Sakens bakgrunn
Oslo Vineyard Kristne Fellesskap (heretter Oslo Vineyard) søkte 12. mars 2012 om støtte til trossamfunnet for 295 medlemmer. Vedlagt søknaden til Fylkesmannen i Oslo og Akershus fulgte kravskjema og en cd, som skulle inneholde fødselsnumrene til medlemmene det ble søkt støtte for. I brev 16. mai 2012 avviste fylkesmannen krav om statstilskudd, med henvisning til at den innsendte cd-en ikke inneholdt oversikt over fødselsnumre. Fylkesmannen fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket etter Oslo Vineyards klage 23. mai 2012 og oversendte klagen til Kulturdepartementet for endelig avgjørelse.
Kulturdepartementet opprettholdt 9. juli 2012 vedtaket. Det ble vist til at fristen for å kreve tilskudd er ufravikelig av hensyn til gjennomføringen av den samlede kontrollen av tros- og livssynssamfunnenes medlemslister og at listen over samtlige medlemmer skal sendes inn sammen med kravet, jf. forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 5 annet ledd. Det ble vist til Kulturdepartementets rundskriv V-6B/2012 av 31. januar 2012 om tilskudd til tros- og livssynssamfunn 2012, som var tilgjengelig på departementets hjemmeside i god tid før kravfristen løp ut, og som også var tilsendt trossamfunnene
1. februar 2012. Departementet mente videre det ikke forelå holdepunkter for at andre enn trossamfunnet var å laste for at den innsendte cd-en var tom da den ble åpnet av Brønnøysundregistrene, som på oppdrag av Kulturdepartementet gjennomfører kontrollen av fødselsnumrene.
Med henvisning til veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11, mente departementet at det var gitt utfyllende forhåndsveiledning gjennom tilsending av nevnte rundskriv, og at kravet dessuten ble mottatt hos fylkesmannen 16. mars 2012, fire dager etter kravfristen, noe som medførte at det uansett var for sent å sende inn en ny cd.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen i brev 5. juni 2013. Oslo Vineyard mente Kulturdepartementet bygget på en uriktig tolkning av forvaltningsloven § 11 og viste til bestemmelsens fjerde ledd om at veiledningsplikten også gjelder når en henvendelse til forvaltningen inneholder mangler. Videre ble det pekt på at det er åpenbart at et trossamfunn ikke har ment å sende inn en tom cd og at en slik feil lett kan repareres om forvaltningen overholder sin veiledningsplikt så raskt at en ny cd kan sendes inn og søknaden realitetsbehandles. Trossamfunnet mente videre at Kulturdepartementet har lagt ensidig vekt på egne administrative behov og latt tvilen om de faktiske forhold komme Oslo Vineyard til skade.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen fant grunn til å ta opp saken med Kulturdepartementet. I brev 5. juli 2013 ble departementet bedt om å redegjøre for sammenhengen mellom de kravene som følger av forvaltningsloven §§ 11 og 17, og retningslinjene som fremgår av lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 19 første ledd, forskrift 19. april 2005 nr. 345 om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 5 og rundskriv nr. V-6B/2012 om tilskudd til tros- og livssynssamfunn 2012. Videre ble det bedt særskilt om en redegjørelse for rekkevidden av forvaltningens plikt etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd annet og tredje punktum, til å gjøre oppmerksom på feil ved henvendelser som avsenderen bør rette.
Under henvisning til departementets uttalelse i vedtak 9. juli 2012 om at det for OsloVineyard uansett var for sent å sende inn en ny cd fordi fristen hadde løpt ut, ble det bedt kommentert om tidsaspektet kan være et relevant hensyn å legge vekt på ved vurderingen av rekkevidden av forvaltningens plikt til å be parten rette en feil. Departementet ble også bedt om å kommentere betydningen av årsaken til feilen, herunder partens skyld. Da det fremgikk at det var flere trossamfunn som leverte cd uten innhold eller med ikke-lesbare eller ødelagte filer, ble det bedt opplyst om de to gruppene ble vurdert likt med hensyn til muligheten for å rette opp i feilen.
