I klage og supplerende skriv til ombudsmannen har A blant annet opplyst å ha sendt flere henvendelser til reindriftsmyndighetene vedrørende slakting av umerkede og uidentifiserte kalver i hans distrikt. Ifølge klageren hindrer distriktsstyret reineiere i å merke egne rein innen merkefristen 31. oktober, og nekter deretter innsyn og identifisering av kalv. De umerkede kalvene føres så videre til slakting, og utbytte tilfaller distriktet. A hevdet at 6455 kalver er blitt slaktet på denne måten i perioden 2000–2010.
Fra klagerens side ble det anført at denne praksisen er i strid med lov om reindrift 15. juni 2007 nr. 40 (reindriftsloven) § 33 om plikt til merking av rein og § 36 om salg av rein uten lovlig merke, og at Reindriftsforvaltningen godkjenner en ulovlig praksis ved å anbefale tilskudd for rein slaktet etter denne praksisen.
Vedlagt klagen til ombudsmannen fulgte kopi av et brev til A fra leder av Reindriftsstyret 27. oktober 2009, hvor det fremgikk: «Reindriftsstyret behandler ikke enkeltsaker som angår interne privatforhold i et reinbeitedistrikt.»
Reindriftsforvaltningen ble stilt spørsmål om lovligheten av en slik praksis som klageren beskrev. Det ble bedt om en redegjørelse for hvordan Reindriftsforvaltningen ville forholde seg til en eventuell lovstridig praksis i reinbeitedistriktet, og om det her kunne sies å foreligge «offentlige interesser» i å bringe forholdet til opphør, jf. reindriftsloven § 75.
I svaret hit viste Reindriftsforvaltningen til at det aktuelle reinbeitedistriktet høsten 2010 hadde fått godkjent sine bruksregler i samsvar med reindriftsloven §§ 57 og 58, og at bruksreglene er bindende for distriktets reineiere. Videre skrev Reindriftsforvaltningen:
«Av beskrivelsen av sommerbeitene går det fram at distriktet har hovedmerking i merkegjerdet i første halvdel av august slik at all rein skal være merket før brunst, avsnitt 2.5. Restmerking blir gjort i slaktegjerde samtidig med hovedslakt før reinen slippes inn på vinterbeite.
Reindriftsforvaltningen forutsetter at reineierne selv merker sine kalver ut fra merket til den simla som kalven følger. Annet rettighetsgrunnlag kan forekomme, f. eks at foreldre merker kalv i barnets merke, kalv som gave, kalv solgt som livdyr o.a. Det må absolutt anses å være i reineiers egen interesse at han merker samtlige av sine kalver før flytting ut av sommerbeite med restmerking før innflytting på vinterbeite, slik også bruksreglene legger opp til.
Dersom en person merker annens kalv i eget merke (og dette ikke er unnskyldelig) vil det være å ta annens eiendom i egen besittelse og derved ulovlig. Et slikt tilfelle reiser spørsmål om å anmelde forholdet som straffbart.»
Reindriftsforvaltningen forutsatte at reinbeitedistriktet ville følge sine egne bruksregler, og skrev at det «skal mye til før det er i det offentliges interesse å gripe inn i privat næringsvirksomhet med pålegg og eventuelle tvangstiltak».
A sendte inn ytterligere tre brev og fremholdt blant annet at det måtte være i det offentliges interesse å gripe inn fordi det her årlig ble jukset med reinantallet og umerket rein årlig ble brukt «som lønn for svart arbeid og salg».
Fra Reindriftsforvaltningens påfølgende brev hitsettes:
«Påstanden om ulovlig merking etc. tar ikke Reindriftsforvaltningen standpunkt til. Vi forutsetter at reindriftslovens bestemmelser følges hva gjelder merking av kalv og eiendomsrett, behandling av eventuell heløring (rein over 1 år uten merke) og organisering av arbeidet i distriktet – bruksregler.»
