Innledning
A fikk ved vedtak 28. oktober 2013 fra Fylkesmannen i Rogaland utbetalt kr. 35 904 i tilskudd til utbedring av vinterskader på eng. Etter forutgående varsel omgjorde Fylkesmannen vedtaket 17. september 2015. Som begrunnelse for dette ble det vist til at Landbruksdirektoratet i andre saker fra 2015 hadde lagt til grunn at tilskudd bare kunne utbetales når melding om skaden var gitt kommunen før skadene var forsøkt utbedret. Fylkesmannen mente derfor at han hadde tolket regelverket feil, og at vedtaket var ugyldig og kunne omgjøres når han hadde sett bort fra at klager hadde forsøkt å utbedre skadene før kommunen var varslet. Landbruksdirektoratet kom til samme resultat i vedtak 5. april 2016. Det ble konstatert at krav om melding før utbedring var et ufravikelig vilkår for tildeling av erstatning, og at likebehandlingshensyn tilsa at alle som ikke hadde meldt fra om skaden før utbedring, skulle få avslag. A brakte saken inn for ombudsmannen 2. mai 2016. Han mente at omgjøringsvedtaket var urimelig fordi det var lenge siden tilskuddet ble utbetalt, og at det ikke var hans feil at melding om skaden ble registrert etter det første utbedringsforsøket. Det ble vist til at kommunen var varslet på forhånd, men at administrasjonen i 2013 var nedlesset i arbeidet med saker om vinterskader etter «den tøffeste vinteren noensinne». Avtalen han hadde med kommunen var «å gjøre det som var nødvendig».
Ombudsmannens undersøkelser i saken
I brev herfra 5. juli 2016 ble Landbruksdirektoratet bedt om å redegjøre nærmere for på hvilket grunnlag Fylkesmannens vedtak 28. oktober 2013 var ugyldig. Herunder ble det spurt om Landbruksdirektoratets vedtak i de andre klagesakene innebar en omlegging eller presisering av regelverket, og om det hadde noen betydning at disse klagesakene var fra 2015, mens vedtaket som var omgjort i As sak var fra 2013. Direktoratet ble også spurt om det hadde noen betydning for gyldighetsvurderingen at feilen skyldtes forhold i forvaltningen som klageren ikke kunne bebreides for. Direktoratet ble også bedt om å utdype vurderingen av om omgjøringsadgangen skulle benyttes. Det ble bedt opplyst om det var truffet flere vedtak om tilbakebetaling på bakgrunn av de nevnte avgjørelsene fra 2015. Landbruksdirektoratet svarte i brev 5. juli 2016, og redegjorde innledningsvis for sitt syn på reglene om varsling:
«Slik Landbruksdirektoratet tolker regelverket når det gjelder erstatning for vinterskader på eng må søker, for å ha oppfylt vilkåret om melding til rett tid, inngi melding før utbedring. Når utbedring er gjennomført er det for sent å inngi melding skaden… … Kravet om melding før utbedring ble forskriftsfestet i 2012 ved fastsetting av beregningsforskriften. Før dette fulgte det samme kravet av forvaltningspraksis.»
Deretter skrev direktoratet:
«1. Fylkesmannen i Rogalands vedtak 28. oktober 2013 er ugyldig fordi søker ikke har oppfylt kravet til rettidig melding. Derved har søker gjort det umulig å fastsette antall dekar som er så skadet at det potensielt kan gi rett til tilskudd. 2. De omspurte vedtakene fra Landbruksdirektoratet fra 2015 som gjelder vinterskader i Rogaland slår fast det som allerede i mange år har vært fast praksis og som dertil uttrykkelig er bestemt i beregningsforskriften. Både forskriften og ikke minst forvaltningspraksisen på området har ligget fast lenge før den aktuelle skaden oppsto i 2013. 3. Landbruksdirektoratet legger til grunn at regelverket og veileder i form av rundskriv, har vært lett tilgjengelig for skadelidte på Landbruksdirektoratets hjemmesider. Søker har også kunnet søke informasjonen hos kommunen. Det er derfor vanskelig å se at det som danner grunnlag for ugyldighet ikke skyldes forhold på søkers hånd. Så er det beklagelig at forvaltningen, kommunen og fylkesmannen, i første omgang innvilger erstatning på et ugyldig grunnlag.