Kulturdepartementet ble også bedt om å se hen til lovavdelingens tolkning- og prinsipputtalelse 9. september 1998 (saksnummer 1998/4283 E AS/VIL).
I departementets svar 12. september 2013 ble det innledningsvis gitt en redegjørelse for tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke (Dnk) og for ordningens årshjul, som blant annet inneholder en samtidig elektronisk kontroll av ca. 700 medlemslister med til sammen nesten 600 000 fødselsnumre. Departementet pekte på at tilskuddsordningen er i vekst, og at antall samfunn i 2013 hadde økt til 711 fra 449 i 2005. I 2013 vil den samlede utbetalingen av statlige og kommunale tilskudd sannsynligvis kunne utgjøre ca. 500 mill. kr. Etter departementets syn er det behov for tydelige retningslinjer i ordningen, både av administrative hensyn og for å sikre forutsigbarhet og likebehandling av samfunnene. Retningslinjene for saksbehandlingen må være tilpasset situasjonen for Fylkesmannen i Oslo og Akershus, som i 2013 hadde mer enn 170 samfunn innenfor sitt ansvarsområde.
Om Kulturdepartementets retningslinjer og forvaltningens veilednings- og utredningsplikt uttalte departementet:
«Departementet anser at den alminnelige veiledningsplikten etter forvaltningsloven tilsier at den som søker om offentlig støtte, men som leverer en mangelfull søknad, bør få nødvendig veiledning. Vi anser også at det normalt bør gis vid adgang til å rette feil og mangler, når dette er nødvendig for behandlingen av søknaden, jf. fv1. § 11 fjerde ledd.
Etter departementets vurdering kan likevel veiledningsplikten ikke være ubegrenset. Den må tilpasses de enkelte tilfeller og sakstyper, jf. fv1. § 11 første ledd tredje punktum, hvor det heter at omfanget av veiledningsplikten «må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet». Dette forbeholdet framgikk opprinnelig av § 1 i den tidligere forskrift 16.12.1977 om forvaltningsorganenes veiledningsplikt, og ble inntatt sammen med de øvrige bestemmelser som i dag fremgår av fvl. § 11, ved en lovendring i 1995.
Med dette utgangspunkt har departementet funnet det nødvendig å begrense adgangen til å rette feil/mangler i forbindelse med innsending av elektronisk medlemsliste.
Departementets praksis bygger på bestemmelser i forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 5, hvor det framgår at tilskudd fordrer et skriftlig krav som ledsages av oversikt over fødselsnummer til samtlige medlemmer trossamfunnet søker om tilskudd for, i samsvar med spesifikasjoner fastsatt av departementet. I departementets årlige rundskriv om tilskuddsordningen framgår blant annet at fylkesmennene ikke kontrollerer lagringsmediene, at samfunnene har ansvaret for slik kontroll og at krav med tomme lagringsmedier vil bli avvist.»
Videre uttalte departementet at retningslinjene og praksis blant annet springer ut av hensynet til å hindre feilutbetaling, at kontrollen ikke forsinker tilskuddsprosessen og at trossamfunnene vil kunne kompensere tapt tilskudd ved å pålegge medlemmene å bidra økonomisk, alternativt redusere aktiviteten. Fra redegjørelsen siteres videre:
«Det er i dag normalt kun Brreg som behandler og kontrollerer de elektroniske medlemslistene som sendes inn. Dersom fylkesmannen skal pålegges forhåndskontroll av cd-ene og andre lagringsmedier, vil dette kreve økt teknisk kompetanse og økt tidsbruk i saksbehandlingen ved de enkelte fylkesmannskontor. Departementet har ansett den økte ressursbruk og tidsmessige forsinkelse som slik kontroll hos fylkesmennene vil innebære, som uforholdsmessig i forhold til den fordel som oppnås, og at slik kontroll i vesentlig grad vil forsinke den kontroll som Stortinget har vedtatt. Det vises til at medlemslistekontrollen i 2013 omfattet 711 samfunn og ca. 599 000 fødselsnummer. Det var kun 2 tomme cd-er og 4 tilfeller av fil som ikke lot seg åpne, se vedlagte rapport fra Brreg.
