Sakens bakgrunn
Et ektepar (klagerne) kjøpte hus i 2014. Da de begge er kronisk syke og trenger en bolig med løsninger som møter deres behov, tok de kontakt med Boligtjenesten i kommunen før de kjøpte en mer egnet bolig, for å forhøre seg om rettigheter og muligheter. I dialogen med kommunen ble det muntlig gitt signaler om at paret var i målgruppen for tilpasningstilskudd, som er en av flere kommunale tilskuddsordninger finansiert av Husbanken. Boligtjenesten skal ha anbefalt paret å vente med å søke om tilskudd til etter årsskiftet og legge ved uttalelse fra ergoterapeut. De fikk også beskjed om at de kunne søke tilpasningstilskudd for kjøp av ny og bedre tilpasset bolig, og at søknad kunne leveres etter at boligen var kjøpt.
Paret søkte så 4. mars 2015 om startlån på kr 830 000, etableringstilskudd på kr 600 000 og tilsvarende sum som tilpasningstilskudd. Søknaden ble avslått 8. april 2015, men etter klage 28. april samme år ble søknad om startlån på kr 2 080 000 innvilget 19. oktober 2015. Det ble ikke gitt tilsagn om tilskudd, da paret ikke ble regnet som langvarig vanskeligstilte på boligmarkedet, hovedsakelig på grunn av høy egenkapital fra salg av tidligere bolig.
Kommunen viste samtidig til sin frarådingsplikt etter finansavtaleloven § 47 og frarådet paret å ta opp det innvilgede lånet. Bakgrunnen var en totalvurdering av deres økonomi, som tilsa at de kunne få problemer med å betjene boliglånet.
Paret aksepterte startlån, men med et betydelig lavere beløp. Avslaget på tilskudd ble påklaget, og etter at kommunen opprettholdt vedtaket, ble saken 7. desember 2015 oversendt kommunens klagenemnd for behandling. Parets fullmektig presenterte saken muntlig i nemndsmøtet 17. desember 2015. Paret har opplyst at de etter møtet ble underrettet per telefon fra Boligtjenesten om at de var gitt medhold i klagen. I møteprotokollen står det: «Klagenemnda ga klagere medhold i saken – 5 mot 1 (H) stemme.»
I brev 4. januar 2016 fra Boligtjenesten til paret ble det opplyst at saken skulle behandles i nytt nemndsmøte, da nemnda ikke hadde tatt standpunkt til tilskuddsbeløpet. Ved brevet lå også nytt saksfremlegg fra administrasjonen til nemnda som lød:
«Boligtjenestens ønske om presisering: Den 17.12.15 ga klagenemnda klagerne medhold i klagen på avslag om tilskudd til etablering. Det ble ikke oppgitt noe beløp og det er derfor et ønske at klagenemnda tar stilling til størrelsen på tilskudd til etablering.»
Klagenemnda vedtok 21. januar 2016 å innvilge etableringstilskudd på kr 200 000.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen i brev 26. februar 2016 fra parets fullmektig. Det ble pekt på flere mangler ved saksbehandlingen, deriblant at nemnda først ga partene medhold i klagen, for så å innvilge bare en tredjedel av det omsøkte tilskuddsbeløpet og ignorere den delen av søknaden som gjaldt tilpasningstilskudd. Det ble påpekt at paret, med de nåværende økonomiske rammene, ikke selv kan betjene boliglånet.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen tok i brev 2. juni 2016 flere spørsmål opp med X kommune. Det ble spurt om hvilke tilskudd som ble vurdert i klagebehandlingen. I protokollene fra nemndsmøtene 17. desember 2015 og 21. januar 2016 fremgikk nemndas konklusjoner uten ytterligere begrunnelser eller henvisninger. Kommunen ble spurt om den anså at reglene om begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24-25 og underretning i § 27 var tilfredsstilt i denne saken.
Det ble videre bedt om at kommunen opplyste hvem som utarbeidet saksfremlegget og forberedte saken for klagenemnda. Kommunen ble spurt om de mente at saken var tilfredsstillende håndtert etter habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c.
Videre ble det bedt om en redegjørelse for kommunens rutiner knyttet til klagesaker om tilskudd, og om denne saken var behandlet i samsvar med gjeldende kommunale rutiner, Husbankens regelverk og god forvaltningsskikk.
Kommunen ba om utsettelse av svarfristen til etter at neste møte i Klagenemnda var avholdt. I svaret 31. august 2016 uttalte kommunen:
«Hvilke tilskudd som er vurdert fremgår dessverre ikke tydelig av klagenemndas vedtak. Saksbehandlingen og saksdokumentene gir slik kommunen ser det, heller ikke full klarhet i hva klagenemnda har vurdert og tatt stilling til.»
