Sakens bakgrunn
Sjøfartøyet i denne saken, NN, er ca 18 meter langt og ble etter det opplyste anvendt til fritidsbruk. Det sank i mars 2010 mens det lå fortøyd ved bryggen på Y som hører under X kommune. I september 2010 ble eieren av NN, A, gitt pålegg av kommunen om «å rydde opp i forurensningssituasjonen som er oppstått». Kommunens pålegg ble påklaget av A i oktober 2010. Klagen ble behandlet av X kommune, Klagenemnda for teknikk- og miljøsaker, som i vedtak i april 2011 fastholdt oppryddingspålegget.
I brev hit 25. april 2012 og 21. mai 2012 klaget A over vedtaket fra kommunens klagenemnd. Han anførte primært at X kommune, Klagenemnda for teknikk- og miljøskader ikke var rett klageinstans, og at nemnda således ikke hadde myndighet til å behandle klagen på kommunens oppryddingspålegg. Det ble og klaget over at klagevedtaket led av rettsanvendelses- og saksbehandlingsfeil, og i tillegg var grovt urimelig.
Undersøkelsene herfra
1. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble herfra bedt om å redegjøre kort for eventuelle klagesaker omhandlende fjerning av «skip» etter forurensningsloven § 37 annet ledd som fylkesmannen hadde hatt til behandling. Forutsatt at fylkesmannen hadde hatt slike klagesaker til behandling, ble det og bedt om en redegjørelse for forståelsen og praktiseringen av grensedragningen mellom saker som gjelder fjerning av etterlatte sjøfartøy som etter forurensningsloven § 37 annet ledd skal anses som «skip» og fartøy som skal anses å være «avfall» etter § 37 første ledd.
I brev hit i august 2012 ble det opplyst at Fylkesmannen i Oslo og Akershus ikke tidligere hadde hatt klager til behandling som gjaldt fjerning av sjøfartøy etter forurensningsloven § 37, og at fylkesmannen derfor ikke hadde vurdert når et etterlatt sjøfartøy skal anses som henholdsvis «skip» eller «avfall» etter forurensningsloven § 37.
2. Miljøverndepartementet ble deretter i brev herfra bedt om på generelt grunnlag å gjøre rede for sitt syn på om kommunens myndighet til å fatte vedtak etter forurensningsloven § 37 annet ledd følger direkte av loven, eller om den følger av delegasjon fra forurensningsmyndigheten. I tillegg ble departementet bedt om å gi sitt syn på grensedragningen mellom sjøfartøy som skal anses som «skip» etter forurensningsloven§ 37 annet ledd og sjøfartøy som skal anses som «avfall» etter § 37 første ledd.
I svarbrev i desember 2012 opplyste Miljøverndepartementet at kommunens myndighet til å gi pålegg etter forurensningsloven § 37 annet ledd følger av delegasjon fra forurensningsmyndigheten. I det samme brevet het det og:
«Fiskeri- og kystdepartementet har informert om at de mener det er behov for å se nærmere på forståelsen av forurensningsloven § 37 annet ledd. Spørsmålet er også kommet opp i arbeidet med «Veileder om kommunenes håndtering av etterlatte fartøy og skip», som er igangsatt av Fiskeri- og kystdepartementet og vil involvere Miljøverndepartementet. I forbindelse med dette arbeidet vil det også klargjøres hvilke kriterier som skal ligge til grunn for kommunenes pålegg om opprydding av skip/fartøy etter henholdsvis første og annet ledd i § 37.»
3. På bakgrunn av de innhentede redegjørelsene fra henholdsvis Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Miljøverndepartementet, ble X kommune i brev herfra 10. desember 2012 bedt om å gi sitt syn på om NN skal anses som «skip» etter forurensningsloven § 37 annet ledd eller «avfall» etter § 37 første ledd. X kommune ble og bedt om å kommentere As subsidiære anførsler i henvendelsene hit om at vedtaket 26. april 2011 fra Klagenemnda for teknikk- og miljøsaker led av rettsanvendelses- og saksbehandlingsfeil, og i tillegg var grovt urimelig.
I kommunens svarbrev ble det fremholdt at kommunen ikke var i tvil om at NN falt inn under avfallsdefinisjonen i forurensningsloven § 37 første ledd. Kommunens oppfatning var at vanlige lystbåter på samme størrelse som NN vanskelig kunne oppfattes som «skip» på noen måte. Det ble og gitt en kortfattet redegjørelse for hvorfor kommunen mente at As subsidiære anførsler ikke kunne føre frem.
Mitt syn på saken:
Det primære spørsmålet i denne saken er om Klagenemnda for teknikk- og miljøsaker i X kommune var rette klageinstans for As klage over kommunens pålegg om å fjerne det ca 18 meter lange sjøfartøyet NN som hadde sunket mens det lå fortøyd ved bryggen på Y.
Forurensningsloven 13. mars 1981 nr 6 § 37 første og annet ledd lyder slik:
«Kommunen kan gi pålegg om at den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med § 28, skal fjerne det, rydde opp innen en viss frist, eller at han skal dekke rimelige utgifter som noen har hatt til fjerning eller opprydding. Slikt pålegg kan også gis overfor den som har overtrådt § 35 første eller tredje ledd dersom dette har ført til at avfallet er blitt spredd.
Forurensningsmyndigheten kan også gi pålegg om opprydding og fjerning til den som var eier av motorkjøretøy, skip, fly eller annen liknende større gjenstand, da det ble etterlatt i strid med § 28 eller som er eier når pålegget gis.»
