Uttalelse
Sakens bakgrunn
Området Pilestredet Park i Oslo kommune ble bygget ut i perioden 2000 til 2008. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, bestod utbyggingen dels av ombygging av eldre bygg, og dels av nybygg – til sammen ca. 1360 leiligheter og enkelte andre funksjoner, slik som barnehage og helseinstitusjoner. I forbindelse med utbyggingen utførte Statsbygg omlegging og utbygging av det private vann- og avløpsnettet på området.
Etter det opplyste i klagen hit innebar utbyggingen at «vannforsyningen ble bygget om i den forstand at i alt 8 stk. eksisterende vanninnlegg til området ble fjernet og erstattet med 1 stk. ny hovedledning for hele Pilestredet Park-området».
Sameiet A – et av sameiene i Pilestredet Park – henvendte seg til Oslo kommune for å få klarlagt om vann- og avløpsanlegget var søkt om og godkjent etter plan- og bygningsloven. Etter en del korrespondanse opplyste kommunen at anlegget ikke var søkt om eller godkjent.
Videre konkluderte kommunen med at «utbedring av ovennevnte tiltak på eksisterende, private vannledningsnett med hovedledningsdimensjon kan unntas fra søknadsplikt med hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-3 bokstav f – andre mindre tiltak som kommunen finner grunn til å frita fra søknadsplikten».
Advokat B klaget deretter til ombudsmannen på vegne av Sameiet A. Sameiet anførte blant annet at manglende søknad om ombygging av vann- og avløpsanlegget er et forhold kommunen har plikt til å forfølge etter plan- og bygningsloven § 32-1.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen ba Oslo kommune om å redegjøre for om det var utført vann- og avløpstiltak i Pilestredet Park uten søknad, hvilke tiltak dette eventuelt gjaldt og om kommunen ville følge opp dette videre.
Etter en ny gjennomgang av saken svarte kommunen at de utførte arbeidene med vannforsyning var søknadspliktige og dermed ulovlige. Det fremgår av kommunens redegjørelse at tiltaket blant annet omfatter utskiftning av ledninger. Ledningene befinner seg dels i bakken og dels i gamle kulverter. Videre fremgår at området har blitt transformert fra sykehus til bolig- og næringsformål. Området har fått flere nybygg, og i tillegg er eksisterende bygningsmasse bruksendret og ombygget, vesentlig til boligformål.
Kommunen vurderte imidlertid den manglende søknadsbehandlingen til å være en overtredelse av «mindre betydning», jf. pbl. § 32-1 annet ledd, og besluttet å avstå fra videre oppfølging av saken. Kommunen begrunnet dette med at det vil ha «liten betydning å omsøke de allerede omlagte private stikkledningene i dag, mer enn 5 år etter at arbeidet ble utført». Videre fremgår følgende av begrunnelsen:
«Tiltaket er nå orientert om til [kommunen], og vannforsyningen er utbedret etter den store vannlekkasjen i 2007. Etter hva [kommunen] forstår, fungerer også anlegget tilfredsstillende i dag.»
Om det er utført søknadspliktige arbeider uten at kommunen ble orientert, måtte etter kommunens syn «antas å kunne være interessant i privatrettslig sammenheng».
Ombudsmannen henvendte seg på ny til kommunen og ba blant annet om kommunens rettslige begrunnelse for hvorvidt tiltakets omfang i seg selv kunne tilsi at søknadsplikt likevel er av betydning i denne saken, og om manglende oppfølging vil kunne skape presedens for andre saker. Det ble også bedt om kommunens syn på hva som er bakgrunnen for at vann- og avløpsanlegg er søknadspliktig, og om dette er forhold kommunen normalt ikke følger opp.
Til dette svarte kommunen at et av hovedhensynene bak søknadsplikten for vann- og avløpsanlegg er «å sikre tilfredsstillende vannforsyning og avløpsanlegg når det skal føres opp eller gjøres vesentlige endringer på bygninger for varig opphold».
Hvorfor hensynene bak søknadsplikten har mindre betydning i denne saken begrunnet kommunen slik:
«Denne saken er svært gammel, arbeidet er allerede utført og tilsyn med anlegget er gjennomført av Vann- og avløpsetaten.
Vann- og avløpsløsningen er privatrettslig sikret og bortledning av avløpsvannet er sikret i samsvar med forurensningsloven. Hovedhensynene bak søknadsbehandlingen er ikke omstridt i denne saken. Kommunen er allerede orientert om det arbeidet som er gjort ved innsendt ledningskart og lekkasjer/skader er utbedret. Ledningsnettet har fungert i mange år og fungerer tilfredsstillende pr. i dag.»
Kommunen mente videre at det avgjørende er at kommunen nå har mottatt den informasjonen som er nødvendig.
Ombudsmannens syn på saken
Kommunen har konkludert med at vann- og avløpsanlegget var søknadspliktig, og at tiltaket er utført uten nødvendig tillatelse etter plan- og bygningsloven. Ombudsmannen legger kommunens vurdering av søknadsplikt til grunn i det videre. Det er ikke nødvendig for ombudsmannen å ta stilling til om søknadsplikten følger av den tidligere plan- og bygningsloven av 1985 (plbl.) eller någjeldende plan- og bygningslov av 2008 (pbl).