Deretter redegjorde kommunen for hvordan de ulike tilskuddsordningene var nevnt, og konkluderte slik med hensyn til hva nemnda hadde tatt stilling til:
«På bakgrunn av de vurderingene administrasjonen har gjort rede for i den skriftlige saksfremstillingen, samt den muntlige informasjonen saksbehandler har gitt i klagenemndas møte i januar 2016, anser kommunen det naturlig å legge til grunn at klagenemnda har vurdert begge de omtalte tilskuddsordningene, men at det kun er innvilget etableringstilskudd.»
Videre viste kommunen til at protokollene fra de to nemndsmøtene ikke inneholdt begrunnelser. Det var heller ikke vist til administrasjonens begrunnelse i innstillingen eller til det påklagde vedtaket. Kommunen mente at kravene til begrunnelsens innhold i forvaltningsloven § 25 ikke var tilfredsstilt.
Underretningene som var gitt i saken, var etter kommunens syn heller ikke i samsvar med forvaltningslovens krav til hva en underretning skal inneholde, da ingen av vedtakene inneholdt begrunnelser, og ved orienteringsbrev fra Boligtjenesten 25. januar 2016 var heller ikke protokollen fra det siste nemndsmøtet vedlagt.
Saksbehandleren fra Boligtjenesten som var med å fatte vedtak, forberedte saken for klagebehandling, utformet saksfremlegget til klagenemnda og var til stede under Klagenemndas møte 17. desember 2015. Videre var det samme saksbehandler som ba om at nemnda behandlet saken på nytt og underrettet partene om dette. Kommunen orienterte i brevet hit 31. august 2016 om at saksbehandleren på ny på nemndas møte i januar redegjorde nærmere for skillet mellom de ulike tilskuddsordningene, da dette, etter saksbehandlerens inntrykk, fortsatt var uklart for nemnda.
Nemndas behandling ble oppsummert slik av kommunen:
«Som det fremgår av kommunens vurderinger ovenfor, har Klagenemndas behandling av denne saken på flere punkter vært mangelfull. Saken har vært kompleks, noe som kan ha medvirket til klagenemndas mangelfulle vedtak.»
Kommunen oversendte rutiner for administrativ behandling av klagesaker og reglement for Klagenemndas behandling. Det ble orientert om at rutinene skulle gjennomgås og revideres, og at det gjennomføres nødvendig opplæring av administrasjonen.
Ombudsmannen ba i brev 6. september 2016 om at kommunen vurderte betydningen av de feilene som var erkjent, og eventuelt om kommunen på bakgrunn av dette fant grunn til å behandle saken på nytt.
Kommunen svarte i brev 10. oktober 2016 blant annet slik:
«X kommune erkjenner som nevnt at det er begått saksbehandlingsfeil i denne saken, men har etter en konkret vurdering kommet til at det er lite sannsynlig at feilene har påvirket innholdet i klagenemndas vedtak.»
Klagernes fullmektig påpekte i brev 9. november 2016 at kommunens siste vurdering omgår spørsmålet om hva som ble vedtatt av Klagenemnda i møtet 17. desember 2015. Videre ble det vist til at kommunen var enig i at dette var uklart, og klagerne reagerte derfor sterkt på at det ikke forelå referanse til Klagenemndas egen forståelse av hva som ble vedtatt, til tross for at svarfristen ble utsatt slik at Klagenemnda kunne ta stilling til ombudsmannens spørsmål. Fullmektigen hevdet det var mest sannsynlig og best underbygget at nemnda mente å gi fullt medhold i klagen, både i forhold til tilskuddsordninger og størrelsen på tilskuddene. Det ble stilt spørsmål ved om nemnda har anledning til først å gi medhold, og så redusere størrelsen på beløpet slik at vedtaket fremstår som vesentlig mindre gunstig. For tilpasningstilskuddet ble det vist til kommunens utgangspunkt i siste brev om at kriteriene for innvilgelse ikke var til stede. Fullmektigen påpekte at paret ved flere anledninger hadde blitt informert om at de var i målgruppen for et slikt tilskudd.
