Behandlingen av sak om innsyn i eiendomsskatteopplysninger

Sakens bakgrunn

En innbygger, A, i Fredrikstad kommune ba om innsyn i eiendomsskatteopplysninger knyttet til enkelte eiendommer i Fredrikstad kommune. Kommunen avslo delvis innsynskravet. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus fikk oversendt klagesaken 15. november 2023 og ba 22. november 2023 kommunen om å oversende dokumentene det var bedt om innsyn i. Statsforvalteren opphevet kommunens vedtak om å delvis avslå innsyn i dokumentene i vedtak 21. desember 2023. Kommunen ble bedt om å prioritere behandlingen av saken under henvisning til offentleglova § 29 første ledd.

Advokat B i KS-advokatene ba i brev 19. januar 2024 på vegne av Fredrikstad kommune, Statsforvalteren om å omgjøre opphevingsvedtaket.

Statsforvalteren opprettholdt sitt opphevelsesvedtak i brev 13. februar 2024 og kommunen ble bedt om å ta stilling til innsynskravet og at behandlingen ble gitt prioritet. Statsforvalteren videresendte purringen fra innbyggeren til kommunen i brev 10. april 2024. I brev 24. april 2024 skrev Fredrikstad kommune til Statsforvalteren at kommunen avslo innsynskravet under henvisning til taushetsplikt og offentleglova § 12 bokstav c.

I brev 14. juni 2024 anmodet Statsforvalteren kommunen om å behandle innsynskravet på nytt. Advokat B skrev i brev 24. juni 2024 at kommunen fastholdt sitt syn. Statsforvalteren fant ikke grunnlag for å omgjøre tidligere avgjørelse og ba kommunen i brev 28. august 2024 igjen om å ta stilling til innsynskravet. I brev 24. oktober 2024 ba advokat B på vegne av kommunen om at Statsforvalteren vurderte de «argumentene og rettskildene» som var innsendt i en innsynssak knyttet til Hvaler kommune og «ut fra det aksepterer kommunens avslag». Om Statsforvalteren opprettholdt sitt syn, ba kommunen om at Statsforvalteren konkret kommenterte og imøtegikk kommunens argumenter og rettskilder.

Innbyggeren brakte saken inn for ombudet i august 2024. Ombudet tok saken opp med kommunen per telefon først i september og deretter i oktober 2024, uten at innbyggeren fikk svar i innsynssaken sin.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere skriftlig med Fredrikstad kommune. I brev 20. november 2024 ba vi kommunen om å svare blant annet på følgende spørsmål knyttet til behandlingstiden av innsynskravet:

1. Innen hvilken dato vil kommunen ferdigbehandle innsynssaken?

2. Dersom kommunen har ferdigbehandlet innsynssaken, bes det om at kommunen oversender en kopi av avgjørelsen sammen med svaret hit.

3. Fredrikstad kommune bes gi et begrunnet svar på hvilken dato kommunen anser at klager har fremsatt innsynskrav.

4. Hva er grunnen til at det har tatt tid å behandle kravet om innsyn? Vi ber om at det i svaret differensieres mellom de ulike periodene saken har vært til behandling hos kommunen i perioden 29. september 2023 og frem til dag.

5. Har behandlingstiden vært i tråd med offentleglova § 29 første ledd annet punktum?

Advokat B svarte på vegne av kommunen i brev 9. desember 2024. Det ble opplyst at det i starten hadde vært uklart hva innsynsbegjæringen omfattet, men at i [denne fasen kunne nok kommunen ha besvart [innbyggerens] henvendelser og krav hurtigere» og «[s]ett i ettertid er det klart at kommunen burde ha fått presisert innsynskravet med en gang det kom inn». Kommunen mente at etter hvert som det ble klarlagt hva innsynskravet gjaldt «ble innsyn gitt uten ugrunnet opphold». Kommunen opplyste at det etter det ble klart hva innsynskravet gjaldt 31. januar 2024 så har saken «dreid seg om en juridisk uenighet mellom kommunen og Statsforvalteren, hvor spørsmålet om tidsbruk ikke har vært det sentrale, verken fra Statsforvalterens eller kommunens side». Det ble opplyst at kommunen mener at:

«detaljerte takstopplysninger om andre eiendommer er omfattet av taushetsplikten i skatteforvaltningsloven § 3-1, og at kommunen kan holde slike opplysninger tilbake selv om de skulle være allment kjent eller tilgjengelig andre steder, jf. skatteforvaltningsloven § 3-7 bokstav c. Statsforvalteren oppfattes å mene at slike opplysninger ikke er taushetsbelagt, og at kommunen under enhver omstendighet er forpliktet til å vurdere om opplysningene er allment kjent eller tilgjengelig andre steder og ikke kan holde dem tilbake hvis det er tilfellet.

