Kap. I – Om virksomheten i 2009

 1.   Hva gjør ombudsmannen?

Ombudsmannen undersøker og uttaler på rettslig grunnlag sin mening om offentlige myndigheter har handlet feil eller begått urett mot borgerne. Det aller meste av offentlig virksomhet og av den offentlige forvaltningen kan kontrolleres av ombudsmannen. Kontrollen omfatter også om myndighetene har respektert og sikret menneskerettighetene, og om saksbehandlingen har vært i samsvar med god forvaltningsskikk.
Undersøkelsene blir først og fremst satt i verk etter klager fra enkeltpersoner, organisasjoner eller andre juridiske personer. Ombudsmannen kan også sette i verk undersøkelser av eget tiltak, det vil si uten at noen har kommet med en klage. Ombudsmannen kan si sin mening i sakene som er undersøkt, men kan ikke gjøre vedtak som er rettslig bindende. Myndighetene pleier å rette seg etter det ombudsmannen har uttalt.
Det er ikke bare avgjørelser i forvaltningen som ombudsmannen kan undersøke og overprøve, men også myndighetenes handlemåte, unnlatelser de har gjort seg skyldige i, og andre forhold knyttet til forvaltningens virksomhet. Når forvaltningen ikke svarer på skriftlige henvendelser, når saksbehandlingen drar ut i tid, eller når tjenestemenn i forvaltningen oppfører seg på en uhøvisk eller krenkende måte, kan borgerne klage til ombudsmannen. Borgerne kan på denne måten på en praktisk og billig måte få en nøytral og objektiv rettslig undersøkelse og vurdering av saken sin, eller det problemet de har med offentlige myndigheter. Undersøkelsene hos ombudsmannen kan være et nyttig og praktisk alternativ til å måtte gå til domstolene. Det er også viktig at den enkelte kan klage til ombudsmannen på egen hånd, uten å bruke sakkyndig hjelp, for eksempel advokat.
Ved mitt kontor arbeider det 33 jurister og et administrativt støtteapparat på 11 personer. Kontoret er inndelt i fem avdelinger med ansvar for hver sine fagområder. Inndelingen i fagavdelinger gir meg og de ulike kontorsjefene en kontinuerlig oversikt over saksporteføljen og bedre forutsetninger for å prioritere og effektivisere saksbehandlingen.
Jeg går gjennom alle klager som kommer inn, og tar standpunkt i alle saker som blir tatt opp med forvaltningen og, etter forholdene, også i saker som blir avsluttet uten nærmere undersøkelser.

Sivilombudsmannen

2. Klager i 2009, fremgangsmåten ved
behandlingen av klager og utfallet av klagebehandlingen

Av de innkomne klagene ble 1319 avvist på formelt grunnlag. Dette gjelder blant annet klager rettet mot organer, institusjoner og andre selvstendige rettssubjekter som ikke er en del av den offentlige forvaltningen og som faller utenfor ombudsmannsordningen. Også dersom en anke- eller klagemulighet i forvaltningen ikke er benyttet, eller klagen for øvrig ikke tidligere er tatt opp med forvaltningen, blir en klage vanligvis avvist. Årsaken er at ombudsmannens kontroll som hovedregel skal være etterfølgende. Det vil si at forvaltningen først selv må få anledning til å behandle og avgjøre det spørsmålet klagen gjelder. Klager vil også som hovedregel bli avvist dersom de innkommer etter tidsfristen for å klage til ombudsmannen. De må være fremsatt senest innen ett år etter at tjenestehandlingen eller forholdet det klages over, ble utført eller opphørte.
Dersom en klage kan behandles, er første skritt å innhente sakens dokumenter fra forvaltningen. Klagen, saksdokumentene som klageren har sendt inn og forvaltningens saksdokumenter blir deretter gjennomgått. Siktemålet i denne innledende fasen er å finne ut om det er noe som tyder på at det kan være gjort feil eller urett mot den som har klaget. Det er slik sett riktig å si at alle klager blir undersøkt. Men det som blir fremført i klagen, og det som fremgår av saksdokumentene, avgjør omfanget av undersøkelsen og den videre behandlingen av saken. Det vil også bli vurdert om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen. Selv om det blir konstatert at det er gjort feil, bør feilen være av en slik karakter at det kan være grunn til å påtale den. Mindre feil, og feil som fremstår som et engangstilfelle, gir for eksempel normalt ikke grunn til videre behandling. I noen slike tilfeller kan jeg sende saken videre til den myndighet klagen gjelder, med oppfordring om å merke seg det klageren har sagt, og en anbefaling om hvordan forvaltningen bør innrette seg i fremtiden.
Av de sakene som ble tatt opp til nærmere undersøkelser i 2009, ble 1057 avsluttet etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene som forvaltningen hadde sendt inn, men uten at saken ellers ble lagt frem for eller tatt opp med forvaltningen. I 710 av disse sakene viste det seg, etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene, at klagen opplagt ikke kunne føre frem. I de andre 347 sakene var en telefon til forvaltningen nok til å ordne opp i saken. Disse sakene gjaldt i hovedsak lang saksbehandlingstid eller manglende svar fra forvaltningen.
Av de innkomne klagene endte 212 med en eller annen form for kritikk eller oppfordring til forvaltningen. Det følger av ombudsmannsloven § 10 første ledd at ombudsmannen «kan uttale sin mening om saken». Ombudsmannen kan altså påpeke at det er gjort feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, samt gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningsskikk. Dessuten kan ombudsmannen gi uttrykk for at det bør ytes erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det. Viktig er det og at ombudsmannen kan påpeke at det knytter seg rimelig tvil til avgjørelser som det er klaget på. Slik tvil kan gjelde både faktiske og rettslige forhold.

Figur 2.1 Oversikt over saksgangen og veiledende saksbehandlingstid hos ombudsmannen

3. Saksbehandlingstid

Tiden det tar å behandle klagesakene hos ombudsmannen varierer etter hva saken gjelder, hvor omfattende den er og hva slags undersøkelser som synes nødvendige for å få saken tilstrekkelig opplyst.
Normalt får klageren et foreløpig svar innen en uke etter at klagen er mottatt her. Dersom klagen må avvises på formelt grunnlag, blir det som regel også avklart straks. Er det grunn til å undersøke saken nærmere og ta den opp med forvaltningen, kan det ta en del tid før saken avsluttes. Dette har sammenheng med at det aktuelle forvaltningsorganet i disse sakene må få redegjøre for sitt syn på klagen. Forvaltningens svar blir deretter oversendt til klageren for merknader, som forvaltningsorganet deretter får anledning til å kommentere. Både hensynet til kontradiksjon og hensynet til at saken skal bli best mulig opplyst, medfører at saksbehandlingstiden for disse sakene kan bli lang. For saker som gjelder innsyn i forvaltningens saksdokumenter, er saksbehandlingstiden derimot kortere enn for andre sakstyper.
Beregninger som er foretatt viser følgende gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klagesaker hos ombudsmannen:
– Saker som er avvist på formelt grunnlag                            11 dager
– Saker avsluttet uten å ha vært tatt opp med forvaltningen 6 uker
– Saker avsluttet etter å ha vært tatt opp med forvaltningen 7-8 mnd.
Beregningene er basert på 80–100 tilfeldig utvalgte saker innenfor hver av de tre ulike sakskategoriene. Resultatet av beregningene er i hovedsak i samsvar med de måltallene som tidligere har vært oppstilt for saksbehandlingstiden. Kontoret vil i 2010 trolig få et elektronisk verktøy som kan gi en mer nøyaktig oversikt over saksbehandlingstiden.
I figur 2.1 ovenfor er det gitt en grafisk fremstilling over saksbehandlingstiden på de ulike stadiene i klagebehandlingen. I kapittel II om statistikk er det inntatt figurer som viser et mer fullstendig bilde av saksbehandlingstiden ved kontoret innenfor de ovennevnte kategoriene.