Likevel tilsier hensynet til likebehandling og hensynet til et klart og tydelig regelverk blir fulgt slik det er gitt, at et slikt ugyldig vedtak ikke kan bli stående. 4. Det er truffet vedtak om omgjøring og tilbakebetaling i 23 lignende saker med bakgrunn fra samme område og samme skadeår…»
I brev 2. september 2016 oversendte Landbruksdirektoratet et vedtak Landbruks- og matdepartementet hadde truffet 19. august 2016 i en liknende sak. I saken hadde Landbruksdirektoratet avvist en søknad om erstatning fordi avlingsskadeforskrifta § 2 nr. 4 stiller som vilkår at det skal gis melding om skade uten ugrunnet opphold. Departementet opphevet direktoratets vedtak etter å ha mottatt en omgjøringsbegjæring fra parten i saken. Det ble gitt uttrykk for at varslingsregelen kun var en bevisbyrderegel, som ikke ga selvstendig grunnlag til å avslå eller avvise en søknad når skaden ellers var tilstrekkelig dokumentert. I et brev til Landbruksdirektoratet 7. september 2016 forklarte departementet nærmere hvordan varslingsregelen i avlingsskadeforskriften skulle forstås:
«Gjeldende rett er nå at det ikke er holdepunkter for en formalistisk tolkning av vilkåret uten ugrunnet opphold. Begrepet har dermed fått en mer underordnet betydning, så lenge det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på det faktiske skadeomfanget. Departementets forståelse skal legges til grunn når det gjelder hvordan vilkåret om «ugrunnet opphold» skal tolkes i tilsvarende saker.»
Landbruksdirektoratet oversendte brevet fra departementet 28. oktober 2016, og anførte:
«I nærværende sak foreligger det ingen tidsnær dokumentasjon av hverken skadeårsak eller skadeomfang. Arealene ble ikke besiktiget eller kontrollert før bearbeiding, det foreligger ikke bilder eller vitneutsagn fra kommunen eller andre fagkyndige utover brukers egen forklaring. Vi kan følgelig ikke se at saken kan få noen annen konklusjon ved å ta den opp til ny behandling i lys av konklusjonene i vedlagte brev fra Landbruks- og matdepartementet.»
Klager kom med merknader i brev 18. september 2016 hvor han påpekte at feilen lå hos «embetsverkets system», og at det derfor ville være urimelig å kreve tilskuddet tilbakebetalt fra han. I tillegg viste klageren til at han hadde kontaktet kommunen før han forsøkte utbedring første gang, og da fikk beskjed om å gjøre det som var nødvendig. Kommunen hadde ikke kapasitet til å foreta noen befaring fordi det var omfattende vinterskader i hele kommunen. I brev 10. november 2016 ba ombudsmannen direktoratet om å redegjøre nærmere for sitt nye standpunkt. Det ble vist til at kommunen ved søknaden 15. juli 2013 hadde tilrådd erstatning med den begrunnelse at skadeårsaken var langvarig frost, og at den ikke kunne se at det var andre forhold som kunne ha forårsaket så omfattende skader. Direktoratet ble derfor bedt om å redegjøre nærmere for sitt standpunkt om at det ikke forelå tidsnær dokumentasjon på skadene. Videre ble det vist til at opprettholdelsen av vedtaket 5. april 2016 uansett ville bero på om vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35 var oppfylt. Direktoratet ble derfor bedt om å redegjøre for hvorfor Fylkesmannens opprinnelige tildelingsvedtak var ugyldig etter den begrunnelsen direktoratet nå hadde gitt. Det ble også vist til at det etter avlingsskadeforskriften § 8 skulle foretas en vurdering av om tilbakekrevingsadgangen skal benyttes, og at det i Statens landbruksforvaltnings rundskriv 8/12 punkt 2.2.3 fremgikk at søkerens gode tro, innrettelse og tidsmomentet skulle vektlegges i vurderingen. Samtidig skulle det legges vekt på om feilutbetalingen skyldtes forvaltningens forhold. Direktoratet ble bedt om å gi sitt syn på om slike momenter forelå, og hvordan de var vektlagt ved vurderingen av om tilbakebetalingsadgangen skulle benyttes. Landbruksdirektoratet svarte i brev 29. november 2016 blant annet:
«Det fremgår klart av sakens dokumentasjon at [klager] utbedret det aktuelle arealet to ganger. Først ved direktesåing/annen bearbeiding, uten at melding ble gitt eller kontroll foretatt. …Det fremgår også av klageskjema at forsøksringen i området var usikker på om manglende spiring skyldtes skadegjørere som sopp eller stankelbein. Dette er ikke-erstatningsmessige årsaker til manglende spiring … På dette tidspunktet, etter utbedring ved direktesåing og før melding til kommunen, er det ikke foretatt noen kontroll eller annen dokumentasjon av årsaken til manglende spiring. Det er heller ikke foretatt noen kontroll eller dokumentasjon av om [klager] hadde skader, i forskriftens forstand, før direktesåing ble gjennomført. Det er upresist av Landbruksdirektoratet når vi i vårt brev av 28. oktober d.å. bruker begrepet «tidsnær», i realiteten finnes det ingen dokumentasjon av situasjonen på skadetidspunktet. Melding til kommunen ble gitt på et langt senere tidspunkt, 10. juni 2013, det ble da foretatt en kontroll og [klager] utbedret arealene på nytt. Kontrollen sier i denne sammenhengen ingen ting om den situasjonen som er relevant for vurderingen av rett til erstatning for vinterskader, som er situasjonen før bearbeiding av arealene ved isåing osv. Det finnes ingen dokumentasjon for årsaksforholdene på dette, tidligere, tidspunktet.»