Statsforvalteren har nå bedt sentrale myndigheter om veiledning om hvordan loven skal forstås og hvordan det skal forholdes.»

Kommunen oppsummerte at saken var ferdig behandlet i kommunen og at saken lå hos Statsforvalteren og knyttet til saksbehandlingstiden skrev kommunen:

«Det ligger i det som her er sagt at saksbehandlingen i den første fasen ikke var helt i tråd med kravene offentlighetsloven § 29 … . Men ved vurderingen av saksbehandlingen i saken må det tas hensyn til at det oppstod en avgjørende uenighet mellom kommunen og Statsforvalteren, hvor kommunen var og er sterkt bekymret for at innsyn vil innebære at man bryter taushetsplikten.»

I brev 20. desember 2024 ba vi kommunen om å svare på noen tilleggsspørsmål:

1. Vi ber opplyst når kommunen vil behandle innsynskravet. Vi viser til offentleg-   lova § 29 første ledd annet punktum der det står at et innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151 står det at «[d]ette vil seie så snart som praktisk mogeleg».

2. Kan Fredrikstad kommune utdype hvorfor det legges til grunn at «Statsforvalteren har nå bedt sentrale myndigheter om veiledning om hvordan loven skal forstås og hvordan det skal forholdes»?

3. Kan kommunen opplyse grunnen til at det tre ganger er fremmet omgjøringsbegjæringer overfor Statsforvalteren fremfor å behandle innsynskravet på nytt?

4. Har kommunen oversendt alle dokumentene det er bedt om innsyn i i usladdet versjon til Statsforvalteren?

Advokat B svarte på vegne av kommunen i brev 9. januar 2025. Det ble redegjort for korrespondansen med Statsforvalteren i saken og vist til at Statsforvalteren sist i brev 16. desember 2024 opphevet kommunens avslag og hadde orientert om at Statsforvalteren hadde fremsatt en «anmodning om veiledning fra departementene». Kommunen ville vente på resultatet av denne anmodningen og kommunen ville da «ta stilling til om den skal rette seg etter den veiledningen som måtte bli gitt, eller bringe saken inn for domstolene». Det ble opplyst at KS hadde også sendt sine merknader til Justis- og beredskapsdepartementet i brev 28. november 2024. Kommunen svarte at innsynskravet var realitetsbehandlet flere ganger, men at kommunen «[s]amtidig har … bedt Statsforvalteren revurdere sitt syn på lovforståelsen, som kommunen mener er klart uriktig, og omgjøre vedtakene om oppheving».

Kommunen hadde ikke oversendt dokumentene det var bedt om innsyn i i usladdet versjon og skrev videre:

«Det er oversendt dokumenter i sladdet versjon for å unngå spredningsrisiko av taushetsbelagt informasjon. For vurdering av innsynsspørsmålet har det ingen betydning om de konkrete opplysningene er sladdet eller ikke (faktortall, eventuelle tekstlige beskrivelser av eiendommenes egenskaper og tilstandsbeskrivelser, arealopplysninger).»

På bakgrunn av kommunens svar, fant vi grunn til å undersøke saken med Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. I brev 22. januar 2025 ba vi Statsforvalteren svare på følgende spørsmål:

1. Vi ber om at Statsforvalteren gir en kort redegjørelse for hva klageinstansen har foretatt seg for å få usladdet versjon av dokumentene det er bedt om innsyn i.

2. Kan Statsforvalteren gi sitt syn på Fredrikstad kommunes redegjørelse for grunnene til at dokumentene ikke er oversendt klageinstansen?

