Bygningsmyndighetenes handlingsrom ved ulovlighetsoppfølging

Oppsummering

Sivilombudet har av eget tiltak tatt opp forståelsen av plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd med Kommunal- og distriktsdepartementet. Bestemmelsen gir kommunen adgang til å unnlate å forfølge overtredelser av «mindre betydning». Flere av landets kommuner har store restanser på ulovlighetsoppfølging, og det er derfor viktig å klargjøre kommunenes handlingsrom etter bestemmelsen.

Ombudet kom til at pbl. § 32-1 andre ledd åpner for at kommunen kan avslutte en sak uten å først konstatere om tiltaket er ulovlig, dersom kommunen har et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Videre kom ombudet til at tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes etter en konkret vurdering kan anses som overtredelser av «mindre betydning».

Til sist kom ombudet til at kommunen kan avslutte en igangsatt oppfølging når den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning».

Innholdsfortegnelse

1. Sakens bakgrunn

1.1 Innledning

Gjennom Sivilombudets klagebehandling ble ombudet oppmerksom på at kommunene har ulik forståelse av bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 32-1 om kommunens adgang til å ikke forfølge overtredelser av plan- og bygningsregelverket som er av «mindre betydning». 

Ombudet fant derfor grunn til å ta opp forståelsen av bestemmelsen med Kommunal- og distriktsdepartementet av eget tiltak. Spørsmålene gjaldt tre problemstillinger:

1. Kommunens adgang til å beslutte å ikke forfølge et tiltak av «mindre betydning» uten først å ta stilling til om tiltaket innebærer en overtredelse.
2. Om et ulovlig tiltak kan anses å være av «mindre betydning», også i de tilfeller der det ville kreves dispensasjon for at tiltaket skulle være lovlig.
3. Kommunens adgang til å avstå fra videre forfølging når en ulovlighet er delvis rettet og kommunen mener at den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning».

1.2 Kommunenes ressurssituasjon og restanser på ulovlighetsoppfølging

Sivilombudet er gjennom klagene hit blitt kjent med at mange av landets kommuner har store restanser når det gjelder ulovlighetsoppfølging, som igjen fører til lang saksbehandlingstid. Ulovlighetsoppfølging er ett av områdene ombudet viste til i Dokument 4:2 (2024/2025) Særskilt melding til Stortinget om manglende svar og lang saksbehandlingstid. I den særskilte meldingen viste ombudet for eksempel til at Bergen kommune i oktober 2021 hadde 1050 ubehandlede ulovlighetsvarsler (sak 2022/1404), og at Oslo kommune i april 2024 hadde 627 ubehandlede ulovlighetsvarsler (sak 2022/4071), se side 32.

Sivilombudet har undersøkt saksbehandlingstiden og restansesituasjonen på ulovlighetsfeltet i enkelte kommuner. Klagene ombudet mottar, tyder imidlertid på at få avsatte ressurser til ulovlighetsoppfølgning er en utbredt utfordring blant landets kommuner. Oppfølgingen av ulovlighetssaker kan være svært ressurs- og tidkrevende for kommunene. Dette gjelder både når en skal fastslå om det foreligger en ulovlighet og den påfølgende prosessen med å følge opp ulovligheten.

Askøy kommune har i sak 2025/171 opplyst at den per 13. februar 2025 hadde 376 registrerte varsler om mulige ulovligheter, der det eldste varselet var fra 2010. Asker kommune opplyste i juni 2025 at de hadde 243 ufordelte ulovlighetssaker, samt at kommunen er kjent med 2000 mulige brudd på plan- og bygningsloven som det ikke er opprettet sak for.

Kristiansand kommune oppga i april 2024 at kommunen hadde 211 ubehandlede ulovlighetsvarsler, og omtrent samme antall saker til behandling hos avdelingens seks saksbehandlere, se SOM-2024-682 avsnitt 10. Fredrikstad kommune oppga at kommunen hadde 350 åpne saker om mulige ulovligheter, se SOM-2024-197 avsnitt 12.

I 2023 erkjente Tromsø kommune at de ikke overholdt plikten til å påse at plan- og bygningslovgivningen etterleves, se ombudets uttalelse 26. mai 2025 (SOM-2023-617). Tromsø kommune hadde registrert 381 meldinger om mulige ulovligheter, det eldste varselet var fra 2013 – med forbehold om at det kunne være ulovlighetssaker som ikke hadde blitt overført ved bytte av saksbehandlingssystem i 2019.

Frogn kommune opplyste til ombudet i 2019 at kommunen ikke hadde kunnet prioritere ulovlighetsoppfølging de siste årene, og at kommunen hadde «lister med opptil 300 mulige ulovlige tiltak som kan tas tak i», se ombudets uttalelse 14. januar 2020 (SOM-2019-4150). Frøya kommune opplyste i 2022 at kommunen ikke hadde oversikt over det samlede antallet innkomne ulovlighetsvarsler eller alderen på disse, se ombudets uttalelse 8. februar 2023 (SOM-2022-4625). I Fjell kommune var det eldste mottatte ulovlighetsvarselet fra 1999, og kommunen hadde en restanse på rundt 450 ubehandlede ulovlighetsvarsler, se ombudets uttalelse 25. november 2019 (SOM-2019-3688).

Grimstad kommune oppga i 2024 at de har rundt 200 varsler om mulige brudd på plan- og bygningslovgivningen som er ubehandlet eller ligger til behandling, og kun én ressurs dedikert til tilsyns- og ulovlighetsarbeidet, se ombudets publiserte avsluttende brev 27. februar 2025 (sak 2024/5423). Ombudet uttalte at kommunens ressurssituasjon på ulovlighetsoppfølging ikke syntes å være dimensjonert for å kunne ta unna nye saker og samtidig nedarbeide kommunens restanser.

I lys av kommunenes restansesituasjon er det viktig å avklare hvilket handlingsrom kommunene har til å avslutte saker etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

2. Rettslige utgangspunkter – kommunens plikter etter plan- og bygningsloven § 32-1

Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd plikter kommunen å utføre de oppgaver den er tillagt etter plan- og bygningsloven, «herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen». Dette er nærmere presisert i plan- og bygningsloven § 32-1 som lyder slik:

«Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.

Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak.»

Plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd fastslår at kommunen har plikt til følge opp forhold som er i strid med plan- og bygningslovgivningen. Plikten er en konkretisering av den alminnelige plikten etter plan- og bygningsloven § 1-4 til å påse at loven overholdes i kommunen, og kommer i tillegg til den generelle tilsynsplikten i plan- og bygningsloven § 25-1.

Hovedregelen i § 32-1 første ledd skal «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølgning», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 172. Formålet med regelen er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn som reglene er satt til å beskytte, herunder å ivareta borgernes tillit til forvaltningen, jf. også ombudets uttalelser 29. september 2015 (SOM-2015-8), 25. november 2019 (SOM-2019-3688) og 25. november 2020 (SOM-2020-2911).

Plikten til å forfølge ulovligheter er ikke absolutt. Hvis overtredelsen er av «mindre betydning», kan kommunen avstå fra å forfølge overtredelsen, jf. § 32-1 andre ledd.

Etter lovens forarbeider er begrunnelsen for adgangen til å la overtredelser av «mindre betydning» ligge, at «det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige, forfølges uten at kommunen kan foreta en prioritering», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 173. Hensynet bak bestemmelsen synes derfor å være at kommunene skal kunne rette innsatsen mot viktigere og mer alvorlige saker, og at kommunene derfor skulle ha adgang til å prioritere. Det ligger i dette at kommunen ikke skal måtte bruke tid og ressurser på å forfølge mindre ulovligheter. 

I NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II side 536 var det foreslått å videreføre daværende regel i plan- og bygningsloven (1985) § 116 b andre ledd om at kommunen bare kunne unnlate å forfølge forhold av «bagatellmessig betydning». I lovforslaget til Stortinget ble dette endret til forhold av «mindre betydning», se Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 352. Til denne endringen ble det uttalt at «[b]egrepet ‘mindre’ innebærer et noe større spillerom for kommunene med hensyn til å velge hvilke ulovligheter som skal følges opp». Det betød en noe videre adgang til å unnlate forfølging, enn det Bygningslovutvalget hadde foreslått. 

Gjennom pbl. § 32-1 andre ledd har lovgiver foretatt en bevisst avveiing mellom hensynet til å sikre at plan og bygningslovgivningen overholdes og de ressursene dette krever. Bestemmelsen er ment å legge til rette for en rimelig ressursbruk og en effektiv forvaltning ved å gi kommunene adgang til å prioritere. Den bygger på en erkjennelse av at det verken er praktisk gjennomførbart eller samfunnsøkonomisk forsvarlig at kommunen skal forfølge alle ulovligheter.

Spørsmålet i det videre er betydningen av bestemmelsen for de tre problemstillingene som er reist.

3. Kan kommunen avstå fra ulovlighetsoppfølging, uten å ta endelig stilling til tiltakets lovlighet, fordi den eventuelle ulovligheten er av «mindre betydning»?

3.1 Innledning

Spørsmålet er om kommunen kan avstå fra ulovlighetsoppfølging uten å først konstatere at det foreligger en overtredelse, med den begrunnelse at den eventuelle overtredelsen uansett vil være av «mindre betydning», jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

Ombudet avgrenser mot de tilfeller der den som er ansvarlig for tiltaket, ønsker å få avklart om tiltaket er lovlig. Om kommunens veiledningsplikt ved spørsmål om et tiltak er lovlig, vises det til ombudets uttalelse 3. november 2021 (SOM-2021-2223).

I to nylige saker om ulovlighetsoppfølging i Fredrikstad og Kristiansand kommune, ombudets uttalelser 14. november 2024 (SOM-2024-197) og 3. desember 2024 (SOM-2024-682), tok ombudet opp spørsmålet om kommunenes adgang til å avslutte ulovlighetssaker uten at kommunen først hadde tatt stilling til tiltakenes lovlighet. Kristiansand kommune svarte at kommunen i utgangspunktet bare kan avslutte en ulovlighetssak dersom den først har konkludert med at forholdet er ulovlig, og deretter vurdert om forholdet er av «mindre betydning». Kommunen reiste likevel spørsmål om det også er adgang til å avslutte en sak av «mindre betydning» uten å først ta stilling til tiltakenes lovlighet. Kommunen mente dette var en pragmatisk og ressursbesparende tilnærming, og ba om Sivilombudets syn på dette.

Etter ombudets uttalelse 14. november 2024 (SOM-2024-197) avsluttet Fredrikstad kommune ulovlighetssaken. Kommunen viste til at tiltakene samlet sett kunne være søknadspliktige, men at de uansett var så begrensede at kommunen ville avstå fra ulovlighetsoppfølging, jf. pbl. § 32-1 andre ledd.

3.2 Departementets syn

Departementet påpeker at selv om en beslutning om å avstå fra ulovlighetsoppfølging ikke er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, tilsier alminnelig god forvaltningsskikk at en eventuell beslutning må bygge på et forsvarlig grunnlag. Slik departementet ser det, plikter kommunen å foreta nødvendige undersøkelser og sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst. Departementet skriver at tilsvarende synspunkter kommer frem i SOM-2024-197 og SOM-2024-682, som departementet deler.

Etter departementets syn må kommunen derfor først ta stilling til om det foreligger et forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, før kommunen kan treffe en beslutning om å unnlate oppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Departementet peker på at det etter bestemmelsens ordlyd kun er «overtredelser» av mindre betydning kommunen kan avstå fra å forfølge.

Departementet skriver at det i forarbeidene til bestemmelsen gis uttrykk for at det er forsvarlig å unnta avgjørelsen om å unnlate oppfølging fra «kravene til begrunnelse og klage». Slik departementet ser det kan det ikke utledes av forarbeidene at kommunen skal ha anledning til å sette til side den generelle plikten til å påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes.

Departementet skriver at samme standpunkt er lagt til grunn i juridisk teori, se blant annet Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, del II. Bygge­saks­behandling, hånd­hevelse og sanksjoner, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018, side 624:

«For å kunne treffe en beslutning etter pbl. § 32-1 annet ledd må bygningsmyndighetene ha konstatert at det objektivt sett foreligger en overtredelse av plan- og bygningslovgivningen, slik at det ikke er noe vilkår å konstatere skyld. Fører undersøkelsen til at det ikke konstateres noe ulovlig forhold, må bygningsmyndighetene henlegge saken.»