4. Saker som er tatt opp av eget tiltak

I tillegg til å behandle klager fra borgerne, kan ombudsmannen ta opp saker av eget tiltak. Alle saker som tas opp uten bakgrunn i en klage, regnes som en slik sak. Bakgrunnen for at saker tas opp av eget tiltak, er vanligvis at jeg i forbindelse med behandlingen av en klagesak har fått kjennskap til forhold i forvaltningen som det kan være grunn til å ta opp særskilt. Dersom det kommer inn flere klager som gjelder samme type forhold, kan det også være mer praktisk å ta saken opp på generelt grunnlag og av eget tiltak, enn å forfølge de konkrete enkeltsakene. Det kan også være at opplysninger fra publikum, eller forhold som omtales i media, gir grunn til å ta opp en sak av eget tiltak uten at noen har fremmet en konkret klage. Besøk og inspeksjoner er blant sakene som tas opp av eget tiltak. I meldingsåret 2009 er det åpnet 25 saker av eget tiltak. To av sakene førte etter nærmere vurdering ikke til noe initiativ herfra, og det reelle tallet er derfor 23 saker, som i 2008. Det ble i år avsluttet 21 slike saker. Følgende eget tiltak-saker som ble avsluttet i år er referert i årsmeldingens kapittel V:
Sak nr. 31: Manglende utlysing av rådmannsstilling
Sak nr. 59: Oppfølging av besøk i Tromsø fengsel
Sak nr. 63: Ombudsmannens undersøkelse av personvernmessige forhold etter besøk til Lier statlige ventemottak
Sak nr. 69: Oppdatering på internett av skattelister publisert av pressen
Sak nr. 74: Utskriving av eiendomsskatt i Vågsøy kommune

5. Særskilt melding til Stortinget

En særskilt melding kan gis når ombudsmannen får kjennskap til «forsømmelse eller feil av større betydning eller rekkevidde», jf. ombudsmannsloven § 12 andre ledd. Jeg har i 2009 gitt én slik melding til Stortinget.
Meldingen gjaldt ombudsmannens rett til å få saksdokumenter oversendt til seg i forbindelse med behandlingen av en klage.
Bakgrunnen for den særskilte meldingen var at jeg i forbindelse med behandlingen av en konkret klagesak ble nektet innsyn i et saksdokument hos Olje- og energidepartementet. Ettersom jeg ble nektet innsyn i dokumentet, kunne jeg heller ikke behandle klagesaken som gjaldt avslag på innsyn i det omstridte dokumentet. På bakgrunn av departementets avgjørelse ble derfor jeg hindret i å utføre mitt verv.
Den underliggende saken gjaldt en klage fra en journalist. Journalisten hadde fremmet krav om innsyn i et notat fra regjeringsadvokaten til Olje- og energidepartementet. Departement avslo innsynskravet og viste til offentleglova § 15 annet ledd, som åpner for å unnta et dokument fra offentligheten dersom dokumentet er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Det ble videre avslått å gi innsyn etter en meroffentlighetsvurdering.
For at jeg skulle kunne behandle klagen og ta stilling til om departementet hadde gjort en korrekt rettslig vurdering av offentlighetsspørsmålet, ble det, i tråd med vanlig rutine, bedt om utlån av saksdokumentene fra Olje- og energidepartementet, jf. ombudsmannsloven § 7. Olje- og energidepartementet avslo kravet om dokumentutlån og viste til ombudsmannsloven § 7 annet ledd, jf. tvisteloven § 22-5 som hjemmel for ikke å oversende dokumentet.
Jeg påpekte i den særskilte meldingen at utlån av saksdokumenter til ombudsmannen innebærer at dokumentene blir brukt i ombudsmannens undersøkelse av saken og at dokumentene normalt vil bli returnert til forvaltningen etter avslutningen av saken. Dokumentene er ikke en del av ombudsmannens saksdokumenter som er gjenstand for innsyn etter ombudsmannsloven og ombudsmannen ville ikke under noen omstendighet utlevere dokumentet til klageren. Videre viste jeg til at hensynet bak ombudsmannsloven § 7 var å sikre at ombudsmannen hadde adgang til de dokumentene som er relevante for å kunne behandle en sak. For å kunne kontrollere rettsanvendelsen etter offentleglova i en konkret sak, er det nødvendig å ha tilgang til dokumentet. Jeg uttalte at det var beklagelig at Olje- og energidepartementet nektet å oversende dokumentet, da dette hindret meg i å utføre mitt verv.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga 15. desember 2009 sin innstilling til Stortinget, se Innst. 121 S (2009-2010). I innstillingen ga en enstemmig komité uttrykk for at den ikke anså tvisteloven § 22-5 som et hinder for ombudsmannens innsyn i dokumenter utarbeidet for forvaltningens utredning eller forberedelse av saker. Komiteen understreket at det er avgjørende at ombudsmannen får tilgang til de dokumenter ombudsmannen finner nødvendig for å ivareta sin funksjon. I den konkrete saken anså komiteen at det ikke var fremført tilstrekkelig tungtveiende begrunnelser for å gjøre unntak fra denne hovedregelen.
Dokumentet ble oversendt til ombudsmannen 18. desember 2009. Stortinget behandlet innstillingen i møte 14. januar 2010.

