Sivilombudet besøkte stedet under forebyggingsmandatet. Ventecellene drives av Oslo politidistrikt. I slike celler plasseres fengslede eller internerte personer i forbindelse med at de skal i et rettsmøte i Oslo tingrett.

Under besøket var Sivilombudet blant annet på befaring i cellelokalene og tilknyttede arealer, snakket med personer som var innsatt på ventecelle og ansatte i politiet.

Formålet med forebyggingsenhetens besøk er å bidra til å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling av dem som er fratatt friheten.

Det vil bli utarbeidet en rapport fra besøket som publiseres på våre nettsider når den er klar.

Sakens bakgrunn

De seks klagerne i saken var ansatte i olje- og gasselskapet A. Alle jobbet tidvis på rotasjon i Angola. Arbeidet i Angola ble utført gjennom utleie til det angolesiske selskapet B, et selskap i samme internasjonale konsern. Lønnen ble utbetalt fra A. Lønnskostnadene ble senere belastet det angolesiske selskapet, som innbetalte skatten på lønnen til myndighetene i Angola.

De seks ansatte var bostedsskattepliktige til Norge. Det betalte derfor også skatt til Norge for lønnsinntektene opptjent i Angola.

Alle de seks ansatte krevde kreditfradrag i den norske skatten for skatt betalt i Angola, jf. skatteloven § 16-20. Et kreditfradrag er et fradrag i norsk skatt for skatt betalt i utlandet av inntekt som er tatt med ved skattleggingen i Norge. Formålet med regelen er å hindre dobbeltbeskatning.

Skattekontoret innvilget ikke kreditfradraget. De mente at det ikke var fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon for skatten som var betalt i Angola. Det var også en stor differanse mellom lønn innrapportert i Angola og lønn innrapportert i Norge (fra arbeidet i Angola). Det betød at den angolesiske skatten som det ble krevet fradrag for var fastsatt ut fra et høyere inntektsgrunnlag enn det som var fastsatt i Norge. Spørsmålet om lønnsdifferansen ble ikke tatt opp som en endringssak fra skattekontorets side. Alle sakene ble påklaget til Skatteklagenemnda.

Skatteklagenemnda la til grunn at enkelte stater ikke utsteder individuelle skatteoppgjør for utenlandske arbeidstakere. I Angola betaler det ansvarlige selskapet inn kildeskatt for samtlige utenlandske arbeidstakere samlet. Den skattepliktige har ikke mulighet til å fremskaffe individuell dokumentasjon fra angolesiske myndigheter som bekrefter den skatten som er betalt. Beviskravene for kreditfradrag i forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven (FSFIN) vil i slike tilfeller ikke være praktisk mulig å oppfylle.

Etter en konkret vurdering mente Skatteklagenemnda at det måtte godtas som tilstrekkelig dokumentasjon at det angolesiske selskapet skriftlig hadde bekreftet den individuelle skattepliktiges innbetalte skatt, samt at det var fremlagt såkalte DAR og DLI. De sistnevnte er offisielle samledokumenter som viser hvor mye skatt det angolesiske selskapet samlet har innbetalt for alle ansatte..

Selv om Skatteklagenemnda mente at det var tilstrekkelig dokumentert hvor mye skatt som var betalt i Angola, fikk klagerne likevel ikke fullt medhold i klagen. Årsaken til dette var at lønnsinntekten som var innrapportert og skattlagt i Angola var høyere enn lønnsinntekten innrapportert i Norge. Det hadde ikke lyktes de skattepliktige eller deres rådgivere å få en forklaring fra det angolesiske selskapet på differansen i lønnsinntekt. For eksempel kunne differansen ha sammenheng med hvordan nettolønn skulle omregnes til brutto skattepliktig inntekt. Skatteklagenemnda utelukket ikke at differansen kunne ha en plausibel forklaring. De mente imidlertid at det ikke var sannsynliggjort at hele beløpet det var krevd kreditfradrag for (skatt betalt i Angola) var skatt på inntekt som også var skattepliktig til Norge. Etter deres syn måtte det likevel gis et kreditfradrag som tilsvarte den skatten som ville blitt beregnet i Angola dersom den innrapporterte inntekten der var tilsvarende den innrapporterte inntekten i Norge.

Klagerne fikk dermed delvis innvilget sine krav på kreditfradrag. Det dreide seg om kreditfradrag på flere hundre tusen kroner per inntektsår.

Etter at Skatteklagenemnda hadde avgjort at den fremlagte dokumentasjonen var tilstrekkelig for (delvis) kreditfradrag, anmodet klagerne skattekontoret om endring av skattefastsettelsene også for senere inntektsår, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1. Den vedlagte dokumentasjonen tilsvarte det som var blitt akseptert av Skatteklagenemnda.

Skattekontoret ba på nytt om en forklaring på differansen i innrapportert lønn i Angola og Norge. Klagernes advokat svarte som tidligere at det var blitt forsøkt å skaffe klarhet i differansen. Det kunne for eksempel være ulike metoder for oppgrossing av nettolønn i Angola, lokale tillegg som ikke var skattepliktige i Norge mv. Det hadde imidlertid ikke vært mulig å få en bekreftet forklaring på dette.

Anmodningene om endring av skattefastsettelsene (innvilgelse av kreditfradrag) ble avslått. Skattekontoret begrunnet avslagene med den manglende forklaringen på lønnsdifferansen. Ifølge skattekontoret forelå det dermed ikke tilstrekkelige opplysninger for å kunne vurdere om fastsettingene var uriktige, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1 første ledd.

Deloitte Advokatfirma klaget til ombudet på vegne av de seks skattepliktige. Ifølge klagen var det ubestridt at klagerne tilfredsstilte de materielle vilkårene for kreditfradrag i henhold til Skatteklagenemndas avgjørelser. Avvisningene innebar at klagerne ble nektet kreditfradrag for skatt betalt i Angola. Det forelå dermed dobbeltbeskatning av klagernes lønnsinntekt.

Ifølge klagen blandet skattekontoret sammen vurderingene av hvorvidt skattefastsettingen var uriktig og om saken var tilstrekkelig opplyst, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1. Skatteklagenemnda hadde innrømmet kreditfradrag for 2013 og 2014 basert på nøyaktig samme opplysninger. Det kunne dermed ikke legges til grunn at det manglet opplysninger for å vurdere spørsmålet om kreditfradrag.

Dersom skattekontoret tvilte på opplysningene, herunder arbeidsgivers lønnsinnberetning i Norge, måtte de gjennomføre et bokettersyn hos arbeidsgiver for å kontrollere innberetningene. Det var ikke adgang til å nekte endring av fastsettingen under hensyn til sakens opplysning når de materielle vilkårene for kreditfradrag var oppfylt og kravet var sannsynliggjort. Skatteklagenemnda hadde lagt til grunn at (den lavere) inntekten i Norge var sannsynliggjort som grunnlag for beregning av kreditfradrag. Nemnda fant det dermed ikke avgjørende at lønnen innrapportert i Angola var høyere. Klagernes advokat mente det var påfallende at skattekontoret avviste en sak hvis faktum og rettslige bakgrunn var tilnærmet identisk med Skatteklagenemndas vedtak.

Våre undersøkelser

Vi tok saken opp med Skattedirektoratet 17. april 2023. Vi skrev at skattekontorets begrunnelser i avvisningene ikke var tilstrekkelige til å forstå om de var uenige i Skatteklagenemndas vurdering av dokumentasjonskravene for skatt betalt i Angola, eller om de bare stilte spørsmål ved differansen i innrapportert lønn i Norge og Angola. Vi ba om Skattedirektoratets vurdering av behandlingen ved skattekontoret.

Vi ba videre om Skattedirektoratets syn på avvisning av å endre en del av fastsettingen hvor grunnlaget for endring (her: rett til kreditfradrag) var tilstrekkelig opplyst. Vi viste i den anledning til Prop. 38 L (2015-2016) punkt 18.3.3 hvor Finansdepartementet tiltrådte Skattedirektoratets syn om at det ved endring til gunst måtte legges avgjørende vekt på sakens opplysning og at det kunne legges til grunn en relativt lav terskel for å ta opp endringssaker av en viss betydning for den skattepliktige.

Vi påpekte at det kunne fremstå som uheldig at skattemyndighetene ikke la Skatteklagenemndas vurderinger til grunn i tilsvarende saker for de samme skattepliktige for andre inntektsår.

Skattedirektoratet svarte at skattekontoret nå godtok dokumentasjonen for skatt betalt i Angola. Den store og uforklarte differansen i rapportert lønn medførte imidlertid at sakene ikke var tilstrekkelig opplyste til at de kunne tas opp til endring.

Skattedirektoratet var enig i at det kunne fremstå som noe uklart hva skattekontoret hadde begrunnet avvisningene med. Det var uheldig. Det var likevel fullt mulig å lese ut av beslutningene at det var manglende dokumentasjon eller forklaring på lønnsdifferansen som hadde vært avgjørende for avvisningene.

Skattekontoret hadde ikke fattet et vedtak om ikke å innvilge kreditfradrag. De hadde avvist en anmodning om endring. Skattedirektoratet var enig med skattekontoret i at sakene ikke var tilstrekkelig opplyste, og at de ikke skulle tas opp til endring. Uten en nærmere forklaring på lønnsdifferansen var det uklart hva som ville være riktig fastsetting. Det kunne være plausible grunner til differansen. Når det ikke ble gitt noen forklaring på differansen, kunne det likevel være at

Deloitte Advokatfirma kommenterte svaret fra Skattedirektoratet. De var uenige i at usikkerhet rundt størrelsen på lønnsinntekten som var oppgitt til beskatning i Angola kunne begrunne avvisningen om å ta sakene opp til endring. Skattedirektoratet hadde opplyst at de ikke bestred opplysningene om skatt betalt/inntekt oppgitt i Angola. De bekymret seg imidlertid nå for om lønnsinnberetningen i Norge var feil. De skattepliktige arbeidet under nettolønnskontrakter i Angola. De hadde ikke tidligere blitt spurt om å redegjøre for hva som inngikk i lønnsinntekten i Norge. En slik redegjørelse hadde vært mulig å gi. De skattepliktige kunne redegjort for hva som var avtalt nettolønn med arbeidsgiver. I tillegg ville de sannsynligvis, ved hjelp av opplysninger fra arbeidsgiver i Norge, kunne redegjort for hvordan nettolønnen innrapportert i Norge var blitt grosset opp i Norge med norsk skatt.

Det var ikke uvanlig med forskjeller, og til dels store forskjeller, i lønnsinntekten rapportert i hjemlandet og arbeidslandet. Ut fra advokatfirmaets erfaring kunne en forklaring på differansen være at kostnader til pendlerreiser og pendlerboliger var skattepliktige i Angola, men ikke i Norge. Man fikk dermed ulikt inntektsgrunnlag i de to landene. Videre var det ofte forskjeller med hensyn til hvordan man beregnet nettolønn over til bruttolønn (oppgrossing).

Skatteklagenemnda hadde lagt til grunn at det var vanskelig for de skattepliktige å fremskaffe dokumentasjon for at vilkårene for kreditfradrag var oppfylt. Det måtte anses tilsvarende vanskelig å redegjøre for hvordan skattepliktig inntekt i Angola var beregnet når både skatt og inntekt ble oppgitt for samtlige utenlandske arbeidstakere samlet.

Advokatfirmaet fastholdt at den lønnen som var innrapportert i Norge og oppgitt til norsk beskatning var riktig. Dersom skattekontoret betvilte opplysningene, kunne de åpnet bokettersyn hos arbeidsgiver i Norge. Differansen i lønn basert på ulike lands regler kunne ikke begrunne at sakene ikke var tilstrekkelig opplyste, all den tid Skattedirektoratet ikke bestred dokumentasjonen på lønn og skatt betalt i Angola. Dersom lønnsinntekten i Angola skulle være for høy, så ville dette uansett ikke medføre et for høyt kreditfradrag i Norge ettersom fradraget ville begrenses av at den skattepliktige inntekten i Norge var lavere.

Advokatfirmaet viste også til at de samme skattepliktige hadde fått kreditfradrag for 2017 på grunnlag av nøyaktig samme dokumentasjon og med like stor differanse mellom lønn i Norge og Angola. Endringen for 2017 var skjedd ved endringsmelding fra de skattepliktige selv. Meldingen/kravet ble manuelt behandlet av skattekontoret. Det ble ikke stilt noen spørsmål om lønnsdifferansen i disse sakene. Anmodningene om endring for 2015 og 2016 var sendt inn omtrent samtidig. Advokaten stilte spørsmål ved hvordan skattekontoret på den ene siden kunne innrømme kreditfradrag i en endringssak for 2017, og samtidig avvise anmodningene om endring for 2015 og 2016 på grunn av sakens opplysning. En slik saksbehandling var etter advokatfirmaets syn kritikkverdig og fremsto som vilkårlig og tilfeldig fra skattekontorets side.

Skattedirektoratet kommenterte svaret fra Advokatfirmaet. De skrev at skattekontoret allerede hadde informasjon om hva som var innrapportert i Norge gjennom A-ordningen. Det var derfor ikke hensiktsmessig å be om den samme informasjonen fra de skattepliktige. Videre skrev de at det ikke var riktig at de skattepliktiges nye egenfastsetting for 2017 var blitt «saksbehandlet» av skattekontoret.

Når skattekontoret mottok en ny egenfastsetting i en annen form enn gjennom en ny skattemelding i det digitale systemet, ble den nye informasjonen lagt inn som om det var levert en ny skattemelding. Av hensyn til likebehandling av de skattepliktige som leverte direkte i systemet og de som leverte på annen måte (for eksempel gjennom et kontaktskjema), skjedde det ingen saksbehandling. Saksbehandler la bare endringen inn i systemet. Kreditfradraget for 2017 var derfor fastsatt av de skattepliktige selv.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om skattekontoret kunne avvise de skattepliktiges anmodninger om endring av én del av skattefastsettingen (innvilgelse av kreditfradrag) med den begrunnelse at et annet forhold ved fastsettingen ikke var tilstrekkelig opplyst.

Skattekontorets avvisninger har som konsekvens at de seks klagerne har blitt dobbeltbeskattet for sine lønnsinntekter fra arbeid utført i Angola. Kreditfradragene beløper seg for hver av dem til flere hundre tusen kroner per inntektsår for skatt som er betalt både i Norge og i Angola.

Skatteklagenemnda har avgjort, for de samme skattepliktige for tidligere inntektsår, at vilkårene i skatteloven § 16-20 for å innvilge kreditfradrag er oppfylt for den delen av den angolesiske skatten som har grunnlag i inntekt som også er skattepliktig i Norge. Skattedirektoratet har bekreftet at skattekontoret nå, etter Skatteklagenemndas vedtak, godtar den fremlagte dokumentasjonen for skatt betalt i Angola. Skattekontoret har likevel avvist å endre skattefastsettingene og innvilge kreditfradragene.

Det rettslige grunnlaget for å endre en skattefastsetting når klagefristen er løpt ut er skatteforvaltningsloven § 12-1:

1. Skattemyndighetene som nevnt i § 2-7 kan endre enhver skattefastsetting når fastsettingen er uriktig. […]

2. Før fastsettingen tas opp til endring etter første ledd, skal skattemyndighetene vurdere om det er grunn til det under hensyn til blant annet den skattepliktiges forhold, den tid som er gått, spørsmålets betydning og sakens opplysning.

Lovgiver har med dette gitt skattemyndighetene adgang til å endre uriktige skattefastsettelser etter en konkret vurdering. Skattemyndighetene har ikke en plikt til å ta uriktige fastsettelser opp til endring. De står imidlertid ikke fritt ved vurderingen av om en sak skal endres. Det er gitt føringer for den skjønnsmessige vurderingen i selve bestemmelsen og i forarbeidene.

Hovedvilkåret for endring er at fastsettingen er uriktig, jf. første ledd. Deretter må skattekontoret foreta en konkret vurdering av om fastsettingen skal tas opp til endring, jf. annet ledd. Listen med hensyn i annet ledd er ikke uttømmende. Skattekontoret kan også legge vekt på andre relevante hensyn ut fra omstendighetene i den enkelte sak.