Etter plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd har kommunen plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) fremgår det på s. 164 at forslaget om å lovfeste en eksplisitt plikt for kommunen til å forfølge ulovligheter, skulle «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og sikre at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging».
Spørsmålet saken reiser er om de utførte endringene av vann- og avløpsanlegget er en overtredelse kommunen har adgang til å unnlate å forfølge.
Det følger av pbl. § 32-1 annet ledd at kommunen kun kan avstå fra å forfølge overtredelser av «mindre betydning». Av spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 352 fremgår at «begrepet ’mindre’ innebærer et noe større spillerom for kommunen med hensyn til å velge hvilke ulovligheter som skal følges opp», i forhold til begrepet «bagatellmessig» som var Bygningslovutvalgets forslag i NOU 2005:12. Bestemmelsen må likevel forstås i lys av hovedregelen om at plan- og bygningsmyndighetene har plikt til å forfølge ulovligheter. Hovedregelen skal sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn reglene er satt til å beskytte, herunder ivareta borgernes tillit til forvaltningen.
Ved vurderingen av om en overtredelse er av «mindre betydning», vil sentrale momenter være overtredelsens art og omfang, og avvikets betydning for de interesser som plan- og bygningslovgivningen skal sikre, jf. ombudsmannens uttalelse SOMB-2003-95, inntatt i årsmeldingen for 2003 side 301. Overtredelsens omfang i seg selv vil kunne være av betydning, men også om overtredelsen kan medføre fare eller ulempe for omgivelsene eller allmenne interesser.
Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter stiller krav til utførelsen av vann- og avløpsanlegg. Det stilles også krav til aktørene som skal prosjektere og utføre anlegget, samt til kontrollerende for prosjekteringen og utførelsen av dette. Gjennom kommunens søknadsbehandling blir det kontrollert at aktørenes kompetanse står i forhold til det tiltaket som skal gjennomføres.
Det fremgår av saken at vann- og avløpsanlegget skal betjene hele Pilestredet Park med om lag 1360 leiligheter, i tillegg til enkelte andre funksjoner. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, har deler av anlegget dimensjoner som kommunale hovedledninger. Kommunen har uttalt at det ikke har betydning at det er mange leiligheter tilknyttet anlegget, og at det avgjørende er at kommunen er tilstrekkelig orientert om tiltaket. Ombudsmannen deler ikke dette synet. Vann- og avløpsanleggets omfang er et sentralt moment i vurderingen av om kommunen har adgang til å unnlate å forfølge ulovligheten. Et anlegg som skal betjene så vidt mange boliger, vil være mer sårbart og antas å ha potensiale til å kunne medføre langt mer skade eller ulempe ved brudd eller lekkasjer enn et anlegg til et fåtall boliger. Det vil derfor være naturlig å anta at jo større anlegget er, desto viktigere er søknadsbehandlingen – med den tryggheten denne er ment å gi. At kommunen mener seg tilstrekkelig orientert om tiltaket, kan ombudsmannen vanskelig se har betydning i vurderingen av om ulovligheten er av «mindre betydning».
Ettersom kommunen har valgt å avstå fra å kreve søknad, vil tiltaket heller ikke få nødvendig tillatelse eller ferdigattest. Den kontrollansvarlige skal foreta sluttkontroll og kommunen skal utstede ferdigattest dersom tiltaket finnes utført i samsvar med tillatelsen og gjeldende bestemmelser.
Ferdigattest for søknadspliktige tiltak har betydning for kommunens oversikt over bebyggelsen i kommunen, og gir grunnlag for fullstendige kart, herunder fremtidige situasjonskart. At kommunen har et oppdatert og riktig kartgrunnlag som er allment tilgjengelig, er et viktig offentlig hensyn.
At et utført tiltak har fungert godt, kan ikke sees å være avgjørende for om søknad og ferdigattest er av «mindre betydning». Dette argumentet ville i så fall kunne påberopes av alle som har utført ulovlige tiltak det ikke senere er oppdaget mangler på, og kommunen kan etter ombudsmannens syn ikke avstå fra å kreve søknad ut fra en slik vurdering.
Det kan heller ikke være avgjørende at det har gått mer enn fem år siden tiltaket ble utført. Behovet for et oppdatert kartgrunnlag og dokumentasjon for at tiltaket er utført i tråd med plan- og bygningslovgivningen, er fortsatt til stede.
Det antas at arbeidet med å behandle en søknad, ikke krever store ressurser fra kommunens side. Kommunen har også uttalt at en søknad vil bli godkjent, slik at saken fremstår som enkel og oversiktlig å behandle.
Ombudsmannen kan etter dette ikke se at de forholdene kommunen har pekt på, tilsier at manglende søknad i denne saken er en ulovlighet av «mindre betydning». Kommunen bes derfor om å vurdere saken på nytt.
For ordens skyld presiseres at tiltakshaver ikke har vært part i saken for ombudsmannen. Tiltakshaver må derfor forelegges ombudsmannens uttalelse og gis anledning til å uttale seg.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens fornyede behandling.