Avsluttende brev: Grimstad kommune – saksbehandlingstiden i byggesaksavdelingen og kommunens oppfølging av en konkret ulovlighetssak

Innledning

Vi viser til tidligere korrespondanse i saken, sist vårt brev herfra 14. januar 2025.

Bakgrunnen for saken er en klage 3. oktober 2024 fra advokat Simen Mørk Lanes på vegne av A. Klagen gjelder kommunens manglende oppfølging av ulovlige tiltak – terrasse og bod – på eiendommen X. Klager eier naboeiendommen Ygnr Ø bnr Å.

Kommunens oppfølgning av tiltakene har tidligere vært behandlet her i sak 2021/826 og 2022/4319. Førstnevnte sak resulterte i at kommunen gjenåpnet en avsluttet ulovlighetssak, og sendte et varsel om pålegg til tiltakshaver. Sistnevnte sak gjaldt manglende fremdrift i den videre oppfølging av ulovligheten. Kommunen opplyste i telefonsamtale 11. november 2022 at kommunen sto i en vanskelig ressurssituasjon. Vi informerte klager om dette, og om at ombudet ikke kunne påskynde forvaltningens saksbehandling, så lenge forsinkelsen skyldes arbeidssituasjonen og saksavviklingen skjer ut fra en forsvarlig prioritering.

Det kommer frem av klagen hit 3. oktober 2024 at det etter november 2022 ikke har vært noen utvikling i ulovlighetssaken, og at kommunen ikke svarer på klagers henvendelser. Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. På bakgrunn av andre klager til ombudet om byggesaksavdelingens saksbehandlingstid, fant vi samtidig grunn til å undersøke kommunens saksbehandlingstider og rutiner i byggesaksavdelingen generelt.

I brev 23. oktober 2024 ba vi kommunen redegjøre for oppfølgingen av den konkrete ulovlighetssaken. Vi ba også om en redegjørelse om kommunens saksbehandlingstider og hvordan kommunen selv vurderer ressurssituasjonen i byggesaksavdelingen. Vi spurte også om kommunen har rutiner for foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Kommunen besvarte 13. november 2024 delvis våre spørsmål. Vi stilte supplerende spørsmål om saksbehandlingstidene i brev 2. desember 2024.

Kommunens svar 13. november og 16. desember 2024 samt 10. januar 2025 ble oversendt klager for dennes merknader. Klager innga merknader 2. desember 2024, som kommunen fikk tilsendt for kontradiksjon.

Byggesaksavdelingens behandling av ulovlighetsvarsler

Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd plikter kommunen å utføre de oppgaver den er tillagt etter plan- og bygningsloven, «herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen».

Plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd lyder: «Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.»

Etter bestemmelsens ordlyd pålegges kommunen en plikt til å forfølge ulovligheter. Det er i loven gjort ett unntak fra oppfølgningsplikten ved at det i bestemmelsens annet ledd åpnes for at kommunen kan avstå fra å forfølge ulovligheter av mindre betydning. Øvrige ulovligheter skal bringes i lovlig orden.

Det fremgår av Ot.prp.nr.45 (2007–2008) side 172 at hovedregelen i § 32-1 første ledd skal «synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølgning». Formålet med regelen er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn som reglene er satt til å beskytte, herunder å ivareta borgernes tillit til forvaltningen, jf. blant annet ombudsmannens uttalelser 25. november 2019 (SOM-2019-3688), 25. november 2020 (SOM-2020-2911) og 14. november 2024 (SOM-2024-197).

I saker om ulovlighetsoppfølgning gjelder forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i lovens kapittel III, jf. forvaltningsloven § 1 og plan- og bygningsloven § 1-9.

Det fremgår av forvaltningsloven § 11a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold».