I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 38 L (2015-2016) punkt 18.3.3, fremgår det følgende om vurderingen av de ulike momentene i annet ledd:

«Skattedirektoratet uttaler at det ved spørsmål om å endre skattefastsettinger til skattepliktiges gunst bør legges avgjørende vekt på sakens opplysning, og at det kan legges til grunn en relativt lav terskel for å ta opp endringssaker av en viss betydning for skattepliktige. Der det fremlegges god dokumentasjon på at fastsettingen er feil, bør den skattepliktiges forhold eller den tid som er gått etter direktoratets syn ha mindre betydning. Departementet er enig i Skattedirektoratets vurderinger

Skattekontorets begrunnelse for avvisningene er at den uforklarte differansen mellom innrapportert lønn i Norge og Angola gjør at sakene ikke er tilstrekkelig opplyste. Det kan dermed ikke avgjøres om fastsettingene er «uriktige» eller hva som er riktig fastsetting. Skattekontoret mener derfor at de ikke har kompetanse til å ta opp sakene til endring.

Etter ombudets syn må skattefastsettingene anses som uriktige. Skatteklagenemnda har avgjort, for de samme skattepliktige for tidligere inntektsår, at vilkårene i skatteloven § 16-20 for å innvilge kreditfradrag er oppfylt for den delen av den angolesiske skatten som har grunnlag i inntekt som også er skattepliktig i Norge. Skattedirektoratet har bekreftet at skattekontoret nå, etter Skatteklagenemndas vedtak, godtar den fremlagte dokumentasjonen for skatt betalt i Angola. Ettersom vilkårene for kreditfradrag er oppfylt, og fradragene ikke er innvilget, må det etter ombudets syn legges til grunn at fastsettingene er «uriktige». Hovedvilkåret for endring er dermed oppfylt, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1 første ledd. Ombudet er ikke enig med skattekontoret i at de ikke har kompetanse til å endre fastsettingene.

Selv om fastsettingen er uriktig, skal skattekontoret foreta en konkret vurdering av om det er grunn til å ta saken opp til endring.

Skattekontoret har lagt avgjørende vekt på hensynet til sakens opplysning. Ettersom lønnsdifferansen fremstår som uforklart, mener skattekontoret og Skattedirektoratet at sakene ikke er tilstrekkelig opplyst til å endre fastsettingene og innvilge kreditfradrag.

Ombudet stiller spørsmål ved at manglende opplysninger om ett forhold ved fastsettelsen medfører at et annet forhold, som man vet er uriktig, ikke endres. Det er på det rene at Skatteklagenemnda innvilget kreditfradrag til tross for at lønnsdifferansen fremsto som uforklart.

Spørsmålet er ikke særskilt behandlet i forarbeidene. Det forutsettes imidlertid i Prop. 38 L (2015-2016) punkt 18.2.3.2 at det kan åpnes endringssak for bare deler av skattefastsettingen:

«En endringssak vil ofte bare omfatte ett eller flere spørsmål som er en del av den skattepliktiges samlede skattefastsetting. Det er da bare dette eller disse spørsmålene som er endringssakens gjenstand, ikke hele skattefastsettingen. Skattemyndighetene kan ikke ta opp flere spørsmål til endring enn det omstendighetene som begrunner endringsadgangen tilsier».

Sitatet må etter ombudets syn forstås som et uttrykk for adgangen til å ta opp bare deler av skattefastsettingen. Dersom hensynene i skatteforvaltningsloven § 12-1 annet ledd klart taler for en endring av ett uriktig forhold ved fastsettingen, kan ombudet vanskelig se at skattemyndighetene kan eller bør avstå fra endring under henvisning til uklare omstendigheter knyttet til et annet forhold. Det må i den sammenheng påpekes at de skattepliktige ikke har krevd fullt kreditfradrag for all skatt betalt i Angola. De har forholdt seg til Skatteklagenemndas vurdering og anmodet om delvis kreditfradrag i tråd med nemndas vedtak.

På denne bakgrunn er det ombudets syn at skattekontoret ikke er forhindret fra å endre den delen av skattefastsettingen som gjelder kreditfradrag til tross for at spørsmålet om lønnsdifferansen ikke anses som tilstrekkelig opplyst.

Spørsmålet om fastsettingene skal tas opp til endring må deretter vurderes i henhold til de lovbestemte hensynene i skatteforvaltningsloven § 12-1 annet ledd og eventuelle andre relevante hensyn.

Som det fremgår av sitatet fra forarbeidene, kan det legges til grunn en relativt lav terskel for endring når saken har en viss betydning for den skattepliktige og saken er tilstrekkelig opplyst. I dette tilfellet dreier det seg om fradrag i skatt på flere hundre tusen kroner per inntektsår. Dersom det ikke innvilges kreditfradrag, vil klagerne bli gjenstand for en svært betydelig dobbeltbeskatning. Sakene må derfor klart anses å ha «en viss betydning» for de skattepliktige.

Videre er dokumentasjonen for skatt betalt i Angola godtatt av skattekontoret. Grunnlaget for innvilgelse av kreditfradrag, i tråd med Skatteklagenemndas vurdering, er dermed tilstrekkelig opplyst. Terskelen for å endre fastsettingene er derfor i henhold til forarbeidene lav.

Det er vanskelig å se at de andre hensynene i § 12-1 annet ledd skulle tale mot en endring. Så vidt ombudet forstår, har de skattepliktige og deres rådgivere opptrådt lojalt overfor skattekontoret. De har fremskaffet all den dokumentasjonen om skatt betalt i Angola som er mulig å fremskaffe. De har også forsøkt å bringe klarhet i lønnsdifferansen. Det er videre grunn til å nevne at lønnen er utbetalt i Norge fra den norske arbeidsgiveren. Det er ikke opplysninger i saken som tilsier at det er foretatt utbetalinger til de seks ansatte i Angola. Hensynet til «den skattepliktiges forhold» taler derfor ikke mot endring.

Hensynet til «den tid som er gått» taler isolert mot endring. Anmodningene for inntektsårene 2015 og 2016 ble ikke sendt før i 2020. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at skattekontoret hadde nektet å innvilge kreditfradrag for 2013 og 2014. Anmodningene om endring ble sendt til skattekontoret så snart det ble klart at Sekretariatet for Skatteklagenemnda innstilte på at det ble innvilget (delvis) kreditfradrag.

Hensynet til «den skattepliktiges forhold», «spørsmålets betydning» og sakens opplysning taler med dette klart i retning av å endre skattefastsettingene og innvilge kreditfradragene.

Etter ombudets syn bør spørsmålet om endring også vurderes i lys av forbudet mot dobbeltbeskatning. Helt siden skatteloven av 1911 har Norge anerkjent et slikt forbud. I HR-2015-1864-A uttalte førstvoterende:

«Etter mitt syn er det et prinsipp i norsk rett at samme inntekt ikke skal beskattes to ganger på samme skatteyters hånd»

I Rt. 1978 side 639 og Rt. 1987 side 723 gir Høyesterett på samme måte uttrykk for «et alminnelig forbud mot dobbeltbeskatning». Formålet med reglene i skatteloven § 16-20 om kreditfradrag er å unngå internasjonal dobbeltbeskatning.

På denne bakgrunn er det vanskelig for ombudet å se at ikke skattefastsettingene burde vært endret slik at klagerne ble innvilget (delvis) kreditfradrag i tråd med Skatteklagenemndas vedtak for tidligere inntektsår.

Ombudet ber om at skattekontoret vurderer klagernes anmodninger om endring på nytt i lys av vurderingene ovenfor. Det bes om å bli orientert om sakenes utfall.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at klagernes skattefastsettinger er uriktige og at hovedvilkåret for endring i skatteforvaltningsloven § 12-1 første ledd er oppfylt.

Sivilombudet mener videre at manglende opplysninger om ett forhold ved skattefastsettingen ikke medfører at skattekontoret er avskåret fra å endre andre forhold ved fastsettingen som er uriktige.

Etter Sivilombudets syn taler de lovfestede hensynene i skatteforvaltningsloven § 12-1 annet ledd, samt forbudet mot dobbeltbeskatning for at skattefastsettingene burde vært endret. Sivilombudet ber om at skattekontoret behandler anmodningene om endring av skattefastsettelsene på nytt i lys av Sivilombudets vurderinger.

Sakens bakgrunn

A og B stiftet selskapet C, [org. nr.], i 2020 for å investere i et potetlager. C (heretter selskapet eller klageren) er i dag registrert som eier av potetlageret. Lageret ligger på en eiendom med [gnr.], [bnr.] i X kommune (heretter kommunen), og tomten er regulert til næringsvirksomhet. A og B driver gårdsbruk rett i nærheten av selskapets eiendom, og bruker potetlageret til lagring og levering av poteter som dyrkes i gårdsdriften deres.

Etter eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h er eiendom som «vert driven som gardsbruk» fritatt for eiendomsskatt (landbruksfritaket). Selskapet søkte om at potetlageret ble fritatt for eiendomsskatt og viste til at eiendommen ble brukt til gårdsdrift. Hverken kommunens takstnemnd eller sakkyndig ankenemnd innvilget fritak. I ankenemndas vedtak 14. juni 2022 ble det vist til at eiendommen var uavhengig av gårdbrukernes eiendom og lå i et område som var regulert til næringsvirksomhet. I begrunnelsen fremgikk det videre:

«Eiendommen er ikke en landbrukseiendom men en næringseiendom og eiendomsskatten følger eiendommen uavhengig av hvem som er eier. Klagerne visste at området var regulert til næring da de søkte og bygde sitt lager på denne eiendommen.

Selv om eierne på nåværende tidspunkt benytter lageret til egne poteter, så er denne eiendommen en frittstående næringseiendom og kan fritt omsettes på det åpne markedet. Det er derfor etter ankenemndas mening ikke grunnlag for å kunne frita den for eiendomsskatt etter eiendomsskatteloven § 5 H.»

I klagen hit 13. februar 2023 ble det anført at kommunen skulle ha innvilget fritak for eiendomsskatt. Potetlageret måtte ses i sammenheng med gårdbrukernes øvrige gårdsdrift. Klageren mente at saken hadde likhetstrekk med ombudets uttalelse 13. desember 2019 (SOM-2019-994).

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 2. mars 2023 ba vi kommunen forklare hvorfor eiendommen ikke var innvilget fritak for eiendomsskatt etter regelen om gårdsdrift. Vi spurte hva kommunen mente med at eiendommen var uavhengig av landbrukseiendommene, og hva det hadde å si at eiendommen lå i et område som var regulert til næring, og ikke til LNF. Vi spurte også om kommunen ville ha innvilget fritak dersom potetlageret lå i et LNF-regulert område.

I svarbrevet hit poengterte kommunen på nytt at eiendommen var en tomt regulert til næring. I den forbindelse viste kommunen til Reguleringsplanbestemmelsen punkt 3.3.1, der følgende fremgår:

«Det tillates oppført bygninger og anlegg som omfatter industri, produksjons- og servicebedrifter, entreprenør- og anleggsbedrifter, engros, lager og verksteds- og håndverksbedrifter.»

Videre pekte kommunen på at eiendommen var under 100 dekar, og at den heller ikke hadde dyrket mark. I matrikkelen var eiendommen registrert som bergverk/industri. Kommunen viste videre til at selskapet var registrert med næringskode for «[u]tleie av egen eller leid fast eiendom ellers». Eiendomsskatten er en objektskatt som følger eiendommen, uavhengig av hvem som står som eier. Lagerbygningen måtte derfor likestilles med andre tilsvarende lagerbygg i kommunen. Dersom potetlageret hadde vært bygget på en av landbrukseiendommene til eierne, mente kommunen dette kunne være landbruksdrift. Forutsetningen var at de bare lagret egne poteter der, og ikke drev utleie av lagerplass til andre. Videre mente kommunen at det kunne vært større rom for å anse eiendommen som landbrukseiendom dersom den var regulert i et LNF-område.

Klageren hadde flere merknader til kommunens svar. Det ble vist til at eiendommen ikke kunne sammenlignes med andre lagerbygg der det ble drevet ren industri. Eiendommen var tilknyttet eiernes gårdsdrift og ble brukt til lagring av egne poteter. Potetlageret måtte likestilles med annen eiendom som andre bønder brukte til å lagre sine poteter i. Klageren forsto at skattefritaket ville bortfalle i det øyeblikket eiendommen ble benyttet til noe annet enn gårdsdrift.

Sivilombudets syn på saken

Spørsmålet i saken er om selskapets eiendom oppfyller vilkårene for fritak for eiendomsskatt fordi det blir brukt til gårdsdrift.

1. Rettslig utgangspunkt

Det er kommunestyret i hver enkelt kommune som avgjør om kommunen skal ha eiendomsskatt, og i så fall må den skrives ut på «dei faste eigedomane» i kommunen, jf. eigedomsskattelova § 4 første ledd. Lovgiveren har likevel kommet til at det foreligger tungtveiende hensyn som tilsier at enkelte eiendomstyper skal fritas for eiendomsskatt, jf. eigedomsskattelova § 5. Landbruksfritaket fremgår av § 5 første ledd bokstav h:

«Eigedom som vert driven som gardsbruk eller skogbruk, herunder gartneri og planteskule tilknytta slik drift, samt anlegg i reindriftsnæringa.»

Landbruksfritaket ble først innført i byskatteloven i 1927 fordi lovgiveren mente det førte til en uforholdsmessig høy beskatning av landbrukseiendommer. Da eigedomsskattelova av 1975 ble innført, ble landbruksfritaket utvidet til også å omfatte skogbrukseiendommer. I den forbindelse uttalte finanskomiteen i sin innstilling, jf. Innst.O.nr.53 (1974-1975) side 6, at:

«Fleirtalet vil understreke at denne paragrafen gir heimel for heilt eller delvis fritak for eigedomsskatt for eigedomar som blir drivne som jord- og skogbruk også i område der det elles blir skrive ut eigedomsskatt. Fleirtalet finn det naturleg at kommunestyret i vurderinga av fritak for slike eigedomar legg vekt på om dei blir halde i hevd ved ein driftsmåte som er vanleg jord- og skogbruksdrift i området.»

Det har i lang tid vært forutsatt at våningshus på gårdsbruk ikke er omfattet av landbruksfritaket, jf. Ot.prp.nr.44 (1974-1975) på side 13. På denne bakgrunn har det også mer generelt vært forutsatt at det er landbruksvirksomhetens driftsbygninger som kan fritas for eiendomsskatt, se Finansdepartementets brev 12. juni 2007 punkt 2.2 (Utv. 2007 s. 1250). Departementet viste i den forbindelse til Ot.prp.nr.77 (2005-2006) der det ble foreslått, og senere vedtatt, at landbruksfritaket skulle gjøres obligatorisk:

«Høvet for kommunestyret til å gjere fritak for driftsdelen av jord- og skogbrukseigedom vert foreslått gjort om til et obligatorisk fritak.»

2. Er potetlageret en eiendom som «vert driven som gardsbruk»?

Eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h slår fast at det bare er eiendom som «vert driven» som «gardsbruk» som skal fritas for skatt. Ordlyden synes å kreve at det må utøves en viss aktivitet, jf. uttrykket «vert driven», og videre at aktiviteten må ha karakter av å være gårdsdrift, jf. ordet «gardsbruk».

Vurderingen av om fritak skal gis, må gjøres konkret, der blant annet eiendommens «reelle bruk» og formål og funksjon er momenter som kan vektlegges, jf. Utv. 2010 s. 1416. Se også Utv. 2007 s. 1250 samt ombudets uttalelse 26. november 2015 (SOM-2015-2395) og 13. desember 2019 (SOM-2019-994).

Slik saken er opplyst for ombudet, brukes eiendommen i dag kun til lagring av poteter som produseres i gårdsdriften til de to eierne av selskapet. Kommunens ankenemnd befarte selv eiendommen innvendig og utvendig, og uttalte i vedtaket 14. juni 2022 at eierne «på nåværende tidspunkt benytter lageret til egne poteter».

Lagring av poteter må sies å være en aktivitet som ligger i kjernen av det som kan regnes som gårdsdrift. Eiendom som brukes til dette formålet må etter ombudets syn falle inn under ordlyden i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h om at eiendommen «vert driven som gardsbruk». Ombudet legger til grunn at aktiviteten som utøves på eiendommen i prinsippet er den samme aktiviteten som utøves av andre bønder som lagrer sine poteter på egen eiendom. Driftsbygninger som tradisjonelt blir brukt til lagring av poteter, fritas for eiendomsskatt. Spørsmålet for ombudet blir derfor om det foreligger forhold ved denne saken som gjør at selskapets potetlager likevel ikke oppfyller vilkårene for fritak etter eigedomsskattelova § 5.