3.3 Sivilombudets syn

3.3.1 Åpner pbl. § 32-1 andre ledd for at kommunen kan avslutte en sak uten først å ta stilling til tiltakets lovlighet?  

Det er i plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd åpnet opp for at kommunen kan avstå fra å forfølge en ulovlighet dersom «overtredelsen [er] av mindre betydning». Om kommunen skal unnlate å forfølge i slike tilfeller er opp til kommunen, jf. ordlyden «kan». Dersom kommunen velger å forfølge en overtredelse selv om den er av «mindre betydning», må det være konstatert at det foreligger en overtredelse. Spørsmålet er om kommunen også må konstatere at det foreligger en overtredelse, selv om kommunen kommer til at forholdet er av «mindre betydning» og det er ønskelig å beslutte at forholdet ikke skal forfølges.  

Bestemmelsens ordlyd kan isolert sett synes å trekke i retning av at kommunen først må konstatere at det foreligger en overtredelse før kommunen beslutter å avstå fra å forfølge. Ordlyden må imidlertid leses i lys av at den er ment å dekke både situasjonene der kommunen velger å forfølge overtredelser selv om den er av mindre betydning, og også tilfellene der kommunen vil unnlate forfølging. For at kommunen skal kunne benytte sin kompetanse til å forfølge et forhold som er av «mindre betydning», er det en forutsetning at det aktuelle forholdet er en overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Etter ombudets syn er bruken av ordet «overtredelsen» i lovteksten ikke uttrykk for et absolutt krav om at kommunen må konkludere slik departementet legger til grunn.

Problemstillingen er heller ikke direkte berørt i forarbeidene, men som tidligere nevnt under punkt 2 er det uttalt at «det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige, forfølges uten at kommunen kan foreta en prioritering», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 173. Forarbeidene gir utover dette begrenset med veiledning om ytterligere klarlegging av bestemmelsens innhold. Ved tolkningen av ordlyden må en se hen til lovens system, formålet med bestemmelsen og hensynene bak bestemmelsen. Formålet med § 32-1 andre ledd er å gi kommunen adgang til å prioritere de viktigere sakene, slik at kommunen ikke må bruke ressurser på saker av mindre betydning, se nærmere om dette under punkt 2.

Det er opp til kommunen å beslutte om en ulovlighet av «mindre betydning» skal forfølges eller ikke, jf. ordlyden «kan». Det tilsier at det er tilstrekkelig at kommunen først tar stilling til om forholdet etter sitt omfang og alvorlighetsgrad kan anses å være av «mindre betydning». Dersom kommunen kommer til at forholdet ikke er av «mindre betydning», og kommunen konstaterer overtredelse, må kommunen oppfylle sine plikter etter pbl. § 32-1 første ledd og § 1-4. I sistnevnte tilfeller kan ikke kommunen velge om de skal forfølge forholdet. Lovens system taler derfor for at kommunen kan avslutte saken etter at den har konstatert at forholdet vil være av «mindre betydning», uten å konstatere at det foreligger en overtredelse. Hvis forholdet er av «mindre betydning», har ikke kommunen en plikt til å forfølge forholdet, jf. «kan»-skjønnet i § 32-1 andre ledd – uavhengig av om en overtredelse er konstatert eller ikke.

Slik ombudet ser det er det også den tilnærmingen som best fremmer formålet med regelen og hensynene bak bestemmelsen – at kommunen skal kunne foreta en prioritering innenfor de grensene som § 32-1 andre ledd setter. Motsatt tolkning vil innebære en lite effektiv bruk av kommunens begrensede ressurser. Slik ombudet ser det vil nytten av å avklare om det foreligger en overtredelse, kunne være begrenset dersom kommunen uansett vil unnlate å følge den opp med hjemmel i pbl. § 32-1 andre ledd fordi den er av «mindre betydning». Kommunen kan likevel oppfordre tiltakshaveren til å rydde opp i de eventuelle ulovlige forholdene på eiendommen.

Til støtte for sitt syn om at kommunen først må ta stilling til tiltakets lovlighet, har departementet vist til juridisk teori. Som eksempel siterer departementet fra Odd Jarl Pedersen mfl., Plan- og bygnings­rett, del II. Bygge­saks­behandling, hånd­hevelse og sanksjoner, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018, side 624. Avsnittet departementet har vist til, synes imidlertid å gjelde skyldspørsmålet, og ikke det spørsmålet som ble tatt opp i undersøkelsen herfra. Ombudet kan ikke se at problemstillingen er drøftet i juridisk teori.

Ombudet mener at plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd åpner for at kommunen kan unnlate å forfølge et tiltak av «mindre betydning», uten først å ta stilling til om tiltaket innebærer en overtredelse. Kommunen kan bare avslutte saken uten å ta stilling til tiltakets lovlighet dersom den har et forsvarlig beslutningsgrunnlag som gjør det mulig å konstatere at forholdet er av «mindre betydning».

3.3.2 Krav til kommunens beslutningsgrunnlag ved avgjørelser om å unnlate oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd

Spørsmålet i det videre er hvilke krav som stilles til kommunens beslutningsgrunnlag når den vurderer å unnlate oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd.  

Hvis kommunen konkluderer med at det foreligger en ulovlighet, må kommunen ta stilling til om ulovligheten skal forfølges. Oppfølging i form av eksempelvis pålegg om retting etter pbl. § 32-3 og tvangsmulkt etter § 32-5 vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. I disse tilfellene gjelder bestemmelsen i kapittel IV om forvaltningens utredningsplikt, jf. forvaltningsloven § 17. Etter denne bestemmelsens første ledd skal organet «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

En beslutning om å ikke forfølge en overtredelse av mindre betydning, er derimot ikke et enkeltvedtak, jf. pbl. § 32-1 andre ledd andre punktum og ombudets uttalelse 18. mars 2019 (SOM-2018-4398) med videre henvisninger. Reglene i forvaltningslovens kapittel IV–VI kommer derfor ikke direkte til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 3. Flere av disse reglene er imidlertid utslag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper, og anses å angi hvilke minimumskrav som stilles til forvaltningens saksbehandling. En beslutning etter § 32-1 andre ledd om å unnlate oppfølging, må bygge på et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Hva som skal til for å oppfylle undersøkelses- og utredningsplikten på det stadiet der kommunen skal vurdere om det foreligger en overtredelse av plan- og bygningslovgivningen som kommunen plikter å forfølge, er nærmere berørt i SOM-2024-197 under punkt 2 og SOM-2024-682 punkt 1.3. Spørsmålet i sakene var hvilke plikter til nærmere undersøkelser et ulovlighetsvarsel utløste for kommunene.