[…]
Dersom Fylkesmannen skal ha normal veiledningsplikt når det gjelder feil/mangler i forbindelse med innsending av elektronisk medlemsliste, vil dette i praksis kunne forsinke kontrollen av medlemslistene og den etterfølgende utbetalingen av tilskudd. Tilskuddsutbetalingen kan for flere samfunns del bli utsatt til etter sommerferien.
Det er også viktig at samfunnene får tilsendt oversikten over uavklarte fødselsnummer etter første kontrollrunde, som de kan gjøre korreksjoner i og sende inn til ny kontroll, før sommerferien.»
Videre skrev departementet at dagens praksis i slike saker ikke anses å være i strid med forvaltningslovens veiledningsplikt. Departementet mente samfunnene ut fra de tidligere nevnte hensyn, må tåle en mer begrenset etterhåndsveiledning og adgang til retting enn normalt, når det gjelder feil/mangler i forbindelse med innsending av de elektroniske listene med fødselsnummer. I stedet får samfunnene en omfattende og uttrykkelig forhåndsveiledning gjennom de årlige rundskrivene. Det å gi et samfunn beskjed om tomme cd-er og mulighet til å rette feilen, er etter departementets syn ikke «nødvendig» i henhold til forvaltningsloven § 11 fjerde ledd annet punktum.
Når det gjaldt forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17, ble det vist til at et viktig hensyn bak dagens praksis, er behovet for en rask avgjørelse. Departementet anser at det vil være uheldig dersom alle eller mange tros- og livssynssamfunn ikke får utbetalt statstilskudd (og tilsendt oversikt over uavklarte fødselsnumre) før sommeren, på grunn av tekniske feil fra et lite fåtalls samfunns side. Det ble også vist til forvaltningsloven § 17 annet ledd litra b og § 17 tredje ledd annet punktum, hvor det fremgår at tidsmessige hensyn kan begrense utredningsplikten.
For øvrig kunne ikke departementet se at et forvaltningsorgan er pålagt en vidtgående plikt til å kontrollere at opplysninger som legges frem av andre enn parten(e) i en sak, for eksempel andre forvaltningsorganer, er riktige, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 71. Hvis Brønnøysundregistrene har meldt at en cd er tom, innhenter normalt sett verken fylkesmannen eller eventuelt departementet den aktuelle cd-en for å foreta egne undersøkelser av den. Det var ikke grunn til å betvile Brønnøysundregistrenes it-kompetanse og at cd-en var tom. Trossamfunnene får som regel først kjennskap til at cd-en er tom når fylkesmannen underretter om at kravet om statstilskudd er blitt avvist, jf. forvaltningsloven § 17 annet ledd litra c. Samfunnene får da anledning til å uttale seg om forholdet i forbindelse med en eventuell klage på avvisningsvedtaket.
Til spørsmålet herfra om tidsaspektets betydning uttalte departementet at det ikke har betydning for retten til veiledning hvorvidt kravet er innlevert lang eller kort tid før fristutløp. Når det gjaldt betydningen av partenes skyld, anså departementet at trossamfunnene i utgangspunktet er nærmest til å bære ansvaret for tomme cd-er eller feil ved cd-er med fødselsnumre, så lenge det ikke foreligger grunn til å tro at feilen har oppstått hos forvaltningsorganet. Oppstår feilen hos forvaltningsorganet, bør feilen søkes rettet umiddelbart.
Departementet mente at det i utgangspunktet er klar sannsynlighetsovervekt for at samfunnet er å laste for at cd-en er tom. Fylkesmennene åpner normalt ikke cd-ene, og det måtte anses lite sannsynlig at innholdet slettes i postgangen eller at Brønnøysundregistrene fjerner eller ikke finner innholdet. Det ble også vist til at de aller fleste cd-ene ikke er tomme når Brønnøysundregistrene åpner dem.
Til spørsmålet om saker med tom cd og saker med ikke-lesbar fil er blitt vurdert likt med hensyn til muligheten for å rette opp i feilen, uttalte departementet:
«Både i 2012 og 2013 var det flere eksempler på begge disse typer feil/mangler. I 2012 var det tre trossamfunn med ikke-lesbar fil o.1., og samtlige fikk mulighet av Fylkesmannen til å sende inn en ny cd til andre kontrollrunde. Alle tre fikk til slutt utbetalt tilskudd. I 2013 var det fire tilfeller. I to av sakene ga Fylkesmannen trossamfunnet mulighet til å sende inn en ny cd til andre kontrollrunde. I de to øvrige sakene ble kravet om statstilskudd avvist av Fylkesmannen. Begge påklaget vedtaket.