6. Høringsuttalelser

Ombudsmannen har i 2009 fått inn 109 høringsbrev fra forvaltningen med forslag til nytt eller endret regelverk. Utgangspunktet for ombudsmannens undersøkelser er gjeldende lovgivning og det faller utenfor ombudsmannens mandat å overprøve de vurderingene lovgiver har gjort. Med unntak av saker som direkte vedgår ombudsmannsinstitusjonen eller forhold som tidligere har vært behandlet her, har ombudsmannen av prinsipielle grunner derfor vært tilbakeholden og forsiktig med å gi høringsuttalelser til lovforslag. Som i 2008, ga jeg i 2009 bare to høringsuttalelser.
Den ene høringsuttalelsen gjaldt forslag til endringer i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven. Justisdepartementet foreslo i høringsnotatet en lovhjemmel for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger. Dessuten inneholdt høringsnotatet lovforslag om taushetsplikten for kriminalomsorgens tilsatte, presisering av reglene om opplysningsplikt og innhenting av taushetsbelagte opplysninger, og regler om innsyn som ivaretar større åpenhet i benådningssaker. Til forslaget om lovhjemmel for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger, viste jeg til at det i et brev 5. juni 2009 herfra til departementet var stilt flere spørsmål om det såkalte INFOFLYT-systemet for utveksling av personopplysninger mellom kriminalomsorgen og politiet. Spørsmålene berørte flere av de forholdene som var tatt opp i høringsnotatet. Når det gjaldt spørsmål om innsyn i benådningssaker, påpekte jeg at den foreslåtte bestemmelsen i forvaltningsloven syntes å være en kodifisering av gjeldende rett og som derfor neppe ville bidra til mer åpenhet om benådningssaker enn i dag, slik Stortinget hadde etterspurt regler om. Jeg kunne heller ikke se at forslaget tok sikte på eller ville bidra til å løse de problemstillingene og vanskelige avveiningene som oppstår ved at innsyn i straffesaken og innsyn i benådningssaken følger ulike regelverk. Utover dette hadde jeg ingen merknader til lovforslagene.
Den andre høringsuttalelsen ble gitt i forbindelse med rapporten «Etterkontroll av reglene om strafferettslig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring». Justisdepartementet hadde i et høringsbrev bedt om innspill om eventuelle behov for klargjøring eller endring av regelverket om godtgjørelse til juridisk bistand for forvaringsdømte ved begjæringer om prøveløslatelse. Ombudsmannen hadde behandlet en sak om fritt rettsråd for en forvaringsdømt, der jeg fant at det var uklarheter knyttet til praksisen for fritt rettsråd i slike saker, og hvor jeg ba Statens sivilrettsforvaltning vurdere å ta dette opp med Justisdepartementet. Selv om jeg allerede hadde bedt Statens sivilrettsforvaltning følge opp saken overfor departementet, ble det for ordens skyld oversendt til departementet en anonymisert kopi av det avsluttende brevet i saken, for å illustrere problemstillinger om temaet.

7. Arbeid med internasjonale spørsmål og menneskerettigheter

Sivilombudsmannen har i 2009 fortsatt arbeidet med menneskerettigheter og internasjonale spørsmål. På kontoret har det i 2009 vært en egen ressursgruppe som skal holde seg spesielt orientert om internasjonale spørsmål, og som har representert ombudsmannen i ulike internasjonale fora og nettverk.

Forvaltningens oppfølging av internasjonale pålegg og avgjørelser

Etter ombudsmannsloven § 3 skal ombudsmannen blant annet overvåke og kontrollere at forvaltningen «respekterer og sikrer menneskerettighetene». Én side ved dette arbeidet er å føre tilsyn med forvaltningens oppfølging av dommer mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Dette vil særlig være aktuelt der EMDs avgjørelser innebærer at norsk regelverk eller forvaltningspraksis må legges om for å hindre at tilsvarende krenkelser av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) skal finne sted i fremtiden.
I 2009 har det vært avsagt tre dommer og to avvisningsavgjørelser i saker mot Norge i EMD. I saken A mot Norge ble det konstatert krenkelse av artikkel 8 om retten til respekt for privatliv. Saken har ikke foranlediget oppfølging fra ombudsmannens side.

Ombudsmannens menneskerettighetsseminar

I november arrangerte Sivilombudsmannen menneskerettighetsseminar. I år var tredje gang Sivilombudsmannens menneskerettighetsseminar ble arrangert. Med tittelen «Overgrep fra privatpersoner – myndighetenes ansvar?», rettet seminaret søkelyset mot statens menneskerettslige ansvar for vern mot fysiske og psykiske overgrep fra andre privatpersoner, blant annet på skolen og på asylmottak. Njål Høstmælingen, forsker ved Norsk senter for menneskerettigheter, innledet seminaret med et foredrag om statens menneskerettslige ansvar for vern mot fysiske og psykiske overgrep fra andre privatpersoner. Advokat Mette Yvonne Larsen snakket om sikkerheten for beboere på asylmottak – menneskerettslig vern mot overgrep fra privatpersoner. Videre holdt barneombud Reidar Hjermann et innlegg om barnets menneskerettslige vern mot krenkelser i skolen. Førsteamanuensis og medlem av FNs torturkomité Nora Sveaass talte om myndighetenes ansvar for forebygging og forhindring av tortur og overgrep, også fra private, og delte erfaringer og refleksjoner med utgangspunkt i FNs torturkonvensjon. Seminaret ble avsluttet med innlegg fra førstestatsadvokat i Økokrim Morten Eriksen og advokat hos regjeringsadvokaten Marius Emberland om hvor langt statens ansvar strekker seg, og en påfølgende paneldebatt.Seminaret hadde rundt 100 deltakere fra offentlig forvaltning, akademia og interesseorganisasjoner.

Temaet for paneldebatten under årets menneskerettighetsseminar
var blant annet hvor langt statens ansvar strekker seg i vernet av
privatpersoner. F.v.; Marius Emberland, Njål Høstmælingen, Morten Eriksen, Nora Sveaas og Arne Fliflet

National Preventive Mechanisms (NPM)

FNs generalforsamling vedtok i 2002 en tilleggsprotokoll (OPCAT) til FNs torturkonvensjon fra 1984 (The United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). Protokollen trådte i kraft 22. juni 2006, etter at den var ratifisert av 20 land.
Norge undertegnet protokollen 24. september 2003, men har fortsatt ikke ratifisert den. En ratifikasjon har vært varslet flere ganger av norske myndigheter, senest i forbindelse med den periodiske gjennomgangen av menneskerettighetssituasjonen i Norge i regi av Menneskerettighetsrådet (The Human Rights Council) i november 2009. I Norges rapport 8. september 2009 heter det blant annet at Norge «plans to complete ratification of the Optional Protocol to the UN Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (OPCAT) within the very near future».

Hensikten med OPCAT er å effektivisere FNs torturkonvensjon gjennom å etablere et system med regelmessige besøk til alle steder der personer er frihetsberøvet. Det følger av OPCAT at det skal etableres særskilte kontrollmekanismer både på internasjonalt og nasjonalt nivå. På internasjonalt nivå innebærer OPCAT etableringen av en ny FN-komité (The UN Subcommittee on Prevention of Torture – SPT). Komiteen, som startet sitt arbeid i februar 2007, skal blant annet gjennomføre besøk til landene som har ratifisert protokollen. I landene som har ratifisert OPCAT skal det i tillegg etableres en nasjonal kontrollmekanisme (National Preventive Mechanism – NPM).
OPCAT åpner for at NPM-funksjonen i det enkelte land kan organiseres på flere forskjellige måter. En mulighet er å legge funksjonen som NPM til et eksisterende organ, for eksempel en ombudsmannsordning. Denne løsningen har blant annet vært svært aktuell i de nordiske landene. Folketingets ombudsmand i Danmark ble opprinnelig oppnevnt som NPM og i Sverige ble Riksdagens ombudsmän (JO) oppnevnt som NPM sammen med Justitiekanslern (JK).
Ombudsmannen er kjent med at det i Norge foregår avklaringer på departementalt nivå blant annet med hensyn til hvordan NPM-funksjonen skal utformes når OPCAT blir ratifisert. Spørsmålet synes ellers å ha fått forholdsvis liten oppmerksomhet. Ombudsmannen har ikke mottatt noen offisielle henvendelser med hensyn til organiseringen av NPM-funksjonen, og det er uklart om det kan bli aktuelt å skulle legge denne funksjonen til ombudsmannen. Det gjennomføres allerede flere årlige besøk av ombudsmannen til steder der personer er frihetsberøvet. Dersom ombudsmannen tillegges NPM-funksjonen, vil imidlertid institusjonen måtte styrkes vesentlig for å kunne oppfylle de krav OPCAT stiller.

