Sakens bakgrunn og våre undersøkelser
Under behandlingen av en klagesak som gjaldt Fjell kommunes manglende oppfølging av varsler om ulovlige tiltak på en eiendom i strandsonen, ble vi oppmerksomme på at problemstillingen kunne gjelde flere ulovlighetsvarsler i kommunen.
Kommunen skrev i brev til klager 21. august 2019 at de hverken hadde mulighet til å følge opp klagers ulovlighetsvarsel eller andre tilsvarende meldinger. Korrespondansen i saken tydet også på en stadig forverring av bemanningssituasjonen i kommunens byggesaksavdeling fra januar 2019 til august 2019. Etter en gjennomgang av klagers korrespondanse med kommunen besluttet vi av eget tiltak å undersøke kommunens behandling av varsler om igangsatte/gjennomførte tiltak som kan være ulovlige etter plan- og bygningslovgivningen.
Kommunen ble i undersøkelsesbrevet herfra bedt om å redegjøre for byggesaksavdelingens restanser for mottatte ulovlighetsvarsler, herunder spurte vi om alderen på disse ubehandlede sakene. På bakgrunn av at kommunen i brev til klageren hadde vist til stadige forverringer i ressurssituasjonen i byggesaksavdelingen, ble kommunen spurt om det var igangsatt tiltak eller lagt en plan for hvordan kommunen skulle få bedret ressurssituasjonen. Vi spurte også om kommunen oppfylte sin plikt til å påse at plan- og bygningslovgivningen ble overholdt i kommunen jf. plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd og § 32-1, og om kommunens behandling av ulovlighetsvarslene var i tråd med forvaltningslovens § 11 a.
Kommunen svarte at klagers sak var representativ for kommunens håndtering av ulovlighetsvarsler. Kommunen hadde nå en restanse på rundt 450 mottatte ubehandlede ulovlighetsvarsler. De fleste varslene hadde kommet inn de ti siste årene, men det eldste varselet var mottatt i 1999.
Kommunen opplyste videre at det ble opprettet to stillinger i 2007 for å følge opp ulovlige tiltak, men at kommunen de siste årene hadde hatt lavere kapasitet til å utføre dette arbeidet på grunn av fravær og reduksjoner i bemanningen. I mai 2019 ble bemanningen redusert med to stillinger. I påvente av kommunesammenslåingen 1. januar 2020 med Sund og Øygarden kommune ville disse stillingene ikke bli lyst ut. På grunn av nedbemanningen i mai 2019 hadde kommunen prioritert ordinær byggesaksbehandling fremfor ulovlighetsoppfølging. Kommunen skrev at det i nye Øygarden kommune vil være fire årsverk som skal jobbe med klagesaksbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølgning.
Kommunen innrømmet at de per i dag ikke oppfylte plikten til å påse at plan- og bygningslovgivningen ble fulgt, men påpekte at de ga foreløpige svar og at borgerne om mulig ble orientert om når de kunne forvente å få svar i saken. Kommunen viste til den nært forestående kommunesammenslåingen, hvor byggesaksavdelingen vil bli bemannet slik at den får ressurser til ulovlighetsoppfølging. Kommunen regnet med å kunne følge opp ulovlighetsvarsler uten ugrunnet opphold i nye Øygarden kommune, men på grunn av restansene på mange hundre saker vil det ta tid å jobbe ned disse.
Ombudsmannens syn på saken
1. Plikten til å forfølge ulovligheter
Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd tilligger det kommunen å «påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen». Videre følger det av plan- og bygningsloven § 32-1 førest ledd at «[k]ommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven».
Etter bestemmelsens ordlyd pålegges kommunen en plikt til å forfølge ulovligheter. Det er i loven gjort ett unntak fra denne plikten ved at det i bestemmelsens annet ledd åpnes for at kommunen kan avstå fra å forfølge ulovligheter av mindre betydning. Øvrige ulovligheter skal bringes i lovlig orden.
I Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 172 fremgår det at hovedregelen i §32-1 første ledd skal «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging». Formålet med regelen er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn reglene er satt til å beskytte, herunder ivareta borgernes tillit til forvaltningen, jf. ombudsmannens uttalelse 29. september 2015 (SOM-2015-8).