KUD opphevet Fylkesmannens vedtak i de to sakene og ba om at ny cd ble sendt til andre kontrollrunde hos Brreg. Når en cd inneholder en fil som ikke lar seg åpne hos Brreg, er det ikke nødvendigvis like klart at samfunnet er å laste som når cd-en er tom. Det vil kunne være usikkerhet om når, hvor og hvordan feilen eller skaden har oppstått. I utgangspunktet mener departementet at samfunnet er nærmest til å bære ansvaret for denne tvilsrisikoen, men vi finner likevel at tvilen om hvorvidt samfunnet er å laste for at filen ikke lot seg åpne hos Brreg, bør komme disse samfunnene til gode.»
Med henvisning til Justisdepartementets prinsipp- og tolkingsuttalelse 9. september 1998 (saksnummer 1998/4283 E AS/VIL) uttalte departementet videre:
«På to sentrale punkter skiller tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn seg fra ordningene med stipend og garantiinntekter for kunstnere. Forskjellene er etter vår oppfatning relevante for vurderingen av hvor langt forvaltningens veilednings- og utredningsplikt strekker seg. I tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn skal hvert samfunns medlemsliste jevnføres elektronisk med de øvrige samfunnenes medlemslister for å avdekke mulige dobbeltmedlemskap, før fylkesmennene tar stilling til kravene om tilskudd. En tilsvarende omstendighet finnes ikke i ordningene med stipend og garantiinntekter for kunstnere. For det andre gjelder ordningene med stipend og garantiinntekter i større grad enkeltpersoners levebrød og livsvilkår. I tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn er søkerne derimot medlemsorganisasjoner, og tapt tilskudd et år kan kompenseres gjennom økte bidrag fra medlemmene.»
Til spørsmålet om forholdet til forvaltningsloven §§ 11 og 17 ble vurdert ved utarbeidelsen av rundskriv V-6B/2012, ble det opplyst at retningslinjene ikke var nye i 2012, men at presiseringen om at kravet om statstilskudd skal avvises dersom det sendes inn en tom cd, var ny i 2012-rundskrivet. Vedlagt fulgte rundskriv fra 2005 og saksdokumenter i forbindelse med utarbeidelsen av 2012-rundskrivet. Det ble opplyst at departementets vurdering av forholdet til forvaltningsloven §§ 11 og 17 ikke er uttrykkelig berørt i den vedlagte dokumentasjonen.
Avslutningsvis uttalte departementet at rundskrivet bidrar til å sette samfunnene i stand til å ivareta sine interesser i forbindelse med krav om tilskudd. At det erfaringsmessig er få tomme cd-er o.1., underbygger dette. Det ble påpekt at det er vanlig at offentlige tilskuddsordninger har en søknadsfrist, og at en slik frist ivaretar viktige administrative hensyn.
Videre opplyste departementet at det er praksis for at krav om tilskudd avvises hvis samfunnet ikke har overholdt kravfristen – også i tilfeller der kravet har innkommet tidsnok til at medlemslisten kan komme med i fylkesmannens videresending til Brønnøysundregistrene. For samfunn som er avhengig av tilskuddene, burde det etter departementets vurdering kunne forventes at samfunnet utviser en stor grad av aktsomhet i forbindelse med kravet om tilskudd.
I brev 8. oktober 2013 hadde Oslo Vineyard merknader til Kulturdepartementets svar. Trossamfunnet var uenig i at det er godtgjort at feilen skjedde på deres side. Det ble vist til vedlagte notat fra Andreas Sørby, programingeniør i NRK, og at det ikke kan være borgerne som skal bære risikoen for feil som kan ha oppstått hos forvaltningen. Forvaltningen må, etter trossamfunnets oppfatning, innrette sin virksomhet slik at veiledningsplikten i forvaltningen kan oppfylles, særlig når det er åpenbart at menigheten oppfyller vilkårene for å få støtte. Det gjelder enten den tekniske feilen i det enkelte tilfelle er skjedd hos søkeren eller forvaltningen.