Arbeidet med å styrke menneskerettighetene i Kina

Ombudsmannen har i 2009 fortsatt samarbeidet med Utenriksdepartementet om styrking av menneskerettighetene i Kina, og har stilt en juridisk medarbeider med særlig kjennskap til kinesisk språk og de kinesiske forhold til rådighet for Utenriksdepartementet i forbindelse med den norske innsatsen for å styrke menneskerettigheter og rettsstatsoppbygging i Kina. Ved siden å være kontaktperson mellom kinesiske og norske myndigheter, har vedkommende jurist som spesialoppgave å arbeide for fangers rettigheter.
I tilknytning til dette har ombudsmannens kontor mottatt besøk av flere delegasjoner fra kinesiske myndigheter og kinesiske jurister. En delegasjon fra The Supreme People’s Procuratorate (SPP) besøkte kontoret i august. Temaet for besøket var påtalemyndighetens rolle i strafferettspleien, og forholdet mellom ombudsmannen og riksadvokaten. Kontoret mottok også fire andre delegasjoner bestående av kinesiske jurister og forskere i januar, mai, september og oktober. Temaene for besøkene var bl.a. ombudsmannens rolle for styrking av borgeres rettigheter; ombudsmannen som nyttig verktøy for å styrke menneskerettigheter og «The Ombudsman – a Possibility to Improve Oversight Mechanism on Administrative Power in China?» Det er tydelig at interessen for den norske ombudsmannens oppgaver, funksjoner og virke er stor i Kina. Etter besøkene mottok ombudsmannen en forespørsel om samarbeid, for å kartlegge muligheten for å etablere en ombudsmannsordning i Kina lik den norske.
I tilknytning til feiringen av den svenske ombudsmannsinstitusjonens 200-årsjubileum, deltok ombudsmannen og noen av hans medarbeidere i juni i «The IXth International Ombudsman Institute (IOI) World Conference» i Stockholm. Kofi Annan, tidligere generalsekretær i FN, og Navanethem Pillay, FNs høykommissær for menneskerettigheter holdt taler om henholdsvis «The State and the Individual» samt «Current Challenges to the Protection and Promotion of Human Rights». Sir Brian Elwood, tidligere President i IOI og tidligere ombudsmann for New Zealand, påpekte i sin tale viktigheten av å få Kina med i IOI, forutsatt at landet oppfylte vilkårene for medlemskap. Per i dag er ca 120 nasjoner og regioner medlem i IOI.
I desember arrangerte ombudsmannen, i samarbeid med the Supreme People’s Procuratorate (SPP), et seminar om beskyttelsen av unge kriminelles rettigheter, herunder menneskerettigheter, i strafferettspleien i Kina. Bakgrunnen for seminaret var Kinas pågående revisjon av landets straffelov og straffeprosesslov. På grunn av økende kriminalitet blant unge i Kina har landet funnet det nødvendig å revidere straffereaksjoner og finne alternative sanksjoner. Den norske lovgivning og praksis om påtaleunnlatelse, megling i konfliktråd, overføring til barnevern samt alternative straffereaksjoner, herunder samfunnsstraff, ble grundig utdypet under seminaret. Under henvisning til FNs barnekonvensjon som både Norge og Kina har ratifisert, ble bruk av fengsling som «siste utvei» og «for kortest mulig tidsrom» overfor unge kriminelle nærmere drøftet i forhold til praksisen i begge land. Hvordan man best kan forebygge/redusere ungdomskriminalitet og tilbakefall, samt internasjonale standarder om behandling av unge kriminelle i fengsel, ble også viet stor oppmerksomhet. Etter anmodning fra SPP ble relevante norske lover oversatt til kinesisk og oversendt før seminaret. 120 deltakere bestående av statsadvokater, påtale- og politijurister, representanter fra fengselsmyndigheter i flere provinser i Kina, samt representanter fra the Ministry of Justice, deltok på seminaret. En delegasjon med fire
norske foredragsholdere bestående av en assisterende regiondirektør, en forsvarsadvokat, en representant fra barnevernet, samt ombudsmannens medarbeider, belyste temaet fra ulike ståsteder.
Videre deltok ombudsmannens kontor også i år i den norsk-kinesiske menneskerettighetsdialogen i regi av Utenriksdepartementet. «Tilbake til samfunnet – overgangen fra fengsel til frihet» var temaet i årets arbeidsgruppe for fangers rettigheter, som ombudsmannens medarbeider deltok i. Under dialogen ble det understreket viktigheten av at innsatte kan leve et mest mulig «normalt» liv i fengsel som gjenspeiler livet og rettighetene man har utenfor fengsel. Dette er viktig for å forberede den domfelte på et kriminalitetsfritt liv etter løslatelse. Det ble også fremhevet at en domfelt ved innsettelse i fengsel ikke mister sine menneskerettigheter, annet enn de nødvendige konsekvenser av selve frihetsberøvelsen. Ytringsfrihet for innsatte ble spesifikt nevnt som et eksempel på rettighet i behold. En innsatt som hadde deltatt i en stortingsvalgdebatt om kriminalpolitikk sendt på NRK i september deltok i arbeidsgruppens møte og svarte på mange spørsmål fra kinesiske deltakere. Den innsattes deltakelse gjorde dypt inntrykk på kinesiske deltakere.