Kommunen opplyser at det over mange år har vært et betydelig etterslep på behandlingen og systematiseringen av tilsyns- og ulovlighetssaker. Kommunen har derfor opparbeidet seg et stort etterslep. I 2023 ble en medarbeider dedikert til tilsyn- og ulovlighetsarbeid. Denne ene ansatte skal ifølge kommunen ha ansvar for å

«følge opp alle … sakene fra innkommet varsel, til befaring, skriving av tilsynsrapport, forhåndsvarsel, behandle innkommet byggesak om ettergodkjenning, behandle klager på disse, fremme sakene til politisk behandling, veilede partene i sakene, ta forhåndskonferanser, utstede vedtak, pålegg om tvangsmulkt, retting og overtredelsesgebyr mm. I tillegg bistår denne ressursen Byggesaksavdelingen i betjeningen av Bygesaksenhetens servicetorg på lik linje med saksbehandlere som kun behandler byggesaker.»

Kommunen opplyser også at de har begynt å ta unna saker etter at de i 2023 fikk en dedikert ansatt til ulovlighetsoppfølgning, og at de begynner å se resultater av det systematiske arbeidet som er utført. Kommunen skriver at de håper å kunne lære opp flere til å arbeide med tilsynsarbeid.

Kommunen oppgir at de har rundt 200 varsler om mulige brudd på plan- og bygningslovgivningen som er ubehandlet eller ligger til behandling, hvorav ca. 90–110 varsler som ikke er svart ut. Ifølge kommunen skal de fleste av disse varslene være tips om forhold med lav alvorlighetsgrad som faller utenfor tilsynsstrategien.

Kommunen svarer ikke eksplisitt på ombudets spørsmål om kommunen selv anser restansenivået som forsvarlig, men skriver:

«med rundt 200 saker på en enkelt ressurs som har svært mange oppgaver i tillegg (og som må håndtere alle purringer i disse sakene), sier det seg selv at saksbehandlingstiden dessverre er lang på mange av sakene som faller utenfor de prioriterte sakene, og at man kun kan åpne et begrenset antall saker om gangen.»

Kommunen skriver at restansene fremdeles er høye, og at fortsatt høy inngang av saker medfører lengre svartid/oppfølgingstid for de ubehandlede sakene. Videre skriver kommunen at saker som ikke er av høy prioritet, eller vurderes som mindre alvorlige, ikke alltid får en effektiv mottakskontroll. Kommunen opplyser imidlertid at høyt prioriterte saker har kort saksbehandlingstid. Kommunen mener de i all hovedsak behandler slike alvorlige varsler i tråd med lovverket, jf. kommunens plikt til å påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen, jf. pbl. §§ 1-4 og 32-1.

Ombudet har i en tidligere uttalelse 25. november 2019 (SOM-2019-3688) uttalt følgende om prioritering av saker, sett opp mot forvaltningslovens krav til saksbehandlingstider:

«Forvaltningsloven er ikke til hinder for at saker behandles i en annen rekkefølge enn de har kommet inn i, dersom saklige og tilstrekkelig tungtveiende grunner taler for det. Forutsetningen må imidlertid være at kommunens prioriteringer ikke går ut over behandlingen av andre saker i så stor grad at det blir i strid med forvaltningslovens krav. Kommunen opplyste i svarbrevet at det eldste ulovlighetsvarselet som fortsatt ikke er behandlet, kom inn i 1999. Kommunens svar forstås slik at en andel av de 450 ubehandlede varslene som ligger hos kommunen er opp mot 10 år gamle, og enkelte varsler er også eldre. Ulovlighetsvarslenes alder tilsier at den foretatte prioriteringen ikke har vært forsvarlig.»

Kommunen har ikke svart på vårt spørsmål om når kommunen mottok det eldste ubehandlede varselet, men skriver at «[e]ldste pågående sak som akkurat er avsluttet og stadfestet av Statsforvalteren var påbegynt i 2017, og ble avsluttet i 2024». Vi vet derfor ikke om kommunen har eldre ulovlighetsvarsler enn den konkrete saken som er klagd inn til ombudet. Kommunen mottok varselet om tiltakene i X i 2018.