Til spørsmålet om beløpet skulle kreves tilbakebetalt, pekte direktoratet på at søker, om han var kjent med erstatningsforskriften og praksis i regionen, kunne hatt kunnskap om at det ikke uten videre var klart at han hadde rett til erstatningen. Direktoratet mente likevel at klageren hadde grunn til å innrette seg etter det positive vedtaket, slik at hensynet til god tro trakk i retning av at erstatningen ikke kunne kreves tilbakebetalt. Direktoratet mente at tidsrommet på ca. 1 år og 8 måneder fra vedtak til varsel om omgjøring ble sendt, ikke var så langt at det kunne tillegges vesentlig vekt i favør av klageren. Hensynet til et riktig resultat var mer avgjørende, mente direktoratet som sto fast ved omgjøringen. Klager innga merknader per e-post 26. desember 2016. Han viste igjen til at han hadde gitt melding til Landbrukskontoret før utbedringen og fått beskjed om å gjøre det nødvendige. Han gjentok at vinteren på Jæren hadde vært den kaldeste og lengste i manns minne, og at tidsmomentet måtte tale i hans favør. I tillegg viste han til at sopp og stankelbein-problematikk bare var problematisert som mulig årsak til at utbedringen med direktesåing ikke hadde fungert, og ikke i forhold til den opprinnelige skadeårsaken som direktoratet nå viste til.
Ombudsmannens syn på saken
Direktoratets omgjøringsvedtak
Tilskudd til utbedring av vinterskader på eng ble på tidspunktet for denne saken regulert av forskrift 2012-01-17-56 om erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon (avlingsskadeforskriften) § 4, slik den lød før endringen 15. januar 2016. De nærmere vilkårene for tilskudd fremgikk av forskriften § 2, som hadde følgende ordlyd:
«Erstatning eller tilskudd etter denne forskriften kan gis til foretak som
- har hatt svikt i plante- eller honningproduksjonen forårsaket av klimatiske forhold,
- på skadetidspunktet oppfyller vilkårene for å kunne motta produksjonstilskudd etter forskrift 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket,
- ikke kan få dekket tapet gjennom en allment tilgjengelig forsikringsordning eller på annen måte, og
- uten ugrunnet opphold har gitt melding til kommunen om at skade har oppstått eller vil kunne oppstå.»
Landbruks- og matdepartementet har i den innsendte avgjørelsen 19. august 2016 i en liknende sak («Reime-saken»), uttalt:
«Departementet meiner at regelen om varsling uten ugrunnet opphold ikkje er meint å vera ein avskjeringsregel, slik at ein kan tapa kravet sitt om ein ikkje melder i frå samstundes med at ein har grunn til å tru at ei skade har oppstådd. I avlingsskadeforskrifta er regelen grunngjeve ut frå spørsmålet om bevisbyrde – jo lenger parten venter med å gje varsel om at skade har oppstått, jo vanskelegare blir det for han å dokumentere skade.»
I brev 7. september 2016 til direktoratet har departementet oppsummert gjeldende rett slik:
«Gjeldende rett er nå at det ikkje er holdepunkter for en formalistisk tolkning av vilkåret utan ugrunnet opphold. Begrepet har dermed fått en meir underordnet betydning, så lenge det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på det faktiske skadeomfanget.»
I samme brev skriver departementet videre:
«I Landbruksdirektoratets vedtak i Reime-saken av 5. mars 2015 fremgår det tilsvarende at det er en grunnleggende forutsetning at det ikke foretas utbedring før melding.