8. Møter, besøk og foredrag

I løpet av meldingsåret 2009 har mine medarbeidere og jeg hatt møter med mange ulike organisasjoner og offentlige etater. Slike møter er viktige. De åpner for menings- og informasjonsutveksling og gir nyttig innsikt i forvaltningens virksomhet og et bedre grunnlag for å behandle klagesakene som kommer inn.
Det har blant annet vært avholdt møte med Fylkesmannen i Buskerud. Tilsvarende besøk hos de andre fylkesmennene arrangeres med jevne mellomrom. Tema på disse møtene er, foruten gjensidig orientering om virksomhetene, blant annet om alminnelige forvaltningsrettslige spørsmål og spørsmål om behandlingen av saker etter sosialtjenesteloven, barnevernsloven og plan- og bygningsloven. Videre har jeg vært på besøk i Alvdal kommune, og møtt representanter fra flere kommuner i Hedmark. I mai holdt jeg også et innlegg på ordfører- og rådmannsamlingen i Buskerud. Tilsvarende har jeg hatt møte med ordførere og rådmenn i Østfold.
Besøk i lukkede institusjoner er en viktig del av virksomheten. I år har jeg besøkt Oslo kretsfengsel, Ringerike fengsel, Kongsvinger fengsel, Vik fengsel og politiarrestene på Hamar og Lillestrøm. I tillegg har jeg besøkt Sanderud sykehus på Hamar.
Mine medarbeidere og jeg har i løpet av året deltatt på flere seminarer og kurs, og holdt en rekke foredrag og forelesninger både for forvaltningen og for borgerne. Blant annet har jeg holdt foredrag for Studentersamfunnet i Bergen, på Universitetet i Oslo under Justivalen, på Juristenes fagdager i Sandefjord, og på kurs i praktisk forvaltningsrett i Oslo. Foredragsvirksomheten har stor betydning for å spre informasjon og bevisstgjøre borgerne og jurister om ombudsmannsordningen. Den gir meg også anledning til interessante møter og samtaler med folk jeg treffer ved disse anledningene.
Delegasjoner fra mange land har vært på besøk. Det er stor internasjonal interesse for å få informasjon om den norske ombudsmannsordningens oppgaver, funksjoner og virkeområde. Kontakten med utenlandske institusjoner gir også informasjon som er verdifull for ombudsmannens virksomhet. I oktober mottok jeg en delegasjon bestående av ledere for anti-korrupsjonsorganer, påtalejurister og andre rettshåndhevere fra Kosovo, Montenegro, Makedonia og Tyrkia. Besøket var initiert av FNs utviklingsprogram (UNDP) som hadde ansvaret for organiseringen av et internasjonalt seminar om «National Anti-Corruption Strategies» i Oslo. I november fikk jeg besøk av en delegasjon fra Kasakhstan bestående av en rekke representanter fra landets myndigheter, samt menneskerettighetsarbeidere. Også dette besøket var initiert av UNDP, med prosjekttittel «Transparancy and Access to Information and Justice in Kazakhstan». I tillegg fikk jeg i april besøk fra en delegasjon fra Maria-Curie-Sklodowska University, Law Faculty, Polen, og i juni besøk fra den thailandske ombudsmannen.
Jeg har i 2009 fortsatt hatt tett kontakt med de andre nordiske ombudsmennene. Dette er nyttig for å kunne diskutere konkrete saker og utveksle erfaringer.
Også i år har jeg deltatt og vært representert på en rekke internasjonale konferanser og seminarer. Blant annet var jeg i april på det sjuende seminaret for nasjonale ombudsmenn i EU/EØS, som ble avholdt i Paphos på Kypros. Seminaret var arrangert av EU-ombudsmannen og den kypriotiske ombudsmannen. Hovedtemaet var migrasjon og dens betydning for ombudsmennenes arbeid. Seminaret belyste flere spørsmål av betydning for ombudsmannens behandling av saker på utlendingsområdet. I juni deltok jeg og fire medarbeidere på «The IXth International Ombudsman Institute World Conference» i Stockholm. Jeg holdt selv et innlegg med tittelen «Protecting the Particularly Vulnerable» der jeg redegjorde for ombudsmannens kontroll med fengsler.
For en fullstendig oversikt over ombudsmannens møter med organisasjoner og offentlige etater, besøk og foredrag vises det til vedlegg 3.
I løpet av året har mine medarbeidere og jeg også hatt en rekke møter med borgere som har klagesaker til behandling og andre som ønsker å legge frem sin
sak og få veiledning og informasjon om hvorvidt saken kan behandles av ombudsmannen. Jeg ser positivt på forespørsler om personlig møte, og forsøker å imøtekomme slike så langt det lar seg gjøre. I 2009 ble det avholdt 19 slike møter der jeg var til stede personlig.

9. ICIC 2009 – The 6. International Conference of Information Commissioners

Sivilombudsmannen arrangerte i september 2009 «The 6. International Conference of Information Commissioners» (ICIC). Konferansen er viktig for å styrke det internasjonale samarbeidet om håndhevingen av lovgivning om innsyn og åpenhet i offentlig forvaltning. ICIC har vært arrangert fem ganger tidligere og har utviklet seg til å bli en begivenhet for institusjonene og organisasjonene som arbeider med spørsmål om innsyn og åpenhet.
Konferansen hadde rundt 80 deltakere fra hele verden, blant disse var nasjonale ombudsmenn, såkalte «Information Commisssioners» og representanter fra lignende institusjoner som arbeider med innsyn og åpenhet, samt internasjonale NGOer (Ikke-statlige organisasjoner).
Årets konferanse konsentrerte seg om tre hovedtemaer, fordelt på tre dager. Dag én dreide seg om den teknologiske utviklingen og dens betydning for åpenhet og innsyn. Den andre dagen ble det lagt frem og diskutert ulike virkemidler som kan bidra til større åpenhet i forvaltningen. På den siste dagen stilte man blant annet spørsmål om mer åpenhet og økt innsyn kan bidra til å forhindre at finansielle kriser lik den verden opplevde i 2009 oppstår i fremtiden.
Mer informasjon om konferansen er tilgjengelig på www.icic2009.no.

Bertrand de la Chapelle i diskusjon med Andrea Neill under ICIC-
konferansens første dag. Med tittelen «Challenges and Opportunities
in the Face of New Information Technology» ledet professor Jon Bing
(i bakgrunnen) debatten

10. Elektronisk kommunikasjon med borgerne

Ombudsmannen mottar stadig flere henvendelser på e-post. Det antas at det stigende antallet e-posthenvendelser blant annet har sammenheng med nye hjemmesider, som åpnet 1. oktober 2008, og at økningen skjer i takt med samfunnsutviklingen ellers. Terskelen for å skrive e-post antas å være lavere enn for å sende inn brev per post. For mange vil e-post også være enklere enn telefon, og mange spørsmål som før ble stilt over telefon, blir nå tatt opp i en e-post. Per i dag tas det i mot klager på e-post, men klagerne blir henvist til å sende inn en skriftlig og undertegnet klage per post. Klagerne bruker nå i større grad enn før e-post under oppfølgingen av pågående klagesaker. Slike henvendelser behandles som annen innkommende post. Det benyttes imidlertid i liten grad e-post i tilbakemeldingen til klagerne om fremgangen i saken, og e-posthenvendelser blir som regel besvart per
post. Tilbakeholdenheten med å benytte e-post i korrespondanse med klagerne, er begrunnet i hensynet til sikker behandling av taushetsbelagte opplysninger, og sikkerhet knyttet til at den som henvender seg hit er rette vedkommende. Det er en antatt større risiko for at opplysninger kan komme på avveie ved elektronisk oversendelse av dokumenter enn ved postforsendelse.
Klagerens adgang til å følge opp saken per e-post kan sies å styrke kommunikasjonen, og fører til at undersøkelsene herfra kan bli bedre. Ordningen innebærer imidlertid at det også kan være usikkert når klageren er ferdig med å kommentere forhold, og det kan være uklart når kommentarene, og om alle kommentarer, skal forelegges forvaltningen til uttalelse.
Siktemålet må være å godta denne utviklingen, uten at dette går ut over sikkerheten ved saksbehandlingen. Domstoladministrasjonen har opplyst at domstolene per i dag har retningslinjer om ikke å sende sensitiv informasjon per e-post. Praksisen for å ta i mot informasjon per e-post, er visstnok noe ulik i de forskjellige domstolene. Skannede dokumenter som ligger vedlagt e-poster, godtas til en viss grad på lik linje med bruk av telefaks. Domstoladministrasjonen er i gang med en prosess for å etablere en portalbasert fellesløsning for alle landets domstoler, der forhåndsautoriserte aktører kan levere og behandle prosessdokumenter, og som vil erstatte e-post som informasjons- og kommunikasjonskanal mellom domstolene og berørte parter.
Forvaltningen må forholde seg til forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften). Klager over enkeltvedtak kan fremsettes elektronisk dersom det forvaltingsorganet som skal motta klagen har lagt til rette for det, noe som innebærer at dette blir et policyspørsmål. Det antas imidlertid at forvaltningen er tilbakeholden med å ta i mot klager via e-post, med mindre klagen vedlegges e-posten som skannet dokument. Direktoratet for forvaltning og IKT er for tiden i en prosess for å etablere en felles infrastruktur for elektronisk identifikasjon i offentlig sektor (MinID og eID). Jeg vil følge med på utviklingen både i domstolene og i forvaltningen, og se på muligheten for at ombudsmannen kan benytte seg av slik infrastruktur når denne blir tilgjengelig.