Det er positivt at kommunen har dedikert en ressurs til tilsyns- og ulovlighetsarbeidet, og på denne måten aktivt jobber med å påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen. På bakgrunn av kommunens redegjørelse om at innkomne varsler som vurderes å ha lav alvorlighetsgrad og/eller prioritering – herunder den konkrete saken som er klagd inn til ombudet – blir nedprioritert over lengre tid, konstaterer ombudet at kommunen ikke overholder forvaltningslovens krav etter § 11 a om at saken skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Nåværende ressurssituasjon på ulovlighetsoppfølging synes ikke å være dimensjonert for å kunne ta unna nye saker og samtidig nedarbeide restansene. Ombudet mener derfor det er nødvendig å iverksette ytterligere tiltak dersom kommunen skal klare å bygge ned restansene til et forsvarlig nivå innenfor en akseptabel tidsramme, i tillegg til å ta unna nye saker etter hvert som de kommer inn.

Ombudet vil også påpeke at plikten til å forfølge ulovligheter, jf. pbl. § 32-1, innebærer at kommunen må forfølge alle overtredelser med mindre overtredelsen er av «mindre betydning» jf. andre ledd. En beslutning om å unnlate oppfølging må tas uttrykkelig, slik at både innmelder og tiltakshaver får en avslutning. Plikten til å forfølge ulovligheter overholdes ikke dersom kommunen primært forfølger ulovligheter som kommunen vurderer å være alvorlige eller særlig prioriterte, mens øvrige saker blir liggende ubehandlet/uavsluttet i flere år. En slik praksis ivaretar ikke formålet bak plikten, som er å sikre etterlevelse og respekt for regelverket og de hensyn som reglene er satt til å beskytte, herunder å ivareta borgernes tillitt til regelverket.

På denne bakgrunn forutsetter ombudet at kommunen fortsetter arbeidet med å jobbe ned restansene og korte ned saksbehandlingstiden på ulovlighetsvarsler, herunder at kommunen iverksetter ytterligere tiltak for å oppnå dette.

Kommunens oppfølging av ulovlighetssaken om eiendommen X

Ombudet stilte blant annet spørsmål om hva kommunen har gjort i saken etter at kommunen sendte varsel om pålegg om retting og tvangsmulkt til tiltakshaver 6. september 2021, og hva som var status i saken i dag.

Kommunen svarer at saken vurderes å ha lav prioritet, fordi den i tråd med tilsynsstrategien både faller utenfor de sakene som er politisk vedtatt prioritert, og også vurderes å ha lav alvorlighetsgrad. Saken ligger derfor i kø for behandling.

Kommunen opplyser at tiltakshaver 29. september 2021 søkte om ettergodkjenning av de ulovlige tiltakene. Søknaden skal ikke ha blitt fanget opp av kommunen. Både i svaret til ombudet og i brev til advokat Lanes 13. november 2024, skriver kommunen at verken klager eller tiltakshaver har etterspurt behandlingen av byggesøknaden. I kommunens brev til advokat Lanes fremgår det at kommunen nå vil avklare med tiltakshaver om søknaden fremdeles ønskes behandlet.

Kommunen vurderer at ulovlighetssaken ble behandlet i tråd med kommunens plikter da den ble behandlet og avsluttet i 2018 og 2019. Kommunen viser til at Statsforvalteren stadfestet kommunens vedtak. Kommunen erkjenner at byggesøknaden om ettergodkjenning skulle vært behandlet tidligere, og at henvendelsene fra advokat Lanes kunne vært fulgt opp mer effektivt dersom ressurssituasjonen hadde vært en annen.