3. Kan Statsforvalteren som klageinstans etter offentleglova pålegge kommunen i form av en rettslig bindende beslutning å oversende dokumentene i usladdet versjon?

4. Mener Statsforvalteren at saken er tilstrekkelig opplyst til at Statsforvalteren nå kan treffe en avgjørelse om innsyn/delvis innsyn eller avslag på innsyn i dokumentene innsynskravet omfatter? Det vises til at Fredrikstad kommune i svarbrev 9. januar 2025 til ombudet har skrevet at «[f]or vurdering av innsynsspørsmålet har det ingen betydning om de konkrete opplysningene er sladdet eller ikke (faktortall, eventuelle tekstlige beskrivelser av eiendommenes egenskaper og tilstandsbeskrivelser, arealopplysninger).»

Statsforvalteren svarte i brev 7. februar 2025. Det ble opplyst at Statsforvalteren hadde opphevet kommunens avslag i vedtak 21. desember 2023 der kommunen ble bedt om å vurdere innsynskravet på nytt. Statsforvalteren skrev:

«Kommunen hadde ikke vurdert om noen av opplysningene i dokumentene kunne anses alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. skatteforvaltningsloven § 3-7 første ledd bokstav c. Kommunen hadde heller ikke vurdert om noen av vilkårene i offentleglova § 12 var oppfylt, eller om det var grunnlag for å gi merinnsyn i opplysninger som ikke var omfattet av lovbestemt taushetsplikt. Vi fant derfor at vi hadde tilstrekkelig grunnlag for å oppheve kommunens vedtak om avslag på innsyn i dokumenter knyttet til nærliggende eiendommer, selv om vi ikke hadde fått oversendt dokumentene knyttet til disse eiendommene.»

Statsforvalteren uttalte at de hadde «problemer med å forstå kommunens begrunnelse for hvorfor den ikke har villet oversende alle dokumentene i saken i usladdet form.» Til dette viste Statsforvalteren til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og note 331 i Rettsdata av Jan Fridthjof Bernt og skrev videre:

«Det er vanskelig for Statsforvalteren å forstå kommunens bekymring når det gjelder risikoen for spredning av taushetsbelagte opplysninger. Det ligger i hele klageordningens system at vi som klageinstans kan komme til et annet resultat i en sak enn hva kommunen har kommet til som førsteinstans. Vi har dermed myndighet til å treffe et vedtak om at klager har rett til innsyn i opplysninger, dersom vi kommer til at kommunens vurdering om at opplysningene er omfattet av taushetsplikten er feil. Dette er ikke det samme som «spredning av taushetsbelagte opplysninger». Vi viser til forvaltningsloven § 34 andre ledd som sier at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, samt fjerde ledd som sier at klageinstansen kan treffe et nytt vedtak i saken.

Vi presiserer for ordens skyld at ansatte hos Statsforvalteren er bundet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt.»

Til vårt spørsmål om Statsforvalteren kunne pålegge kommunen å oversende dokumentene, svarte Statsforvalteren at i medhold av offentleglova § 32 tredje ledd jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd kan Statsforvalteren pålegge kommunen å oversende dokumenter i en klagesak etter offentleglova, «men at regelverket ikke oppstiller noen sanksjon dersom kommunen ikke følger et slikt pålegg». Videre skrev Statsforvalteren at deres vedtak etter offentleglova ville være tvangsgrunnlag jf. offentleglova § 32 fjerde ledd, men at «[b]estemmelsen vil … ikke kunne brukes for å få gjennomført et pålegg om å oversende dokumentene».

Statsforvalteren mente at fordi Statsforvalteren ikke hadde fått dokumentene innsynskravet gjaldt så var ikke saken tilstrekkelig opplyst til at Statsforvalteren «kan treffe avgjørelse om helt eller delvis innsyn i disse dokumentene».

Innbyggeren innga sine merknader 26. januar 2025 og skrev blant annet at det var uklart hvilke dokumenter som kommunen hadde realitetsbehandlet og avslått flere ganger og viste også til sin interesse i å få innsyn i opplysningene.

Advokat B opplyste i brev 14. mars 2025 at innbyggeren hadde gått bort. Videre påpekte advokaten på kommunens vegne at det var dårlig sammenheng i Statsforvalterens argumentasjon at kommunen flere ganger har opphevet kommunens vedtak samtidig som at mangelen på usladdede dokumenter ikke har gjort det mulig å ta stilling til om innbyggeren har krav på helt eller delvis innsyn.