Kommunen har vist til at eiendommen er et rent lagerbygg som må likestilles med lignende bygg som er regulert til næring. Kommunen mener at dette skiller saken fra ombudets uttalelse inntatt i SOM-2019-994, der bygget lå på en landbrukseiendom regulert til LNF.

Ombudet er ikke kjent med rettskilder som tilsier at landbruksfritaket i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h bare er forbeholdt eiendommer som er underlagt en bestemt type regulering i kommunens reguleringsplan. Etter ombudets syn ville en slik praktisering av fritaksregelen innebære en innskrenkende fortolkning av ordlyden i bestemmelsen. Det avgjørende ifølge loven må være om eiendommen «vert driven som gardsbruk», og i utgangspunktet ikke hva slags offentligrettslig regulering eiendommen er underlagt.

Et byggs karakter og geografiske plassering kan være omstendigheter som indikerer om en eiendom blir brukt til gårdsdrift eller ikke. Det avgjørende momentet må imidlertid være om eiendommen rent faktisk «vert driven som gardsbruk» på vedtakstidspunktet, jf. eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h. I vurderingen av hva eiendommen faktisk brukes til, må kommunen legge vekt på den nåværende bruken, og ikke hva bygget potensielt kan brukes til i fremtiden.

Kommunen har videre vist til at eiendommen er eiet av selskapet, som er registrert med næringskode for utleievirksomheten, og at det derfor ikke er riktig å knytte selskapets eiendom til gårdsdriften som utøves av eierne.

Siden selskapet eier potetlageret, er det også selskapet som formelt får innvilget fritak for eiendomsskatt. Det alminnelige utgangspunktet er at ansvarlig selskaper er selvstendige rettssubjekter som ikke skal identifiseres med sine eiere. I eigedomsskattelova § 5 første ledd boksav h er imidlertid det avgjørende om eiendommen som sådan «vert driven som gardsbruk», og ikke om eieren selv driver gårdsdrift. Problemstillingen er omtalt av Finansdepartementet i Utv. 2007 s. 1250:

«Ved denne vurderingen er det etter vår mening normalt uten betydning om det er eieren eller andre (gjennom leieavtale eller annen bruksrett) som har økonomisk virksomhet på eiendommen. Det avgjørende er om virksomhetens art ligger innenfor eller utenfor det som defineres som gårds- eller skogsdrift etter loven.

…

Disse utgangspunktene medfører for eksempel at utleie av låven til landbruksformål, for eksempel ved at nabobonden leier lagerplass for sine driftsmidler eller landbruksprodukter, ikke vil begrense skattefritaket. På den annen side vil utleie av låven eller annen driftsbygning til for eksempel butikklager, i prinsippet kunne medføre eiendomsskatteplikt.»

Ombudet er enig i departementets vurderinger. I utgangspunktet må det være uten betydning hvem som utfører gårdsdriften på eiendommen, så lenge eiendommen rent faktisk blir brukt til gårdsdrift, jf. også SOM-2019-994 samt ombudets uttalelse
13. desember 2018 (SOM-2017-2757).

Avgjørende for vurderingen av om fritak skal gis i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h, er om eiendommen rent faktisk «vert driven som gardsbruk». Slik saken er opplyst for ombudet, er det enighet om at potetlageret for øyeblikket bare brukes til lagring av poteter som er dyrket som en del av vanlig gårdsdrift. Etter ombudets syn er da vilkårene for skattefritak etter eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h oppfylt.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at potetlageret på eiendommen til selskapet «vert driven som gardsbruk», jf. eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h. Kommunen skulle dermed ha innvilget fritak for eiendomsskatt. Ombudet ber kommunen behandle saken på nytt og ønsker å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.

Sivilombudet har nå levert en rapport til Nav med funn og anbefalinger.

–Det må være en forutsetning at Navs avslag på velferdsytelser begrunnes godt. Det har betydning for tillit til avgjørelsen og for muligheten til å oppdage feil. Plikten til å begrunne vedtak er derfor viktig for rettssikkerheten. For at mottakeren skal kunne klage på vedtaket, må innholdet og begrunnelsen være forståelig, sier sivilombud Hanne Harlem.

Vanskelig å forstå
Nav har vist til relevante lovbestemmelser og faktum i sine vedtak, som er et minimumskrav til begrunnelser. Dette er likevel ofte ikke tilstrekkelig for at mottakeren skal kunne forstå avslaget. I rapporten beskriver vi ulike tilfeller der faktiske opplysninger ikke på en god nok måte er gjengitt.

I vedtakene om uføretrygd der søkeren har flere diagnoser, var behandlingsvilkåret sjelden vurdert opp mot alle diagnosene. Da var det uklart hva som gjensto fra søkerens side for å kunne få uføretrygd. Et annet eksempel er at beskrivelsen av hvor mye penger søkeren hadde krav på ofte var svært vanskelig å forstå.

I flere vedtak blir det gitt informasjon om rettsreglene på en måte som er lite tilpasset saken og mottakeren. For eksempel at det vises til mange bestemmelser, også bestemmelser som ikke er relevante for saken.

Ufullstendige automatiserte vedtak
–Vedtak om sykepenger og uføretrygd er en type masseforvaltning, og vedtakene går til mange ulike søkere. Nav må derfor ta utgangspunkt i at mottakeren ikke kjenner reglene, og heller ikke enkelt kan forstå juridiske tekster, sier Hanne Harlem.

De delvis automatiserte sykemeldingsavslagene var skjematiske og knappe, noe som gjør det vanskelig å etterprøve hva vedtaket bygget på. For eksempel kunne et avslag være begrunnet med at vedkommende var sykemeldt «i for liten grad» uten at det var vist til hvilken sykemeldingsprosent Nav hadde lagt til grunn. I andre tilfeller ble søknaden avslått fordi det var søkt for sent, uten at det var oppgitt når Nav hadde registrert søknaden som innkommet.

– Det er viktig at NAV forbedrer begrunnelsene når de gir avslag på en ytelse. Avslagene må være skrevet slik at søkeren kan forstå konsekvensene av vedtaket og kunne kontrollere om Nav har bygget på riktig faktum, avslutter Hanne Harlem.

God forvaltningsskikk
God forvaltningsskikk er et sett med normer som stiller krav til hvordan forvaltningen bør opptre i møtet med borgerne. Alle som arbeider i forvaltningen, må følge god forvaltningsskikk. Å passe på at forvaltningen følger god forvaltningsskikk, er en av Sivilombudets oppgaver.

Se rapporten her

Begrunnelser i vedtak fra Nav – rapport fra undersøkelse av eget tiltak

Innhold

1. Sivilombudets mandat
2. Bakgrunnen for undersøkelsen
3. Hovedfunn og anbefalinger
4. Rettslige krav til begrunnelser og krav til god forvaltningsskikk
5. Våre undersøkelser
6. Våre funn
7. Avslutning

Last ned rapporten fra undersøkelsen

Begrunnelser i vedtak fra Nav  – rapport fra Sivilombudets undersøkelse (pdf)

1. Sivilombudets mandat

Sivilombudets oppgave er å «føre kontroll med den offentlige forvaltningen og alle i dens tjeneste for å hindre at det øves urett mot den enkelte», slik det står i sivilombudsloven § 1. Grunnlaget for arbeidet er i hovedsak klager over bestemte avgjørelser truffet av forvaltningen.

Sivilombudet kan – i tillegg til å påpeke rettslige feil ved en avgjørelse – innta standpunkt om at forvaltningen har opptrådt i strid med god forvaltningsskikk. Det følger av sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav a. God forvaltningsskikk er ikke et rettslig krav, men et sett med normer som stiller krav til hvordan forvaltningen bør opptre i møte med borgerne.

Ombudet kan også ta opp saker av eget tiltak, uavhengig av klagesaker, jf. sivilombudsloven §§ 15 og 16. Ofte er bakgrunnen for slike undersøkelser at vi gjennom klager blir kjent med generelle problemstillinger som kan tyde på at forvaltningens praksis på et bestemt område bør undersøkes nærmere.

2. Bakgrunnen for undersøkelsen

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder regler for når forvaltningen skal begrunne vedtak og for innholdet i begrunnelsene.

Plikten til å begrunne vedtak er en viktig rettssikkerhetsmekanisme. Å gi begrunnelse for vedtaket skal gjøre det mulig for de som berøres å forstå avgjørelsen, og å kunne vurdere om det er aktuelt å klage. Begrunnelsesplikten virker også bevisstgjørende for den som fatter vedtaket, og kan dermed bidra til riktige vedtak. I tillegg kan gode begrunnelser bidra til enhetlig og konsekvent praksis. Det er påpekt i for eksempel NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, kapittel 23.2.4.

Nav fatter årlig svært mange vedtak av stor betydning for den enkelte. Mange som mottar vedtak fra Nav er i en utsatt situasjon, og har et stort behov for å forstå hvilke ytelser de kan ha krav på og hvorfor de eventuelt får avslag på ytelser. Det er derfor viktig at Nav begrunner sine vedtak. Navs plikt til å begrunne vedtak er lovfestet. Men også utenom den lovfestede begrunnelsesplikten er det viktig at vedtak begrunnes på en god nok måte. Gode begrunnelser kan både sørge for større tillit til Nav og de oppgavene Nav er satt til, og forhindre klager som ikke vil føre frem.

Sivilombudet uttaler seg ofte i saker som gjelder forvaltningens begrunnelsesplikt. Ombudet er kontrollorgan for alle deler av offentlig forvaltning, og kan derfor se hvordan begrunnelser gis på tvers av organer og sektorer. Sivilombudets kontroll med forvaltningen skjer normalt etter at saken er helt ferdigbehandlet i forvaltningen, jf. sivilombudsloven § 8. Det betyr at ombudet vanligvis kun ser på begrunnelsene i vedtak som er fattet av klageorganer. I saker om sykepenger og uføretrygd er dette avgjørelser fra Trygderetten. Ombudet har derfor ikke uttalelser som uttrykkelig gjelder førsteinstansers begrunnelser av vedtak. For mange av Navs brukere er dette det eneste nivået i Nav de stifter bekjentskap med, og dermed de eneste begrunnelsene de ser.

Dette er altså vedtak som angår mange, samtidig som Sivilombudet som regel ikke undersøker dem i forbindelse med klagesaker. Sivilombudet har derfor av eget tiltak undersøkt begrunnelsene i vedtak om avslag på sykepenger og uføretrygd som er fattet av førsteinstans i Nav. I undersøkelsen har vi gjennomgått 100 avslagsvedtak, jevnt fordelt på de to ytelsene. Alle vedtakene er fattet før 15. januar 2023. I tillegg har vi sett på de 15 nyeste avslagsvedtakene (per siste uken i januar 2023) for hver av ytelsene som en kontrollgruppe. Vi har kun sett på begrunnelsene, og ikke vurdert riktigheten av vedtakene.

Ombudet kan etter sivilombudsloven § 12 vurdere om forvaltningen har opptrådt i strid med god forvaltningsskikk. Dette betyr at vi ikke bare har sett på om Nav oppfyller minimumsvilkårene for begrunnelse etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Vi har også vurdert begrunnelsene i lys av formålet bak kravet til begrunnelsene og Navs rolle som leverandør av svært viktige tjenester til alle.

I denne rapporten oppsummeres våre hovedfunn og anbefalinger i kapittel 3. I kapittel 4 går vi gjennom de rettslige utgangspunktene for kravene til begrunnelser og rettskildene de bygger på. I kapittel 5 beskriver vi hvordan vi har gjennomført undersøkelsene. Kapittel 6 inneholder en gjennomgang av funnene for sykepengevedtakene og uføretrygdvedtakene, samt Arbeids- og velferdsdirektoratets merknader til rapporten. Vi gir avsluttende merknader i kapittel 7.

3. Hovedfunn og anbefalinger

Våre hovedfunn

• Gjennomgangen av vedtakene synliggjør at minimumskravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 ikke godt nok ivaretar formålet med kravet til begrunnelse. Selv om de fleste vedtakene oppfylte lovens minimumskrav til begrunnelse, var mange av vedtakene utformet slik at begrunnelsen var vanskelig å forstå for mottakeren. De ivaretok heller ikke formålet med at begrunnelsen skulle gi søkeren mulighet til å vurdere om det var grunn til å klage. Etter ombudets syn var mange vedtak med tilhørende begrunnelse utformet i strid med kravet til god forvaltningsskikk.

• I alle vedtakene var det vist til relevante lovbestemmelser. I de fleste vedtakene var også de relevante vilkårene for avslaget nevnt. I flere vedtak var det imidlertid vist til mange forskjellige lovbestemmelser uten at det var lett forståelig hvilke bestemmelse og hvilket vilkår som hadde vært avgjørende for avslaget.

• Mange av vedtakene redegjorde forståelig for fakta og hvorfor søkeren ikke oppfylte vilkårene for å få ytelsene. I flere vedtak manglet det imidlertid beskrivelse av fakta som var avgjørende for det konkrete resultatet i saken. Særlig i de delvis automatiske sykepengevedtakene manglet det gjengivelse av fakta.

• De delvis automatiserte sykepengevedtakene var skjematiske og knappe, og det var derfor vanskelig å etterprøve hva vedtaket bygget på

• Der saksbehandlere i Nav laget forklarende tilleggsbrev til de delvis automatiserte sykepengevedtakene, oppfylte vedtaket og brevet til sammen kravet til gjengivelse av faktum i forvaltningsloven § 25. Det var imidlertid uklart for ombudet når/ i hvilke tilfeller det ble utarbeidet tilleggsbrev

• I de delvis automatiserte vedtakene fremgikk det ikke av vedtakene hvilken saksbehandler eller enhet i Nav som var ansvarlig, slik det kreves. Se Sivilombudets uttalelser SOM-2017-1135 og SOM-2022-5490.

• I avgjørelser der det ikke innvilges full ytelse kom det ikke klart nok frem at dette er noe man kan klage på.

Sivilombudets hovedanbefalinger

• Det må være en forutsetning der forvaltningen gir avslag på velferdsytelser, at avslaget begrunnes slik at den som har søkt, forstår hva Nav bygger avslaget på. Sivilombudet mener derfor det er svært viktig at Nav arbeider videre med å forbedre begrunnelsene, slik at det blir gitt en god og forståelig begrunnelse i alle vedtakene som fattes.

• Sammenhengen mellom rettsregelen Nav viser til og vilkåret som var avgjørende for avslaget, må omtales slik at søkeren kan forstå og eventuelt sette seg inn i de vilkårene og reglene som har vært avgjørende. Der Nav viser til flere lovbestemmelser som kan være relevante, bør det avgjørende vilkåret og den aktuelle lovbestemmelsen komme tydelig frem.

• Den som søker om en ytelse, må kunne se at Nav har hatt riktige og tilstrekkelige fakta tilgjengelig. Nav må derfor sikre at alle vedtak nøyaktig beskriver de faktiske forholdene som har hatt betydning for avslaget. Nav bør også i større grad få frem eventuelle argumenter og faktiske forhold som søkeren har vist til.

• At et vedtak er helt eller delvis automatisert bør ikke gå ut over søkerens mulighet til å forstå et avslag på en ytelse. Nav bør se på om teksten i de delvis automatiske vedtakene kan tilpasses bedre til leseren. Nav bør også endre de delvis automatiserte vedtakene slik at det kommer frem hvilken enhet, og eventuelt hvilken saksbehandler, som er ansvarlig for vedtaket.

• Nav bør arbeide videre med en pedagogisk oppbygning av begrunnelsen og å tilpasse malene til den enkelte saken. Avslagsvedtak må være formulert slik at søkeren kan forstå konsekvensene av vedtaket og ta informerte valg om veien videre. Det bør derfor komme klart frem av et vedtak dersom det helt eller delvis kan påklages.

