Sakens bakgrunn
A var skoleåret 2016-2017 elev ved X skole i Y. B har på vegne av As mor, klaget over ulike forhold knyttet til As skolemiljø. Flere av avgjørelsene fra skolen/kommunen ble påklaget til Fylkesmannen. De aktuelle vedtakene gjaldt As psykososiale skolemiljø, og ble truffet i medhold av opplæringslova § 9a-3 tredje ledd slik bestemmelsen lød før 1. august 2017.
Henvendelsen til ombudsmannen gjelder det som er anført å være Fylkesmannens manglende behandling av klagene over Y kommunes vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017.
Våre undersøkelser
Dokumentene i de to sakene har vært innhentet fra Fylkesmannen i Z. Samtidig som saksdokumentene ble innhentet, ba vi om en redegjørelse for saksgangen i de to klagesakene. Det ble bedt opplyst om Fylkesmannen hadde behandlet klagen over kommunens vedtak 3. mai 2017. I tillegg spurte vi om Fylkesmannens vedtak 11. oktober 2017 gjaldt klagen over kommunens vedtak 5. juli 2017.
Endelig ba vi Fylkesmannen redegjøre for om saken var behandlet i samsvar med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum og retningslinjene gitt i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-2-2010 punkt 5.4.
I brev 22. november 2018, som ble sendt i kopi til B, opplyste Fylkesmannen at klagen på vedtaket 3. mai 2017 ikke var blitt formelt klagebehandlet. Det var imidlertid tatt stilling til anførslene i klagen i flere ulike brev.
Den aktuelle klagesaken ble oversendt fra kommunen etter at den nye håndhevingsordningen i opplæringslova trådte i kraft. Fremfor å behandle klagesaken etter det tidligere regelverket fattet Fylkesmannen et vedtak 2. oktober 2017 etter de nye reglene. Ut fra hensynet til elevens skolemiljø kunne ikke Fylkesmannen se at dette var en feilvurdering. I vedtaket 2. oktober 2017 ble det tatt stilling til hva som var lovlige, egnede og tilstrekkelige tiltak for eleven på tidspunktet for klagevedtaket. Videre skrev Fylkesmannen:
«Dersom vi hadde behandlet klagen over vedtaket av 3. mai 2017, ville vi nettopp ha vurdert hva som var gode tiltak på vårt vedtakstidspunkt, og ikke hva som ville ha vært det i mai 2017. Løsningen som ble valgt fremstod som å være godt egnet til å muliggjøre forbedring av elevens skolemiljø. Det er likevel en mulighet for at klagesaken burde ha blitt behandlet fullt ut etter regelverket som gjaldt før 1. august 2017.»
Fylkesmannen bekreftet at vedtaket 11. oktober 2017 gjaldt klage over kommunens vedtak 5. juli 2017. Ved behandlingen av klagen vurderte Fylkesmannen det som lite hensiktsmessig å foreta en ny vurdering av om tiltakene i dette vedtaket var egnet til å avhjelpe mobbing, ettersom det nylig var tatt stilling til egnede tiltak for eleven i Fylkesmannens klagevedtak 2. oktober 2017. De øvrige anførslene i klagen mente Fylkesmannen var kommentert i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.
Ombudsmannens syn på saken
Rettslig grunnlag
Etter opplæringslova § 9a-3 tredje ledd, slik bestemmelsen lød frem til 1. august 2017, hadde skolen en plikt til å treffe enkeltvedtak dersom en elev eller forelder ba om tiltak som gjaldt det psykososiale skolemiljøet. Enkeltvedtaket kunne påklages til Fylkesmannen. Ved klagebehandlingen skulle Fylkesmannen vurdere om elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter opplæringslova § 9a-1 var oppfylt, og om tiltakene i skolens vedtak var lovlige, egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett.
I Utdanningsdirektoratets rundskriv til opplæringslova er det særlig presisert at klager over fortidige forhold ikke kan avvises, og at Fylkesmannen må vurdere om tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter, se UDIR-2-2010 punkt 5.4 under overskriften «Klage på fortidige forhold, for eksempel skolebytte, er ikke en avvisningsgrunn». Denne presiseringen ble tatt inn i rundskrivet etter ombudsmannens uttalelse 26. mars 2013 i sak SOM-2012-2941.
Fra 1. august 2017 ble reglene i kapittel 9a i opplæringslova endret til et nytt kapittel 9 A. Skolens plikt til å treffe enkeltvedtak ble erstattet med en aktivitetsplikt som er kommet til uttrykk i opplæringslova §§ 9 A-4 og 9 A-5. Den tidligere klageordningen ble erstattet av en håndhevingsordning der elever og foresatte kan melde ifra til Fylkesmannen dersom eleven ikke har et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannen skal etter slik melding vurdere om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt, jf. opplæringslova § 9 A-6 annet ledd. Fylkesmannens vedtak i slike saker regnes som et enkeltvedtak som kan påklages til Utdanningsdirektoratet.
Med den nye håndhevingsordningen er det innført visse begrensninger i hvilke saker Fylkesmannen skal ta til behandling. Dersom saken ikke gjelder skolemiljøet på skolen der eleven går når saken meldes til Fylkesmannen, skal saken avvises, jf. opplæringslova § 9 A-6 annet ledd. Av forarbeidene til lovendringen, Prp. 57 L (2016-2017) side 41, følger det at det dermed er oppstilt et krav om aktuell interesse for at Fylkesmannen skal ta en sak om det psykososiale skolemiljøet til behandling. Før lovendringen var det som nevnt ikke adgang til å avvise klager over enkeltvedtak på bakgrunn av at klagen gjaldt et fortidig forhold.