Oslo Vineyard mente regelverket er for rigid da det ikke tar høyde for eventuelle feilkilder. Opplysningen fra departementet om at det var ytterst få tilfeller av denne typen feil, samstemte etter trossamfunnets oppfatning dårlig med argumentasjonen om at å gi tilbakemelding om feil vil være en altfor stor administrativ belastning for forvaltningen. Trossamfunnet mente de administrative ulempene ikke er så store at det er berettiget å suspendere veiledningsplikten ut fra forvaltningens kapasitet, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd. Det ble videre påpekt at det er myndighetene som har valgt en teknisk løsning, og dermed også må legge inn systemer slik at materielt berettigede krav ikke bortfaller på grunn av tekniske problemer. Forvaltningen må etter trossamfunnets oppfatning legge opp sin virksomhet slik at forvaltningsloven kan følges.
At trossamfunn som hadde levert en cd med korrupt fil, fikk anledning til å sende inn ny cd, viste at det var mulig å oppfylle veiledningsplikten, og det var etter Oslo Vineyards oppfatning ikke saklig grunn til å skille mellom disse tilfellene. Trossamfunnet mente det var åpenbart at søkere ikke har noen interesse av å sende inn blanke cd-er noe mer enn søkere har interesse av å sende inn cd-er med korrupte filer, slik at begge deler er et signal om at noe har gått galt rent teknisk.
I brev 1. november 2013 hadde Kulturdepartementet ytterligere merknader og gjorde blant annet oppmerksom på at det først er etter klage at søkeren får anledning til å rette cd-er som er ødelagte, og hvor samfunnet mest sannsynlig ikke er å laste for feilen. Disse kommer da med i andre kontrollrunde hos Brønnøysundregistrene.
I brev 18. mars 2014 ble det fra Kulturdepartementet opplyst at praksis i saker der tros- eller livssynssamfunn har sendt inn en tom cd eller lignende er endret fra 2014. Det vil nå bli gitt mulighet til å sende inn en ny cd innen en frist fastsatt av fylkesmannen. Departementet fastholdt likevel at den tidligere praksisen var rettslig holdbar og basert på vektige hensyn, jf. tidligere brev til ombudsmannen.
Jeg ser slik på saken
1. Tilskudd til trossamfunn
Registrerte trossamfunn kan kreve årlige statlige tilskudd i henhold til lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 19 første ledd. Det kan bare kreves tilskudd for medlemmer som ikke også hører til Den norske kirke eller andre trossamfunn som mottar støtte for medlemmet. Etter en lovendring i 2004 fikk departementet hjemmel til å gi regler om plikt til å opplyse om fødselsnumre for medlemmer det søkes støtte for, jf. § 19b. Bakgrunnen for lovendringen var at stikkprøvekontroller hadde avdekket store uregelmessigheter, og det var behov for å få bedre grunnlag for og kontroll med utregning av tilskudd til tros- og livssynssamfunn, jf. Ot.prp. nr. 9 (2003-2004).
Kulturdepartementet har i forskrift 19. april 2005 nr. 345 om registrerte og uregistrerte trossamfunn § 5 gitt nærmere regler om fremgangsmåten for å kreve statstilskudd. Bestemmelsen lyder:
«Trossamfunn som vil kreve statstilskudd, kan for ett år av gangen, innen frist som fastsettes av Kultur- og kirkedepartementet, sende krav om dette til fylkesmannen. Trossamfunn som omfatter menigheter i flere fylker, kan fremme kravet samlet for hele sitt samfunn overfor fylkesmannen i det fylke hvor samfunnet har sitt hovedsete. Registrerte trossamfunn omfatter menigheter i flere fylker og som har latt seg registrere i ett fylke, må i tilfelle fremme kravet samlet for hele sitt samfunn overfor fylkesmannen på registreringsstedet.
Kravet skal være skriftlig. Det må ledsages av oversikt over fødselsnummer til samtlige medlemmer trossamfunnet søker om tilskudd for i samsvar med spesifikasjoner fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet.