Basert på redegjørelsen for regelverket over, har departementet vanskelig for å se at det finnes rettslige holdepunkter for disse uttalelsene.» Departementets avgjørelse og etterfølgende uttalelse gjelder den samme forskriften som i nærværende sak. Sakene gjelder dessuten tilskudd for samme år. Så vidt ombudsmannen kan se, er departementets rettsoppfatning fullt ut forenlig med forskriftens ordlyd, og må anses å gi uttrykk for gjeldende rett. Både Fylkesmannen og Landbruksdirektoratet har begrunnet omgjøringsvedtaket med at «melding av skaden uten ubegrunnet opphold og før utbedring innebærer et ufravikelig vilkår for erstatning». Det følger av fremstillingen ovenfor at denne begrunnelsen bygger på en uriktig rettsoppfatning. Direktoratet har i brev 28. oktober 2016 til ombudsmannen gitt uttrykk for at vedtaket må opprettholdes, fordi resultatet uansett vil måtte bli det samme ved en ny behandling. I brev 29. november 2016 skriver direktoratet nærmere om dette:
«[P]å dette tidspunktet, etter utbedring ved direktesåing og før melding til kommunen, er det ikke foretatt noen kontroll eller annen dokumentasjon av årsaken til manglende spiring. Det er heller ikke foretatt noen kontroll eller dokumentasjon av om [klageren] hadde skader, i forskriftens forstand, før direktesåing ble gjennomført.»
Det kan fremstå som noe uklart om dette er ment som en ny selvstendig begrunnelse eller som en utdypende forklaring til den begrunnelsen som ble gitt i omgjøringsvedtaket. Det er også noe uklart om direktoratet mener Fylkesmannens innvilgelse bygger på manglende dokumentasjon alene eller også et uriktig faktisk innhold. Endelig etterlater brevet tvil om Landbruksdirektoratet denne gangen har lagt riktig rettsanvendelse til grunn, all den tid det er lagt ensidig og avgjørende vekt på at skadene var forsøkt utbedret før melding ble gitt kommunen, samtidig som bevismomenter til fordel for klageren ikke er kommentert ytterligere. Det er uansett vanskelig å se at en slik etterfølgende begrunnelse kan rette opp den rettslige mangelen som foreligger ved direktoratets vedtak i omgjøringssaken. Vedtaket lider av en ugyldighetsgrunn til skade for søkeren, og riktig fremgangsmåte må være å oppheve omgjøringsvedtaket og å treffe et nytt vedtak som bygger på riktig rettsforståelse og en helhetlig vurdering av saken. Ombudsmannen må be direktoratet om å gjøre dette.
Direktoratets nye behandling av saken
Klageren må få anledning til å uttale seg eksplisitt om omgjøringsspørsmålet før det blir truffet et nytt vedtak. Direktoratet må dessuten foreta de undersøkelser som for øvrig anses nødvendig for å opplyse saken tilstrekkelig. Direktoratet vil måtte treffe avgjørelsen på eget grunnlag. Ombudsmannen finner det likevel riktig å komme med enkelte kommentarer til det direktoratet skriver i sine brev hit. Etter forvaltningsloven § 35 bokstav c kan et vedtak omgjøres uten at det er påklaget dersom det må anses ugyldig. Ved vurderingen av om et vedtak er ugyldig, vil mangelen vedtaket lider av og dens betydning for vedtakets innhold stå sentralt. Se for eksempel Rt-1960-1374 og HR-2016-2017-A. Dette er spørsmål som må klargjøres gjennom direktoratets nye behandling. Tildeling av støtte er et begunstigende vedtak. Spørsmålet om en ugyldighetsgrunn skal medføre at vedtaket oppheves, vil da i tillegg bero på en nærmere avveining. Om denne avveiningen heter det i Høyesteretts avgjørelse HR-2016-2017-A premiss 73:
«Når det er aktuelt å statuere ugyldighet til ugunst for parten, har det blant annet betydning hvor lang tid som har gått og i hvilken grad parten har innrettet seg etter vedtaket.»
I JDLOV-1987-746 behandlet Justisdepartementets lovavdeling flere spørsmål fra Landbruksdepartementet knyttet til muligheten for omgjøring og tilbakesøkning av investeringstilskudd som departementet mente var tildelt på uriktig grunnlag. Lovavdelingen uttalte følgende om avveiningen:
«Av betydning blir feilens art og størrelse, hvor mye ugyldighet vil skade den private, partenes forhold, tidsfaktoren og den offentlige interesse i å statuere ugyldighet. Det må her kunne legges vekt på herredsagronomens forhold, se den prinsipielle drøftelse ovenfor i pkt 1. Jo sterkere han har medvirket, desto større grunn synes det å være til å opprettholde vedtaket på tross av manglene. Hvor herredsagronomen har vært sterkt medvirkende, antar vi det ikke kan statueres ugyldighet med mindre tilskuddsmottageren var eller burde vært klar over de rette forhold. Stor aktsomhetsplikt kan imidlertid ikke kreves av tilskuddsmottagerne når det gjelder å etterprøve opplysninger fra herredsagronomen.»