Klageinstansens kompetanse følger av forvaltningsloven § 34. Etter bestemmelsens annet ledd «kan» klageinstansen prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. Videre «skal» klageinstansen vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Det er riktig, som Fylkesmannen har påpekt, at klageinstansen skal foreta en selvstendig prøving av saken ut fra forholdene på vedtakstidspunktet. Samtidig følger det klart av Utdanningsdirektoratets rundskriv til opplæringslova kapittel 9a (før lovendringen i 2017) at Fylkesmannen skal vurdere om tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter.
Fylkesmannens klagebehandling
Spørsmålet i denne saken er hvilket regelverk klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 skal behandles etter. Vedtakene ble truffet og påklaget før endringene i opplæringslovas kapittel 9a trådte i kraft 1. august 2017. Ombudsmannen kan ikke se at det ble gitt overgangsregler i opplæringslova som tilsier at klagesaker innkommet før 1. august 2017 skal behandles etter det nye regelverket.
I Fylkesmannens svar til ombudsmannen er det sitert fra et brev fra Utdanningsdirektoratet til alle landets fylkesmannsembeter om lovendringen. I brevet Fylkesmannen har sendt hit, står det:
«Når det gjelder overgangen mellom gammel og ny ordning, uttalte Utdanningsdirektoratet i et brev til fylkesmennene datert 26. juli 2017 at:
«[…] i saker der skolen har fattet enkeltvedtak før nytt kapittel 9 A trer i kraft 01.08.2017, skal Fylkesmannen behandle klagesaken etter nåværende kapittel 9a. Saker som blir meldt til skolene fra og med 01.08.2017, skal skolene og Fylkesmannen behandle etter nytt kapittel 9 A».»
På denne bakgrunn er det ombudsmannens vurdering at klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 skulle vært behandlet etter opplæringslovas regler slik de lød før lovendringen 1. august 2017.
Fylkesmannen hadde således en rettslig plikt til å behandle klagen på kommunens vedtak 3. mai 2017. Det er en feil fra Fylkesmannens side at denne klagen ikke er blitt behandlet.
Selv om det har gått lang tid siden vedtaket 3. mai 2017 ble truffet, bes Fylkesmannen om å foreta en slik klagebehandling nå. Det bør vurderes om tiltakene i det påklagede vedtaket var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter, det vil si frem til vedtaket 3. mai 2017 ble erstattet av skolens aktivitetsplan høsten 2017.
Når det gjelder klagen over kommunens vedtak 5. juli 2017, fremstår Fylkesmannens vedtak 11. oktober 2017 som et svar på denne. Fylkesmannen har langt på vei tatt stilling til partens anførsler i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum. Det hadde likevel vært ønskelig at Fylkesmannen hadde tatt eksplisitt stilling til om tiltakene i vedtaket 5. juli 2017 var lovlige, egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø i det tidsrommet klagen omfatter, noe som ville ha vært i samsvar med føringene i Utdanningsdirektoratets rundskriv.
I redegjørelsen hit er opplyst at klagen over vedtaket ble behandlet etter regelverket som trådte i kraft 1. august 2017. I Fylkesmannens brev 6. november 2017 til B er det imidlertid opplyst at Fylkesmannen har behandlet saken etter reglene i opplæringslova slik de lød før lovendringen 1. august 2017. Det fremgår av vedtaket 11. oktober 2017 at Fylkesmannens vedtak i saken er endelig. Det er dermed ikke åpnet for å påklage vedtaket til Utdanningsdirektoratet, slik den nye håndhevingsordningen åpner for i opplæringslova § 9 A-6 siste ledd.
Selv om Fylkesmannen har gitt ulik informasjon om hvilket regelverk vedtaket 11. oktober 2017 er behandlet etter, fremstår vedtaket som nevnt som et svar på klagen på kommunens vedtak 5. juli 2017. Fylkesmannen bes vurdere om enkelte av tiltakene i vedtaket 5. juli 2017 ikke er omfattet av aktivitetsplanen som ble vedtatt 2. oktober 2017, og slik sett burde vært adressert i klagevedtaket 11. oktober 2017. Dersom dette er tilfellet, bes Fylkesmannen i et nytt klagevedtak vurdere om disse tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter.
Oppsummert mener ombudsmannen at Fylkesmannen i Z skulle behandlet klagene på vedtakene 3. mai 2017 og 5. juli 2017 etter regelverket i opplæringslovas kapittel 9a (slik det lød frem til lovendringen 1. august 2017). Klagen over vedtaket 3. mai 2017 bes nå behandlet, mens klagen over vedtaket 5. juli 2017 bes behandlet for så vidt det inneholder tiltak som ikke allerede er vurdert i aktivitetsplanen fra 2. oktober 2017.
Avslutningsvis finner ombudsmannen grunn til å bemerke at gjennomgangen av saken etterlater et inntrykk av at konfliktnivået har vært, og er, svært høyt. Dette gjelder både mellom foresatte/partshjelper og skolen, og mellom foresatte/partshjelper og Fylkesmannen. Ombudsmannen har forståelse for Fylkesmannens ønske om å dempe konfliktnivået i saken ved å bringe fokus vekk fra tidligere enkeltvedtak og over på elevens nåværende skolesituasjon. Dette kan likevel ikke begrunne en henholdsvis manglende eller mangelfull behandling av klagene på vedtakene 3. mai 2017 og 5. juli 2017.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannen i Z skulle behandlet klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 etter regelverket i opplæringslovas kapittel 9a slik det lød frem til lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017. Fylkesmannen bes om å foreta en slik klagebehandling nå. Videre bes Fylkesmannen om å orientere ombudsmannen om sin oppfølging av saken.