Ombudet uttalte at hvilke undersøkelser kommunen må gjøre når den blir klar over en mulig ulovlighet, vil bero på en konkret vurdering av hvilke undersøkelser som er nødvendig for å kunne ta stilling til varselet, se SOM-2024-197 avsnitt 23 og SOM-2024-682 avsnitt 30. Relevante momenter er blant annet hvor enkelt spørsmålet lar seg avklare, sannsynligheten for at det foreligger en overtredelse og hvor alvorlig overtredelsen er. Som et minimumskrav må en normalt innhente opplysninger fra tiltakshaver og undersøke hvilke tidligere tillatelser kommunen har gitt, se SOM-2024-197 avsnitt 49.

Noen ganger vil det være arbeidskrevende for kommunen å avklare om det foreligger en ulovlighet og hvilket omfang den har. Samtidig kan det være klart at den ulovligheten som vurderes, etter kommunens syn uansett er av «mindre betydning». I slike tilfeller oppstår spørsmålet om det kan være aktuelt for kommunen å unnlate oppfølging fordi den eventuelle ulovligheten uansett vil være av «mindre betydning». 

Det er kun forsvarlig å avstå fra forfølging uten å ta stilling til tiltakets lovlighet dersom kommunen har tilstrekkelig informasjon og oversikt over det mulige omfanget, slik at den på et forsvarlig grunnlag kan konstatere at overtredelsen uansett er av «mindre betydning».

Dersom kommunen har gjort tilstrekkelige undersøkelser til å kunne konstatere at den eventuelle ulovligheten er av «mindre betydning» og kommunen benytter seg av «kan»-skjønnet, vil kommunen ha oppfylt sin plikt til å påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes, jf. pbl. § 1-4 første ledd.

Et eksempel på en situasjon der det kan være aktuelt å unnlate oppfølging uten å først ta stilling til om det foreligger en overtredelse, er der det er uklart om en inntegnet byggegrense i en reguleringsplan er rettslig bindende. Den mulige faktiske overtredelsen kan være kjent – for eksempel at tiltaket overskrider byggegrensen med et visst antall centimeter, dersom denne anses som rettslig bindende. En avklaring av hvorvidt det faktisk foreligger en overtredelse, vil forutsette en tolkning av reguleringsplanen. Dersom kommunen finner at den mulige overtredelsen av en eventuelt bindende byggegrense uansett må anses som en overtredelse av «mindre betydning», mener ombudet at det kan være adgang til å avslutte saken etter § 32-1 andre ledd.

Kommunen kan ikke unnlate å ta stilling til om det foreligger en overtredelse, når den mulige overtredelsen gjelder et forhold som – dersom det konstateres – uansett ikke kan anses å være av «mindre betydning», se SOM-2024-197 avsnitt 25.

Et eksempel på en slik situasjon kan være som følger: Det er tegnet inn to ulike byggegrenser i reguleringsplanen. Omfanget av overtredelsen vil avhenge av hvilken av disse som er rettslig bindende. Spørsmålet om overtredelsen i så fall kan anses å være av «mindre betydning», forutsetter at kommunen først tar stilling til det rettslige spørsmålet (tolkning av reguleringsplanen). I en slik situasjon har ikke kommunen et tilstrekkelig grunnlag til å kunne avslutte ulovlighetssaken uten at det først avklares hva overtredelsen består i og hvilket omfang den har.

3.4 Konklusjon

Ombudet er kommet til at en sak kan avsluttes etter pbl. § 32-1 andre ledd uten å ta stilling til tiltakets lovlighet, dersom kommunen har et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Det vil innebære at kommunen må ha tilstrekkelig informasjon og oversikt over det mulige omfanget av tiltaket til å kunne konstatere at en eventuell overtredelse uansett vil være av «mindre betydning».

4. Kan tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes anses som en overtredelse av «mindre betydning»?

4.1 Innledning

Spørsmålet er om et ulovlig forhold kan anses som en overtredelse av «mindre betydning» som kommunen kan unnlate å forfølge etter pbl. § 32-1 andre ledd, dersom lovliggjøring av tiltaket krever at det gis dispensasjon.

I forbindelse med undersøkelsen i SOM-2024-682 ba Kristiansand kommune ombudet om å uttale seg om problemstillingen. Kommunen viste blant annet til Kommunal- og distriktsdepartementets svarbrev 16. mai 2023 til Nittedal kommune i departementets sak 23/2305. Departementet sluttet seg her til Statsforvalterens vurdering om at et tiltak som er avhengig av dispensasjon fra plan ikke kan anses å være en overtredelse av «mindre betydning», under henvisning til Borgarting lagmannsretts avgjørelse LB-2022-20040 punkt 5.3.1. Departementet viste også til sin tidligere tolkningsuttalelse i sak 14/2837-2, der departementet uttalte at et «forhold som er i strid med eksempelvis byggeforbudet etter pbl. § 1-8 eller [er] avhengig av dispensasjon enten fra plan eller fra byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, ikke kan anses som overtredelser av mindre betydning». Departementet har gitt uttrykk for lignende synspunkter i en tolkningsuttalelse 1. november 2022 i et brev til Sandnes kommune (sak 22/6465).

Ombudet har blitt gjort kjent med flere eksempler på at kommunene unnlater forfølging med hjemmel i pbl. § 32-1 andre ledd, også i de tilfellene der tiltaket er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes. To av eksemplene fra Oslo kommune vil ombudet komme inn på senere under punkt 4.3.

4.2 Departementets syn

I svaret hit skriver departementet at ordlyden i plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd har en generell utforming, og at forarbeidene gir begrenset med holdepunkter for tolkning av bestemmelsen.