Landbruksdirektoratet har ikke foretatt en slik avveining i tilknytning til spørsmålet om ugyldighet. Det må gjøres i den nye behandlingen som ombudsmannen ber direktoratet om å foreta. Flere av de samme momentene er riktignok vurdert i tilknytning til spørsmålet om tilskuddet skal kreves tilbakebetalt etter avlingsskadeforskriften § 8. Dette er imidlertid en annen rettslig vurdering enn ugyldighetsvurderingen, selv om flere av de samme momentene vil gjøre seg gjeldende. Avveiningen i tilknytning til ugyldighetsspørsmålet er et rettsanvendelsesskjønn, mens begrepet «kan» i avlingsskadeforskriften § 8 overlater til forvaltningens skjønn å avgjøre om tilskuddet skal kreves tilbakebetalt, forutsatt at tildelingsvedtaket er ugyldig og omgjort. Først kommer med andre ord vurderingen av ugyldighet. Besvares dette spørsmålet bekreftende, blir det deretter spørsmål om beløpet faktisk skal kreves tilbakebetalt etter forskriften § 8. Det fremgår av fremstillingen ovenfor at tidsfaktoren er et viktig moment i ugyldighetsvurderingen. I dette tilfellet gikk det mer enn 1 år og 8 måneder fra utbetalingen til det ble gitt forhåndsvarsel om omgjøring av vedtaket. Omgjøringsvedtaket kom først 1 år og 11 måneder etter tildelingen. I utgangspunktet vil all tid som er gått etter at vedtaket er gjort kjent for parten, være et relevant moment mot å statuere ugyldighet til partens ugunst. Vekten av dette momentet vil naturlig nok øke ettersom tiden går. I SOM-2012-1080 viste ombudsmannen til at det var nær sammenheng mellom klagereglene, herunder den preklusive klagefristen på 1 år i forvaltningsloven § 31 tredje ledd, og reglene om omgjøring. I forlengelsen av dette uttalte han:
«Det ville skapt best sammenheng i forvaltningslovens system dersom forvaltningen i det videre også viste tilbakeholdenhet med å omgjøre til skade for en part etter at så lang tid har gått…»
Ombudsmannen kom deretter til at departementets omgjøring i den konkrete saken ikke kunne forsvares i lys av tiden som var gått. I denne saken var det snakk om hele to og et halvt år. Men også i nærværende sak er det snakk om betydelig tid. Slik direktoratets nye begrunnelse må forstås, fremstår det som om mangelen ved tildelingsvedtaket knytter seg til den konkrete bevisvurderingen av om det forelå erstatningsberettiget skade eller ikke. Direktoratet vil naturlig nok måtte vurdere dette spørsmålet på nytt ut fra de bevismomentene som foreligger etter den nye saksforberedelsen. Kommer direktoratet frem til samme resultat, vil det være nødvendig å vurdere hvilken betydning en slik feil eventuelt skal ha. Hensynet til et «riktig resultat» som direktoratet har vist til, vil kun være ett moment i den helhetsvurderingen som må foretas. Dersom feilen knytter seg til den konkrete bevisvurderingen, vil betydningen for andre saker dessuten gjerne være begrenset. I tillegg til tidsmomentet vil et viktig moment vil være om feilen helt eller delvis skyldes forhold på forvaltningens side, og om mottakeren kan lastes. Herunder må kommunens rolle vurderes, selv om kommunen ikke var vedtaksorgan. Også klagers opplysning om at pengene ble brukt til det formål de var ment for, må vurderes og kommenteres.
Avslutning
Ombudsmannen har kommet til at Landbruksdirektoratet har lagt til grunn en uriktig forståelse av varslingsregelen i avlingsskadeforskriften § 2 nr. 4 ved vurderingen av om det opprinnelige omgjøringsvedtaket var ugyldig. Mangelen kan ikke avhjelpes med en etterfølgende begrunnelse. Direktoratet bes om å behandle saken på nytt, og å foreta en helhetlig vurdering av gyldighetsspørsmålet, der også de momentene som taler i favør av klageren blir vektlagt. Et eventuelt tilbakebetalingskrav krever en særskilt vurdering etter avlingsskadeforskriften § 8. En orientering om utfallet av den nye behandlingen bes oversendt hit innen 17. april 2017, i form av kopi av brev til klageren.