Ombudet viser til det vi skriver ovenfor om lovligheten av å nedprioritere saker over lengre tid. Siden det ble sendt varsel om pålegg til tiltakshaveren i 2021 har det ikke vært fremdrift i saken. Ansvaret for fremdriften i denne saken ligger hos kommunen. Ombudet har tidligere uttalt at kravene for å godta noe som tilstrekkelig grunn til at saken trekker ut, generelt vil være strengere jo lenger tid saken har pågått, se ombudets uttalelser 2. november 2020 (SOM-2020-1831) og 25. november 2020 (SOM-2020-2911). Både for innmelder av ulovligheten og for tiltakshaver er det viktig at kommunen vurderer og konkluderer så raskt som mulig. Ombudet anser saksfremdriften å være i strid med forvaltningsloven § 11 a om at saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold».

Tiltakene som ble meldt inn i 2018 er fortsatt ulovlige og saken er fremdeles under behandling. Kommunen har ikke oppfylt sine plikter etter plan- og bygningsloven §§ 1-4 og 32‑1 i denne saken. Kommunen må sanksjonere ulovligheten med de virkemidlene kommunen har til rådighet etter plan- og bygningsloven kapittel 32, med mindre kommunen vurderer overtredelsene for å være av mindre betydning, jf. pbl. § 32-1 andre ledd. Det er ikke tilstrekkelig å sende et varsel om pålegg, for deretter å legge saken i bero. En stadig nedprioritering vil til slutt kunne bety at saken i realiteten bortprioriteres. En slik adgang har kommunen ikke, se ombudets uttalelser 14. november 2024 (SOM-2024-197) og 3. desember 2024 (SOM-2024-682).

Kommunen har overfor advokat Lanes gitt uttrykk for at de vil forhøre seg med tiltakshaver om det fremdeles er ønskelig at søknaden behandles. Ombudet minner om at så lenge søker ikke har trukket søknaden, må den behandles. Vi forutsetter derfor at byggesøknaden fra 2021 nå behandles raskt. Dersom kommunen ikke gir tillatelse til tiltakene, må kommunen innen rimelig tid ta stilling til hvordan ulovligheten skal håndteres, jf. plan- og bygningsloven kapittel 32.

Byggesaksavdelingens saksbehandlingstid av byggesøknader og byggesaksklager

Kommunen oppgir at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for både byggesaker og klagesaker behandlet i 2024 er innenfor lovpålagte saksbehandlingsfrister. På ombudets spørsmål om hva den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er for byggesaksklager som er ubehandlet eller til behandling, opplyser kommunen at de fem siste klagesakene som ble behandlet hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 43,4 dager. Dette er også innenfor den lovpålagte fristen. Kommunen har imidlertid ikke opplyst hva saksbehandlingstiden er for de øvrige klagesakene som ennå ikke er ferdigbehandlet. Ombudet kjenner derfor ikke til saksbehandlingstiden for disse sakene.

Den eldste uavsluttede byggesaken oppgis å være fra 11. desember 2023. Ombudet viser til kommunens redegjørelse om søknaden om ettergodkjenning som ble sendt inn for eiendommen X, 29. september 2021. Kommunen har oppgitt at denne saken dessverre ble feilregistrert, med den konsekvens at den har blitt liggende ubehandlet siden.

Ombudet legger derfor til grunn at den eldste uavsluttede byggesaken synes å være fra 29. september 2021.

Kommunen oppgir å ha jobbet betydelig det siste halvannet året med ansettelser, opplæring og nedbygging av restansene. Kommunen mener selv å ha god kontroll på restansene, og at de i stor grad overholder lovpålagt saksbehandlingstid, men påpeker at delegasjonsreglementet i kommunen medfører mye ekstra tidsbruk fordi flere saker skal behandles politisk.

Tallene kommunen har oppgitt for avsluttede saker ligger innenfor lovens frister. Ombudet vet imidlertid ikke når kommunens pågående saker har kommet inn, og følgelig ikke hva saksbehandlingstiden for pågående saker er. Ombudet legger til grunn at søknaden om ettergodkjenning fra 2021 er en enkeltstående glipp, som ikke er representativ for kommunens behandling av pågående/ubehandlede saker. Vi ber likevel kommunen om å gå gjennom egne rutiner, for å sikre at alle saker fanges opp og blir behandlet forsvarlig og innen saksbehandlingsfristene. Ombudet minner samtidig om at saksbehandlingsfristen fastsatt i byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav c gjelder uavhengig av hvordan kommunen organiserer saksbehandlingen.

Ombudet vil også knytte noen merknader til kommunens redegjørelse om at søknader om ettergodkjenning av tiltak som allerede er utført, blir behandlet på lik linje med øvrige byggesaker. Ut ifra kommunens redegjørelse om ansvarsområdene til den ansatte på ulovlighet og tilsyn kan det synes som at disse sakene ikke behandles på lik linje med andre byggesaker. Da kommunen opplyser at byggesøknader om ettergodkjenning og klager på slike tillatelser behandles av ulovlighetsressursen, kan det synes som at disse sakene vil måtte forholde seg til et annet køprinsipp. Som kommunen skriver i brev 13. november 2024 til klager, skal en søknad om tillatelse til tiltak som allerede er oppført, behandles som om det ikke allerede er utført. Ombudet minner for ordens skyld om at det samme gjelder alle sider av byggesaksbehandlingen fra kommunens side. Ombudet ber kommunen påse at lovens saksbehandlingsfrister overholdes også for søknader om ettergodkjenning av allerede utførte tiltak.

Foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger

Etter forvaltningsloven § 11 a annet ledd skal forvaltningsorganet gi et foreløpig svar dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares. Det foreløpige svaret skal redegjøre for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. Videre er det god forvaltningsskikk å sende forsinkelsesmelding dersom fristen som oppgis i det foreløpige svaret ikke kan overholdes.

Kommunen har ikke rutiner for foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger, ut over at det sendes automatisk svar fra arkivet ved mottak av henvendelse. Tidligere ble det ved innkomne byggesøknader gitt et automatisk svar om at kommunen hadde store restanser og lite bemanning, og at noe lengre ventetid måtte påregnes. Kommunen opplyser nå å ha god kontroll på restansene, samt full bemanning, slik at det automatiske svaret fra arkivet er tilstrekkelig.

Ombudet påpeker at et automatisk svar som kun viser til at saken er mottatt og saksnummer, ikke oppfyller kravene til foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd. Ombudet har 22. februar 2013 (SOM-2012-2632) uttalt at både lovens ordlyd og god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen i den enkelte sak må angi forventet saksbehandlingstid, og at endringer i forventet saksbehandlingstid bør håndteres med forsinkelsesmelding.

For saker som gjelder enkeltvedtak følger det av fvl. § 11 a tredje ledd at det skal gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares innen en måned. Selv om kommunen forventer å overholde saksbehandlingsfristene i plan- og bygningslovgivningen, skal det sendes et foreløpig svar i tråd med tredje ledd.

Foreløpig svar skal også gis ved andre henvendelser enn saker som gjelder enkeltvedtak, herunder henvendelser om mulig ulovlige tiltak, dersom det må ventes at det vil ta «uforholdsmessig lang tid» før henvendelsen kan besvares. Plikten gjelder ikke bare nye saker, men også når nye henvendelser i eldre saker ikke blir besvart uten at dette tar uforholdsmessig lang tid. Ut ifra kommunens redegjørelse legger ombudet til grunn at dette vil være tilfellet for flertallet av henvendelsene om mulig ulovlige tiltak etter plan- og bygningslovgivningen.

Advokat Lanes har i merknader til ombudet 2. desember 2024 påpekt at det tok kommunen omtrent 10,5 måned å svare ut klagers henvendelse 30. januar 2023. Videre skal henvendelsene datert 11. desember 2023, 23. februar og 15. august 2024 ikke ha blitt besvart før kommunens brev 11. desember 2024. Advokat Lanes bestrider at kommunen per telefon har orientert om sakens gang, slik kommunen opplyser i sitt svar til ombudet 13. november 2024. Kommunen har forklart at enkelte henvendelser kun er tatt til orientering fordi de har ansett at henvendelsene gjelder samme forhold som tidligere er svart ut.