11. Ombudsmannen og media

Ombudsmannssakene i media

Ombudsmannens behandling av saker vekker jevnlig interesse både i riks- og lokalmedia, først og fremst i avisene. Det store flertallet av saker som får medieomtale er knyttet til lokale forhold. Lokalmedia har derfor stor betydning som kilde til kunnskap om ombudsmannens virksomhet. Det er også som regel i lokalmedia at ombudsmannens behandling av saker omtales.
Som regel er det når saken avsluttes her at pressen interesserer seg for ombudsmannens behandling, enten saken ender i en uttalelse med kritikk av eller henstillinger til forvaltningen, eller ombudsmannen ikke ser på saken av formelle grunner. Ombudsmannen blir også ofte nevnt i forbindelse med at forvaltningen har avsluttet en sak, når den som mener seg uriktig behandlet varsler om at saken vil bli klaget inn for ombudsmannen. Det at ombudsmannen skal se på saken anses å ha nyhetsverdi, og mediene avventer ikke til resultatet av behandlingen her foreligger, før saken omtales. Dette kan kanskje tyde på at ombudsmannen, med rette, oppfattes som et ekstraordinært kontrollorgan, og ikke et ordinært administrativt klageorgan i forvaltningen.

Alle typer saker omtales

Ombudsmannens arbeidsområde er hele den offentlige forvaltning, og bredden i klagesakene er stor. Medias dekning av ombudsmannssaker er som nyhetsbildet generelt, og i stor grad preget av de sakstypene som «fanger» flest mulig lesere. I riksmedia er det særlig to områder som utpeker seg: innsynssaker og forhold omkring straff. Innsynssakene som har skapt overskrifter i riksmedia i år, har dreid seg om innsyn på et høyt nivå i forvaltningen (departementsnivå). En åpenbar grunn til at dokumenter som unntas offentlighet skaper overskrifter, er at forvaltningen opptrer på vegne av fellesskapet og at folk vil vite hvordan felles ressurser forvaltes. «Hemmelighold» i forvaltningen, enten det er på sentralt eller lokalt nivå, synes å være en sakstype som vekker interesse hos lesere.
Hvem avslagene på innsyn som regel retter seg mot, antas også å ha betydning for mediedekningen av slike saker; det er som regel journalister som har bedt om innsyn og som opplever å få avslagene.
Lokalmedias dekning av saker ombudsmannen har vært inne i, knytter seg særlig til kommunale forhold. Selv om mediedekningen varierer fra år til år, kan plan- og byggesaker, saker om tilsetting, skole og helse, og saker om møteoffentlighet, kanskje trekkes frem som sakstyper som i særlig grad fanger lokalpressens oppmerksomhet.
Jeg vil understreke viktigheten av en oppvakt og oppsøkende lokalpresse, som benytter seg av retten til innsyn og «kikker forvaltningen i kortene», og viktigheten av det arbeidet som legges ned i nyhetsredaksjonene rundt i landet.

Har omtalen betydning for klagetallet?

Klagetallet har også i år økt, sammenlignet med fjoråret. Ombudsmannen har ikke verktøy som kan spore
tendenser til økning i klagetallet i etterkant av store medieoppslag, sammenlignet med normaltallene. Det er mitt inntrykk at publisitet om saker ombudsmannen behandler fører til kortere oppsving i klagetallet. Særlig gjelder dette der det i tilknytning til nyhetsoppslag gis generell informasjon om ombudsmannsordningen, herunder arbeidsområdene, om hvordan ordningen fungerer og at behandlingen er gratis. Det antas videre at oppmerksomhet i media om ombudsmannsordningen bidrar til det stadig jevnt økende klagetallet.

Hvordan forholder ombudsmannen seg til media?

Gjennom media får ombudsmannen informasjon om mulige saker som bør tas opp herfra av eget tiltak, og det abonneres på nyhetstjenester som daglig leverer lister over nyheter inndelt etter fagområdene på kontoret. Å få tips gjennom riks- og lokalmedia er viktig for ombudsmannens kontroll med forvaltningen. Det er også nyttig, som en virkelighetsskildring, å lese om hvordan ombudsmannens behandling av saker og ombudsmannsinstitusjonen oppfattes i befolkningen, noe han igjen kan lære av. Dette kan også bidra til å utvikle institusjonen.
Jeg får ofte spørsmål om ombudsmannen er synlig nok i media. Ombudsmannens synlighet i media skal være faglig begrunnet. Ombudsmannen skal være politisk og faglig uavhengig både av forvaltningen, klageren og Stortinget. Han har rett til å si sin mening, men mandatet er begrenset til å gjelde rettslige spørsmål (urett). Det er også forutsatt at ombudsmannen først og fremst skal behandle enkeltsaker. Sånn sett skal ombudsmannen ikke forsvare enkelte grupper, eller ha en pådriverrolle for bestemte interesser. På denne måten skiller ombudsmannen seg vesentlig fra interesse- og forvaltningsombudene.
Det fremgår av både ombudsmannsloven og -instruksen at formålet med ombudsmannsordningen er å «hindre urett». I den grad jeg skulle vært mer synlig i nyhetsbildet, måtte det være for å hindre fremtidig urett. Dette kan i så fall ses i sammenheng med adgangen jeg har til å uttale meg om forhold som vil bidra til å gjøre forvaltningen bedre.
Dette er imidlertid en vanskelig balansegang. Ombudsmannsordningen baserer seg til dels på forvaltningens tillit. Engasjement fra ombudsmannens side i enkeltsaker på et tidlig stadium, vil av forvaltningen lett kunne oppfattes som utidig innblanding i forvaltningens virksomhet. Også det forhold at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende, gjør at enkeltsaker ofte har mistet aktualitet på det tidspunktet ombudsmannen kommer inn i saken. Synlighet i media vil derfor ofte ikke være forenlig med det som skal være ombudsmannens oppgave.

Kommentarer til media

Når ombudsmannen blir spurt om å kommentere enkeltsaker, kommer det an på sakens karakter om det skal og kan gis utfyllende kommentarer. Det er klart at jeg i enkeltsaker må kunne uttale meg om forhold som ikke har vært berørt ved avslutningen av saken.
Jeg foretar imidlertid en konkret vurdering av om jeg selv skal kommentere saken, eller om det er mest hensiktsmessig at ansvaret overlates til den ansvarlige kontorsjefen. På bakgrunn av det personlige elementet som ligger i ombudsmannsvervet, vil det som regel være riktig å svare på disse forespørslene selv.
Selv om det av og til hadde vært ønskelig at ombudsmannen hadde informasjons- og kommunikasjonsfaglig personell, mener jeg det er viktig å fremheve det personlige elementet i ordningen, og derfor selv stå for kommunikasjonen utad.