Kommunens merknader ble oversendt Statsforvalteren samtidig med en orientering om at ombudet fortsatte behandlingen av saken av eget tiltak jf. sivilombudsloven § 15.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

Innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald», se offentleglova § 29 første ledd annet punktum. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151 står det at «[d]ette vil seie så snart som praktisk mogeleg». Sivilombudet har i en rekke tidligere uttalelser lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne behandles innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Se også  NOU 2003:30 side 219-220 som viser til ombudets uttalelser om behandlingstiden og der det står:

«Offentlighetsmeldingen [St.meld.nr.32 (1997-1998) side 100 kapittel 6.2.7.3] sluttet seg til sivilombudsmannens uttalelse om at innsynskrav i de fleste tilfeller bør avgjøres samme dag eller i hvert fall i løpet av en til tre virkedager, med mindre det foreligger spesielle praktiske vanskeligheter. Utgangspunktet om en til tre virkedager er også tatt inn i Justisdepartementets rundskriv»

Dette står nå i Lovavdelingens rettleiar til offentleglova, G-2009-419 kapittel 9.3.

Også klager på innsynsavslag «skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd. Det gjelder både klageforberedelsen og avgjørelsen i klagesaken. Sivilombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandlingen av innsynssakene, se sivilombudets uttalelse 19. oktober 2021 (SOM-2021-2848) med henvisning til tidligere uttalelser SOMB-2008-7 og  SOM-2015-949. Ombudet har anerkjent at behandlingen av en klagesak ofte vil ta noe lengre tid enn behandlingen i førsteinstansen. Det er blant annet fordi det stilles strengere krav til klageinstansens begrunnelse og fordi klagesaker ofte vil være mer kompliserte enn førsteinstanssakene. Imidlertid innebærer de strenge kravene til saksbehandlingstid i innsynssaker at klageinstansen må prioritere behandlingen av innsynsklager. I den sistnevnte uttalelsen og i flere andre uttalelser har ombudet uttalt at siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.

Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer for klager over avslag på krav om innsyn. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) fremgår det på s. 154 i merknaden til § 32 at henvisningen omfatter «reglane om saksførebuinga i klagesak, jf. fvl. § 33» og det er også vist til at «[d]et følgjer av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende». I Lovavdelingens rettleiar til offentleglova kapittel 10.3 er det slått fast at blant annet forvaltningsloven §§ 33 og 34 andre ledd «vil… gjelde fullt ut».

Etter forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd skal sakens dokumenter oversendes klageinstansen og klageinstansen skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtaket treffes». Med dette har klageinstansen «en plikt til å sørge for at det blir gjennomført nødvendige undersøkelser for å sikre at vedtaket blir fattet på riktig faktisk grunnlag», se ombudets uttalelse 21. august 2024 i en sak som blant annet reiste spørsmål om Kultur- og likestillingsdepartementet som klageinstans skulle ha fått oversendt dokumentene det var bedt om innsyn i hos NRK (SOM-2024-256). I uttalelsen uttalte ombudet videre:

«Det klare utgangspunktet er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. ombudsmannens uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017- 804). Det følger av dette at klageinstansen som hovedregel må undersøke dokumentene innsynskravet gjelder. Dette er nødvendig for at klageinstansen skal kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn. …

Ombudet understreker at klageadgangen etter offentleglova er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Retten til innsyn er som nevnt grunnlovfestet, jf.      Grunnloven § 100 femte ledd første punktum. Det følger videre av Tromsøkonvensjonen artikkel 8 nr. 2, at den som har begjært innsyn, alltid skal ha tilgang til en «rask overprøvingsprosedyre» uten store kostnader, som innebærer «enten fornyet vurdering av en offentlig myndighet», eller overprøving i samsvar med nr. 1, det vil si adgang til «overprøving ved en domstol eller et annet uavhengig og upartisk organ». Klageordningen etter offentleglova kan bidra til å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser etter Tromsø-konvensjonen.»