Departementet skriver at et relevant moment i vurderingen av hvilke overtredelser som kan anses å være av «mindre betydning», er om – og i hvilken grad – overtredelsen berører sentrale interesser som plan- og bygningsloven skal ivareta. Departementet har i flere tolkningsuttalelser lagt til grunn at jo mer graverende overtredelsen er sett hen til plan- og bygningslovens kjerneområder, desto mindre mulighet er det for å kunne avstå fra videre oppfølging, ettersom det kan bidra til å undergrave viktige hensyn i loven.

Slik departementet ser det, vil overtredelser som berører de sentrale interesser plan- og bygningsloven skal ivareta, herunder interesser der loven krever involvering av statlige eller regionale myndigheter, klart falle utenfor det kommunen har adgang til å avstå fra å forfølge etter pbl. § 32-1 andre ledd. Som eksempel viser departementet til tiltak oppført i strid med byggeforbudet i strandsonen eller områder som i arealplan er underlagt særskilte begrensninger av hensyn til kulturminner/kulturmiljø eller viktige natur- eller landskapsinteresser.

Departementet åpner for at det kan være aktuelt å avstå fra å forfølge mindre overtredelser som berører lokale forhold. Som eksempel nevnes mindre overtredelser av bestemmelser om utforming, utnyttelsesgrad, høyde eller avstand. Selv om dette er forhold som i utgangspunktet utløser behov for søknad om dispensasjon fra arealplan eller lovkrav, mener departementet at dette ofte vil være bestemmelser av mer «lokalpolitisk» karakter og betydning. Etter departementets syn vil en slik tilnærming legge til rette for noe mer kommunalt handlingsrom, i tråd med formålet med endringen av ordlyden fra «bagatellmessig betydning» til «mindre betydning» i plan- og bygningsloven (2008).

Departementet fastholder at hovedregelen er, og fortsatt bør være, at overtredelser skal legaliseres. Dette fordi en generell adgang til å avstå fra ulovlighetsoppfølging blant annet åpner for omgåelse av lovens system og kan svekke viktige hensyn – som forutsigbarhet og likebehandling – som en søknadsprosess er ment å ivareta. Å unnlate oppfølgning vil videre kunne undergrave arealplaner som styringsverktøy, og kan på sikt svekke respekten for og etterlevelsen av plan- og bygningslovgivningen.

Departementet mener at det er i både eierens og samfunnets interesse at også mindre overtredelser legaliseres. Departementet skriver at plan- og bygningsloven åpner for flere muligheter:

• planendring og forenklet planendring, jf. § 12-14
• dispensasjon, jf. § 19-2
• kommunens adgang til å unnta fra søknad «andre mindre tiltak», jf. § 20-5 første ledd bokstav g
• kommunens adgang til å godkjenne nærmere plassering av byggverk, jf. § 29-4 tredje ledd
• kommunens adgang til å gi unntak fra tekniske krav, jf. § 31-4

Departementet skriver at «adgangen til å avstå fra ulovlighetsoppfølging er ment som et snevert unntak». Kommunen bør derfor vurdere bruk av de ovenfor nevnte virkemidlene før kommunen eventuelt beslutter å unnlate oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd.

4.3 Sivilombudets syn

4.3.1 Kan tiltak som er avhengig av dispensasjon være av «mindre betydning»?

Det følger av pbl. § 32-1 andre ledd at kommunen kun kan avstå fra å forfølge overtredelser av «mindre betydning». Som departementet påpeker, er ordlyden gitt en generell utforming. Bestemmelsen avskjærer ikke etter sin ordlyd at et tiltak som er avhengig av dispensasjon, kan omfattes av kommunens adgang til å unnlate oppfølging. Dette beror på en tolking av hva som kan være av «mindre betydning».

Som nærmere redegjort for i punkt 2 over, ønsket lovgiver ved endringen av bestemmelsens ordlyd fra «bagatellmessig» til «mindre betydning» å gi kommunen et noe større spillerom, blant annet fordi det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige forfølges.

Departementet har i flere tolkningsuttalelser gitt uttrykk for at overtredelser som fordrer dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for å kunne godkjennes, ikke kan anses som overtredelser av «mindre betydning». I svaret på ombudets undersøkelse synes departementet å modifisere sitt tidligere standpunkt, og åpner for at også tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, i enkelte tilfeller kan anses som en overtredelse av «mindre betydning» etter pbl. § 32-1 andre ledd, se punkt 4.2.

Ombudet er enig med departementet i at jo mer graverende overtredelsen er, sett hen til de hensyn plan- og bygningsloven skal ivareta, desto snevrere er adgangen til å unnlate videre oppfølging etter unntaket i § 32-1 andre ledd, ettersom dette kan undergrave viktige hensyn i plan- og bygningsloven. Ut over begrensingen som ligger i at det kun er ulovligheter av «mindre betydning» kommunen kan velge å ikke forfølge, kan ikke ombudet se at det fra lovgiver er gitt føringer som skulle tilsi at bestemmelsen er ment som en snever unntaksregel, slik departementet skriver i svaret hit. Departementet har ellers ikke redegjort for grunnlaget for å betegne bestemmelsen som en snever unntaksregel.

Hverken lovens ordlyd eller forarbeider utelukker at et tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, kan anses som en overtredelse av «mindre betydning». De hensynene som plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd skal ivareta, gjør seg gjeldende uavhengig av hva som skal til for å gjøre tiltaket lovlig. Slik ombudet ser det er det ikke avgjørende for vurderingen av om en overtredelse er av «mindre betydning» eller ikke, om tiltaket er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes. Departementet synes å legge til grunn det samme i svaret hit.

4.3.2 Momenter i «mindre betydning»-vurderingen – tiltak som er avhengig av dispensasjon

Lovens ordlyd og forarbeider gir ikke noe nærmere veiledning rundt hvilke momenter som er relevant ved vurderingen av om en overtredelse er av «mindre betydning». Hva som kan være av «mindre betydning» må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Sivilombudet har i en uttalelse 29. september 2015 (SOM-2015-8) berørt hva som inngår i vurderingen av om en overtredelse er av «mindre betydning». Sentrale momenter vil være:

• Overtredelsens art og omfang
• Avvikets betydning for de interesser som plan- og bygningsloven skal sikre
• Om overtredelsen kan medføre fare eller ulempe for omgivelsene eller allmenne interesser

Når et tiltak er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, blir det sentrale vurderingstemaet om, og i hvilken grad, overtredelsen innebærer et inngrep i de hensyn bestemmelsen det er behov for dispensasjon fra, er ment å ivareta. Spørsmålet er om formålet med og hensynet bak den aktuelle reguleringen – enten det følger av planbestemmelse eller plan- og bygningslovgivningen – berøres, og i så fall om og i hvilken grad hensynene tilsidesettes. Dersom overtredelsen fører til et avvik av mindre betydning fra de hensyn bestemmelsen er ment å sikre, vil kommunen etter en konkret vurdering kunne unnlate oppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Når hensynet bak den aktuelle innskrenkingen i eierens rådighet ikke slår til for det aktuelle tiltaket, tilsier ressurs- og rimelighetshensyn at kommunen bør ha adgang til å unnlate oppfølging.