4. Rettslige krav til begrunnelser og krav til god forvaltningsskikk

4.1 Innledning

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder regler for når forvaltningen skal begrunne vedtak og for innholdet i begrunnelsene. Egne begrunnelseskrav kan også følge av sektorlovgivningen på området. I folketrygdloven § 21-1 fremgår det at forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i folketrygdlovens kapittel 21. Kapittelet inneholder ingen særskilte regler om begrunnelse.

Som vi kommer tilbake til nedenfor, er kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven § 25 minimumskrav og begrunnelsesplikten utdypes særlig av rettspraksis og uttalelser fra Sivilombudet. For å gjøre den enkelte i stand til å forstå vedtakene og konsekvensene av disse, kan hensynet til god forvaltningsskikk tilsi at forvaltningen må skrive bedre og mer forståelige begrunnelser enn det som følger av minimumskravene i forvaltningsloven.

Kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25, er etter sin ordlyd ikke knyttet til formålet bak reglene. Å kort gjengi en bestemmelse kan tilfredsstille kravet i forvaltningsloven, men vedtaket kan likevel være vanskelig å forstå for mottakeren. Forvaltningen skal i begrunnelsen også gjengi det faktum som forvaltningen har lagt til grunn. Særlig der det har vært uenighet om faktum, vil det være viktig for mottakeren å forstå hvilket faktisk grunnlag forvaltningen har bygget avgjørelsen på.

De siste tiårene har kravet til begrunnelse i ganske stor utstrekning blitt utviklet gjennom rettspraksis. På flere punkter er kravet til begrunnelse gradvis blitt skjerpet. Skjerpingen gjelder først og fremst begrunnelsen for den skjønnsmessige vurderingen som ligger bak vedtaket.

Når det gjelder andre sider av kravene til begrunnelse finnes det lite rettspraksis eller andre rettskilder enn Sivilombudets uttalelser som belyser de ulike sidene ved begrunnelsesplikten. Samtidig vil uttalelser fra Sivilombudet som kritiserer begrunnelsen for et vedtak, kunne bygge både på brudd på lovens minimumskrav og på krav til god forvaltningsskikk. Uttalelser og rapporter fra Sivilombudet er derfor et viktig verktøy for å vise hvilke feil som oftest begås når forvaltningen begrunner vedtak.

Sivilombudet er opptatt av at forvaltningens begrunnelser oppfyller formålet om at vedtaket skal være forståelig og sette mottaker i stand til å vurdere og ivareta sin posisjon. Dette er ikke uten videre tilfellet selv om forvaltningen oppfyller minimumskravene som er stilt i lover og forskrifter.

I vurderingen av de begrunnelser som er gitt, er derfor ombudet ikke først og fremst opptatt av hva forvaltningsloven § 25 krever, men også at forvaltningen opptrer i tråd med god forvaltningsskikk. For begrunnelsers del betyr det at ombudet har en forventning om at forvaltningen skriver forståelige begrunnelser.

Sivilombudet har i januar 2023 publisert et veiledningshefte som heter «Begrunnelser». I dette heftet gjennomgås både de rettslige utgangspunktene for kravene til begrunnelse av vedtak og ombudets praksis om dette temaet. Denne rapportens kapittel 4 om rettslige krav til begrunnelse og kravene til god forvaltningsskikk, er delvis basert på materialet i veiledningsheftet.

4.2  Rettslige krav til begrunnelsen

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 lyder slik:

§ 24. (når enkeltvedtak skal grunngis).

Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.

I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. En part kan likevel kreve begrunnelse gitt etter at vedtaket er truffet. Krav om begrunnelse må framsettes i løpet av klagefristen eller – om ingen klagefrist løper – senest 3 uker etter at parten mottok underretning om vedtaket. Bestemmelsene i §§ 29, 30 og 31 gjelder tilsvarende.

Grunngiing kan unnlates i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med. I tilfelle som går inn under § 19 første ledd bokstav d, skal begrunnelse på anmodning gis en representant for parten når ikke Kongen kan for særskilte saksområder gi bestemmelser om at grunngiing kan unnlates når særlige forhold gjør det nødvendig. Likeledes kan Kongen bestemme at visse vedtak som går inn under første ledd skal grunngis etter reglene i andre ledd, eller at visse vedtak som går inn under andre ledd skal grunngis etter reglene i første ledd.

§ 25. (begrunnelsens innhold).

I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.

De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.

Det følger av forvaltningsloven § 24 at forvaltningen må begrunne alle enkeltvedtak, og at begrunnelsen skal gis samtidig med at forvaltningen fatter vedtaket. Eventuelle unntak fra kravet til begrunnelse må følge av lov eller forskrift. Også delvis innvilgelse av en søknad må grunngis, jf. bestemmelsens andre ledd først punktum.

Minimumskravene til begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven § 25. Begrunnelsen skal vise til reglene, faktiske forhold og skjønnet vedtaket bygger på. Ordlyden i bestemmelsen er likevel ikke i alle tilfeller dekkende for de kravene som stilles til begrunnelsens innhold i lys av rettspraksis, Sivilombudets uttalelser og kravene til god forvaltningsskikk. Høyesterett har uttalt at begrunnelsesplikten er relativ, og må tilpasses sakens art og de konkrete omstendighetene i saken, jf. HR-2017-2376-A avsnitt 48. Sivilombudet har flere ganger uttalt at kravene i forvaltningsloven § 25 er minimumsregler, se for eksempel ombudets uttalelser SOM-2019-3089, SOM-2017-4030 og SOM‑2020-3952. Kravene til begrunnelsens innhold vil derfor variere med behovet i den enkelte saken.

For avgjørelser som er svært inngripende eller får store konsekvenser for den enkelte, er det i hvert fall normalt ikke nok å gi en begrunnelse som kun oppfyller minimumskravene etter forvaltningsloven § 25. Det må gis en grundigere begrunnelse, se for eksempel Høyesteretts avgjørelser Rt-1981-745, Rt-2011-111 og Rt-2014-310. Sivilombudet har også flere ganger uttalt at noen sakstyper og avgjørelser krever en grundigere begrunnelse, se SOM-2021-264 (SOM‑2020‑3952), SOM-2018-2278 og SOM-2012-640. Dette vil for eksempel gjelde saker om tvangsmedisinering, omsorgsovertakelse av barn, fratakelse av oppholdstillatelse eller vedtak som i praksis forhindrer noen fra å utøve yrket sitt.

4.3 Formålet med kravet til begrunnelse

Når forvaltningen skal begrunne vedtak bør utgangspunktet alltid være at begrunnelsen i størst mulig grad er forståelig for den som mottar vedtaket, slik at vedkommende kan vurdere om hen vil godta resultatet eller klage på det. Samtidig vil omfanget av begrunnelsen også måtte avveies mot ressursbruk, siden det tar tid å skrive gode og dekkende begrunnelser.

Høyesterett har uttalt følgende om formålet bak begrunnelsesplikten i Rt-2008-96:

Hovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig.

Også Sivilombudet har en rekke ganger uttalt seg om hensynene bak begrunnelsesplikten, se for eksempel SOM-2017-3065 der ombudet uttalte:

Begrunnelsesplikten bygger blant annet på hensynet til grundighet og nøyaktighet i saksbehandlingen og publikums tillit til forvaltningen, herunder partens mulighet til å forstå at avgjørelsen er riktig og til å vurdere hvorvidt det skal klages på vedtaket.

Hensynene bak begrunnelsesplikten er også utdypet i SOM-2012-640:

Forvaltningens plikt til å begrunne vedtak, jf. forvaltningsloven § 24 og § 25, skal bl.a. sikre at parter og andre berørte eller interesserte får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å kunne forstå den avgjørelsen som er fattet. Dette gjelder ikke minst når forvaltningen avslår en parts krav. Begrunnelsen er viktig av hensyn til parten selv, ikke minst for at parten skal kunne vurdere om det er grunnlag for å få saken prøvd for domstolene. Men en begrunnelse er også ansett sentralt for generelt å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen.

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 23.2 er det foreslått en bestemmelse som i all hovedsak viderefører begrunnelsesplikten slik den kommer til uttrykk i dag gjennom ovennevnte bestemmelser og rettspraksis, jf. forslagets § 48. En viktig forskjell er likevel at utvalget foreslår at formålet med begrunnelsen skal tas inn i loven. Det vil kunne få betydning for hvilke krav man konkret må stille til utformingen av begrunnelsen. Å utforme begrunnelsen slik at den blir lett forståelig, vil ikke bare være et utslag av god forvaltningsskikk, men i det konkrete tilfellet også være lovpålagt.

Etter den foreslåtte bestemmelsen vil begrunnelseskravet gjelde for alle enkeltvedtak, også der parten forventes å være fornøyd med vedtaket. I slike tilfeller vil det imidlertid stilles mindre strenge krav til begrunnelsens innhold. Dette er en endring fra gjeldende rett, som bestemmer at det i enkelte typer saker ikke er nødvendig å gi samtidig begrunnelse.

Videre er det innbakt et krav til klart språk. Forslagets § 48 bokstav c sier at begrunnelsen skal gjøre rede for de viktigste hensyn som forvaltningsorganet har lagt vekt på i sin vurdering. Dette forslaget går lenger enn begrunnelsesplikten etter nåværende § 25, hvor begrunnelsesplikten er knyttet til fritt skjønn-vurderinger. Forvaltningslovutvalget legger opp til at man også må oppgi de viktigste hensynene som er vektlagt i forvaltningens rettsanvendelsesskjønn, se NOU 2019: 5 pkt. 23.2 Det foreslås her også å lovfeste at begrunnelsesplikten er relativ, det vi si at omfanget skal tilpasses vedtakets betydning. Dette viderefører i all hovedsak gjeldende rett, se mer om dette i punkt 4.7.

I NOU 2023: 11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten er det foreslått en ny bestemmelse i folketrygdloven om begrunnelse av vedtak (§ 21-Xe) som kommer i stedet for forvaltningslovens krav. Forslaget bygger på Forvaltningslovsutvalgets forslag til ny forvaltningslov § 48. Det er videre foreslått å skjerpe kravet til begrunnelse når man vedtar avslag på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Det er pekt på at disse sakene kan være utfordrende, og at det er i disse sakene det oftest foreligger motstridende opplysninger. Selv om det årlig er et høyt antall avslagsvedtak, mener utvalget at fordi saken er svært viktig for mottakeren bør det gis en særlig god begrunnelse ved avslag, se avsnitt 20.4.3. På   bakgrunn av dette foreslår utvalget et skjerpet krav til angivelse av faktum. Begrunnelsen skal nevne bevisene som er trukket inn og vektlagt i vurderingene av de avgjørende vilkårene, se forslag til § 21‑Xe.

Det er videre i avsnitt 20.4.3 fremhevet at Nav de siste årene hadde gått i retning av å henvise mindre til relevant lovtekst og rundskriv enn tidligere. Utvalget pekte på at når et vedtak bygger på tolkningen av lovtekst og rundskriv, er det sentralt at den enkelte får innsikt i ordlyden, for å kunne kontrollere rettsanvendelsen. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at vedtak etter folketrygdloven må begrunnes med konkrete henvisninger til relevant lovbestemmelse og aktuelt rundskriv.

4.4 Krav til begrunnelser av hensyn til god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling

Som nevnt ovenfor, må forvaltningens avgjørelser ofte begrunnes ut over det som kreves etter ordlyden i forvaltningsloven § 25. Forvaltningen bør alltid vurdere hva som er en god begrunnelse av hensyn til at mottakeren skal forstå vedtaket. Hensynet til god forvaltningsskikk og grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper vil i mange tilfeller få betydning for hvilke krav som kan stilles til en begrunnelse.

Høyesterett har gitt uttrykk for at det gjelder et rettslig ulovfestet krav til forsvarlig saksbehandling, jf. Rt-2009-1356 avsnitt 31[1]. Sivilombudet har flere ganger uttalt at kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 utfylles av «normer for god forvaltningsskikk», se for eksempel Sivilombudets uttalelser SOM-2019-1404, SOM-2020-4737, SOM-2019-2174, SOM-2017-2334 og SOM-2017-1645.  God forvaltningsskikk er et sett med normer som stiller krav til hvordan forvaltningen bør opptre i møte med borgerne. Disse normene kan både utfylle og supplere kravet til begrunnelsesplikt som følger av loven. Sivilombudets uttalelser viser derfor ofte til både loven og normene om god forvaltningsskikk når ombudet redegjør for kravet til begrunnelser.

I SOM-2009-57 uttalte ombudet at forvaltningsloven § 25 bare er «en minimumsregel, og god forvaltningsskikk tilsier at begrunnelsen tilpasses sakens karakter og partenes forutsetninger». I denne uttalelsen kritiserte ombudet Nav Klageinstans for å sitere omfattende lov- og forskriftstekst i vedtaket uten å forklare dem. Ombudet mente det burde vært gitt en kortfattet gjengivelse av bestemmelsene, særlig fordi klageren var svensktalende.

I SOM-2005-72, som gjaldt saksbehandlingen i forbindelse med en lotteritillatelse, var påstander om usaklig forskjellsbehandling et sentralt moment i partens argumentasjon. Sivilombudet uttalte at selv om det ikke foreligger noen generell plikt for forvaltningen til å imøtegå alle partens argumenter, vil det av pedagogiske grunner være hensiktsmessig å vise at man har vurdert dem. Når påstanden om forskjellsbehandling ikke var behandlet i begrunnelsen, førte dette til at parten ikke hadde tillit til at klageinstansen faktisk hadde sett og vurdert påstanden.

SOM-2020-1978 gjaldt en kommunes saksbehandling ved krav om dekning av utgifter fra huseier i forbindelse med vannledningsbrudd på privat stikkledning. Sivilombudet uttalte at det må anses som god forvaltningsskikk at kommunen sørger for god informasjon om både arbeidet som utføres og et eventuelt påfølgende tilbakebetalingskrav, slik at den enkelte settes i stand til å forstå og eventuelt imøtekomme kravet. Ombudet skrev videre: «Med den begrunnelse for kravet som klageren fikk, er det ikke vanskelig å forstå at hun ikke kunne forsone seg med kommunens forklaring om at de utførte arbeidene hadde vært nødvendige og rimelige. Særlig uheldig er det at kommunen verken fulgte opp eller kommenterte klagerens anførsler om dette ved behandlingen av hennes klage. Også øvrige sentrale anførsler i klagen burde vært kommentert.»

Ombudet har også flere ganger uttalt at forvaltningen i hvert fall kort bør beskrive hvordan klagerens sentrale innvendinger er vurdert, se for eksempel uttalelsen SOM-2020-292. Mer om begrunnelseskravet i lys av god forvaltningsskikk finnes også i uttalelsene SOM-2020-4737, SOM- 2019-2174, SOM-2017-2334 og SOM-2017-1645.

4.5 Krav til beskrivelse av regelverket

I begrunnelsen skal forvaltningen vise til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, jf. forvaltningsloven § 25. Forvaltningen skal også gjengi innholdet av reglene eller den problemstillingen vedtaket bygger på, i den utstrekning det er nødvendig for å sette den som mottar vedtaket i stand til å forstå det. Dersom forvaltningsorganet ikke forklarer hvilke rettsregler et vedtak bygger på, kan det oppstå tvil om de riktige reglene er anvendt, og om forvaltningsorganet har forstått dem riktig.

Sivilombudets uttalelse SOM-2019-1404 gjaldt en kommunes avslag på parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Den kommunale klagenemnda hadde ikke begrunnet sitt vedtak. Kommunen hadde lagt til grunn et nytt regelverk for sin vurdering av saken, men ikke forklart hva regelendringen gikk ut på. Klageren visste ikke at regelverket var endret siden sist han hadde fått innvilget søknad om parkeringstillatelse. Det var i denne saken uklart om det var det endrede regelverket, endrede faktiske omstendigheter eller begge deler som begrunnet avslaget. Ombudet uttalte at forvaltningen i denne saken skulle ha gjengitt innholdet i reglene vedtaket bygget på og kort redegjort for den regelendringen som hadde funnet sted.

Uttalelsen SOM-2020-1078 gjaldt avslag på økonomisk stønad til livsopphold. Ombudet kom til at saksbehandlingen sett under ett ikke var i samsvar med forvaltningslovens krav. Det ble særlig påpekt at begrunnelsene i saken hadde vært mangelfulle, bl.a. fordi gjennomgangen av saken hos ombudet ikke hadde gitt et klart bilde av hvilket rettslig grunnlag klagerens søknad ble avslått på. Ombudet uttalte:

Det er ikke tilstrekkelig at Fylkesmannen forklarer hvilket grunnlag avslaget bygget på i svarbrevet hit, eller å fremholde at det er foretatt tilstrekkelige vurderinger av klagerens anførsler. Vurderingene må også fremgå av begrunnelsen.