Kommunens redegjørelse hit viser at kommunen ikke har klare rutiner for å gi foreløpige svar og sende forsinkelsesmeldinger. Ulovlighetssaken som er klagd inn til ombudet er et klart eksempel på at kommunen ikke har overholdt plikten etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd. Særlig der saksbehandlingen trekker ut i tid har parten behov for å bli informert om sakens gang. Foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger vil kunne bidra til færre henvendelser/purringer fra borgerne slik at saksbehandlerne kan bruke tiden på saksavvikling.

Kommunen plikter videre å svare på mottatte henvendelser. At kommunen har tatt henvendelser fra klager til orientering etter en vurdering av henvendelsens innhold, uten at klager på forhånd er informert om hvordan kommunen vil forholde seg til ytterligere henvendelser, er ikke i tråd med forvaltningslovens krav. En slik praksis etterlater parten i et tomrom. God forvaltningsskikk tilsier også at skriftlige henvendelser besvares skriftlig. Kommunen mener å ha besvart henvendelser per telefon, men dette bestrides som nevnt av klager. Skriftlighet bidrar til etterprøvbarhet og vil kunne hindre at det oppstår misforståelser.

Ombudets konklusjon og videre oppfølgning

Ulovlighetssaken om eiendommen X

Ombudet konstaterer at kommunen ikke har overholdt sin plikt til å forfølge ulovligheten i X. Kommunen har i saken heller ikke overholdt sin plikt etter forvaltningsloven § 11a andre ledd. Kommunen har ikke overholdt sin plikt til å behandle søknaden fra tiltakshaver om å få de ulovlige tiltakene godkjent.

Ombudet ber kommunen innen 5. mai 2025 om en tilbakemelding på status i saken, herunder redegjøre for følgende:

1. Er byggesøknaden fra tiltakshaver behandlet? Når forventer kommunen eventuelt å ha ferdigbehandlet byggesøknaden?

2. Dersom søknaden fra tiltakshaver er ferdigbehandlet, og tiltaket ikke er lovliggjort, ber vi kommunen om å redegjøre for status og kommunens plan for videre oppfølgning i ulovlighetssaken.

Byggesaksavdelingens saksbehandlingstider

Ombudet tar til etterretning tallene kommunen oppgir for gjennomsnittlig bygge- og klagesaksbehandling, som er innenfor lovens krav, og at kommunen opplyser å ha god kontroll.

Ombudet konkluderer med at saksbehandlingstiden for ulovlighetsvarsler ikke er i tråd med forvaltningslovens krav. Kommunen må derfor vurdere hvilke tiltak som er hensiktsmessige og nødvendige for å få ned restansene til et forsvarlig nivå med dagens ressurssituasjon, samtidig som kommunen håndterer fortløpende saker.

Kommunen overholder ikke forvaltningslovens krav til foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger, ombudet ber derfor kommunen utarbeide rutiner for dette.

På bakgrunn av ovennevnte ber vi kommunen om en ny statusoppdatering innen 10. september 2025, herunder bes kommunen besvare/redegjøre for følgende:

1. Hva er saksbehandlingstiden til nå for byggesøknader og klagesaker som er ubehandlet eller ligger til behandling per 1. september 2025?

2. Hvor mange varsler om mulige brudd på plan- og bygningslovgivningen er per 1. september 2025 ubehandlet eller til behandling i kommunen?

3. Hvor mange ulovlighetssaker har kommunen avsluttet per 1. september 2025 siden kommunens redegjørelse 13. november 2024?

4. Hvilke tiltak har kommunen igangsatt og/eller planlagt for å få ned restansene til et forsvarlig nivå hva gjelder antall ulovlighetsvarsler og varslenes alder? Når forventer kommunen at restansene vil ligge på et forsvarlig nivå?

5. Har kommunen nå utarbeidet rutiner for foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger? Ombudet ber om at eventuell ny rutine legges frem.