Behandling av saker med stor mediedekning

Noen ganger får ombudsmannssaker en sentral plass i nyhetsbildet. I november 2008 var det en slik sak: spørsmålet om innsyn i et notat i forbindelse med Regjeringens kontakt med en bank under «finanskrisen». Det er naturlig å stille spørsmål om ekstrem mediedekning får betydning for hvordan ombudsmannen behandler saker, og om slike saker prioriteres her.
Utgangspunktet er at alle klager til ombudsmannen skal behandles likt når det kommer til saksbehandlingstid, og at ingen saker skal prioriteres. I saker om innsyn, der innsyn ikke er blitt gitt før det klages til ombudsmannen, er derimot saksbehandlingstiden normalt noe kortere enn ellers.
Ombudsmannsordningen er avhengig av tillit både blant befolkningen og hos forvaltningen. Der ombudsmannens behandling av en sak får stor mediedekning, kommer denne balansegangen tydelig til uttrykk. Ombudsmannens behandling av en sak må på den ene siden ikke oppleves som ubetydelig av borgerne, og disse må ha tillit til at ombudsmannen er slagkraftig i de saker han velger å gå inn i. På den annen side er det avgjørende at ombudsmannens saksbehandling er grundig og forsvarlig, herunder at det aktuelle organet blir gitt anledning til kontradiksjon og at saken er tilstrekkelig opplyst før ombudsmannen uttaler seg, noe som tar tid å gjennomføre. Ombudsmannen skal være et ekstraordinært kontrollorgan, og må ikke opptre som et ordinært administrativt overordnet forvaltningsorgan med instruksjonsmyndighet.

12. Ombudsmannen som et supplement og alternativ til domstolene

Forvaltningskomiteen uttalte i sin innstilling fra 1958 at «[e]t saksanlegg er kostbart, og det er ikke alltid så lett for den alminnelige mann å gå denne vei». Ombudsmannen er i Norge et supplement og et alternativ til domstolsprøving, og fyller til dels det tomrommet som fraværet av forvaltningsdomstoler representerer.
Om en sak bør klages inn for ombudsmannen eller reises for domstolene, kan det ikke gis et entydig svar på. Jeg vil her peke på noen sentrale forskjeller mellom ombudsmanns- og domstolskontrollen, særlig knyttet til adgangen til å få saken prøvet, de økonomiske konsekvensene, prosessen, virkemidlene som er til rådighet, grensene for prøvingen og utfallet av behandlingen. Valget vil også delvis avhenge av hva en ønsker å oppnå.
Alle har i utgangspunktet rett til å anlegge en sak og å få denne prøvet for domstolene, dersom vilkårene for dette (prosessforutsetningene) er oppfylt. På samme måte har den enkelte et rettskrav på å få en sak behandlet av forvaltningen, i to instanser. En klage til ombudsmannen er derimot i realiteten en anmodning om å sette i verk undersøkelser, og må anses som et ekstraordinært rettsmiddel. Den enkelte har ikke en alminnelig rett til å kreve at ombudsmannen skal behandle saken. Ombudsmannen avgjør selv om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Denne vurderingen har en viss parallell til vurderingen av «rettslig interesse» i domstolene. En avgjørelse etter § 6 fjerde ledd kan bero på flere forhold, blant annet at spørsmålet ikke har en slik aktualitet at det er tilstrekkelig grunn til å foreta undersøkelser.
Selv om ombudsmannen av forskjellige grunner ikke finner grunn til å behandle den konkrete klagen, kan saken reise prinsipielle spørsmål av betydning. Ombudsmannen kan da, i motsetning til å behandle henvendelsen som en formell klage, vurdere om det skal opprettes en sak av eget tiltak for å foreta mer generelle undersøkelser. På dette punktet skiller ombudsmannen seg fra domstolene.
De økonomiske konsekvensene ved ombudsmanns- og domstolsbehandling er vesentlig forskjellige. I domstolene må det betales rettsgebyrer, det er som regel alltid behov for å engasjere advokat, og man risikerer å få saksomkostningsansvaret. Det er gratis å klage til ombudsmannen, og klageren risikerer ikke omkostningsansvar selv om klagen ikke skulle føre frem.
En del velger å benytte advokat for å klage til ombudsmannen. Dette er ikke nødvendig, og har ikke betydning for ombudsmannens behandling av saken.
Prosessen i domstolene er regulert gjennom prosesslovgivningen, herunder bl.a. tvisteloven, straffeprosessloven, tvangsloven og domstolloven. Ombudsmannens kontroll er regulert gjennom reglene i ombudsmannsloven og -instruksen. For å realisere formålet med ombudsmannsinstitusjonen, må undersøkelsen i en sak ikke gjøres for omstendelig, men være hurtig, enkel og mindre formell. Saksbehandlingen skal selvsagt likevel være så trygg og forsvarlig som mulig. Både klageren og forvaltningen må få mulighet til å uttale seg og legge frem relevant materiale. Behandlingen hos ombudsmannen kan ligne en granskningsprosess, mer enn en domstolsprosess, på den måten at det er ombudsmannen som har ansvaret for å opplyse saken.
Ombudsmannsbehandlingen er skriftlig, er begrenset til en gjennomgang av tilgjengelige dokumenter, og det gjennomføres bare unntaksvis befaringer. Ombudsmannens kontroll egner seg derfor ikke særlig for avklaring av faktiske forhold. Den muntlige domstolsprosessen, med saksforberedelse, hovedforhandling og bevis- og vitneførsel, er derimot bedre tilrettelagt for avklaring av bevismessige forhold. Ombudsmannen har imidlertid i ombudsmannsloven § 7 tredje ledd anledning til å kreve bevisopptak for domstolene. Denne adgangen blir i praksis ikke brukt.
På samme måte som domstolene, kan ombudsmannen prøve rettsanvendelsen fullt ut, altså om loven er tolket riktig, om saken har vært tilstrekkelig opplyst, og om saksbehandlingen ellers har vært korrekt. Ombudsmannen har, på tilsvarende måte som domstolene, adgang til også å undersøke grunnlaget for skjønnet, herunder om alle relevante hensyn er vurdert og om det er tatt utenforliggende hensyn. Domstolenes adgang til å prøve forvaltningens skjønn er begrenset gjennom regler skapt gjennom rettspraksis, og domstolene er, avhengig av saksområdet, tilbakeholden med å overprøve forvaltningens skjønn. Som domstolene, er ombudsmannen tilbakeholden med å prøve skjønnet der forvaltningen har faglig innsikt og lokalkunnskap. Ombudsmannen tar også hensyn til at forvaltningen har best oversikt over bredden i sakene og praksis på området.
I sin prøving av skjønnet, er domstolene forsiktige med å konkludere med at skjønnet har ført til et urimelig resultat. Her kan ombudsmannen gå lenger enn domstolene, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd om at ombudsmannen kan kritisere skjønnsutøvelsen i de tilfeller ombudsmannen mener utfallet er «klart urimelig».
Utfallet av behandlingen hos ombudsmannen og i domstolene er ulikt. Domstolen treffer bindende avgjørelser om ugyldighet, erstatning, oppreisning, straff, tilbakebetaling m.m., som i ytterste konsekvens kan gjennomføres med tvang. Ombudsmannen kan ikke treffe bindende avgjørelser om ugyldighet m.v., men må be om at henstillingen blir fulgt.