I e-post 23. november 2016 ble det opplyst at kommunen ikke hadde ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Forvaltningsloven 10. februar 1967 inneholder regler om hvordan enkeltvedtak skal utformes, begrunnes og formidles til partene. Reglene gjelder både for underinstansen og klageinstansen. I § 35 er det gitt bestemmelser for når et organ kan omgjøre eget vedtak uten klage. Loven har også regler om når en saksbehandler er inhabil til å avgjøre eller forberede en sak. Supplerende bestemmelser er gitt i kommuneloven 25. september 1992 nr. 118 § 40 nr. 3 bokstav c som lyder:
«Ved behandling av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
Regler for etablerings- og tilpasningstilskudd er gitt i forskrift 23. februar 2011 nr. 191. Husbanken har med hjemmel i forskriften § 5 gitt retningslinjer for begge tilskuddsordningene.
2. Klagenemndas vedtak 17. desember 2015
Nemnda ga i vedtaket 17. desember 2015 klagerne «medhold i saken» uten ytterligere presiseringer. Det første spørsmålet blir derfor hvilket innhold dette vedtaket hadde.
Bortsett fra bestemmelsen i forvaltningsloven § 23 om at enkeltvedtak som hovedregel skal være skriftlige, står forvaltningen i utgangspunktet fritt til å velge hvordan vedtak skal utformes, så lenge lovfestede og ulovfestede regler om god forvaltningsskikk blir fulgt. Konklusjoner i vedtak har dermed ulik utforming, og ordvalg og detaljnivå varierer. En klager kan gis delvis medhold, medhold, fullt medhold osv.
En naturlig tolkning av ordet medhold er at klagen har ført frem. Fra klagernes ståsted er det lett å forstå at konklusjonen i dette vedtaket skapte forventninger om at klagen hadde ført frem, og at det var gitt fullt medhold. Dersom vedtaket ikke har ytterligere presiseringer, er man henvist til søknaden, førsteinstansvedtaket og klagen i saken for å se hva klageren er gitt medhold i. Hvis nemnda mente noe annet, var det den som var nærmest til å presisere dette i avgjørelsen. I etterkant av nemndsmøtet var det Boligtjenesten, og ikke nemnda, som tok initiativ til ny behandling av saken. Nemnda har heller ikke funnet grunn til å gi ytterligere presiseringer etter ombudsmannens undersøkelser.
Selv om vedtaket var svært kortfattet, utløste det rettsvirkninger for partene. Ombudsmannen forstår etter dette vedtaket slik at klagerne ble gitt medhold.
Det neste spørsmålet er hvilke tilskuddsordninger nemnda vurderte i vedtaket. Kommunen mener at dette ut fra klagenemndas to vedtak er uklart.
Klagerne opplyste både i søknaden og i klagen at de hadde vært i kontakt med Boligtjenesten i kommunen før den aktuelle boligen ble kjøpt, og oppfattet det da slik at de var i målgruppen for tilpasningstilskudd og fikk veiledning om at det ikke var avgjørende å søke før boligkjøpet.
Skillet mellom de ulike tilskuddsordningene ble ikke klart og ryddig håndtert fra kommuneadministrasjonens side i denne saken, noe som fremkommer blant annet i saksfremlegg 30. november 2015. Hvilken avklaring som ble formidlet muntlig til nemnda, kan ombudsmannen vanskelig ha noen oppfatning om, da det blant sakens dokumenter ikke foreligger skriftlige referater fra nemndsmøtene. Kommunen uttaler i sin oppsummering av administrasjonens håndtering av saken:
«Ved Boligtjenestens saksforberedelse for klagenemnda er spørsmålet om tilskudd til tilpasning tatt opp og drøftet i saksfremlegget (på bakgrunn av anførslene i klagen). Dette var fra Boligtjenestens side ment som et forsøk på å oppklare forskjellen på de ulike tilskuddene, og forklare hvorfor kriteriene ikke ble ansett oppfylt. Det er videre påpekt i saksfremlegget at søknaden bare omfattet startlån og tilskudd til etablering, men det kunne ha fremgått klarere at spørsmålet om tilpasningstilskudd ikke var gjenstand for klagebehandling, ettersom det i det påklagde vedtaket ikke var tatt stilling til dette.»
Den siterte uttalelsen er ikke forenlig med konklusjonen i samme brev hvor kommunen finner det «naturlig å legge til grunn at klagenemnda har vurdert begge de omtalte tilskuddsordningene, men at det kun er innvilget etableringstilskudd.»
Ombudsmannen kan heller ikke se at klagenemnda ut fra søknad, klage og de foregående saksdokumentene var avskåret fra å vurdere om kriteriene var oppfylt for begge tilskuddsordningene. Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saken, og den har plikt til å vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Både i søknad fra mars 2015 og i klagen fra november samme år ble det presisert at paret også søkte om tilpasningstilskudd og ikke bare tilskudd til etablering. Ordlyden i vedtaket 17. desember 2015 inneholdt ingen forbehold eller avgrensninger av vurderingstemaet.