Oversiktene blir jevnført med Det sentrale folkeregisteret, oversikter fra øvrige tros- og livssynssamfunn og Den norske kirke. Trossamfunnet skal via Fylkesmannen få informasjon om nødvendig korreksjoner. Kultur- og kirkedepartementet fastsetter nærmere regler for tilbakemeldingens innhold og form. Dersom en person står oppført i flere tros- eller livssynssamfunn skal fylkesmannen etter nærmere bestemmelser fra Kultur- og kirkedepartementet, fatte vedtak om hvilket tros- eller livssynssamfunn som eventuelt har krav på tilskudd.
Når den årlige kontrollen er gjennomført, skal Brønnøysundregistrene og fylkesmannen fysisk slette alle oversikter som inneholder fødselsnummer, og bekrefte dette skriftlig overfor Kultur- og kirkedepartementet.
Tilskudd til de nordiske folkekirkene beregnes for 2005 ut fra det statistiske tallet for antall borgere fra det respektive landet og prosentandelen av befolkningen som i hvert land tilhører statskirken.»
Departementet gir årlige rundskriv med nærmere retningslinjer for kravfrist og praktisk gjennomføring av tilskuddsprosessen. For 2012 gjaldt rundskriv nr. V-6B/2012 om tilskudd til tros- og livssynssamfunn 2012, som ble utgitt 31. januar 2012. Det fremgår av rundskrivet at kravfristen var 12. mars 2012 og at tros- og livssynssamfunnene skal fylle ut et vedlagt kravskjema og sende inn en digitalt lesbar oversikt over fødselsnumre for alle medlemmer det kreves tilskudd for, på cd, minnepinne eller eventuelt diskett. Videre heter det under punkt 2:
«Samfunnene må på forhånd forsikre seg om at CD-ROMen [..] faktisk inneholder en oversikt over fødselsnummer og at filen er lesbar. […] Fylkesmennene kontrollerer ikke om CD-ROM-en/minnepinnen/disketten inneholder en fil eller om den er lese- eller passordbeskyttet. [..] Dersom det sendes inn en tom CD-ROM/minnepinne/diskett, skal kravet om statstilskudd avvises.»
Også tidligere rundskriv omtalte trossamfunnenes plikt til å forsikre seg om at cd-en faktisk inneholder en lesbar fil med slik oversikt, men det var først i rundskrivet for 2012 konsekvensene av en tom cd ble påpekt.
2. Forvaltningslovens krav til forsvarlig saksbehandling
Saksbehandlingen i forvaltningen skal være forsvarlig. Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) oppstiller flere krav til forvaltningen med utgangspunkt i dette forsvarlighetsprinsippet, blant annet i § 11 om forvaltningens veiledningsplikt og i § 17 om forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt.
Forvaltningsloven § 11 gir anvisning på de krav som følger til forvaltningens plikt til å veilede borgerne, både generelt og ved behandlingen av enkeltsaker. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Veiledningens omfang må tilpasses «det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet», jf. § 11 første ledd tredje punktum. Om denne modifikasjonen heter det i merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) Om lov om endringer i forvaltningsloven mv.: «Det må understrekes at et forvaltningsorgan ikke generelt kan avstå fra å yte veiledning under henvisning til denne bestemmelsen. Bestemmelsen har bare betydning for omfanget av den veiledningen forvaltningen plikter å yte i det enkelte tilfellet.»
Videre er partens behov og forutsetning relevant for veiledningens omfang, noe som medfører at profesjonelle aktører i større grad må kunne forventes å ivareta egne interesser, jf. for eksempel Rt-1998-430 om en patentsøknad.
Veiledningsplikten ved behandlingen av enkeltsaker har også en side til plikten etter forvaltningsloven § 17 første ledd om at forvaltningen skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes». Forvaltningen har dermed et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Det er likevel klart at parten også vil ha et ansvar for å legge frem relevante opplysninger, noe som særlig gjør seg gjeldende i saker der opplysningsplikten følger av lovgivningen eller annen oppfordring fra forvaltningen. Det er både i rettspraksis og juridisk teori gitt uttrykk for at forvaltningen i slike tilfeller ikke kan bebreides dersom parten i et slikt tilfelle unnlater å oppfylle slike krav. Se eksempelvis Rt-1994 – 260 og Eckhoff/Smiths Forvaltningsrett 2006 s. 250.