Det er ikke bestridt at X kommune som førsteinstans hadde myndighet til å gi A pålegg om opprydding av NN etter forurensningsloven § 37, jf. § 28, uavhengig av om NN skal anses som «avfall» som faller inn under påleggsbestemmelsene i § 37 første ledd eller som et «skip» som faller inn under påleggsbestemmelsene i annet ledd. Kommunens myndighet til å gi pålegg etter forurensningsloven § 37 første ledd følger direkte av bestemmelsens ordlyd. I Miljøverndepartementets brev hit 4. desember 2012 er det bekreftet at kommunen har myndighet til å gi pålegg etter § 37 annet ledd i henhold til delegasjon fra forurensningsmyndigheten, jf. Rundskriv T-5/98 pkt. 2.1.
Klager på oppryddingspålegg etter forurensningsloven § 37 skal behandles etter forvaltningslovens regler, jf. forurensningsloven § 85. Av § 85 annet ledd tredje punktum fremgår at når kommunen har truffet vedtak i førsteinstans gjelder forvaltningsloven § 28 annet ledd. Etter forvaltningsloven § 28 annet ledd første punktum er kommunestyret eller særskilt klagenemnd oppnevnt av kommunestyret rett klageinstans for vedtak som kommunen etter loven har rett til å treffe. Etter tredje punktum er «vedkommende statlige organ» klageinstans for vedtak truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan. Hvem som er rett klageinstans i denne saken avhenger således av om pålegget om fjerning av NN ble gitt med hjemmel i forurensningsloven § 37 første ledd eller § 37 annet ledd.
Forurensningslovens alminnelige avfallsbegrep er definert i § 27 første ledd som lyder slik:
«Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. Avløpsvann og avgasser regnes ikke som avfall.»
Etter mitt syn er det liten tvil om at ordlyden i § 27 første ledd åpner for at et sjøfartøy som NN kan falle inn under lovens alminnelige avfallsbegrep. Det er og riktig som påpekt av Miljøverndepartementet at avfallsbegrepet etter norsk rett over tid er blitt utvidet, kanskje først og fremst som følge av den relativt vide avfallsdefinisjonen i EUs avfallsdirektiver som også gjelder i Norge. Selv om NN således isolert sett kan anses å falle inn under forurensningslovens alminnelige avfallsdefinisjon, er det neppe til hinder for at dette fartøyet også skal anses som et «skip» i henhold til forurensningsloven § 37 annet ledd.
Ved vurderingen av om NN skal klassifiseres som «skip» etter forurensningsloven § 37 annet ledd, er det nærliggende å se hen til hvordan «skip» er definert innen sjøretten. Det vises i denne sammenheng til Falkanger og Bull, Innføring i sjørett, 6. utgave, Oslo 2009 side 23-24. På side 23 fremgår blant annet at
«Innretningen må ha en viss størrelse. Den må kunne bære personer eller gods, og den må ikke være for liten. Mange småbåter faller dermed utenfor skipsbegrepet: robåter, prammer, kajakker osv.»
Videre heter det på side 24 at
«Formålet med et skip er i de typiske tilfelle transport av gods og/eller personer. Men dette er intet krav for at innretningen skal betraktes som skip. Også lyst-, fangst- og fiskefartøyer faller innenfor det vanlige skipsbegrep.»
Et fartøy som NN faller etter dette utvilsomt inn under det alminnelige sjørettslige skipsbegrepet.
Fritids- og småbåtloven 28. juni 1998 nr 47 inneholder egne definisjoner av begrepene «småbåt» og «fritidsbåt». Av § 1 fremgår blant annet at betegnelsen «småbåt» brukes både på fritidsbåter og fartøyer som brukes i næring såfremt største lengde ikke er mer enn15 meter. «Fritidsbåt» kan ha en største lengde på 24 meter. NN, som er ca.18 meter lang, er således for lang til å kunne klassifisere som «småbåt» etter fritids- og småbåtloven, men faller inn under kategorien «fritidsbåt», da fartøyet ble brukt til fritidsformål.
Etter forurensningsloven § 37 annet ledd kan forurensningsmyndigheten gi pålegg om opprydding av etterlatt motorkjøretøy, skip, fly eller lignende større gjenstander uten hensyn til om gjenstanden var brukt til nærings- eller fritidsformål. Det bør være kjent at bestemmelsen er ment som hovedbestemmelsen for fjerning av bilvrak. NN er for lang til å falle inn under kategorien «småbåt» etter småbåtloven § 1, og er i enhver henseende større enn et ordinært bilvrak. Dette gjør det, sett i sammenheng med sjørettens alminnelige bruk av skipsbegrepet, etter mitt syn lite tvilsomt at NN må anses som «skip» etter forurensningsloven § 37 annet ledd.
Dette innebærer at X kommunes pålegg om opprydding må være gitt i medhold av forurensningsloven § 37 annet ledd, i kraft av myndighet delegert fra forurensningsmyndigheten. Rett klageinstans i denne saken er således Fylkesmannen i Oslo og Akershus, jf. Rundskriv T-5/98 pkt. 4. Vedtaket til X kommune, Klagenemnda for teknikk- og miljøsaker 26. april 2011 må derfor anses for å være ugyldig som følge av kompetansemangel.
Etter dette må jeg be om at klagen fra A 6. oktober 2010 over X kommunes oppryddingspålegg 15. september 2010 oversendes Fylkesmannen i Oslo og Akershus for behandling. Jeg ber om å bli orientert så snart som mulig om hvordan X kommune følger opp denne anmodningen.