Konklusjonen blir etter dette at vedtaket 17. desember 2015 ga klagerne fullt medhold i klagen over begge tilskuddsordningene og med de omsøkte beløpene.
3 . Klagenemndas vedtak 21. januar 2016
I nemndas vedtak 21. januar 2016 ble tilskuddet satt til kr 200 000, dvs. en sjettedel av det som det var søkt om.
Det er spørsmål om nemnda hadde anledning til å fatte dette nye vedtaket. Den nye behandlingen var initiert av Boligtjenesten og ikke etter klage.
Et vedtak fra forvaltningen kan ikke endres eller bortfalle uten videre. Med utgangspunkt i den foran nevnte forståelsen om at nemnda i vedtaket 17. desember 2015 hadde gitt klagerne fullt medhold, innebar vedtaket 21. januar 2016, hvor bare en sjettedel av det omsøkte tilskuddsbeløpet ble innvilget, rettslig sett en omgjøring.
Verken i vedtaket eller kommunens svar hit er det foretatt en vurdering av om vilkårene for omgjøring forelå. Forklaringen på det synes å være at det nye vedtaket er oppfattet å være en presisering av det første. Som det fremgår, er ikke ombudsmannen enig i det.
Ombudsmannen mener at forvaltningen i denne saken må foreta en vurdering av om vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven foreligger.
Regler om omgjøring fremgår av forvaltningsloven § 35. Første ledd lyder:
«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom
a) endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser.
eller
b) underretning om vedtaket ikke er kommet frem til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort.
eller
c) vedtaket må anses ugyldig.»
Under henvisning til ombudsmannens forståelse av det første vedtaket, er det på det rene at det siste vedtaket var mindre gunstig for parten. Videre er det grunn til å påpeke at klagerne ble underrettet muntlig om vedtaket noen dager etter det første nemndsmøtet i desember 2015, og de ble også underrettet om resultatet i brev 4. januar 2016. Slik ombudsmannen forstår saken, var det ikke ugyldighetsinnsigelser som var bakgrunnen for at Boligtjenesten ønsket at nemnda skulle behandle saken på nytt.
I forvaltningsloven § 35 siste ledd åpnes det for omgjøring dersom dette følger av lov, vedtaket selv eller «alminnelige forvaltningsrettslige regler.» Omgjøring kan skje i situasjoner hvor det foreligger en klar og vesentlig interesseovervekt i favør av endring. Omgjøring i slike tilfeller må avgjøres etter en samlet vurdering og avveining av hensyn som taler for og mot omgjøring. Det bes om at klagenemnda nærmere vurderer dette.
4. Saksbehandlingen for øvrig
Kommunen viser til at det er begått en rekke feil i behandlingen av denne saken, både i administrasjonen og ved nemndsbehandlingen. Kommunelovens habilitetsbestemmelser er gjengitt både i administrasjonens rutiner og i reglement for kommunens klagenemnd § 6 annet ledd. Kommunen erkjenner at den administrative håndteringen av søknad og klage representerer et avvik fra disse rutinene. Videre bekrefter kommunen at det foreligger feil knyttet til vedtakets innhold, begrunnelse og underretning.
Behandlingen av søknad og klage har i dette tilfellet vært preget av uklarheter både i forhold til forutgående muntlig veiledning fra Boligtjenesten, ved utarbeidelse av saksfremlegg og i selve avgjørelsesprosessene.
Ombudsmannen merker seg at kommunen erkjenner flere saksbehandlingsfeil i denne saken. Det er derfor både nødvendig og positivt at administrasjonen nå gis tilstrekkelig opplæring, og at rutinene er gjennomgått og revidert for å unngå tilsvarende feil i fremtiden.
For øvrig hadde det vært ønskelig at klagenemnda selv uttalte seg til ombudsmannens spørsmål, særlig der spørsmålet er direkte knyttet til nemndas avgjørelser.
5. Konklusjon
Ombudsmannen merker seg at kommunen har erkjent flere saksbehandlingsfeil knyttet til begge vedtakene, deriblant manglende begrunnelse, mangelfull underretning og brudd på kommunelovens habilitetsregler.
Klagenemnda bes vurdere om vilkårene forelå for å treffe vedtaket 21. januar 2016, det vil si om det var anledning til å omgjøre klagenemndas vedtak 17. desember 2015.