3. Nærmere om plikten til å gi beskjed om feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler
Det er særlig rekkevidden av veiledningsplikten i § 11, som har vært tema for undersøkelsene i denne saken. I § 11 fjerde ledd annet og tredje punktum heter det:
«Inneholder en henvendelse til et forvaltningsorgan feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal organet om nødvendig gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres.»
Plikten etter § 11 fjerde ledd annet punktum innebærer at forvaltningen ved mottakelse av en henvendelse, snarest mulig må gjennomføre en kontroll med om forsendelsen fremstår fullstendig og riktig. Forvaltningsorganet skal ikke foreta noen vurdering av realiteten eller kvaliteten på søknaden eller henvendelsen, men åpenbare feil eller misforståelser må det forventes at forvaltningen gjør søkeren oppmerksom på. Eksempelvis bør forvaltningsorganet påse at riktig skjema er benyttet, at skjemaet er tilstrekkelig utfylt og at nødvendige vedlegg følger med. I den grad henvendelsen omfatter vedlegg på digitale lagringsmedier, må denne førstegangskontrollen også innebære at slike vedlegg åpnes og leses, og det må tilsvarende gis beskjed om feil eller misforståelser her.
Henvisningen til «om nødvendig» må innebære at forvaltningsorganet ikke skal måtte gi beskjed om enhver mangel. Mindre feil, som ikke vil få betydning for vurderingen av saken, eller som forvaltningen selv kan avhjelpe, eller feil som lar seg forklare ut fra sammenhengen i øvrig informasjon, utløser neppe veiledningsplikt. Men dersom feilen innebærer at en søknad avslås eller avvises, er det klart at parten «bør rette» feilen og at det dermed vil være «nødvendig» for forvaltningsorganet å gi beskjed om dette.
Ombudsmannen har i flere saker kritisert forvaltningen for å ikke sørge for tilstrekkelig veiledning når søknader er mangelfulle eller kan misforstås. Det vises blant annet til årsmeldingen 1983 på side 123-124 og uttalelse 6. desember 2007 (sak 2007/593).
Jeg viser også til tolkning- og prinsipputtalelse 9. september 1998 (saksnummer 1998/4283 E AS/VIL), der lovavdelingen vurderte Kulturdepartementets spørsmål om ulike rettslige sider ved en foreslått praksis i Utvalget for statens stipend og garantiinntekter. Lovavdelingen ga uttrykk for at det ikke ville være adgang til straks å avvise en søknad uten nærmere kontakt med søkeren i de tilfellene der det er sendt inn en mangelfull søknad. Under henvisning til forvaltningsloven § 11 fjerde ledd, tidligere forskrift § 7 og rundskriv G-150/78, uttalte lovavdelingen blant annet:
«Når feilen kan medføre at søknaden avvises, vil underretning om feilen uten tvil måtte anses «nødvendig» i lovens forstand. Lovavdelingen antar at det ikke kan være anledning til å unnlate å ta kontakt med søkeren i slike tilfelle selv om det står i søknadsskjemaet at mangelen kan medføre avvisning.»
Normalt vil slike feil det her er snakk om, fanges opp i forbindelse med det daglige postmottaket ved forvaltningsorganet. Det spesielle i dette tilfellet var at innholdet i de digitale lagringsmediene ikke skulle arkiveres ved fylkesmannsembetene, av hensyn til personvernsensitivt innhold, men videresendes til Brønnøysundregistrene, som databehandler, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 5. Det er imidlertid klart at plikten etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd retter seg mot det organet som mottar henvendelsen, i dette tilfellet fylkesmannen. Det må kunne legges til grunn at alle fylkesmannsembetene jevnlig mottar postforsendelser på ulike digitale lagringsmedier, og det er derfor vanskelig å forstå departementets henvisning til at fylkesmannen vil ha behov for økt teknisk kompetanse for å kunne undersøke om de vedlagte minnepinnene eller cd-ene har riktig innhold.