Begrunnelsesplikten for hvilke regler som er brukt kan gjelde mer enn bare lover og forskrifter. I Sivilombudets sak SOM-2022-1461 om utestengelse fra Nav viste ombudet blant annet til at beslutninger om utestenging er inngripende avgjørelser. Ombudet påpekte bl.a. at Nav i beslutninger om utestenging bør vise til et (korrekt) rettslig grunnlag også når reglene er ulovfestede.

4.6 Krav til gjengivelse av faktum

I begrunnelsen må forvaltningen nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven § 25.

Partene og forvaltningen kan ha en forskjellig oppfatning av hva som er de faktiske forholdene i saken. Det kan for eksempel handle om hva som har skjedd i et menneskes liv som gjør at hen trenger en ytelse fra staten. Det er derfor veldig viktig at forvaltningen kort og nøyaktig beskriver de faktiske forholdene som har hatt betydning for vedtaket. Det vil gjøre det mulig for partene å se at forvaltningen har lagt vekt på riktige og relevante faktiske forhold, og vil gjøre det mulig å rette opp i eventuelle misforståelser og uriktigheter.

Der korrekt faktum er omtvistet, vil en begrunnelse som bare gjengir hvilket faktum forvaltningen bygger på uten å forklare hvorfor, likevel ikke nødvendigvis bidra til at den private part forstår vedtaket, eller blir satt i stand til å vurdere om man vil godta vedtaket.

SOM-2015-2445 gjaldt en sak om skolebytte. Fylkesmannens begrunnelse var svært knapp. Etter å ha konstatert nærskoleprinsippet som følger av opplæringslova, begrunnet forvaltningen vedtaket slik: «Slik Fylkesmannen vurderer saka, ligg det ikkje fore særlege grunnar til at A ikkje kan gå på nærskulen frå 8. trinn som heradet ikkje har vurdert i deira saksbehandling.» Vedtaket inneholdt altså ikke noen egen begrunnelse og viste kun til vurderinger gjort av kommunen. Det var ikke gjort noen konkret individuell vurdering av barnets situasjon, det ble ikke kommentert at hun hadde gått alle syv årene ved skolen, at hun var den eneste eleven fra barneskoleklassen som måtte bytte skole eller hvilke konsekvenser et skolebytte ville kunne få for henne. Sivilombudet konkluderte med at fra de begrunnelsene som ble gitt i saken, var det vanskelig å se om det ble foretatt en forsvarlig vurdering hvor alle relevante momenter var tatt med i betraktningen.

4.7 Krav til beskrivelse av skjønnsutøvelsen

I begrunnelsen bør forvaltningen nevne hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av skjønn, jf. forvaltningslovens § 25. Selv om det i bestemmelsen står «bør», er det på det rene at forvaltningen i noen tilfeller har plikt til å redegjøre for slike hensyn i begrunnelsen, se Høyesteretts avgjørelse i sak Rt-2008-96 avsnitt 57 og 58 der Høyesterett uttalte:

Selv om bestemmelsen bruker uttrykket «bør», er den forstått slik at det i en viss utstrekning – avhengig av vedtakets karakter – er et krav at begrunnelsen omfatter disse elementene.

Hovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig.

Avgjørelsen viser videre tilbake til Rt-2000-1056 der Høyesterett uttalte:

Det sentrale spørsmålet er om departementet har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for vedtaket. I denne sammenheng er det naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningsloven § 25 tredje ledd 1. punktum som fastsetter at ‘De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes’. Hvor detaljerte krav som skal stilles, må etter min mening bero på vedtakets karakter. Det kan ikke, slik staten anfører, bare oppstilles to kategorier vedtak slik at det alltid er tilstrekkelig å etterleve hva som følger direkte av ordlyden i forvaltningsloven § 25 tredje ledd med mindre vedtaket er så inngripende at det skjerpete begrunnelseskravet som særlig er fastsatt i Isene-dommen, Rt-1981-745, kommer til anvendelse. Kravet må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er.

At begrunnelsesplikten på denne måten er relativ og må tilpasses sakens art og de konkrete omstendighetene har blitt gjentatt av Høyesterett også senere, se for eksempel HR-2017-2376-A avsnitt 48. Ombudet har også i en rekke tilfeller uttalt seg om kravene til begrunnelse av forvaltningens skjønnsutøvelse, se for eksempel SOM-2017-3495.

I SOM-2020-3952, som gjaldt avslag på søknad om oppholdstillatelse for familieinnvandring ved ekteskap, uttalte ombudet at kravet til redegjørelsen for hovedhensynene ved skjønnet vil variere med hvor stor tvil det er om spørsmålet og avsluttet med at:

Føringene i forarbeidene er et så sentralt spørsmål for kan-skjønnet at det bør fremgå av begrunnelsen om UNE mener saken er innenfor den kategorien som tilsier avslag eller om føringene tilsier innvilgelse. Når dette ikke er gjort her, til tross for at det er funnet grunn til å gi en omfattende redegjørelse for kan-skjønnet, så kan dette tyde på at vedtaket ikke gir en dekkende angivelse av hovedhensynene i skjønnet, jf. kravet til begrunnelse i § 25 tredje ledd. Det kan imidlertid også være at forarbeidene rent faktisk ikke ble vektlagt som et sentralt hensyn av nemnda. I så fall foreligger det ikke en mangel ved begrunnelsen, men ved skjønnsutøvelsen.

Også i tilfeller der det ikke foreligger en slik plikt, er det gode grunner til at forvaltningen gir en begrunnelse for hva den har lagt vekt på ved utøving av skjønn. Det gjør at partene kan se at forvaltningen ikke har lagt vekt på utenforliggende hensyn. Dersom partene har ment noe om forvaltningens skjønnsutøvelse, er det gode grunner til å behandle dette spørsmålet i begrunnelsen. Det synliggjør om partenes innvendinger er vurdert, er viktig for partenes forståelse av vedtaket og hjelper partene å vurdere om de skal klage.

For ytterligere beskrivelser av hvilke krav som kan stilles til begrunnelser av forvaltningens skjønn, vises det til Høyesteretts dom i Rt-2000-1056 og Sivilombudets uttalelser SOM-2011-2812 og SOM‑2017-4030.

4.8 Internasjonale krav til begrunnelsen

Internasjonale forpliktelser kan stille krav til at avgjørelser skal begrunnes og til begrunnelsens innhold. EØS-retten krever for eksempel at norske forvaltningsorganer begrunner avgjørelser som er i strid med rettigheter EØS-retten gir enkeltpersoner. Vanligvis vil likevel ikke begrunnelsesplikten etter EØS-retten stille andre eller strengere krav til innholdet i begrunnelsen enn det som følger av kravene i forvaltningsloven og nasjonal særlovgivning tolket i lys av rettspraksis og praksis fra Sivilombudet. Forvaltningen må likevel være oppmerksom på at enkelte direktiver og forordninger kan inneholde særlige krav. Se også kort beskrivelse av begrunnelseskrav i EØS-retten i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 23.2.3.

Også menneskerettslige forpliktelser kan få betydning for innholdet i en begrunnelse. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) gir grunnleggende rettigheter til den enkelte og krever at inngrep i rettighetene skal være lovlige og forholdsmessige. Slike vurderinger må være godt synlige i begrunnelsen. Den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMD) praksis viser at kravene til begrunnelsen kan være ulike ut fra hvilke rettigheter saken gjelder.

FNs barnekonvensjon stiller særlige krav til hva en begrunnelse i saker som berører barn skal inneholde. Etter barnekonvensjonens artikkel 3 må en avgjørelse inneholde en vurdering av barnets beste og etter artikkel 12 en vurdering av barnets mening. I praksis vil det være gjennom vedtakets begrunnelse at forvaltningen kan vise hvordan barnets interesser er vurdert. Det må også fremgå at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn. Høyesterett uttalte i Rt-2015-1388 avsnitt 260:

(…) forvaltningsloven § 25 gir alminnelige regler om begrunnelsens innhold i forvaltningssaker. I saker som involverer barn, må begrunnelseskravet ses i sammenheng med barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, hvor det som nevnt fremgår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. (…) Som jeg også har vært inne på, slår Grunnloven § 104 andre ledd nå fast den samme regelen.

Sivilombudet har sett flere eksempler på at forvaltningsorganer ikke har vært tilstrekkelig bevisst på forpliktelsene barnekonvensjonen gir. Et eksempel fra utlendingsforvaltningen finnes i sak SOM-2009-345 der et barn fikk avslag på en søknad om statsborgerskap fordi det var tvil om identiteten til en av foreldrene. Et annet eksempel er fra Kriminalomsorgen i SOM-2017-3065. I sak SOM-2022-2782 om tildeling av startlån inneholdt ikke klagenemndas begrunnelse en vurdering av hensynet til barna, selv om det var et av hovedmomentene i klagen.

4.9 Klart språk

Den internasjonale definisjonen av klarspråk er:

Kommunikasjon med så tydelig ordlyd, struktur og visuell utforming at leserne i målgruppen finner informasjonen de trenger, forstår den og kan bruke den.[2]

Også lovgivningen går i retning av å stille uttrykkelige krav om klarspråklig kommunikasjon fra forvaltningen. Språklova § 9 slår fast at alle offentlige organer skal kommunisere på et klart og korrekt språk som er tilpasset målgruppen.

I forslaget til ny forvaltningslov er det foreslått en lignende bestemmelse om korrekt, klart og brukertilpasset forvaltningsspråk, se NOU 2019: 5 kapittel 37 side 570, § 8. I utredningen skriver utvalget:

Det overordnete kravet er i alle tilfeller at forvaltningen skal bruke korrekt, klart og moderne språk, og det bør også være et mål å formulere seg så enkelt og lettfattelig som mulig. Disse språklige kravene har gyldighet både når forvaltningen yter veiledning, driver utredning, treffer og begrunner enkeltvedtak, utformer forskrifter og annet regelverk og i forvaltningens virksomhet ellers.

Forvaltningen kommuniserer med mange ulike grupper, både privatpersoner (også barn), advokater eller saksbehandlere med ulik fagbakgrunn. Mottakerne har ikke alltid de samme forutsetningene for å forstå myndighetenes kommunikasjon, og språket må derfor i noen grad tilpasses den enkelte.

Formålet med begrunnelsesplikten og formålet med klarspråk er på mange måter det samme. Begge deler skal gjøre den enkelte i stand til å forstå hva forvaltningen kommuniserer, og å gjøre det mulig å vurdere hva man skal gjøre videre, for eksempel som følge av et vedtak forvaltningen har fattet. Gode begrunnelser kan bidra til riktige og gode vedtak, effektiv overprøving, likebehandling av saker, god veiledning for senere saker og også bidra til større tillit til forvaltningen. Hensynene bak begrunnelsesplikten blir best ivaretatt med en klarspråklig begrunnelse. Klart språk bidrar også til at forvaltningen oppleves åpen og tilgjengelig, og fremmer tilliten til den.

Når Sivilombudet stiller krav til gode begrunnelser og god veiledning, stilles det også krav til et godt og forståelig språk. I SOM-2016-689 undersøkte ombudet på eget initiativ hvordan Nav veiledet brukere med særskilte kommunikasjonsbehov. «Særskilte kommunikasjonsbehov» var i denne sammenhengen mennesker som av ulike årsaker hadde liten nytte av informasjon som Nav gir over telefon, på SMS eller i e-post. Årsakene kunne være manglende norskkunnskaper, svekket hørsel, svekket syn eller liknende. Ombudet uttalte:

For at Nav skal kunne oppfylle veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11, må veiledningen tilpasses den enkelte brukers forutsetninger. For brukergrupper som har behov for særlig tilpasset veiledning, innebærer det at det lokale Nav kontoret «av eget tiltak» både må klarlegge brukerens spesielle behov for veiledning, og virkemidlene som eventuelt vil være nødvendig for å ivareta dette behovet.

Selv om klarspråk ikke nevnes spesifikt i uttalelsen, viser uttalelsen at forvaltningens kommunikasjon må tilpasses den enkeltes forutsetninger.

4.10 Kan begrunnelsen være automatisert eller standardisert?

For å sikre effektivitet og likebehandling vil ofte begrunnelsene være mer eller mindre standardiserte eller følge fastsatte maler som kan tilpasses den enkelte saken. I den moderne digitale forvaltningen tar også mange forvaltningsorganer i bruk automatiserte saksbehandlingssystemer. I en helautomatisert saksbehandling vil systemet inneholde automatiserte begrunnelser. Dette kan være fullt forsvarlig så lenge begrunnelsen er i tråd med forvaltningslovens krav, se for eksempel Rt- 2014- 310 som gjaldt til dels standardiserte begrunnelser.

Sivilombudet ser likevel mange eksempler på at forvaltningen bruker standardbegrunnelser som ikke er tilstrekkelige til å ivareta kravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Eksemplene handler ofte om at begrunnelsen ikke inneholder annen informasjon enn at vilkårene ikke er oppfylt, eller at klagen ikke fører frem.

I SOM-2009-98 om beregning av rovviltskadeerstatning var det vanskelig å lese i vedtakene hvordan erstatningene var utmålt. Sivilombudet mente at selv om forvaltningen behandler mange like søknader om rovviltskadeserstatning i året, innebærer likevel begrunnelsesplikten at forvaltningen må gi både korrekt og tilstrekkelig informasjon. Da kan klageren ut fra begrunnelsen forstå vedtaket, ha tillit til at saken er blitt vurdert på en forsvarlig måte, og ha mulighet til å vurdere om hen skal klage på vedtaket.

I en større systematisk undersøkelse av politiets saksbehandling i saker om førerkort og kjøreseddel, SOM-2014-2332, uttrykte ombudet generelt på side 34:

I samtlige av sakstypene var det utstrakt bruk av standardtekster. Særlig gjaldt dette for vedtak om forkortet tapstid og tilbakekall av førerett etter melding fra Fylkesmannen. Dette er begge vedtakskategorier der direktoratet selv anser kompetansen begrenset. Minimumskravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25, gjelder også i slike saker. For den saken gjelder, vil behovet for å forstå grunnlaget for avslaget eller tilbakekallet være like stort som i andre saker der direktoratet gir en mer utførlig og individuelt tilpasset begrunnelse. Standardformuleringer er tidsbesparende, og en slik begrunnelse kan i mange tilfeller være fullt ut tilfredsstillende. Særlig i helsesakene, der de faktiske og materielle vurderingene foretas av helsemyndighetene, synes dette hensiktsmessig. Det kan for øvrig være grunn til å være forsiktig med en utstrakt bruk av standardformuleringer uten å synliggjøre hvordan de konkrete søknadsgrunnene og klageanførslene er vurdert. Faren for bruk av feil navn og andre faktiske opplysninger er også til stede.

4.11 Konsekvensen av mangler ved begrunnelsen

En mangelfull begrunnelse kan ha flere negative konsekvenser. Mottakeren vil risikere ikke å forstå innholdet i vedtaket og konsekvensene av det. Dette kan gjøre at mottakeren ikke får det hen har krav på, eller bruker tid og krefter på å sende en klage som ikke kan føre frem.

For forvaltningsorganet kan det skape unødvendig og ressurskrevende merarbeid når den som mottar vedtaket ikke forstår begrunnelsen og må ha ytterligere veiledning. Det er unødvendig ressursbruk å behandle klager over vedtak som materielt sett er riktige, men der begrunnelsen har medført tvil om vedtakets riktighet hos klageren. For klageorganet vil det videre være mer arbeidskrevende å overprøve vedtak som er dårlig begrunnet, da klageorganet i slike tilfeller ikke nødvendigvis vil kunne se hvilke vurderinger som ligger til grunn for vedtaket og om disse er forsvarlige.