I offentleglova § 32 fjerde ledd står det at «[v]edtaket til klageinstansen er særleg tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 overfor kommunar og fylkeskommunar og rettssubjekt som er omfatta av § 2 første ledd bokstavane b til d.»

2. Saksbehandlingen i Fredrikstad kommune

2.1 Saksbehandlingstid

Innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum. Fredrikstad kommune har innrømmet at kommunen burde ha fått presisert innsynskravet da det kom inn. Ombudet er enig i dette og viser til at forvaltningen har en veiledningsplikt som innebærer at et organ, innenfor rimelighetens grenser, skal hjelpe med å formulere, eller konkretisere, et innsynskrav, dersom det er behov for det, se SOM-2024-878 avsnitt 49. Dette kunne ha ført til en tidligere avklaring av om innbyggeren ba om innsyn i eiendomsskatteopplysninger om enkelte eiendommer i kommunen.

Fredrikstad kommune og Statsforvalteren ser ut til å være enige om at det i alle fall med innbyggerens brev 31. januar 2024 var klart at innsynskravet omfattet innsyn i eiendomsskatteopplysninger om enkelte eiendommer i kommunen. Kommunen har opplyst hit at etter det ble klart hva innsynskravet gjaldt 31. januar 2024, så har saken «dreid seg om en juridisk uenighet mellom kommunen og Statsforvalteren, hvor spørsmålet om tidsbruk ikke har vært det sentrale, verken fra Statsforvalterens eller kommunens side». Etter det ombudet kan se av mottatte saksdokumenter, ble kommunen orientert om innbyggerens brev fra 31. januar 2024 i Statsforvalterens brev 19. februar 2024. Kommunens svar til Statsforvalteren er datert 24. april 2024. Så langt ombudet er kjent med, har ikke kommunen holdt klageren orientert om fremdriften i saken eller grunnen til at det tok tid å vurdere innsynssaken på nytt i de periodene saken lå hos kommunen til vurdering.

Kommunen har etter ombudets syn en stor del av ansvaret for at den totale saksbehandlingstiden av innsynskravet har blitt svært lang. I perioder har saken ligget i kommunen uten at innbyggeren er holdt orientert. Selv om innsynsspørsmålet kan ta tid å vurdere, er perioden fra 19. februar til 24. april i seg selv i strid med kravet om avgjørelse uten ugrunnet opphold. Den totale behandlingstiden i kommunen av innsynssaken frem til i dag er også i strid med offentleglovas krav til behandlingstid.

2.2 Plikt til å oversende sakens dokumenter til klageinstansen

Statsforvalteren som klageorgan kan prøve alle sider av saken, jf. Offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum og skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, se forvaltningsloven § 33 siste ledd. Som klageinstans kan Statsforvalteren med hjemmel i samme bestemmelse pålegge kommunen å foreta nærmere undersøkelser m.m. Dersom kommunen ikke omgjør etter at klagen er mottatt, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, jf. forvaltningsloven § 33 tredje ledd. Dette innebærer i innsynssaker at det påligger kommunen å oversende også dokumentene det er bedt om innsyn i usladdet stand slik at Statsforvalteren kan utøve den myndighet som tilligger organet som klageinstans. Dette synet har ombudet også lagt til grunn i innsynssaken omtalt ovenfor (SOM-2024-256) der ombudet var enig med Kultur- og likestillingsdepartementet i at NRK hadde plikt til å sende sakens dokumenter til klageinstansen i innsynssaken og at plikten gjelder uavhengig av om departementet har bedt NRK om å oversende dokumentene, jf. også sivilombudets oppfølgingsbrev 8. januar 2025 i den saken til Kultur- og likestillingsdepartementet.

Kommunens advokat har opplyst at de usladdede dokumentene ikke er oversendt Statsforvalteren «for å unngå spredningsrisiko av taushetsbelagt informasjon».

Sivilombudet stiller seg uforstående til denne begrunnelsen. Kommunen bryter ingen taushetsplikt ved å oversende dokumentene til klageinstansen. Klageinstansen har myndighet til å overprøve underinstansens avgjørelse og kan treffe vedtak om å innvilge innsyn der underinstansen har avslått innsyn.