Klageren har i to senere brev kommentert saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
Reindriftsloven § 75 har følgende ordlyd:
«Drives virksomhet i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller vedtak gjort i medhold av disse bestemmelser, skal reindriftsstyret eller områdestyret, når offentlige interesser tilsier det, gi nødvendige pålegg for å bringe det ulovlige forholdet til opphør, herunder pålegg om retting og fjerning av ulovlig oppførte hytter og anlegg mv. Slike tiltak kan kreves gjennomført innen en nærmere fastsatt frist. Reindriftsstyret eller områdestyret kan delegere sin myndighet etter paragrafen her til henholdsvis reindriftssjefen og reindriftsagronomen.»
Det sentrale spørsmålet i saken har for meg vært hvorvidt vilkåret om «offentlige interesser» er oppfylt.
Ordlyden i § 75 første punktum er generell og ikke begrenset til brudd på bestemte bestemmelser i reindriftsloven. Reindriftsloven § 75 første punktum åpner dermed for at det kan gis nødvendige pålegg for å bringe ulovlige forhold i forbindelse med merking, til opphør.
I kommentarene til § 75 i Norsk lovkommentar (note 295, elektronisk utgave, sitert 4. juli 2012) skriver Jon Gauslaa at bestemmelsen har et videre virkefelt enn § 24 annet ledd flg. i lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift (nå opphevet). Det vises til at § 75 «ikke er begrenset til utdriving av ulovlig beitende rein, men gir en generell hjemmel til å utferdige pålegg om opphør av ethvert forhold som er i strid med reindriftsloven eller vedtak (enkeltvedtak eller forskrifter) fattet i medhold av denne».
Vilkåret om «offentlige interesser» var inntatt i Reindriftslovutvalgets forslag til § 13-2 første punktum i NOU 2001: 35. Den senere vedtatte § 75 første punktum svarer innholdsmessig i hovedsak til forslaget til § 13-2 første punktum.
Det er i NOU 2001: 35 punkt 9.9.3.1 gitt en generell omtale av spørsmål i tilknytning til hva som er interne private anliggender og hva som er offentlige anliggender. Denne sondringen vil være av betydning også når det gjelder hva som nærmere ligger i «offentlige interesser», se NOU 2001: 35 punkt 11.13.2. I punkt 9.9.3.1 heter det:
«I praksis vil det normalt være åpnet adgang for forvaltningsmyndigheten til å iverksette virkemidler av ulik art for å sikre etterlevelse av offentlige regler og vedtak. Når den enkeltes vilje til å følge gjeldende bestemmelser og vedtak svikter, trenger man bestemmelser som kan bidra til at en lovlig tilstand opprettholdes eller gjenopprettes. Eksistensen av slike bestemmelser virker også individual- og allmennpreventivt.
Det må legges til grunn at det også i reindriften vil være behov for bruk av tvang for å kunne sikre etterlevelse av regler og vedtak. Dette vil gjelde både ut fra hensynet til interne driftsmessige forhold og ut fra hensynet til naturgrunnlaget og forholdet til samfunnet for øvrig.»
Interne driftsmessige forhold er således et av hensynene som etter Reindriftslovutvalgets syn kan begrunne offentlig inngrep. Videre i punkt 9.9.3.1 nyanseres dette:
«Når det særskilt gjelder de interne forhold, må imidlertid det generelle utgangspunktet være at disse er det offentlige uvedkommende. De private aktører må selv forventes å ha hånd om den ’private sfære’, herunder selv ta initiativ til å få løst konflikter, eventuelt med bistand fra domstolsapparatet eller politi på samme måte som enhver annen privatperson.
På den annen side kan det i enkelte tilfeller være behov for bestemmelser hvor det offentlige kan gå inn for å sikre en velordnet drift eller gi beskyttelse mot misbruk av maktposisjoner. Et særtrekk ved den samiske reindriften er at den er basert på utøvelse av en kollektiv rett til bruk av beiteressurser som tilhører fellesskapet, samtidig som utøvelsen av denne retten forutsetter et samspill basert på tradisjon og lokal sedvane. Den enkelte reineiers posisjon vil kunne være sårbar dersom dette samspillet svikter eller settes til side på utilbørlig måte av andre.