Mangler ved begrunnelsen vil i hvert fall innebære at det har skjedd en saksbehandlingsfeil. Et vedtak er, til tross for en slik feil, gyldig dersom feilen ikke har hatt betydning for vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Mangler ved begrunnelsen kan likevel tyde på eller synliggjøre at selve innholdet og resultatet av vedtaket også er feil eller mangelfullt. Når forvaltningsorganet ikke tydelig har beskrevet rettsreglene, faktum og skjønnet som ligger til grunn for vedtaket i begrunnelsen, kan det bety at organet heller ikke har forstått eller anvendt reglene riktig, misforstått faktum eller lagt vekt på utenforliggende hensyn ved skjønnsutøvelsen. For den som mottar vedtaket vil det uansett være nærliggende å tro at vedtaket lider av alvorlige feil hvis vedtaket er vanskelig å forstå eller ikke i tilstrekkelig grad forklarer hvorfor og hvordan forvaltningen har kommet frem til resultatet.

4.12 Tips til gode begrunnelser

Som gjennomgangen ovenfor viser er rettskildebildet om kravene til begrunnelse av vedtak ganske begrenset. Det er viktig å huske at kravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25 er minimumskrav. Det finnes likevel noen toneangivende avgjørelser fra Høyesterett og mange uttalelser fra Sivilombudet som kan være til hjelp i arbeidet med gode begrunnelser.

Uttalelsene har i stor grad vist hvor viktig det er å være bevisst på hensynene bak kravene til begrunnelse:

• Hensynet til at partene må kunne forstå og settes i stand til å vurdere om man er enige i og vil godta avgjørelsen, eller om det er grunn til å be om omgjøring, klage til overordnet organ eller bringe vedtaket inn for domstolene.

• Hensynet til forvaltningen selv. En god og effektiv forvaltning taler for at vedtak skal begrunnes, og at begrunnelsen oppfyller visse standarder. Gode begrunnelser bidrar til korrekte vedtak, effektiv overprøving, likebehandling av saker og gir god veiledning for senere saker. Gode begrunnelser kan også bidra til større tillit til forvaltningen.

Når saksbehandler skriver en begrunnelse, er det viktig å tenke på følgende:

• Hvem er mottakeren for begrunnelsen? Er det en profesjonell part, en advokat, eller en privatperson?

• Hva må til for at mottakeren skal kunne forstå begrunnelsen?

• Er begrunnelsen skrevet med et språk som mottakeren er i stand til å forstå?

• Er det beskrevet hvilke regler som har vært avgjørende?

• Er det forklart hvilke fakta begrunnelsen bygger på?

• Er begrunnelsen skrevet slik at mottakeren kan forstå de avveiningene og vurderingene som har vært avgjørende for resultatet?

• Kan begrunnelsen brukes som eksempel for lignende saker i fremtiden?

• Stiller internasjonale rettskilder (EØS-rett, EMK, FNs barnekonvensjon) særlige krav til begrunnelsen?

• For klageinstanser: Er det gitt en selvstendig begrunnelse, eller vises det bare til førsteinstansens begrunnelse?

• Generelt er det viktig at arbeidet med en begrunnelse tar i betraktning hvor inngripende avgjørelsen er. Kravene til begrunnelse vil bli skjerpet jo mer inngripende avgjørelsen er.

5. Våre undersøkelser

5.1  Innledning

Vi har valgt å gjøre en systematisk undersøkelse av Navs praksis for begrunnelser av vedtak om sykepenger og uføretrygd i førsteinstans av flere årsaker. Sivilombudet vurderer sjelden førsteinstansvedtak, da det er en forutsetning for å få en klage behandlet at alle ordinære klagemuligheter først er benyttet. I saker om sykepenger og uføretrygd innebærer det at saken må være avgjort av Trygderetten.

For mottakere av brev fra Nav vil ofte førsteinstansvedtakene være det eneste vedtaket de ser. Vi har ønsket å se på om den informasjonen som mottakerne får i begrunnelsene er god nok til at de kan forstå vedtaket, og til at de får ivaretatt sine rettigheter. Begrunnelsene er vurdert i lys av formålet bak kravene til begrunnelser av vedtak, og i lys av Navs rolle som leverandør av svært viktige velferdstjenester til alle samfunnets innbyggere.

Vi har ønsket å se på om vedtakene har oppfylt lovens krav, om språket i vedtakene er forståelig, presist og tilpasset mottakerne, og om begrunnelsene har gjort mottakerne i stand til å forstå hva vedtaket betyr for dem sånn at de kan ta et opplyst valg om de skal klage. Vi har også ønsket å se om nivået på begrunnelsene er forskjellig ut fra hvor inngripende og viktig vedtaket er for den enkelte, og ut fra om vedtaket er helt eller delvis automatisert eller er skrevet på tradisjonelt vis av en saksbehandler.

Ombudet kan etter sivilombudsloven § 12 ikke bare uttale seg om at forvaltningen har gjort feil ved å overtre konkrete rettsregler, men også om at forvaltningen har opptrådt i strid med god forvaltningsskikk. Harberg-utvalget la i sin innstilling til den någjeldende sivilombudsloven (Dokument 21 (2020-2021) kapittel 10.10.7) til grunn at ombudet skal drive med mer enn en legalitetskontroll:

Det er et selvstendig poeng at ombudet kan kontrollere og eventuelt kritisere sider ved forvaltningens virksomhet som i og for seg er lovlig. Praksis og rutiner i forvaltningen kan for eksempel innebære kritikkverdig risiko for at den enkelte blir utsatt for urett, uten at den i seg selv innebærer rettsbrudd. At ombudet kan innta slike standpunkt, har også en side mot ombudets rolle som bidragsyter til Stortingets egen kontroll med forvaltningen.

Dette betyr at vi ikke bare har ønsket å se på om Nav oppfyller minimumsvilkårene for begrunnelse etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Vi har også vurdert vedtakene ut fra alminnelige forventninger til en god og forståelig begrunnelse.

Sykepenger og uføretrygd ble valgt fordi dette er ytelser som er aktuelle for mange i løpet av livet, samtidig som ytelsene er ganske forskjellige. Vedtak om sykepenger må gjøres raskt og på bakgrunn av relativt skjematiske kriterier. Det store antallet vedtak som fattes hvert år, gjør også at dette er i kjernen av Navs masseforvaltning. Nav må derfor finne en balanse mellom standardiserte begrunnelser som ivaretar hensynet til effektivitet, og begrunnelser som er tilstrekkelig individuelle og konkrete for den enkelte søkeren. Vilkårene for å få uføretrygd er mer kompliserte, og innvilgelse av uføretrygd krever mye utredning. Mens sykepenger for de fleste er aktuelt som ytelse for en kortere tidsperiode, er uføretrygd varig inntektssikring frem til pensjonsalder. For begge typer ytelser kan det ta lang tid å få behandlet en klage på avslag. Mangelfulle begrunnelser av førsteinstansvedtak kan gjøre at de som får avslag ikke forstår om det er grunn til å påklage vedtaket, og de risikerer å leve i lang tid med usikkerheten som et avslag på en livsoppholdsytelse utgjør.[3]

Vi har ikke hatt til hensikt å vurdere om vedtakene som er fattet er riktige. Som nevnt har vi ikke hentet inn samtlige saksdokumenter i sakene, og vi har derfor ikke sett på søknader og annen korrespondanse mellom Nav og søkerne. Vi vet heller ikke om førsteinstansvedtakene vi har sett på har blitt omgjort eller påklaget. De personene vedtakene gjelder har ikke tatt del i undersøkelsen. Sivilombudet har i denne rapporten derfor ikke tatt stilling til enkeltsaker, men kun vurdert hvorvidt begrunnelsen i enkeltvedtakene er gode nok basert på vilkårene i forvaltningsloven, praksis fra domstolene og ombudet og kravene til god forvaltningsskikk.

Undersøkelsen er gjort som en sak av eget tiltak, jf. sivilombudsloven §§ 15 og 16.

5.2 Den forberedende fasen og utvalget av vedtak

I den innledende fasen av undersøkelsen henvendte vi oss til Arbeids- og velferdsdirektoratet for å orientere om undersøkelsen, og for å forhøre oss om hvordan vi best kunne innhente et representativt antall vedtak om sykepenger og uføretrygd. Vi hadde i den anledning et møte med representanter fra direktoratet. I møtet tilbød Arbeids- og velferdsdirektoratet seg å bistå med å trekke ut og oversende vedtak fra saksbehandlingssystemene. Direktoratet kunne ta et tilfeldig uttrekk fra hele landet basert på for eksempel fødselsnummer, samtidig som man benyttet noen kriterier som sikret at dette uttrekket faktisk ga et representativt utvalg. Direktoratet opplyste at ca. 30 prosent av vedtakene om sykepenger var delvis automatisert og 70 prosent manuelt behandlet. Vi opplyste at vi ønsket at avslagsvedtakene om sykepenger som vi skulle gjennomgå, skulle reflektere andelen vedtak som var behandlet automatisert og manuelt.

Vi fulgte opp møtet med et brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet der vi ba om å få oversendt 50 vedtak om avslag på sykepenger og 50 vedtak om avslag på uføretrygd fattet etter 2. januar 2022. Vedtakene skulle utgjøre et representativt utvalg for ombudets gjennomgang. Vi ba også om en redegjørelse for hvordan uttrekket ble gjennomført. I brevet presiserte vi at vi ønsket både automatiserte og manuelt behandlede vedtak, og at vi både ønsket vedtak som inneholder skjønnsmessige vurderinger og vedtak som er avslått av mer formelle eller standardiserte grunner.

I forbindelse med oversendelse av vedtakene, gjorde Arbeids- og velferdsdirektoratet oss oppmerksomme på at det ikke fattes helautomatiske avslagsvedtak på sykepengeområdet, men kun såkalt «delvis automatiserte» avslagsvedtak, noe som innebærer at «det har vært en saksbehandler inne i saken og gjort en vurdering, som i praksis er å trykke på en knapp i løsningen». Det ble også opplyst at «[i] en del av sakene er det skrevet et tilhørende avslagsvedtak i Infotrygd. Dette kan være saker hvor saksbehandler har følt behov for å forklare/begrunne mer enn det de automatisk genererte vedtakene gjør per nå.» I slike tilfeller ble begge brevene/vedtakene oversendt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjorde videre for hvordan uttrekket av de 100 vedtakene vi hadde bedt om, ble gjort. Redegjørelsen viste at selv om det var tilstrebet vilkårlighet i uttrekket, krevdes det en viss gjennomgang av vedtakene fra direktoratets side for å sikre riktig type vedtak og fordeling. For å sikre tilstrekkelig tilfeldighet og representativitet, ba vi derfor om at direktoratet i tillegg oversendte de 15 siste avslagsvedtakene for hver av ytelsene som vi kunne bruke som en kontrollgruppe.

5.3  Vår gjennomgang av vedtak

Vi har gjennomgått de 100 vedtakene, og kontrollert disse opp mot 30 «kontrollgruppevedtak». Formålet har vært å vurdere om begrunnelsene er forståelige for mottakerne av Navs vedtak. Vi har også vurdert om begrunnelsene er gode nok i lys av de kravene som stilles til begrunnelse i forvaltningsloven, rettspraksis fra Høyesterett, ombudets uttalelser om begrunnelser og kravene til god forvaltningsskikk.

Vi har særlig sett på om Nav har vist til rettsreglene vedtakene er basert på, og i tilstrekkelig grad beskrevet sakens faktum og eventuell skjønnsutøvelse slik at den som mottar vedtaket forstår dette. Vi har også sett på om vedtakene er av en slik art at det kan stilles særskilte krav til begrunnelsen, for eksempel fordi vedtakene er særlig inngripende/viktige for parten, vedtakene berører barn eller saken inkluderer internasjonale rettskilder. Videre har vi vurdert begrunnelsene opp mot kravene som er stilt til god forvaltningsskikk gjennom ombudets praksis, og opp mot kravene til et klart språk.

Undersøkelsen er begrenset til en gjennomgang av selve vedtakene. Dette betyr at det ikke er alle sider ved begrunnelsen som i like stor grad har vært gjenstand for en undersøkelse herfra. Fordi vi ikke har sett selve søknadene om sykepenger og uføretrygd, er vår vurdering av om Nav har vist til relevant faktum i sine vedtak begrenset til det som kan utledes av vedtakene i seg selv. Hvis faktum er beskrevet veldig knapt, eller deler av tilsynelatende relevant faktum mangler, vet vi ikke alltid om det skyldes manglende opplysninger i søknaden, eller mangler ved Navs gjengivelse av faktum.

5.4 Kort om funnenes representativitet

Undersøkelsen omfatter kun 100 vedtak. En undersøkelse som omfattet et større antall vedtak, eller en undersøkelse der vi så på vedtakene i lys av alle sakens dokumenter, kunne kanskje ha fortalt oss enda mer om hvordan Nav begrunner sine vedtak. Omfanget av en undersøkelse som denne må likevel avveies mot ressursbruken. På bakgrunn av vår gjennomgang av vedtakene og dialogen vi har hatt med direktoratet, har vi ingen grunn til å anta at funnene ikke er representative for de to ytelsene vi har undersøkt.

Når vi viser til våre funn i kapittel 6, har vi valgt å ikke tallfeste hvor mange vedtak som ligger til grunn for funnene, men omtaler dette for eksempel som «de fleste», «mange» og «enkelte» av vedtakene. Siden vi ikke har vurdert riktigheten av vedtakene, ville vi i rapporten legge vekt på hva som kunne forbedres og ikke nødvendigvis hvilken prosentandel av vedtakene som ikke oppfyller kravene til begrunnelse. På grunn av størrelsen på undersøkelsen, ville også en angivelse av hvor mange vedtak funnene knytter seg til uansett gitt relativt små tall.

I mars 2023 kom NOU 2023: 11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten. Utvalget bak NOU-en så hovedsakelig på systemet for klage og anke i Nav og ikke førsteinstansens vedtak. I kapittel 20 omtaler utvalget imidlertid tiltak for å sikre at vedtakene blir riktig i førsteinstans. Funnene fra denne delen av NOU-en har særlig relevans for denne rapporten og utvalget peker på flere av de samme problemstillingene knyttet til Navs begrunnelser. Utvalget fant at en sentral grunn til at vedtak fra Nav påklages, er at kvaliteten på førstegangsvedtakene er for dårlig, blant annet fordi vedtakene ikke har tilstrekkelige begrunnelser, se NOU 2023: 11 punkt 20.4.3.

6. Våre funn

6.1 Innledning

Folketrygdloven er en omfattende og kompleks lov som ofte har flere bestemmelser som gjelder den enkelte ytelsen, og der bestemmelsene i stor utstrekning avhenger av og viser til hverandre. I praksis vil loven være vanskelig tilgjengelig for mange. Samtidig vil de aller fleste forholde seg til reglene i denne loven på ett eller annet tidspunkt i løpet av livet. Avgjørelsene Nav treffer om ytelser til livsopphold har stor velferdsmessig betydning for den enkelte. Dette tilsier at Nav har et særskilt ansvar for å kommunisere lovens vilkår og krav, og de vurderinger som er gjort i den enkelte saken, på en forståelig måte i vedtakene. Det er viktig at vedtakene presist og lettfattelig forklarer hva som har resultert i at en søknad er avslått.

I dette kapittelet presenterer vi våre funn fra gjennomgangen av begrunnelsene i vedtakene om avslag på sykepenger og uføretrygd. Kapittelet er bygget opp slik at vi vurderer begrunnelsene mot kravene som stilles i forvaltningsloven §§ 24 og 25, rettspraksis, ombudets uttalelser, god forvaltningsskikk og klart språk. Selv om forvaltningsloven stiller krav til begrunnelser, skal det ikke så mye til for at begrunnelsen fyller minimumsvilkårene i loven. Dette betyr at vi ikke bare har sett på om Nav oppfyller minimumsvilkårene etter forvaltningsloven, men også vurdert avgjørelsene ut fra hensynene bak kravet om begrunnelse. Det vil i praksis si hva man med rimelighet kan forvente av en god og forståelig begrunnelse. Formålet med begrunnelsen er at søkeren skal forstå sakens utfall. Dette kan også innebære at det må gis en viss veiledning om hva som må gjennomføres for at en søknad skal kunne innvilges. På den måten får søkeren bedre muligheter til å forstå hvorfor det er gitt avslag.