Fredrikstad kommune har brutt plikten til å oversende dokumentene til klageinstansen og på denne måten hindret at saken kan bli så godt opplyst som mulig. Dette ser ombudet alvorlig på og kommunen må uten videre forsinkelse oversende de usladdede dokumentene til Statsforvalteren. I fremtidige klagesaker om innsyn må kommunen påse at dokumentene det er bedt om innsyn i oversendes (usladdet) sammen med øvrige dokumenter til Statsforvalteren. Ombudet anmoder kommunen om å utarbeide retningslinjer for behandling av innsynssaker og innsynsklagesaker, der kravene til saksbehandlingstid og plikt til å oversende alle dokumentene til klageinstansen tydelig fremgår.

3. Statsforvalterens kompetanse i innsynsklagesaker

I innsynssaker er Statsforvalteren klageinstans for vedtak i kommunalt organ, jf. offentleglova § 32 første ledd tredje punktum. Statsforvalteren kan som nevnt ovenfor, prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum jf. offentleglova § 32 tredje ledd   andre punktum. Det følger videre av forvaltningsloven § 34 siste ledd at Statsforvalteren kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.

Statsforvalteren som klageinstans skal påse at saken er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd første punktum. I dette ligger det at klageinstansen har ansvaret for sakens opplysning. I denne saken har Statsforvalteren ikke fått oversendt de usladdede dokumentene, men kommunen selv mener Statsforvalteren har tilstrekkelig med opplysninger for å vurdere innsynsspørsmålet.

Da oppstår spørsmålet hvordan Statsforvalteren skal forholde seg til at kommunen nekter å sende usladdede dokumenter til klageinstansen i henhold til den lovbestemte plikten etter offentleglova og forvaltningsloven.

Statsforvalteren har ingen generell instruksjonsmyndighet overfor kommunen, men kan som klageinstans etter offentleglova pålegge kommunen å oversende dokumentene og kan også pålegge kommunen om å opplyse saken på andre måter. Imidlertid vil ikke et slikt pålegg utgjøre et tvangsgrunnlag.

Hovedregelen etter offentleglova er at det er innsyn i saksdokumentene til de pliktsubjektene som er omfattet av offentleglova, jf. offentleglova § 3. Det er unntakene fra denne hovedregelen som må begrunnes. Klageinstansen skal undersøke og vurdere om det var grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om innsyn.

Plikten etter forvaltningsloven § 33 femte ledd til å opplyse saken «så godt … som mulig» må tolkes i lys av det ovennevnte. Det må gjøres en avveining ut fra blant annet sakens viktighet. Klageinstansen har likevel en plikt til å skaffe seg et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag også før det treffes vedtak som stadfester et avslag på innsyn. Dette har ombudet lagt til grunn i oppfølgingen 8. januar 2025 overfor Kultur- og likestillingsdepartementet av uttalelsen om innsyn i reiseregninger hos NRK, SOM-2024-256.

For å oppfylle plikten til å skaffe seg et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, er det klare utgangspunktet at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken. Klageinstansen må som hovedregel undersøke dokumentene innsynskravet gjelder for å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn. Sivilombudet har tidligere uttalt at dersom klageretten etter offentleglova § 32 skal være en reell rettssikkerhetsgaranti for den som ber om innsyn, må det i det minste kreves at klageinstansen sørger for å innhente det aktuelle dokumentet til gjennomsyn før endelig avgjørelse treffes. Det er særlig viktig der klageinstansen vil fravike hovedregelen i loven, og fastholde avslag på innsyn. Dette følger av fast praksis fra ombudet, se for eksempel uttalelse 24. november 2017 (SOM-2017-804). Manglende oversendelse av dokumentene innebærer på generelt grunnlag en risiko for at klageinstansen ikke har et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag for å avgjøre klagesaken.