Spørsmålet blir når terskelen for det offentliges interesse passeres. Her blir det en balansegang hvor det er viktig at det offentliges intervensjon ikke går ut over evnen til selv å løse problemer eller fører til at den interne ’selvjustis’ går tapt. Nettopp i reindriften eksisterer hele strukturer av uskrevne samhandlingsregler.»
I spesialmerknadene til forslaget til § 13-2 i NOU 2001: 35 punkt 11.13.2 fremholdes:
«Vi har på den ene side bestemmelser som er interne ordens- og samhandlingsregler som i utgangspunktet ikke er egnet for noen form for tiltak fra myndighetenes side dersom de ikke skulle bli fulgt.
På den annen side har vi bestemmelser hvor myndighetene har en klar interesse i og plikt til å sørge for at bestemmelsene etterleves.
Ved vurderingen av om myndighetene skal gripe inn og utferdige pålegg, blir offentlig interesse et nøkkelbegrep.
Har Reindriftsstyret fattet vedtak om beitetider i henhold til § 9-5, foreligger det normalt også en plikt til å sørge for videre oppfølging dersom ikke beitetidsbestemmelsene overholdes. Gjennom det offentligrettslige vedtaket i seg selv har det oppstått en offentlig interesse. Dette gjelder generelt der hvor det er fattet enkeltvedtak av reindriftsforvaltningen.
Dersom det er de interne relasjoner innenfor for eksempel en siida som ikke fungerer, er dette et forhold som normalt ikke vil gi grunnlag for tiltak eller inngrep fra det offentliges side. … Det kan imidlertid tenkes at det over tid har foreligget en situasjon i en siida eller i forholdet siidaer imellom som er til skade for reindriften og hvor man ikke er i stand til å løse konfliktene. Her kan offentlige interesser tilsi at man går inn med tiltak i form av pålegg og tvangsmessig gjennomføring.»
Hvorvidt vilkåret «offentlige interesser» skulle lovfestes, ble vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 25 (2006–2007). Regjeringsadvokaten hadde i høringsrunden påpekt at det var uheldig å knytte påleggskompetansen til forekomsten av offentlige interesser. Vilkåret var etter Regjeringsadvokatens syn vanskelig å avgrense og ville bero på en konkret vurdering. Departementet mente vilkåret burde lovfestes og skrev:
«Selv om det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, vil det etter departementets syn ikke by på store problemer i praksis. Foreligger det offentligrettslige vedtak, for eksempel om reintall, vil det som det klare utgangspunkt foreligge en offentlig interesse i at vedtaket etterleves.»
Etter dette kan jeg ikke se at reinmerking konkret er berørt i sammenheng med vurderingen av offentlige interesser i forarbeidene.
Av fremstillingen i forarbeidene til § 75 kan det utledes at oppfølging av enkeltvedtak ligger i kjernesonen av hva som anses å utgjøre offentlige interesser. Pålegg om «retting og fjerning av ulovlig oppførte hytter og anlegg mv.» er nevnt i § 75 første punktum. I saken her står vi ikke overfor et enkeltvedtak. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.
Merking er nevnt i reindriftsloven § 79 om tvangstiltak. Bestemmelsens første ledd lyder:
«Reindriftsstyret eller områdestyret kan, dersom pålegg etter § 75 ikke er etterkommet, og andre tiltak ikke anses formålstjenlig, gjøre vedtak om tvangstiltak. Vedtak om tvangstiltak kan gå ut på
1. at det foretas nødvendig arbeid og kontroll for å få gjennomført pålegg om samling, skilling, merking, utdriving og telling av rein,
2. avliving av rein hvor utdriving ikke har latt seg gjennomføre,
3. reduksjon av antallet rein i en siidaandel,
4. riving av ulovlig oppsatte hytter, gjerder eller anlegg.»
Det forhold at merking er inntatt i § 79 første ledd, i forbindelse med eventuell oppfølging av pålegg etter § 75, underbygger at offentlige interesser kan gjøre seg gjeldende også i merkesaker.