Behandlingen i domstolene er videre særlig konsentrert om hvilke rettsvirkninger som skal inntre. Hos ombudsmannen er søkelyset først og fremst rettet mot om klageren har lidd urett. Ombudsmannen kan i sin avslutning av saken kritisere forvaltningen, velge ikke å kritisere, eller uttrykke begrunnet tvil om sentrale forhold i saken. Hvilke rettsvirkninger som skal inntre, er derimot ikke like sentralt som i domstolenes behandling. Forvaltningen må selv avgjøre hvilke følger de påpekte feilene skal få. Dette henger sammen med at ombudsmannens uttalelser bare er rådgivende og veiledende, ikke bindende.
Visse saker er av en slik karakter at de egner seg bedre for domstolsbehandling, og kanskje også bare kan få sin avklaring der, gjennom en bindende avgjørelse. Der dette er tilfellet, vil ombudsmannen gi uttrykk for det. Dette gjelder f.eks. i de saker der det ikke vil være mulig å avklare faktum på en måte som partene vil akseptere, eller der det er sterk uenighet mellom forvaltning og borger og bare en rettslig bindende avgjørelse vil bli akseptert, særlig i saker der klageren har fremsatt krav om erstatning fra det aktuelle forvaltningsorganet. Ombudsmannen har også muligheten til å anbefale en part å reise sak for domstolene, noe som utløser rett til fri sakførsel.
Hva som lønner seg, beror på en vurdering av flere forhold. Der det er gjort saksbehandlingsfeil eller feil ved rettsanvendelsen, vil ombudsmannen kunne være et godt alternativ til domstolsbehandling. Avklaring av slike spørsmål ligger i kjernen av ombudsmannens kontroll, og ombudsmannen kan som nevnt gå lenger enn domstolene i prøvingen av forvaltningens skjønnsutøvelse. Spørsmål om erstatning er derimot ombudsmannen tilbakeholden med å gå inn i. Når de anførte feilene knytter seg til avklaring av faktiske forhold, vil ombudsmannens adgang til å si sin mening være begrenset.

13. Organisasjon og personale

Per 31. desember 2009 hadde ombudsmannens kontor 44 årsverk, inklusive ombudsmannen, seks kontorsjefer og en administrasjonssjef. Kontoret hadde 26 årsverk for juridiske saksbehandlere og 10 årsverk knyttet til administrasjonen. IT-støtte leies inn på timebasis. I tillegg kommer en stilling som er finansiert av Utenriksdepartementet med ombudsmannen som arbeidsgiver. Vedkommende jurist arbeider med menneskerettighetsspørsmål i Kina og har som spesialoppgave å arbeide for fangers rettigheter ved siden av å være kontaktperson mellom kinesiske og norske myndigheter.
Kontoret er delt inn i fem avdelinger. På årsbasis er det tilstrebet at avdelingene skal ha et så likt sakstilfang og en så lik arbeidsbelastning som mulig. I 2009 har fordelingen av saker på avdelingene vært tilnærmet likt fordelt. Arbeidsbelastningen for den enkelte har med 226 flere saker vært tyngre i 2009. Den enkelte fagavdelings arbeidsområde fremgår av organisasjonskartet i dette kapitlet og i vedlegg 2 til meldingen.
Hver avdeling ledes av en kontorsjef. Kontorsjefene har siden februar 2002 hatt fullmakt til å avslutte klagesaker som åpenbart ikke kan føre frem. Dette er nærmere omtalt i årsmeldingene for 2001, 2002 og 2003. Delegeringen har vist seg å være hensiktsmessig og har bidratt til å effektivisere saksbehandlingen. Det er etablert rutiner som gjør det mulig for meg å følge med på disse sakene, slik at det personlige elementet som skal ligge i ombudsmannsordningen, anses å være tilstrekkelig ivaretatt. Kontorsjefene må forøvrig sies å være gitt en særskilt legitimitet ved den parlamentariske kontrollen av forvaltningen, ved at de er tilsatt av Stortingets presidentskap.
Delegeringen innebærer et større faglig ansvar for kontorsjefene. Et utvidet og tydeligere lederansvar fikk de forøvrig ved omorganiseringen høsten 2002, da kontoret ble inndelt i fagavdelinger. Hver avdeling ledes av en kontorsjef. Dette medførte flere lederoppgaver, både faglig og administrativt. Jeg har faste ukentlige ledermøter med kontorsjefene og administrasjonssjefen. På denne måten deltar kontorsjefene også i alle sentrale saker og spørsmål som angår virksomheten. Det kan spørres om kontorsjeftittelen i dag er dekkende for den kompetanse og de oppgaver kontorsjefene har.
Fordelingen av ombudsmannens juridiske medarbeidere på de fem fagavdelingene fremgår av personaloversikten i vedlegg 1. Administrasjonens sammensetning og arbeidsoppgaver fremgår også av oversikten.

14. Likestilling og arbeid mot diskriminering

Beskrivelse av faktisk tilstand

Forholdstallet mellom kvinner og menn ved ombudsmannens kontor per 31. desember 2009, ut fra et samlet antall på 48 personer (44 årsverk), var som følger:
Kvinner: 30 – 63 %
Menn:    18 – 37 %
I ledergruppen var det i tillegg til ombudsmannen seks personer, fem kontorsjefer og 1 administrasjonssjef. (En kontorsjef har spesialoppdrag og tas ikke med i statistikken på ledergruppen).
Kvinner: 3 – 43 %
Menn:     4 – 57 %

I de fem nestlederfunksjonene i hver avdeling er det fire kvinner og en mann.
Av de 26 juridiske saksbehandlere (inklusive nestledere) er det:
Kvinner: 13 – 50 %
Menn:     13 – 50 %
I administrasjonen er det 13 kvinner, 100 %.

Lønn

Ombudsmannens kontor har en stillingsstruktur og lønnspolitikk som gir like muligheter for alle i forhold til lønnsopprykk og avansement. Av de juridiske saksbehandlerne er det 8 seniorrådgivere (2 menn og 6 kvinner), 10 rådgivere (5 menn og 5 kvinner) og 8 førstekonsulenter (6 menn og 2 kvinner).
Administrasjonen fordeler seg med 1 seniorrådgiver, 1 rådgiver, 1 arkivleder, 4 førstekonsulenter, 5 seniorkonsulenter og 1 konsulent.

Arbeidstid

Ombudsmannen har ingen normerte deltidsstillinger, men redusert arbeidstid fordeler seg slik:

Iverksatte tiltak

Ombudsmannen har en enhetlig lønnspolitikk og stillingsstruktur. Ved rekruttering søkes en jevn kjønnssammensetning. Alle tilsatte har like muligheter til kompetanseheving. Arbeidstidsbestemmelsene og praktiseringen av disse er lagt til rette for fleksibel bruk både for kvinner og menn, det samme gjelder muligheter for permisjoner i forhold til omsorg og til karriereutvikling.

Etnisitet og funksjonsevne

I 2009 er det ikke lyst ut noen stillinger. Ved tilsettingen av de fem årlige juridiske sommervikarene ble det tilsatt én med annen etnisitet enn norsk. Ombudsmannen har ansatte med behov for tilrettelagt arbeid av ulikt slag knyttet til synsfunksjonen.

Planlagte tiltak

Ombudsmannen vil i sin rekrutterings- og personalpolitikk ta hensyn til kjønnssammensetning, samt legge til rette for arbeidstakere med ulik bakgrunn og funksjonsevne.