I situasjonen som her, der saken blir sendt mellom førsteinstansen og klageinstansen i flere runder fordi førsteinstansen møter Statsforvalterens anmodninger om å behandle saken på nytt med omgjøringsbegjæringer og innbyggeren i realiteten står uten et vedtak knyttet til et innsynskrav, må Statsforvalteren som klageinstans sikre at innsynsbegjæringen faktisk blir besvart innen rimelig tid ved å treffe et vedtak i saken og ikke kun oppheve underinstansens vedtak og hjemvise saken for ny behandling i kommunen. Hensynene bak den grunnlovfestede innsynsretten underbygger etter ombudets syn at det må foreligge en slik plikt. Formålet med offentleglova er å legge til rette for at den offentlige virksomheten er åpen og gjennomsiktig for slik å styrke «rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta», se offentleglova § 1. Klageadgangen etter offentleglova er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Det følger videre av Tromsø-konvensjonen artikkel 8 nr. 2, at den som har begjært innsyn, alltid skal ha tilgang til en «rask overprøvingsprosedyre», se ovenfor under rettslige utgangspunkter.

Klageinstansen må opplyse saken så langt mulig basert på opplysninger om hva dokumentene inneholder. I den forbindelse peker ombudet på at forvaltningsloven § 33 femte ledd andre punktum fastslår at klageinstansen kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m. Dette kan for eksempel omfatte undersøkelser av om dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger.

Dersom underinstansen ikke har oversendt dokumentene eller fordi det heller ikke på annen måte er sannsynliggjort at dokumentet eller opplysninger i dokumentet skal være unntatt offentlighet, må klageinstansen falle tilbake på lovens hovedregel om at det er innsynsrett i dokumentet. Grunnlaget for dette er at saksdokumentene er «opne for innsyn» dersom det ikke er sannsynliggjort at annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3. Dersom kommunen mener at hele eller deler av et dokument ikke skal være offentlig i henhold til hovedregelen i § 3, mener ombudet at kommunen er nærmest til å sannsynliggjøre at saksdokumentet er unntatt innsyn, først og fremst ved oversendelse av saksdokumentene til klageinstansen. Statsforvalteren må gjøre selvstendige vurderinger av rekkevidden av taushetsplikten og så langt som mulig konkludere på hvilke type opplysninger som vil være omfattet av taushetsplikten og hvilke som faller utenfor taushetsplikten.

Ombudet peker på at reglene ikke kan praktiseres slik at underinstansen på grunn av manglende oversendelse av saksdokumentene kan forhindre at klageinstansen fatter vedtak om rett til innsyn. Dersom Statsforvalteren fortsatt mener at det ikke er forsvarlig å treffe et vedtak i saken, vil Statsforvalteren som en siste mulighet kunne ta initiativ til at staten går veien om domstolen for å skaffe tvangsgrunnlag for å innhente saksdokumentene.

Når klageinstansen fatter vedtak om å gi innsyn, jf. offentleglova § 3, følger det av offentleglova § 32 fjerde ledd at vedtaket til klageinstansen er et særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 overfor blant annet kommuner. Dette betyr at innsynssøkeren kan få tvangsfullbyrdet innsynskravet, i utgangspunktet uten å gå veien om domstolene.

Kommuner og selvstendige rettssubjekter som ikke retter seg etter pliktene som følger av offentleglova er et problem som lovgiveren var oppmerksom på ved forberedelsen av loven. I utvalgets vurderinger i NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.3.3 ble mulige sanksjoner ved brudd på offentliglova diskutert. Etter å ha vist til at man har sett eksempler på at forvaltningsorganer har nektet å rette seg etter klare anvisninger fra klageinstanser og andre organer, for eksempel Oslo Sporveier AS, pekte utvalget på at det er «prinsipielt viktig at man har visse sanksjoner i bakhånd mot forvaltningsorganer og enkeltpersoner». Utvalget pekte på at «tvangsmulkt kan være særlig aktuelt i forbindelse med at klageinstansen treffer vedtak om å gi innsyn i en klagesak og hvor det rettssubjekt som vedtaket retter seg mot, nekter å etterkomme avgjørelsen i klagesaken». På denne bakgrunn foreslo utvalget en regel om at klageinstansens vedtak er et særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 overfor selvstendige rettssubjekter, altså rettssubjekter som omfattes av offentleglova § 2 første ledd bokstav b til d. Departementet sluttet seg til dette i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 105. Dette munnet ut i regelen i offentleglova § 32 fjerde ledd om at vedtaket til klageinstansen er et særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 blant annet overfor kommuner.

