Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) sendte 17. mai 2021 en henvendelse til Statsforvalteren i Troms og Finnmark (heretter Statsforvalteren) og ba om innsyn i sin egen pasientjournal. Journalen var arkivert hos Statsforvalteren, fordi den aktuelle legen hadde avsluttet sin praksis. Klageren mottok kort tid etter en telefon fra Statsforvalteren og ble informert om at de ønsket en juridisk avklaring fra Helsedirektoratet før innsynskravet kunne behandles.
Nærmere et halvt år senere, 5. november 2021, purret hun på et svar fra Statsforvalteren. I brev 15. november 2021 beklaget Statsforvalteren den lange saksbehandlingstiden, og viste igjen til at de ventet på en fortolkning av regelverket fra Helsedirektoratet og at innsynskravet derfor var stilt i bero inntil videre.
Hun hørte ikke noe mer fra Statsforvalteren etter dette, og sendte ett nytt purrebrev 19. mai 2022. Da hun 14. juli 2022 fortsatt ikke hadde fått svar på denne henvendelsen, klaget hun på behandlingstiden til Sivilombudet.
Ombudet var i kontakt med Statsforvalteren per telefon 29. juli 2022 og fikk opplyst at klager kunne forvente å få et svar på innsynskravet i løpet av august 2022. Ett år og 3 måneder etter at innsynskravet ble fremsatt, 29. august 2022, fikk hun tilsendt journalen i sin helhet.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren. I brev 3. august 2022 herfra, ble Statsforvalteren bedt om å besvare flere spørsmål om bakgrunnen for den lange saksbehandlingstiden, hvordan saken hadde blitt fulgt opp av Statsforvalteren underveis og når klager kunne forvente svar.
Statsforvalteren svarte ombudet i brev 26. september 2022. De opplyste at den lange behandlingstiden blant annet skyldtes at Statsforvalteren ikke var vant til å få innsynsbegjæringer i journaler de hadde til oppbevaring. De visste ikke hvordan de skulle vurdere om bestemmelsene om unntak fra rett til innsyn i pasient og brukerrettighetsloven § 5-1 annet ledd kunne være aktuelle. De var usikre på om det måtte oppnevnes et helsepersonell for å gjøre denne avklaringen. Oppgaven med å behandle innsynskravet ble ikke registrert i et system som var egnet til å følge med på saksbehandlingstiden og prioriteringer. Andre oppgaver ble prioritert og etter hvert sluttet saksbehandleren som hadde ansvaret for saken. Saken ble da liggende ufordelt inntil en ny saksbehandler overtok den.
Statsforvalteren hadde på tidspunktet innsynsbegjæringen ble mottatt, sluttet å ta imot gamle pasientjournaler, da oppgaven var overført til Helsedirektoratet. Statsforvalteren medga at de ikke fulgte opp saken etter at de hadde fått svar fra Helsedirektoratet og at det hadde vært flere ugrunnede opphold i behandlingen av saken. Videre opplyste de at de så behovet for å utvikle en rutine for å holde oversikt over oppgaver som ikke ble registrert i systemet for porteføljeovervåking og prioritering.
Sivilombudets syn på saken
1. Begjæringer om innsyn skal behandles «uten ugrunnet opphold»
Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Kravet gjelder også behandlingen av begjæringer om innsyn i pasientjournal etter pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1.
Innsyn er ofte en nødvendig forutsetning for å kunne gjøre andre rettigheter gjeldende, og er derfor viktig å besvare raskt. Innsynssaker bør derfor ofte prioriteres foran andre saker forvaltningen har til behandling.
Sivilombudet har tidligere uttalt seg om behandlingstiden i saker om innsyn i pasientjournal, se SOMB-2005-14. Her ble det lagt til grunn at en person som ber om innsyn etter forvaltningsloven og pasientrettighetsloven, ikke bør stilles dårligere enn den som begjærer innsyn etter offentlighetsloven. Innsyn etter offentlighetsloven skal som hovedregel avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres, se blant annet ombudets uttalelser 13. desember 2010 (SOM-2010-1911) og 17. september 2018 (SOM-2018-2125). Ombudet uttalte i SOMB-2005-14 at en var innforstått med at krav om innsyn i journal i enkelte tilfeller kunne reise rettslig kompliserte spørsmål, særlig i tilfeller hvor det ble bedt om innsyn i en annen persons journal, og at en forsvarlig saksbehandling derfor ikke alltid ville kunne tilfredsstille kravet om en «umiddelbar» avgjørelse. Ombudet uttalte imidlertid at 3 måneder uansett var for lang saksbehandlingstid i saker om innsyn i pasientjournal.