I tidligere nevnte NOU 2001: 35 redegjør Reindriftslovutvalget under punkt 9.4 for spørsmål i tilknytning til reinmerking. Utvalget skriver innledningsvis at det er knyttet sterke tradisjoner til reinmerket, og at utvalget derfor mener at regler som tidligere stod i forskrifter bør inn i selve loven. Dette blir også ansett som ledd i en synliggjøring av denne delen av reindriftskulturen. Den følgende fremstillingen i punkt 9.4 etterlater et inntrykk av at identifisering av eierforholdet til den enkelte rein er det som først og fremst søkes løst gjennom merkingen, jf. om dette også Ot.prp nr. 25 (2006–2007) punkt 8.14. Støtte for dette har jeg ellers funnet i betegnelsene som er benyttet i enkelte av reindriftslovens merkeregler. I § 33 første ledd og annet ledd første punktum heter det:
«All rein i det samiske reinbeiteområdet skal merkes med eierens merke.
Reinen skal merkes med eierens registrerte merke innen 31. oktober samme år som den er født.»
Bestemmelsen om former for merking i § 34 synliggjør ytterligere merket som tegn på eierforholdet:
«Innenfor det samiske reinbeiteområdet skal merking av rein skje ved snitt i øret med eierens registrerte reinmerke.
I tillegg til registrert reinmerke kan det anvendes øreklips ved overtagelse av eiendomsretten til rein som er merket med den tidligere eierens merke.
Midlertidig merking skjer med hårmerke eller øreklips. Midlertidig merking viser eierforholdet inntil merking i henhold til første eller annet ledd finner sted.»
Det kan for så vidt også vises til formålsbestemmelsen i § 1 i den nå opphevede forskrift 12. juni 1984 nr. 1286 om merking m.v. av tamrein:
«Som ledd i en velordnet reindrift skal all tamrein være merket med eierens registrerte merke. Merkingen skal gjøres slik at eiendomsforholdet til reinen kan konstateres og kontrolleres.»
Forarbeidene til reindriftsloven åpner for at det offentlige i enkelte tilfeller kan gå inn også i det som i utgangspunktet er interne saker. Bakgrunnen er behovet for å sikre en velordnet drift eller gi beskyttelse mot misbruk av maktposisjoner. Reindriftslovutvalget har vist til at den enkelte reineiers posisjon vil kunne være sårbar dersom det forutsatte samspillet svikter eller settes til side på utilbørlig måte av andre. Klageren har her gjort gjeldende nettopp denne type forhold.
A har tatt opp anførslene flere ganger over en lang tidsperiode, jf. det som foran er sitert fra NOU 2001: 35 punkt 11.13.2 om når det over tid har foreligget en situasjon i en siida eller i forholdet siidaer imellom som er til skade for reindriften og hvor man ikke er i stand til å løse konfliktene. Det offentliges intervensjon kan i den foreliggende situasjonen vanskelig sies å gå ut over evnen til selv å løse problemer eller føre til at den interne «selvjustis» går tapt, sml. formuleringene i NOU 2001: 35 punkt 9.9.3.1. Klageren har forsøkt å ta opp forholdet internt, blant annet i forbindelse med behandlingen av saken om bruksregler på årsmøtet i distriktet i 2010. Hensynet til en velordnet reindrift og tilliten til reindriften taler med styrke for at det nå er i det offentliges interesse å få avklart de omstridte forholdene knyttet til merkingen.
På denne bakgrunn finner jeg det i dette tilfellet ikke naturlig at klageren er henvist til å gå til domstolene eller politiet.
Etter en samlet vurdering er konklusjonen min at det her foreligger «offentlige interesser», jf. reindriftsloven § 75 første punktum. Det fremgår av lovens ordlyd og NOU 2001: 35 punkt 11.13.2 at når slike offentlige interesser foreligger, «skal» nødvendige vedtak fattes. Jeg har med dette ikke tatt stilling til om den påståtte praksisen i det aktuelle reinbeitedistriktet er lovstridig, men er kommet til at offentlige interesser tilsier at reindriftsmyndighetene i denne saken foretar en vurdering av hvorvidt distriktets merkepraksis er i overensstemmelse med reindriftslovens regler.
Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre behandlingen gjennom kopi av korrespondansen i forvaltningssaken.
Reindriftsmyndighetene igangsatte deretter en undersøkelse av merkepraksisen i det aktuelle distriktet.