Etter ombudets syn innebærer denne rettstilstanden at lovgiverens intensjon om at man bør ha visse sanksjoner for brudd på offentleglova, ikke lar seg realisere fullt ut. Mangelen på en tilsvarende regel som bidrar til etterlevelsen av plikten til å sende over saksdokumentene til klageinstansen, er etter ombudets mening en mangel ved loven, jf. sivilombudsloven § 25 tredje ledd. På denne bakgrunn fant ombudet grunn til å underrette Justis- og beredskapsdepartementet om denne mangelen i brev 8. januar 2025 der det blant annet sto:

«lovgiverens intensjon med offentleglova § 32 fjerde ledd er å ha visse sanksjoner for brudd på offentleglova for å sikre etterlevelse av pliktene etter offentleglova. Slik rettstilstanden er nå, har innsynssøkeren et særlig tvangsgrunnlag når klageinstansen fatter vedtak om rett til innsyn blant annet overfor «rettssubjekt som er omfatta av   § 2 første ledd bokstavene b til d». Mangelen på en tilsvarende regel som bidrar til etterlevelsen av plikten til å sende over saksdokumentene til klageinstansen, er etter ombudets mening en mangel ved loven. Det er en nær sammenheng mellom underinstansens manglende overholdelse av plikten til å oversende saksdokumentene til klageinstansen og underinstansens manglende etterlevelse av klageinstansens vedtak om innsynsrett. Begge deler vil nettopp kunne skyldes at underinstansen mener at dokumentet ikke er omfattet av offentleglova. Samtidig legger oversendelsen av dokumentene til rette for at klageinstansen settes i stand til å fatte det vedtaket som skal utgjøre et særskilt tvangsgrunnlag.»

Ombudet ba departementet vurdere behovet for nødvendige endringer i offentleglova og forskriften i lys av ombudets uttalelse i sak 2024/256. I denne anledning vil Sivilombudet også orientere Justis- og beredskapsdepartementet om foreliggende sak.

Etter dette har ombudet kommet til at Statsforvalteren skulle ha søkt å få opplyst saken så godt som mulig uten å ha dokumentene det er bedt om innsyn i og vurdert om det kunne treffes vedtak om innsyn/delvis innsyn slik at innbyggeren fikk et tvangsgrunnlag. Behandlingen hos Statsforvalteren har ikke ivaretatt innbyggerens rettigheter etter offentleglova. Da innbyggeren etter det opplyste er gått bort, må Statsforvalteren vurdere hvordan ombudets uttalelse skal følges opp konkret og generelt.

Sivilombudet har hatt en lignende sak til parallell behandling. Den saken omhandlet innsyn i eiendomsskatteopplysninger i Hvaler kommune, se ombudets uttalelse av i dag i sak 2024/6556 (SOM-2024-6556).

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at behandlingen av innsynssaken ikke har vært i tråd med kravene i offentleglova, verken hos Fredrikstad kommune eller hos Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Innbyggeren har ikke fått en effektiv prøving av sitt krav om innsyn i eiendomsskatteopplysninger i Fredrikstad kommune. Fredrikstad kommune har brutt plikten til å oversende saksdokumentene til klageinstansen. Statsforvalteren skulle ha søkt å få opplyst saken så godt som mulig uten å ha dokumentene det er bedt om innsyn i og vurdert om det det kunne treffes vedtak om innsyn/delvis innsyn slik at innbyggeren fikk et tvangsgrunnlag.

Ombudet ber Fredrikstad kommune merke seg ombudets kritikk og anmoder Fredrikstad kommune om å oversende de usladdede dokumentene til Statsforvalteren uten videre forsinkelser. Ombudet anmoder kommunen om å utarbeide retningslinjer for behandling av innsynssaker og innsynsklagesaker, der kravene til saksbehandlingstid og plikt til å oversende alle dokumentene til klageinstansen tydelig fremgår. Ombudet ber om å få oversendt retningslinjene så snart de foreligger og senest innen 2. juni 2025.

Ombudet ber Statsforvalteren om å merke seg ombudets påpekninger. Statsforvalteren bes vurdere konkret og generelt hvordan ombudets uttalelse skal følges opp. Ombudet ber om tilbakemelding på hva som er gjort konkret knyttet til foreliggende sak innen 2. mai 2025 og generelt innen 2. juni 2025.