Departementet trekker et skille mellom overtredelser som berører sentrale interesser, herunder interesser der loven krever involvering av statlige og regionale myndigheter, og mindre overtredelser som berører såkalte «lokale forhold». Ombudet kan ikke se at det er holdepunkter for å oppstille et slikt skille. Som påpekt ovenfor, er det sentrale vurderingstemaet overtredelsens art og omfang, samt om – og i hvilken grad – overtredelsen innebærer et inngrep i de hensyn bestemmelsen den strider mot, er ment å ivareta. Om hensynene bak bestemmelsene er ment å ivareta såkalte «lokale forhold» eller sentrale interesser, er momenter som kan få betydning i vurderingen av om overtredelsen er av «mindre betydning».

Ombudet legger til grunn at det ikke kan utelukkes at et tiltak oppført i strid med byggeforbudet i strandsonen etter plan- og bygningsloven § 1-8, etter en konkret vurdering kan anses som en overtredelse av «mindre betydning». Et vedskjul oppført i randsonen av 100-metersbeltet i strandsonen uten forutgående søknad, er ikke nødvendigvis en mer alvorlig overtredelse enn enkelte overtredelser av bestemmelser som skal ivareta mer «lokale forhold», som krav til avstand, høyde eller utnyttelsesgrad. Som et generelt utgangspunkt skal det likevel mer til for at overtredelser som berører statlige og regionale interesser kan anses som overtredelser av «mindre betydning».

Et illustrerende eksempel mener ombudet kommer frem i en avgjørelse av Oslo kommune fra 2024. I avgjørelsen unnlot kommunen oppfølging av et tilbygg/takoverbygg på under 15 kvm. En mindre del av tilbygget er plassert utenfor reguleringsplanens byggegrense. I kommunens avgjørelse var følgende bilder av takoverbygget inntatt:

Kommunen skrev at takoverbygget var søknadspliktig fordi det fordret dispensasjon fra reguleringsplanens byggegrense. Takoverbygget hadde med sine åpne vegger liten eller ingen innvirkning på luft og lys mellom byggene eller mot vei. Overskridelsen påvirket etter kommunens syn ikke de hensyn som reguleringsplanen er ment å ivareta. Kommunen mente derfor at overtredelsen var av «mindre betydning».

Et annet eksempel er en avgjørelse fra Oslo kommune i 2020 om å unnlate oppfølging av et 1,95 meter høyt vedskur. Kommunen fant at tiltaket i seg selv ikke var søknadspliktig. Tiltaket var plassert i strid med avstandskravet i veglova § 29. I kommunens avgjørelse var følgende bilde av vedskuret inntatt:

Kommunen viste til at vedskuret ikke var en åpenbar ulempe for naboer. Det utgjorde heller ingen fare for omgivelsene. Kommunen viste til at tiltaket ikke hindrer fri sikt, siden det i stor grad er skjult fra veien av trær og hekker. Kommunen mente at hensynet bak avstandsbestemmelsen i veglova ikke ville bli vesentlig tilsidesatt, og kom derfor til at overtredelsen er av «mindre betydning», jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

4.3.3 Plikter kommunen å legalisere alle ulovlige tiltak som potensielt kan legaliseres?

Departementet har fremholdt at hovedregelen er, og bør fortsatt være, at overtredelser blir legalisert. Slik departementet ser det, bør kommunen vurdere bruk av andre virkemidler som eksempelvis planendring eller forenklet planendring, dispensasjon eller unntak fra søknadsplikt, før kommunen går til det skritt og fatter en eventuell beslutning om å unnlate oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd. Se nærmere om dette under punkt 4.2.

Ombudet deler oppfatningen om at utgangspunktet bør være at ulovligheter søkes lovliggjort eller rettet, i samsvar med pliktene etter plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd. Slik ombudet ser det, har lovgiveren likevel gjort en bevisst avveiing av hvilke overtredelser kommunene plikter å følge opp all den tid kommunen har begrensede ressurser til rådighet. Bestemmelsens andre ledd fremstår som tidligere nevnt som et resultat av en avveiing og en erkjennelse av at det ikke er praktisk gjennomførbart, eller samfunnsøkonomisk forsvarlig, at alle ulovligheter forfølges. Dersom det oppstilles en forutsetning om at kommunene først må forfølge og forsøke å bringe samtlige overtredelser til opphør uavhengig av alvorlighetsgrad, vil formålet med unntaksbestemmelsen i § 32-1 andre ledd kunne bli undergravd.

De virkemidlene som departementet nevner som alternativer til unnlatt oppfølging, forutsetter en saksbehandling som kommunene ikke mener det er riktig å prioritere. Muligheten til prioriteringer er nettopp det hensyn som er fremhevet i forarbeidene, se punkt 2. Ombudet viser til redegjørelsen i punkt 1.2 om kommunenes restanser på området for ulovlighetsoppfølging. Slik ombudet ser det, er risikoene som unnlatt oppfølging kan medfølge, i stor grad akseptert gjennom lovgiverens åpning for at kommunene kan unnlate oppfølging. Dersom kommunene først må forsøke å bringe alle mindre overtredelser til opphør, vil dette ikke fremme målet om en rimelig ressursbruk og en effektiv forvaltning. Det er derfor lagt opp til at kommunene skal kunne prioritere oppfølgingen i de sakene det er viktigst og har størst effekt.