Vår undersøkelse gir ikke grunnlag for å si at vedtakene ikke oppfyller minimumskravene. Derimot gir undersøkelsen grunnlag for å konkludere med at mange av begrunnelsene ikke tilfredsstiller krav til god forvaltningsskikk.

Hensikten med den videre fremstillingen er å peke på typiske svakheter som gjennomgangen har avdekket, og å gi noen anbefalinger knyttet til dette. I punkt 6.3, 6.4 og 6.5 omtaler vi funn knyttet til gjengivelse av henholdsvis rettsregler, faktum og skjønn i vedtakene. Vi kommenterer begrunnelsene i de delvis automatiserte vedtakene i punkt 6.6. Til slutt gjengir vi Arbeids- og velferdsdirektoratets merknader til rapporten.

6.2 Regelverket i saker om sykepenger og uføretrygd

6.2.1 Sykepenger

Reglene for sykepenger finnes i folketrygdloven kapittel 8, og med de generelle vilkårene i §§ 8-2 til 8-9. Det er mange vilkår som må være oppfylt for at den enkelte skal ha krav på sykepenger. Det stilles blant annet krav om medlemskap i folketrygden, opphold i Norge/EØS, dokumentert sykdom eller skade, at man har vært i et arbeidsforhold i en bestemt periode før sykdommen (opptjeningstid) og at den som er syk faktisk har mistet pensjonsgivende inntekt som følge av sykdommen. Det er i tillegg forskjellige regler avhengig av om man søker om sykepenger som ansatt, selvstendig næringsdrivende eller frilanser, eller en kombinasjon av dette.

6.2.2 Uføretrygd

Reglene for uføretrygd står i folketrygdloven kapittel 12. Uføretrygd gis når inntektsevnen er varig nedsatt med minst halvparten, og når varig sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til dette. Før uføretrygd kan innvilges, må både all hensiktsmessig medisinsk behandling og individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak være forsøkt («behandlingsvilkåret» og «tiltaksvilkåret»). Det er i tillegg et krav om fem års forutgående medlemskap i trygden. Vilkårene for å få uføretrygd står i folketrygdloven § 12-2 til § 12-7, mens regler om beregning av graden av uførhet finnes i § 12-10.

6.2.3 Hva særpreger ytelsene, og hvordan påvirker de kravet til begrunnelse?

Ytelser til livsopphold har ofte stor velferdsmessig betydning, og særlig der ytelsen er av lengre varighet. I ombudets uttalelse SOM-2019-2945 hadde Nav omgjort et tidligere fastsatt uføretidspunkt som førte til lavere utbetaling for mottakeren. Ombudet viste til sakens betydning for parten og uttalte:

Fastsettingen av uføretidspunktet førte til en varig lavere månedlig utbetaling for klageren, og resultatet ville påvirket hans økonomi livet ut. Muligheten til å forstå vedtaket, må da veie tungt.

I Navs eget rundskriv til forvaltningsloven § 25, R36-00, er det vist til at kravene til begrunnelsen må tilpasses hvor viktig og inngripende saken er for den enkelte, sakens viktighet i alminnelighet og organets praktiske vanskeligheter med å gi en mer utførlig begrunnelse. Utover dette er det ikke gitt spesielle føringer knyttet til sakstyper eller ytelser.

En vesentlig forskjell i regelverket om sykepenger og om uføretrygd er at sistnevnte inneholder flere bestemmelser med vurderingspregede vilkår som ofte kan lede til avslag, og der søkeren og Nav gjerne har ulikt syn. Folketrygdloven § 12-5 som gjelder uføretrygd krever for eksempel at brukeren både har gjennomført hensiktsmessig behandling og individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak. Begge vurderingstemaene er utpreget skjønnsmessige, og hva som helt konkret er avgjørende vil variere mye fra sak til sak. For sykepenger er vilkårene enklere ved at de sentrale bestemmelsene normalt ikke krever skjønnsutøvelse. Begrunnelsene vil følgelig ofte kunne gjøres enklere uten at det går ut over mottakerens mulighet til å forstå årsaken til avslaget.

En annen forskjell mellom ytelsene er at i uføresakene kan hendelser fremover i tid føre til at en ny søknad på et senere tidspunkt vil innvilges. Søkeren kan for eksempel gjennomføre ytterligere medisinsk behandling. Å få beskrevet begrunnelsen for et avslag på en forståelig måte, har derfor også betydning for å gi søkeren veiledning om hva som må gjennomføres for at en eventuell senere søknad om uføretrygd kan innvilges. På sykepengeområdet er dette ikke like aktuelt. Grunnvilkåret som utløser rett til sykepenger, altså tap av pensjonsgivende inntekt som en følge av arbeidsuførhet, er en hendelse som allerede er tilbakelagt på vedtaksstadiet.

6.2.4 Oppbygging av vedtakene

De aller fleste vedtakene starter med konklusjonen. Det er nyttig fordi søkeren tidlig får vite svaret på søknaden. Deretter kommer begrunnelsen for avslaget.

Felles for uførevedtakene var at begrunnelsen startet med en standardtekst der de alminnelige vilkårene for uføretrygd ble presentert i kulepunkter. Deretter var begrunnelsene delt inn etter type avslag. I de aller fleste vedtakene begynte den konkrete delen av begrunnelsen med å gjengi det relevante vilkåret i loven på en forståelig måte. Selve hjemmelshenvisningen var plassert på slutten av vedtaket. I flere vedtak som gjaldt behandlingsvilkåret (altså at hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevne må være gjennomført), var det bare i starten av vedtaket henvist til den aktuelle lovbestemmelsen sammen med gjengivelsen av vilkåret. Dette gjør det enklere for søkeren å forstå hvilken regel som er avgjørende for avslaget.

Tilsvarende var sykepengevedtakene bygget opp slik at begrunnelsen kom først, ofte uten å henvise til konkrete bestemmelser i folketrygdloven. Henvisningen til rettsreglene begrunnelsen bygget på, kom som oftest i et eget avsnitt til slutt i vedtaket. Et fellestrekk for begge ytelsene var at der det var vist til lovbestemmelsene på slutten, stod det: «Vedtaket er gjort etter folketrygdloven § xx – § xx.».

6.3  Beskrivelse av hvilke rettsregler vedtaket bygger på

6.3.1 Innledning

Forvaltningsloven § 25 første ledd gjelder vedtakets rettslige grunnlag. For at mottakeren skal kunne forstå begrunnelsen for avslaget, må regelen vedtaket bygger på være beskrevet.

Bestemmelsen krever at det som et minimum «vises» til de regler vedtaket bygger på. Dersom det er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket, må begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den sentrale rettslige problemstillingen – det vil si hva som var avgjørende for løsningen av det aktuelle spørsmålet. Som påpekt i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 23.2.1.2, kan det for noen regler eller vilkår være nødvendig å gjøre rede for forvaltningens tolkning av regelen.

Alle vedtakene vi gjennomgikk viste til relevante lovbestemmelser i folketrygdloven kapittel 8 eller 12. Det var følgelig ingen vedtak som på et overordnet nivå ikke viste til relevante regler. Derimot var det mange vedtak som ikke gjenga reglene på en forståelig måte og som dermed heller ikke fylte kravet til god forvaltningsskikk.

Vedtak om sykepenger og uføretrygd er en type masseforvaltning med mange ulike søkere. I de fleste sakene i førsteinstans vil ikke Nav ha kunnskap om hva mottakeren vet om reglene. Nav må derfor ta utgangspunkt i at mottakeren ikke kjenner reglene, og heller ikke enkelt kan forstå juridiske tekster.

I tillegg vil kravene til klarspråk og til god forvaltningsskikk forplikte forvaltningen til å gjøre en innsats for at mottakeren forstår innholdet i rettsregelen, og slik at vedkommende på en enkel måte kan forstå og kontrollere om vedtaket er riktig. Se punkt 4.5 for en nærmere redegjørelse for de rettslige utgangspunktene.

Nedenfor gjennomgår vi funn knyttet til disse utgangspunktene.

6.3.2  Er regelen presentert på en forståelig måte?

Utgangspunktet etter § 25 første ledd er at det skal vises til de lovreglene som er relevante for vedtaket. Om det er nødvendig av hensyn til søkeren, skal problemstillingen eller innholdet i regelen gjengis på en måte som gjør mottakeren i stand til å forstå hva rettsregelen går ut på.

Ved gjennomgangen har vi sett at den del av begrunnelsen som skal gjøre mottakeren kjent med regelen eller reglene avslaget bygger på, ikke er gjort slik at formålet med bestemmelsen ivaretas. Vi går nedenfor gjennom ulike typer svakheter i denne delen av begrunnelsen.

Upresis henvisning

En svakhet i vedtakene vi så på er at det ikke alltid blir vist til hvilken del av bestemmelsen som har vært avgjørende for avslaget. Der det i begrunnelsen var vist til en konkret bestemmelse, for eksempel folketrygdloven § 8-30 om Navs beregning av sykepenger, var det som oftest ikke nærmere presisert hvilken del av bestemmelsen som inneholdt de aktuelle vilkårene som var avgjørende for vedtaket.

Dette var også tilfellet i noen av vedtakene om uføretrygd. Der vilkårene for uføretrygd består av flere ledd og flere typer vurderinger, som for eksempel er tilfelle for folketrygdloven § 12-5 (som omhandler krav om både gjennomført hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak for å få uføretrygd), vil det være vanskelig for søkeren å finne ut hvor vilkåret Nav viser til er hentet fra dersom dette ikke tydeliggjøres.

Manglende henvisning til andre relevante regler

I noen vedtak blir det ikke vist til andre bestemmelser som kan være relevante for å vurdere om et vilkår er oppfylt. De fleste sykepengevedtakene som var avslått fordi det var søkt for sent, var avgjort delvis automatisk. I avslagene var det verken oppgitt om unntaksbestemmelsen for søknadsfristen i folketrygdloven § 22-13 syvende ledd var vurdert, eller om søkeren hadde blitt informert om unntaket. Bestemmelsen gjør unntak fra søknadsfristen dersom Nav har gitt misvisende opplysninger eller der søkeren åpenbart ikke har vært i stand til å sette frem krav tidligere. Når det ikke er vist til muligheten for unntak fra søknadsfristen og heller ikke om det er vurdert, skaper det usikkerhet om søkeren er gjort kjent med unntaket og om Nav har vurdert alle forhold som kan være relevante.

I sakene der en saksbehandler vurderte saken nærmere i et eget brev i tillegg til det delvis automatiske avslaget, ble det imidlertid gitt informasjon om unntaksregelen og også om Nav mente unntak ville være aktuelt i saken.

Det henvises til mange bestemmelser, og også bestemmelser som ikke er relevante

En annen uheldig praksis er at det henvises til andre og flere lovbestemmelser enn den eller de som har betydning for avslaget. Søkeren må da selv lete frem hvilken bestemmelse som har vært avgjørende ut ifra informasjonen som ellers kommer frem av begrunnelsen. Det kan også skape usikkerhet hos mottakeren om hen har forstått saken rett. I mange av sykepengevedtakene ble det for eksempel henvist til en rekke lovbestemmelser uten at det var tydelig hvilken konkret bestemmelse som var den avgjørende. Eksempler på dette fra sykepengevedtakene var der det etter gjengivelse av resultatet og øvrige deler av begrunnelsen stod: «[o]m rett til sykepenger og gradering: Folketrygdloven §§ 8-3, 8-10, 8-13 og 8-30».

Vi så det samme i vedtak om uføretrygd der begrunnelsen for avslag var at søkeren ikke oppfylte kravet om gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevnen. Flere av disse vedtakene ble avsluttet med at «[v]edtaket er gjort etter folketrygdloven § 12-5 – § 12-7». Kravet om gjennomgått behandling står i § 12-5. Bestemmelsene i § 12-6 og § 12-7 gjelder vilkår som ikke hadde betydning for det aktuelle vedtaket. (De sistnevnte gjelder krav om årsakssammenheng mellom nedsatt inntektsevne og sykdom, skade eller lyte og krav om at inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten.)

Mange av vedtakene forklarte riktignok at det var for tidlig å ta stilling til vilkårene i § 12-6 og § 12-7. Dette gir søkeren veiledning som kan være nyttig med tanke på en senere søknad om uføretrygd. Samtidig er det misvisende å skrive at vedtaket er «gjort etter» bestemmelser som foreløpig ikke er vurdert. Det vil i alle fall kunne skape usikkerhet hos mottakeren. Slik ombudet ser det er det fullt mulig å kombinere veiledning om hvilke vilkår det er for tidlig å ta stilling til, og samtidig angi presist hvilken bestemmelse avslaget er basert på.

Det gis informasjon som ikke er relevant

Blant vedtakene er det også eksempler på at det gis informasjon som ikke er relevant. Sammen med mange av sykepengevedtakene fulgte det med et eget skriv som inneholdt utskrift av en rekke bestemmelser fra folketrygdloven og forvaltningsloven. Disse skrivene var tilsynelatende standardiserte og like, uavhengig av hva vedtaket gjaldt. Ingen av vedleggene til de vedtakene vi gikk gjennom inneholdt utskrift eller sitater fra folketrygdlovens kapittel 8 om sykepenger, som er det relevante kapittelet. Bestemmelsen som var avgjørende for vedtak om avslag på sykepenger var derfor aldri sitert eller gjengitt i vedlegget, mens for eksempel informasjon om tilbakebetaling av eventuelle feilubetalte stønader etter folketrygdloven § 22-15 flg. alltid var gjengitt. Tatt i betraktning at vedtak om avslag på sykepenger har relativt korte begrunnelser, fremstår den samlede informasjonen som gis, ikke tilpasset mottakerens sak. Informasjonen bidrar ikke til at søkeren forstår sakens utfall. Tvert imot kan irrelevant informasjon i et vedlegg, som i tekstmengde utgjør mer enn selve begrunnelsen for avslaget, bidra til å skape usikkerhet om Nav har satt seg tilstrekkelig inn i saken.

I NOU 2023:11 har utvalget pekt på noe av det samme ved at vedtakene om unge uføre-tillegg inneholdt mye standardtekst om sykdom som ikke var relevant i søkerens sak, se punkt 20.4.1. Dette var også tilfelle i vedtak vi så om unge uføre-tillegg.

Oppsummering

Felles for alle disse funnene er at informasjon om rettsregler presenteres på måter som er lite tilpasset mottakeren. Det blir derfor vanskelig for mottakeren å skjønne hvilken rettsregel avslaget bygger på.

6.3.3 Gjengis regelens innhold på en korrekt måte?

Vår gjennomgang viste også tilfeller der rettsregelen ikke ble gjengitt eller forklart på korrekt måte.

Uriktig omtale av regelen

Vi så for eksempel at der uføretrygd ble avslått på grunn av manglende forutgående medlemstid i folketrygden, ble unntakene fra regelen om fem års medlemstid omtalt som «kan-regler». Dette kan gi et inntrykk av at det er opp til Nav å vurdere om unntakene skal brukes når vilkårene er oppfylt. Mange av disse søkerne har ikke oppholdt seg lenge i Norge, og norskkunnskapene kan være begrenset. Dette skjerper kravet til at Nav beskriver regelverket forståelig og presist.

Regelen blir beskrevet feil som følge av forenkling eller omskriving av regelen

Dersom regler er omskrevet for å gjøre innholdet mer forståelig for søkeren, er det viktig at forenklingen ikke går på bekostning av en riktig gjengivelse av reglenes innhold. I uførevedtakene som gjaldt avslag fordi vilkåret om forutgående medlemstid i folketrygden ikke var oppfylt, var lovens unntak fra hovedregelen om fem års medlemstid oppsummert i en standardtekst. I vedtakene fra 2022 så vi at denne standardteksten gjenga unntaksregelen i § 12-2 andre ledd bokstav b uriktig. Feil gjengivelse av lovtekst skaper tvil om Nav har lagt riktig lovforståelse til grunn for avgjørelsen, og gir risiko for at vedtaket er feil. I vedtakene fra 2023 synes gjengivelsen av denne regelen å være korrekt.