4. Adgangen til å fastsette unntak fra veiledningsplikten
I Kulturdepartementets rundskriv V-6B/2012 er det, som foran omtalt, gitt retningslinjer som avviker fra det som er omtalt i punkt 3 om forvaltningens plikt til å gjøre oppmerksom på feil og misforståelser. Blant annet fremgår følgende i rundskrivets punkt 2:
«Fylkesmennene kontrollerer ikke om CD-ROM-en/minnepinnen/disketten inneholder en fil eller om den er lese- eller passordbeskyttet. [..] Dersom det sendes inn en tom CD-ROM/minnepinne/diskett, skal kravet om statstilskudd avvises.»
Kulturdepartementet har opplyst at departementet hadde funnet det nødvendig å begrense adgangen til å rette feil/mangler i forbindelse med innsending av elektronisk medlemsliste. Det er derfor spørsmål om det er adgang til å gi retningslinjer som fraviker forvaltningsloven § 11 fjerde ledd annet og tredje punktum.
Forvaltningsloven § 1 bestemmer at «[l]oven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov.» Særlovgivningen kan dermed gi både unntak fra forvaltningsloven og supplerende bestemmelser om saksbehandlingen. Det legges i alminnelighet til grunn at eventuelle unntak fra bestemte forvaltningsrettslige regler må fremgå klart av vedkommende særlov.
Det er verken i trossamfunnsloven eller i forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn gitt uttrykkelig unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om veilednings- og utredningsplikt, og det kan heller ikke etter en tolkning av de aktuelle bestemmelsene anses å være oppstilt noe slikt unntak. Problemstillingen synes heller ikke å være omtalt i forarbeidene til lovendringen som medførte at departementet fikk hjemmel til å gi regler om plikt til å opplyse om fødselsnumrene til medlemmene.
Jeg forstår departementets redegjørelse slik at vurderinger knyttet til rekkevidden av forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven ikke ble problematisert ved utarbeidingen av rundskrivet for 2012. Heller ikke den oversendte dokumentasjonen gir inntrykk av at departementet har vært bevisst på problemstillingen.
Selv om Kulturdepartementets rundskriv V-6B/2012 gir god og presis veiledning om hva som forventes av trossamfunnene, og jeg kan være enig i at det i utgangspunktet vil være trossamfunnets ansvar å sørge for at fylkesmannen mottar de relevante opplysningene for å kunne behandle kravet, kan ikke slik forhåndsveiledning avhjelpe behovet for veiledning om feil som likevel måtte skje. Det vil i denne sammenhengen ha liten betydning hvem som eventuelt har ansvaret for at feilen har oppstått, da vurderingstemaet vil være om feilen er av en slik art at avsenderen «bør rette» den og om det er «nødvendig» for forvaltningsorganet å gi beskjed om dette. Såfremt kravet er fremmet innen den fastsatte fristen, vil heller ikke tidspunktet for kravet ha betydning for forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd.
Etter dette kan jeg vanskelig se at den overfor nevnte begrensningen i Kulturdepartementets rundskriv punkt 2 V-6B/2012 er forenlig med forvaltningsloven § 11 fjerde ledd.
Feilen medførte i dette tilfellet at søknaden ble avvist. Etter min mening var feilen dermed av en slik art at forvaltningen hadde plikt til å gjøre trossamfunnet oppmerksom på denne og gi trossamfunnet anledning til å rette feilen.
5. Oppsummering
Tilskuddsmyndighetene oppfylte etter min mening ikke veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd annet og tredje punktum i denne saken. Jeg ber derfor Kulturdepartementet ta opp vedtak 9. juli 2012 om avvisning av klage til ny behandling, og ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen.
Jeg tar til etterretning Kulturdepartementets opplysning om at fremtidig praksis endres slik at det fra 2014 vil bli gitt tilbakemelding til tros- og livssynssamfunn som har sendt inn en tom cd eller lignende, og at disse vil få mulighet til å sende inn en ny cd.
Ved kopi av brev 27. mai 2014 til Oslo Vineyard Kristne Fellesskap orienterte Kulturdepartementet at det var fattet nytt vedtak. Trossamfunnet fikk i det nye vedtaket innvilget søknaden om statstilskudd for 2012.