4.4 Konklusjon

Ombudet er kommet til at et tiltak som er avhengig av dispensasjon for å kunne godkjennes, etter en konkret vurdering kan være en overtredelse av «mindre betydning» etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

5. Har kommunen adgang til å avslutte en igangsatt ulovlighetsoppfølging når den gjenstående ulovligheten er av «mindre betydning»?

5.1 Innledning

Spørsmålet er om kommunen kan avstå fra videre forfølging når en ulovlighet er delvis rettet og kommunen vurderer at den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning», jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Det nærmere spørsmålet er om kommunen er avskåret fra å benytte den skjønnsmessige adgangen etter andre ledd til å avslutte en igangsatt ulovlighetsoppfølging som har resultert i en reduksjon av det ulovlige forholdet.

5.2 Departementets syn

Departementet har tolket problemstillingen slik: «Kan kommunen gjennom beslutning om å avstå fra ulovlighetsoppfølging frafalle deler av tidligere fattet rettingspålegg?»

Departementet skriver at kommunens valg av oppfølging er bindende. Dersom kommunen fatter en beslutning om å unnlate oppfølging etter § 32-1 andre ledd, skal mottakeren kunne legge til grunn at saken er endelig avgjort og innrette seg deretter.

Tilsvarende mener departementet at et pålegg om retting også er bindende for kommunen. Dersom kommunen har fattet et vedtak om å pålegge retting, vil det si at kommunen har foretatt en konkret vurdering og at de har kommet til at ulovligheten er av en slik karakter at det verken er grunnlag for etterfølgende tillatelse eller unnlatt oppfølging etter § 32-1 andre ledd. I slike tilfeller kan ikke kommunen ombestemme seg for deretter å frafalle hele eller deler av rettingspålegget med hjemmel i § 32-1 andre ledd.

Slik departementet ser det vil spørsmålet heller være om rettingspålegget kan anses som oppfylt. Dersom det etter ordlyden er uklart hva som skal til for å anse rettingspålegget som oppfylt, mener departementet at det er opp til kommunen å vurdere om det er oppfylt eller ikke. Kommunen kan etter en konkret vurdering komme til at pålegget er oppfylt, uten at kommunen behøver å vise til plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

Departementet skriver at det ville være svært uheldig dersom det oppstår en forståelse om at «det er tilstrekkelig med delvis oppfyllelse av et rettingspålegg». Etter departementets syn vil det kunne tilrettelegge for at flere vil spekulere i å rette minst mulig, for så å få kommunen til å avstå fra videre forfølging.

5.3 Sivilombudets syn

5.3.1 Innledning

Ombudet er enig med departementet i at kommunen, etter en tolkning av vedtakets ordlyd, kan komme til at rettingspålegget er oppfylt. I slike tilfeller er det ikke nødvendig å gå veien om plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd for å kunne avslutte ulovlighetssaken. Spørsmålet blir derfor om kommunen i andre tilfeller enn dette kan avslutte en igangsatt ulovlighetsoppfølging, fordi den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning», jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.

Ombudet vil i det videre skille mellom 1) tilfellene der kommunen har igangsatt ulovlighetsoppfølging, men det ikke er gitt et rettingspålegg, og 2) de tilfellene der ulovlighetsoppfølging er igangsatt og kommunen har fattet et vedtak om å pålegge retting etter pbl. § 32-3.

5.3.2 Tilfellene før det er gitt et rettingspålegg

Ombudet sikter her til tilfeller der ulovlighetsoppfølging er igangsatt, men oppfølgingen foreløpig ikke har resultert i et rettingspålegg. I slike saker kan kommunen ha konstatert at det foreligger en overtredelse og gjort den ansvarlige oppmerksom på dette. Tiltakshaveren kan for eksempel ha rettet deler av det ulovlige forholdet, men noe gjenstår for at forholdet skal være i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningen.

Spørsmålet er om kommunen i disse tilfellene kan avslutte den igangsatte ulovlighetsoppfølgingen, fordi den gjenstående ulovligheten anses å være av «mindre betydning», jf. pbl. § 32-1 andre ledd.

Ordlyden i bestemmelsen er at kommunen «kan» unnlate oppfølging dersom overtredelsen er av «mindre betydning». Slik ombudet ser det, avskjærer ikke lovens ordlyd at kommunen kan beslutte å avslutte en påbegynt ulovlighetsoppfølging når det gjenstående er av «mindre betydning». En slik tolkning mener ombudet også er best i tråd med bestemmelsens formål slik det kommer til uttrykk i forarbeidene – at «det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige, forfølges uten at kommunen kan foreta en prioritering», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 173. Hensynet til å kunne begrense kommunens ressursbruk på oppfølging av forhold av mindre betydning gjør seg gjeldende også når kommunens oppfølging har resultert i at den ansvarlige har redusert ulovligheten til et forhold av «mindre betydning».

Ombudet kan ikke se at departementet har berørt overnevnte spørsmål direkte, verken i svaret hit eller i tidligere tolkningsuttalelser. I svaret hit har departementet imidlertid, i tilknytning til en av de øvrige problemstillingene, uttalt at kommunen bør vurdere å benytte virkemidler som planendring, forenklet planendring eller dispensasjon mv. før den eventuelt beslutter å avstå fra videre forfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Departementet synes derfor å være åpen for at en igangsatt ulovlighetsoppfølging kan avsluttes under henvisning til § 32-1 andre ledd så lenge det ikke er gitt et rettingspålegg.

Slik ombudet ser det har kommunen adgang til å unnlate videre oppfølging etter § 32-1 andre ledd også underveis i en oppfølgingsprosess, forutsatt at det aktuelle forholdet er av «mindre betydning». 