I denne saken fikk klager opplyst at Statsforvalteren ventet på avklaring fra Helsedirektoratet. Det fremgår imidlertid av dokumentene (internt notat datert 28.05.2021) at saksbehandler hos Statsforvalteren var i kontakt med Helsedirektoratet allerede i mai 2021, og da fikk avklart at det var Statsforvalterens oppgave å vurdere innsynskravet, herunder å gjøre en konkret vurdering av om det var opplysninger i journalen som tilsa at det måtte innhentes mer informasjon for å vurdere om det var grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten.
I februar 2022 sendte Statsforvalteren i tillegg en skriftlig henvendelse til Helsedirektoratet om behandlingen av saken. Helsedirektoratet svarte fire dager senere at ansvaret for å behandle innsynskrav i journaler som ble oppbevart hos Statsforvalteren lå hos Statsforvalteren, i henhold til inngått databehandleravtale mellom Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Helsedirektoratet 30.09.2021.
Slik saken er opplyst for Sivilombudet, har saken blitt liggende ubehandlet hos Statsforvalteren i over ett år, i hovedsak på grunn av manglende rutiner og bevissthet om hvilke krav som stilles til behandlingstiden for innsynsbegjæringer.
Fordi pasientjournalen ikke synes å ha vært lett tilgjengelig for Statsforvalteren og fordi det var behov for å konferere med direktoratet om hvordan innsynskrav som dette skulle behandles, anser Sivilombudet at det ville vært akseptabelt å bruke noe lenger tid enn 1-3 dager på å behandle kravet, men neppe mer enn inntil 2 uker. Ett år og 3 måneder er et åpenbart brudd på de krav som stilles til behandling av innsynskrav i egen i pasientjournal.
Statsforvalteren har følgelig ikke avgjort innsynssaken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd.
2. Foreløpige svar/forsinkelsesmeldinger
Hvis det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når et svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid, se blant annet ombudets uttalelse i SOM-2017-1246.
Klager mottok kort tid etter at innsynskravet ble fremsatt 17.05.2021, en telefon fra Statsforvalteren om at de ventet en juridisk avklaring fra Helsedirektoratet og at det derfor kunne ta noe tid før hun fikk svar. Det foreløpige muntlige svaret, ble imidlertid ikke fulgt opp med ytterligere underretning før hun purret på saken 5. november 2021. Hun mottok da et skriftlig svar om at saksbehandlingen hos Statsforvalteren var stilt i bero i påvente av et svar fra Helsedirektoratet. Selv om hun purret på nytt den 19. mai 2022, fikk hun ikke noen ny tilbakemelding før hun klaget til Sivilombudet 14. juli 2022.
Med unntak av den første telefonen hun fikk etter at hun sendte begjæringen om innsyn, er det ikke gitt noen forsinkelsesmeldinger på eget initiativ fra Statsforvalteren, ei heller informasjon om når en avgjørelse i saken kunne ventes. Det er ikke dokumentert at Statsforvalteren ventet på noen avklaring fra Helsedirektoratet på tidspunktet da hun fikk beskjed om dette i november 2021. Ut fra opplysningene i saksdokumentene synes de nødvendige avklaringer å ha kommet til Statsforvalterens kunnskap allerede i mai 2021.
Ombudet finner det klart at den manglende orienteringen til klager om forventet saksbehandlingstid og årsak til forsinkelsen, innebærer et brudd på forvaltningsloven § 11 a annet ledd og kravene til god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Statsforvalteren brukte 1 år og 3 måneder på å behandle en begjæring om innsyn i egen pasientjournal. Dette er et klart brudd på kravet til å behandle saken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Videre er ombudet kommet til at det er et brudd på forvaltningsloven § 11 a annet ledd og god forvaltningsskikk at klageren ikke i tilstrekkelig grad ble holdt oppdatert om fremdriften i saken og bakgrunnen for forsinkelsen.
Statsforvalteren har erkjent at det foreligger et behov for å utarbeide rutiner for å holde oversikt over oppgaver, herunder innsynskrav, som ikke registreres i deres system for porteføljeovervåking og prioritering. Ombudet ber Statsforvalteren iverksette tiltak for å sikre at fremtidige innsynskrav blir behandlet med tilstrekkelig hurtighet. Videre bes det om at Statsforvalteren gjennomgår sine rutiner for å sikre at det i fremtiden sendes ut slik informasjon som er påkrevd, for å holde parten tilfredsstillende orientert om saksbehandlingen underveis.