Ombudsmannen er enig med kommunen i at kommunen ikke har oppfylt sin plikt til å følge opp ulovlighetsvarsler etter plan- og bygningsloven § 1-4 jf. § 32-1.
2. Saksbehandlingstid
I saker om ulovlighetsoppfølging gjelder forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i lovens kapittel III, jf. forvaltningsloven § 1 og plan- og bygningsloven § 1-9.
Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har vært presisert i tidligere ombudsmannssaker, se eksempelvis uttalelse 4. oktober 2016 (SOM 2016-1377):
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Bestemmelsen stiller krav til fremdrift også under saksforberedelsen. Kommunens plikt til å undersøke og om nødvendig iverksette tiltak, oppstår når kommunen oppdager eller blir gjort oppmerksom på et mulig ulovlig forhold.
Kommunen skrev i svarbrevet hit at ulovlighetsvarslene ikke var behandlet fordi kommunen hadde måttet prioritere ordinær byggesaksbehandling. Ombudsmannen bemerker at kommunens handlingsrom til å foreta prioriteringer begrenses blant annet av reglene i forvaltningsloven § 11 a og av plan- og bygningsloven § 32-1. Kommunens saksavvikling må baseres på en forsvarlig prioritering, og saksavviklingen må være i samsvar med forvaltningslovens krav om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dette innebærer at kommunen ikke kan la enkelte sakstyper ligge ubehandlet i lang tid, og at kommunen har et ansvar for å sikre at alle sakene har en forsvarlig fremdrift.
Forvaltningsloven er ikke til hinder for at saker behandles i en annen rekkefølge enn de har kommet inn i, dersom saklige og tilstrekkelig tungtveiende grunner taler for det. Forutsetningen må imidlertid være at kommunens prioriteringer ikke går ut over behandlingen av andre saker i så stor grad at det blir i strid med forvaltningslovens krav. Kommunen opplyste i svarbrevet at det eldste ulovlighetsvarselet som fortsatt ikke er behandlet, kom inn i 1999. Kommunens svar forstås slik at en andel av de 450 ubehandlede varslene som ligger hos kommunen er opp mot 10 år gamle, og enkelte varsler er også eldre. Ulovlighetsvarslenes alder tilsier at den foretatte prioriteringen ikke har vært forsvarlig.
Slik saken er opplyst her, har kommunens vedvarende bemanningsutfordringer og prioriteringer ført til at kommunen ikke har behandlet de innkomne ulovlighetsvarslene «uten ugrunnet opphold». Etter ombudsmannens vurdering kan en årelang saksbehandlingstid i ulovlighetssaker svekke plan- og bygningslovgivningens funksjon og tilsidesette hensynene som reglene i plan- og bygningslovgivningen skal ivareta.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Fjell kommunes oppfølging av varsler om mulige ulovligheter er mangelfull og ikke i henhold til plan- og bygningsloven § 1-4 og § 32-1. Videre er ombudsmannen kommet til at kommunens nedprioritering av ulovlighetsvarsler ikke er i tråd med forvaltningsloven § 11 a første ledd.
Kommunen har vist til at kommunesammenslåingen som skal skje ved årsskiftet vil bedre bemanningssituasjonen. Ombudsmannen forutsetter at nye Øygarden kommune sikrer en forsvarlig bemanning ved byggesaksavdelingen, slik at kommunen kan jobbe ned restansene for ulovlighetsvarslene. Kommunen må sørge for at den på sikt, og så snart som mulig, overholder plan- og bygningslovens samt forvaltningslovens krav om saksbehandling og saksbehandlingstid. Nye Øygarden kommune bes derfor om å gi en skriftlig tilbakemelding innen 15. mai 2020 om hvor mange av dagens 450 ubehandlede ulovlighetsvarsler fra Fjell kommune som fortsatt ligger ubehandlet. Vi ber også kommunen opplyse om det samlede antallet ubehandlede ulovlighetsvarsler som er eldre enn 6 måneder, samt hvor mange ubehandlede innkomne ulovlighetsvarsler nye Øygarden kommune sitter på per nevnte dato. Nye Øygarden kommune bes også redegjøre for hvilke tiltak de har iverksatt for å nedarbeide restansene, samt angi når kommunen forventer at restansene ligger på et forsvarlig nivå hva gjelder antall ulovlighetsvarsler og varslenes alder.