5.3.3 Tilfellene etter at det er gitt et rettingspålegg

Departementet har i to tidligere tolkningsuttalelser uttalt seg om kommunens adgang til å frafalle et rettingspålegg, se tolkningsuttalelser 5. oktober 2012 (sak 12/1465) og 16. mai 2023 (sak 23/2305). I tolkningsuttalelse 5. oktober 2012 (sak 12/1465), som departementet viser til i sak 23/2305, skriver departementet:

«[Plan- og bygningsloven] § 32-1 andre ledd [er] tenkt benyttet i situasjoner der bygningsmyndighetene blir kjent med at det foreligger en ulovlighet etter plan- og bygningsloven, men etter en konkret vurdering av forholdet beslutter å avstå fra å forfølge videre. Det har derimot ikke vært intensjonen at den skal anvendes i tilfeller hvor kommunen har avdekket ulovligheter, satt i gang ulovlighetsoppfølgning og deretter fattet vedtak om å rette ulovligheten. Bestemmelsen gir slik vi ser det ikke adgang til å oppheve et pålegg om retting under henvisning til at kommunen kunne unnlatt å forfølge ulovligheten. Vi er derfor av den oppfatning at § 32-1 andre ledd ikke kan anvendes for å frafalle tidligere fattede vedtak om retting av ulovlige forhold. Etter vår vurdering må vedtaket om å oppheve pålegget om retting og vedtaket om tvangsmulkt og beslutningen om å unnlate videre forfølgelse av ulovlighetene vurderes selvstendig, og ikke samlet slik Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har lagt til grunn. En eventuell anvendelse av adgangen etter pbl. § 32-1 andre ledd første punktum må følge etter en gyldig opphevelse av et pålegg etter fvl. § 33 andre ledd. (…)»

Ut fra departementets tidligere tolkningsuttalelser, forstår ombudet det slik at departementet mener at adgangen til å unnlate oppfølging etter § 32-1 andre ledd er i behold i de tilfellene der et vedtak om retting blir opphevet etter klage, jf. forvaltningsloven § 33 og § 34. Ombudet er enig i dette. Videre er ombudet enig med departementet i at kommunen ikke kan oppheve et rettingspålegg med hjemmel i plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd, se eksempelvis departementets tidligere tolkningsuttalelser i sak 12/1465 og i sak 23/2305.

I svaret til ombudet skriver departementet at «pålegg om retting [er] bindende for kommunen». Det er uklart hvor langt departementet mener kommunen er bundet av eget pålegg – departementet nevner ikke den alminnelige muligheten forvaltningen har til å omgjøre eget vedtak dersom vilkårene i forvaltningsloven § 35 er oppfylt.

Spørsmålet i det videre er derfor om kommunen kan oppheve et rettingspålegg, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd, og deretter beslutte å unnlate oppfølging av den gjenstående ulovligheten etter pbl. § 32-1 andre ledd.

I motsetning til beslutninger etter pbl. § 32-1 andre ledd, er vedtak om å pålegge retting etter pbl. § 32-3 enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. bokstav a. Forvaltningslovens regler om klage og omgjøring i kapittel VI gjelder derfor for disse vedtakene, jf. forvaltningsloven § 1 og plan- og bygningsloven § 1-9.

Kommunens adgang til å omgjøre eget vedtak følger av forvaltningsloven § 35 første ledd:

«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom
a. endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser eller
b. underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort, eller
c. vedtaket må anses ugyldig.»

Kommunen kan omgjøre eget vedtak om å pålegge retting når vilkårene for omgjøring er oppfylt. Selv om rettingspålegget er «bindende» for kommunen, kan kommunen etter omstendighetene ha mulighet til å omgjøre vedtaket.

Deretter blir spørsmålet om kommunen har adgang til å unnlate oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd fordi den gjenstående delen av overtredelsen er «av mindre betydning». Departementet mener at det ikke har vært intensjonen at § 32-1 andre ledd skal anvendes i tilfeller hvor kommunen har fattet vedtak om å rette ulovligheten. Departementet har ikke begrunnet dette standpunktet nærmere. Sivilombudet kan ikke se at vurderingen etter § 32-1 andre ledd skulle stille seg annerledes i saker der et rettingspålegg er opphevet, sammenlignet med saker der et rettingspålegg ikke er gitt. Ombudet viser til vurderingen under punkt 5.3.2. Det er ingen holdepunkter i lovens ordlyd eller forarbeidene for at kommunens adgang til å unnlate oppfølging etter § 32-1 andre ledd er avskåret, selv om det er igangsatt ulovlighetsoppfølging og kommunen har gitt et rettingspålegg som så oppheves.

Departementet skriver at det ville være svært uheldig dersom det oppstår en forståelse om at «det er tilstrekkelig med delvis oppfyllelse av et rettingspålegg». Departementet mener en slik praksis vil kunne tilrettelegge for at flere vil spekulere i å rette minst mulig, for så å få kommunen til å avstå fra videre forfølging.

Ombudet deler oppfatningen om at utgangspunktet bør være at ulovligheter søkes rettet i sin helhet. Som tidligere vist til, se punkt 4.3.3, mener ombudet at lovgiver likevel har gjort en bevisst avveiing av hvilke overtredelser kommunen plikter å følge opp – all den tid kommunen har begrensede ressurser til rådighet. Bestemmelsens andre ledd er et resultat av en slik avveiing.

Etter ombudets syn kan kommunen også i de tilfeller der ulovlighetsoppfølgingen har resultert i et rettingspålegg, unnlate videre oppfølging etter pbl. § 32-1 andre ledd når den gjenstående delen av overtredelsen er «av mindre betydning». Det forutsetter at vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35 første ledd er oppfylt, og at kommunen omgjør rettingspålegget slik at det ikke lenger gjenstår noe å rette for tiltakshaveren.

5.4 Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at kommunen kan avstå fra videre forfølging når en ulovlighet er delvis rettet og kommunen vurderer at den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning», jf. plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. I de tilfellene der oppfølgingen har resultert i et rettingspålegg, må vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35 første ledd være oppfylt, og kommunen må omgjøre rettingspålegget.

6. Avslutning

Plan- og bygningsloven § 32-1 byr på flere tolkningsutfordringer. Det samme har departementet erkjent i forbindelse med ombudets uttalelse 28. februar 2019 (SOM-2018-4398) om klagerett og fylkesmennenes (nå Statsforvalterens) prøving av kommunens beslutninger etter pbl. § 32-1. Departementet uttalte da bestemmelsen med fordel kunne tydeliggjøres, og at departementet vil vurdere dette nærmere ved en fremtidig lovrevisjon. Ombudet stilte seg positiv til dette. 

Slik ombudet har redegjort for, oppfatter ombudet at kommunenes praksis er noe ulik når det gjelder forståelsen av pliktene i plan- og bygningsloven § 32-1, og rekkevidden av unntaket i andre ledd.

Sivilombudet ber departementet merke seg ombudets syn på problemstillingene som er drøftet i denne uttalelsen.