Beskrivelsen av rettsregelens innhold er feil

I uføretrygdsakene så vi også eksempel på at innholdet i regelen var feil angitt. Der Nav vurderte kravet om at uførheten skyldtes «alvorlig» sykdom, skade eller lyte for rett til «unge uføre-tillegg», var innholdet i regelen beskrevet feil. Høyesterett har i dom 23. november 2021 (HR-2021-2276-A) uttalt seg om hvordan alvorlighetsvilkåret skal forstås, og dette er innarbeidet i Navs rundskriv til folketrygdloven § 12-13. Vedtaket var fra august 2022, og utgangspunkt for den rettslige vurderingen tok ikke hensyn til den endringen som fulgte av Høyesteretts dom. Fra klagesaksbehandlingen har ombudet tidligere sett flere lignende begrunnelser i beslutninger om avslag på omgjøring av vedtak om uføretrygd, der Nav ikke har tatt utgangspunkt i riktig tolkning av regelen.

Når utgangspunktet for den rettslige vurderingen ikke er angitt riktig, er risikoen stor for feil i vedtaket og det kan føre til at søkeren på uriktig grunnlag ikke bruker klageretten.

6.3.4 Gjør oppbyggingen av vedtakene det vanskelig å forstå de rettslige forutsetningene for resultatet?

I punkt 6.3.3 og 6.3.4 har vi vist eksempler på at henvisning til regelen avslaget er basert på, ikke er tydelig presentert og at innholdet i regler ikke gjengis korrekt. Ved gjennomgangen så vi også at måten vedtakene var bygget opp på kunne gjøre det vanskelig for mottakeren å forstå det rettslige grunnlaget for avgjørelsen. Dette viste seg for eksempel ved at henvisningen til rettsreglene ikke var knyttet klart opp mot det vilkåret i bestemmelsen som var avgjørende i det enkelte vedtaket. I flere vedtak om sykepenger så begrunnelsen slik ut:

For å få sykepenger må du ha fått redusert arbeidsevnen din med minst 20%.

Du opplyser i søknaden at du har arbeidet 97 prosent av din normale arbeidstid i perioden 22.11.22-30.11.22. Dette er årsaken til at søknaden din om sykepenger er avslått.

Vi har brukt folketrygdloven § 8-13 i saksbehandlingen av søknaden.

Når vilkåret for avslaget står i første avsnitt av vedtaket, mens henvisningen til hvilken rettsregel det er hentet fra kommer i tredje avsnitt og uten en klar sammenkobling, er det en risiko for at leseren ikke forstår hvor vilkårene er tatt fra. Dette gjelder særlig der vedtakene er av et visst omfang, og det blir enda større avstand mellom henvisningen til rettsregel og de aktuelle vilkårene. Som i dette eksemplet fra en sak om uføretrygd:

Begrunnelse for vedtaket

For å ha rett til uføretrygd må du oppfylle alle disse vilkårene:

• Du må være mellom 18 og 67 år.

• Du må ha vært medlem av folketrygden i de siste fem årene fram til uføretidspunktet, eller oppfylle en av unntaksreglene for medlemskap.

• Inntektsevnen din må være varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom og/eller skade, eller du må oppfylle en av unntaksreglene.

• Sykdommen eller skaden din må være hovedsak til din nedsatte inntektsevne.

• Du må ha gjennomført all hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak, som kan bedre inntektsevnen din.

Vi har kommet fram til at du ikke oppfyller alle disse vilkårene.

Ut fra opplysninger i saken din, er du fortsatt i behandling ved XXX, jamfør opplysninger mottatt fra institusjonen den 6. januar 2022. Vi har derfor vurdert at du ikke har gjennomført all hensiktsmessig behandling som kan bedre funksjonsevnen din. Du har heller ikke gjennomført arbeidsrettede tiltak eller forsøkt annet arbeid som kan bedre dine inntektsmuligheter i arbeidslivet. Det er sannsynlig at du senere vil kunne være i aktivitet og gjennomføre arbeidsrettede tiltak.

Det er derfor for tidlig å ta stilling til om sykdom eller skade har ført til at inntektsevnen din er varig nedsatt.

Du oppfyller ikke vilkårene, og vi avslår derfor søknaden din om uføretrygd.

Vedtaket er gjort etter folketrygdloven §§ 12-5 til 12-7.

I sykepengesakene så vi også tilfeller der vedtaket viste til hvilken bestemmelse som var brukt, men der det ut fra begrunnelsen var vanskelig å se hvilket av vilkårene i loven Nav mente ikke var oppfylt. Grunnen til dette var at gjengivelsen av vilkåret var bakt inn i beskrivelsen av faktum. Søkeren ble da overlatt til selv å finne ut av hvilke vilkår som følger av bestemmelsen Nav viser til:

Vedtaket er gjort etter folketrygdlovens paragraf §8-2 og §8-3.

NAV Arbeid og ytelser har vurdert ditt krav om sykepenger.

Du har sendt krav om sykepenger med uavklart arbeidssituasjon fra 26.09.2022. NAV har ingen opplysninger om at du mottar stønad som kan gi rett til sykepenger. Du er heller ikke registrert med noen aktuelle arbeidsforhold på sykemeldingstidspunktet den 05.09.2022 eller tidligere.

På sykemeldingstidspunktet 26.09.2022 hadde du ikke tap av pensjonsgivende inntekt, og ditt krav om sykepenger er derfor avslått.

Manglende sammenheng mellom angivelse av rettsregel, og det avgjørende vilkåret i bestemmelsen, kan lett lede til misforståelse eller usikkerhet hos mottakeren. I eksempelet over vurderer Nav to ulike vilkår; opptjeningstid i § 8-2 og tap av pensjonsgivende inntekt i § 8-3, men uten at innholdet i vilkårene kommer tydelig frem.

Et annet eksempel på dette er vedtakene som innvilger uføretrygd med lavere uføregrad enn 100 prosent. I starten av begrunnelsen vises det til opp mot 16 bestemmelser fra kapittel 12 i folketrygdloven. Hvorfor søkeren ikke får full uføretrygd er begrunnet senere under overskriften «Slik har vi fastsatt uføregraden din». Her ble det samtidig normalt ikke vist til de reglene som bestemmer hvordan man fastsetter uføregrad. Det ble normalt heller ikke vist til betydningen av inntektens størrelse før og etter uførhet. Selv om innholdet i vedtaket samlet sett er riktig, gjør oppbyggingen det vanskelig å kontrollere om rettsanvendelsen er riktig. Nav bør tilstrebe at et vedtak gjør det enkelt å forstå hvor vilkåret er hentet fra.

Som et eksempel på hvordan dette kan gjøres på en god måte viser vi til et vedtak om avslag på sykepenger med klar kobling mellom rettsregel og vilkår:

Vedtaket er gjort etter folketrygdloven paragraf 8-13 der det fremgår at det ikke utbetales sykepenger når uføregraden er under 20 %.

I søknad om sykepenger for perioden xx.xx – xx.xx opplyser du at du har arbeidet 85% av det du vanligvis gjør. Dette gir en uføregrad på 15 % i denne perioden …

Uføregraden er under 20 % og søknaden er derfor avslått.

Et annet eksempel på god kobling mellom regel og vilkår er uførevedtakene som startet med:

Folketrygdloven § 12-5 stiller som vilkår for rett til uføretrygd at du har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevnen.

6.3.5 Særlig om gjengivelse av rettsregler i vedtakene om uføretrygd

Folketrygdloven § 12-5 inneholder vurderingspregede vilkår som at «hensiktsmessig behandling» og «individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak» må være gjennomført for rett til uføretrygd. De fleste vedtakene der en uføresøknad ble avslått med henvisning til vilkårene i § 12-5, var begrunnet med at behandlingsvilkåret ikke var oppfylt. I de aller fleste av disse vedtakene var det brukt en standardtekst som gjenga folketrygdlovens behandlingskrav i § 12-5 første ledd og hensynene bak kravet. I § 12-5 andre ledd er det listet opp hvilke momenter som skal legges vekt på ved vurderingen av hva som er «hensiktsmessig». Ved vurderingen av om behandlingsvilkåret var oppfylt, ble det flere ganger vist til momenter Nav hadde vektlagt, men uten at det sto at momentet fulgte direkte fra loven. Et eksempel på dette er når det legges vekt på lav alder i vurderingen av om vilkåret er oppfylt. Det kom ikke frem at det følger av loven at alder skal vektlegges:

Videre legger vi også avgjørende vekt på at du med dine 25 år er ung i trygderettslig forstand og at det derfor stilles strenge krav til å ha gjennomført behandling.

Det er lettere for søkeren å vurdere om vedtaket er riktig hvis det går frem av begrunnelsen at momentet er hentet fra loven.

Et lignende eksempel gjaldt et avslag som følge av at søkeren, som var 29 år, ikke hadde gjennomført hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak i tilstrekkelig grad. Momentene i § 12-5 andre ledd, som for eksempel alder, var ikke nevnt som en del av den rettslige begrunnelsen:

Du har gjennomført flere arbeidsrettede tiltak, det siste ved X i perioden Y – Z. Sluttrapporten konkluderer med at dine helseplager begrenser dine muligheter på det ordinære arbeidsmarkedet. For å bistå til å arbeide med motivasjon, finne ut mer om din fungering, stillingsprosent og lønnet arbeid kan fungere over tid, anses du å være i behov av tett oppfølging i et langvarig tiltak.

Vi vurderer derfor at det er hensiktsmessig at du gjennomfører ytterligere arbeidsrettede tiltak, fordi arbeidsrettede tiltak ikke er gjennomført i tilstrekkelig grad.

Når uførheten skyldes yrkesskade eller yrkessykdom, har folketrygdloven egne utmålingsregler i § 12‑17 tredje ledd. I ett av vedtakene kom Nav til at 50 prosent av arbeidsuførheten skyldtes yrkesskade. Videre fremgikk det at «denne delen av uføretrygden [vil] bli beregnet etter særbestemmelser som gir deg en høyere uføretrygd». Det var ikke opplyst hvilke konkrete særregler som hadde vært vurdert eller benyttet. Hva særreglene nærmere gikk ut på sto ikke, og det var heller ikke presisert hvor i folketrygdloven reglene om beregning av uføretrygd ved yrkesskade finnes, ut over at det innledningsvis var vist til § 12-17 sammen med 15 andre lovbestemmelser. Det sto ikke i vedtaket hva konsekvensen av bruk av beregningsreglene for yrkesskade var. Månedlig uføretrygd var ikke fordelt mellom den delen av uførheten som skyldes yrkesskade og den som skyldes andre forhold.

Når det som her ikke står i vedtaket hvilken del av ytelsen som er beregnet etter hvilke regler, er det åpenbart vanskelig for søkeren å ha en formening av om beregningen er riktig.

6.3.6 Kommer det tydelig frem at søkeren ikke får full ytelse?

Undersøkelsen vår gjelder begrunnelser der søknader om sykepenger eller uføretrygd avslås. Vi innhentet derfor kun avslagsvedtak. Enkelte av vedtakene vi fikk oversendt gjaldt innvilgelse av søknaden uten at det var innvilget «full» ytelse. Et eksempel er innvilgelse av uføretrygd med en lavere uføregrad enn 100 prosent:

NAV har innvilget søknaden din om uføretrygd

Vi har innvilget søknaden din om uføretrygd som vi mottok 28. juni 2022. Du får 65 prosent uføretrygd fra 1. desember 2022.

Du får 23 912 kroner i uføretrygd per måned før skatt.

Uføretrygden blir utbetalt senest den 20. hver måned. Du får din første utbetaling i desember 2022.

I dette brevet forklarer vi hvilke rettigheter og plikter du har. Det er derfor viktig at du leser hele brevet.

Søkeren kan i mange tilfeller ha forventninger om at full ytelse innvilges. Der vedtaket avviker fra søkerens forventninger, bør det komme tydelig frem av begrunnelsen hvorfor det ikke er innvilget full ytelse, og at dette kan påklages. Slik vedtakene var formulert, ble det vanskelig umiddelbart å se at vedtaket også inneholdt elementer som, avhengig av forventningene, betød avslag. Alle vedtakene inneholdt riktignok henvisning til klagemuligheten i et eget avsnitt avslutningsvis, men det var ikke informasjon om klagemuligheten på en slik måte at det var lett å forstå at også fastsettelse av uføregrad og uføretidspunkt kunne påklages.

Et lignende tilfelle så vi ved delvis innvilgelse av sykepenger. Sykepenger skal erstatte bortfall av arbeidsinntekt, men dette gjelder ikke inntekter over 6G. I motsetning til i eksemplet over vil en søker ved innvilgelse av sykepenger beregnet til 6G, ha fått innvilget den maksimale ytelsen hen etter loven kan få. Søkeren vil likevel kunne ha en forventning om at hele inntektsbortfallet kompenseres gjennom sykepengene, også utover et beløp på 6G. Dette er en situasjon Nav anser som fullt medhold siden lovens maksimale ytelse er innvilget. Etter forvaltningsloven § 24 kreves det da ingen begrunnelse. Fordi resultatet er et annet en søkerens forventninger, er det i Navs rundskriv R36-00 til § 24 annet ledd likevel praksis for at vedtaket må begrunnes.

Når søkeren har flere arbeidsforhold, kompliserer det utregningen ved at det ofte må gjøres en forholdsmessig reduksjon. Dette tilsier at det stilles strengere krav til Navs redegjørelse for utregningen slik at søkeren kan vurdere om hen er enig både i selve utregningen og i de tallene som er lagt til grunn for den. Hvordan avkortningen var gjort var vanskelig å lese ut fra teksten i vedtakene, som for eksempel kunne se slik ut:

VI HAR INNVILGET SØKNADEN DIN OM SYKEPENGER.

Du har vært sykmeldt fra X AS.

Sykepengene beregnes ut fra inntekten din de siste tre kalendermånedene før du ble syk, omregnet til årsinntekt. Vi har fastsatt sykepengegrunnlaget ditt slik:

Årsinntekt X AS: kr 840 000,00

Årsinntekt frilanser: kr 5 346,00

Total årsinntekt: kr 845 346,00

Utbetalingen av sykepenger begrenser seg til 6 ganger folketrygdens grunnbeløp (6G), som er kr 668 862. Siden du har flere inntektskilder, blir utbetalingen redusert slik at den tilsvarer forholdet mellom inntektene.

På denne bakgrunn ble utbetalingen av sykepenger redusert til kr 664 632,- pr. år.

I disse vedtakene fremgår det avslutningsvis at vedtaket kan påklages, men vedtaket gjorde det ikke tydelig at det også inneholdt et avslagselement. At vedtaket både var en innvilgelse og det som kan oppfattes som et avslag, må være tydelig. Det kan for eksempel gjøres ved å løfte det frem innledningsvis og i teksten. Når dette ikke er gjort, kan det også skape usikkerhet om muligheten for å klage.

6.3.7 Oppsummering

Formålet med å vise til reglene som vedtaket bygger på i en begrunnelse, er å gjøre mottakeren i stand til å forstå grunnlaget for avslaget. Vedtakene vi har sett på henviser som hovedregel til relevante bestemmelser i folketrygdloven kapittel 8 og 12 og gjengir regelens innhold eller den problemstillingen avslaget bygger på. Begrunnelsene oppfyller slik sett minstevilkårene som følger av ordlyden i forvaltningsloven § 25 første ledd om begrunnelsens innhold knyttet til rettsregler.

Samtidig viser gjennomgangen at mange vedtak ikke begrunnes på en måte som gjør mottakeren i stand til å uten videre forstå det rettslige grunnlaget for avgjørelsen. Det er ikke i samsvar med god forvaltningsskikk.

Etter Sivilombudets syn er det nødvendig at Nav gjør et mer aktivt arbeid for å sikre at mottakerne av vedtakene i større grad har mulighet til å forstå hvilke regler avslaget bygger på og hvordan de er anvendt.

Funn:

• Alle vedtakene følger på et overordnet nivå minimumsvilkårene i forvaltningsloven § 25 første ledd ved at lovbestemmelser som var relevante for avslaget er nevnt.

• I flere vedtak blir det gitt informasjon om rettsreglene på en måte som er lite tilpasset brukeren eller saken som skal avgjøres. Det blir ikke vist hvilken del av bestemmelsen som har vært avgjørende, eller det blir vist til andre lovbestemmelser enn det som er direkte relevant. Det er også eksempler på at det ikke blir vist til lovregler som kan være relevante.

• Noen begrunnelser er bygget opp på en måte som gjør det vanskelig for mottakeren å forstå det rettslige grunnlaget for avgjørelsen.

• