandling her, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Men fordi saksbehandlingen her i all hovedsak er upåvirket av eventuelle tredjepersonkonflikter, behandler jeg årlig en rekke saker som også berører tredjepersoninteresser. Dessuten ville det resultert i en vesentlig innskrenkning av ombudsmannens virkeområde dersom slike saker aldri ble tatt opp. Sak nr. 58 (2009/1620) i dette kapittelet er et eksempel på en sak som i stor grad gjaldt en tredjeperson. I saken sto spørsmålet om hvilken inntekt som skal legges til grunn i en bidragssak sentralt. Den bidragspliktige hadde klaget over fastsettelsen av bidraget bl.a. fordi han mente bidragsberettigede hadde inntekter fra «svart arbeid» som ikke var tatt inn i beregningen.
Likevel er det en del type klagesaker som også kan få betydning for øvrige borgere, såkalt «tredjepersoner». Dette kan være personer som er tilgodesett gjennom det forvaltningsvedtaket det er klaget over, eller på annen måte er berørt av vedtaket. Eksempler på slike tredjepersoner er den som har fått byggetillatelsen naboen klager over og en av foreldrene i en barnebidragssak der klagen gjelder fastsettelsen av bidraget. Videre vil den som er blitt tilsatt i en stilling der klageren mener å være forbigått i ombudsmannssaken regnes som en tredjeperson. Som det fremgår av eksemplene, vil klageren og en tredjeperson normalt ha motstridende interesser i saken. Mulige tredjepersonkonflikter påvirker i liten grad behandlingen av sakene ved mitt kontor. Fordi tredjepersoner ikke regnes som part i ombudsmannssaken blir de ikke varslet om at ombudsmannen har en sak til behandling. Det innebærer at en tredjeperson som for eksempel har fått en byggetillatelse, kan være uvitende om at spørsmålet om vedtakets gyldighet er til behandling her. Dersom en tredjeperson på et tidspunkt blir klar over at ombudsmannen har en sak som berører vedkommende, til behandling og tar kontakt, vil tredjepersonen bli orientert om at vedkommende ikke regnes som part i ombudsmannssaken og at dette innebærer at hun/han ikke vil ytterligere bli informert om saken.
Fordi ombudsmannens uttalelser er rådgivende, jf. ombudsmannsloven § 10, vil ikke min uttalelse i seg selv frata en tredjeperson rettigheter. Dersom jeg i en tilsettingssak kommer til at det knytter seg tvil til om tredjepersonen, som faktisk ble tilsatt, var bedre kvalifisert enn klageren for den aktuelle stillingen, vil ikke dette i seg selv få betydning for tilsettingsvedtaket. Se for eksempel sak nr. 36 (2009/378)i dette kapittelet. I slike saker vil tilsettingsvedtaket normalt være gyldig overfor den som er tilsatt, selv om mine undersøkelser skulle avdekke at vedtaket var feil i forhold til klageren. I lys av dette er det sjelden grunn til å ta særlige hensyn til tredjemenn i behandlingen av tilsettingssaker. Derimot kan sterke tredjepersoninteresser i enkelte saker innebære at terskelen for å ta saken til behandling heves. I særlige tilfeller kan det også være aktuelt å avvise slike saker dersom det gjør at de er uegnet for behandling her, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Men fordi saksbehandlingen her i all hovedsak er upåvirket av eventuelle tredjepersonkonflikter, behandler jeg årlig en rekke saker som også berører tredjepersoninteresser. Dessuten ville det resultert i en vesentlig innskrenkning av ombudsmannens virkeområde dersom slike saker aldri ble tatt opp. Sak nr. 58 (2009/1620) i dette kapittelet er et eksempel på en sak som i stor grad gjaldt en tredjeperson. I saken sto spørsmålet om hvilken inntekt som skal legges til grunn i en bidragssak sentralt. Den bidragspliktige hadde klaget over fastsettelsen av bidraget bl.a. fordi han mente bidragsberettigede hadde inntekter fra «svart arbeid» som ikke var tatt inn i beregningen.
Til tross for den beskjedne betydningen tredjepersonkonflikter oftest får for saksbehandlingen her, vil imidlertid en interessekonflikt kunne påvirke min konklusjon. Jeg vil ofte være mer tilbakeholden med å fastslå ugyldighet dersom det rammer tredjepersoner. Når forvaltningen bes om å behandle en sak på nytt, må forvaltningen vurdere eventuell endring av det opprinnelige vedtaket etter reglene om omgjøring i forvaltningsloven § 35. I og med at forvaltningen ikke alltid er seg dette bevisst, minner jeg om dette ved avslutningen av enkelte saker der tredjepersoner vil bli berørt. I sak nr. 87 (2008/1561) i dette kapittelet påpekte jeg for eksempel om at dersom fylkesmannen kommer til at vedtakene saken gjaldt er ugyldige, må det foretas en helhetsvurdering av om vedtakene bør omgjøres, jf. forvaltingsloven § 35 første ledd bokstav c). Videre understreker jeg som regel overfor forvaltningen at tredjepersoner må gis anledning til å uttale seg ved den fornyede behandlingen.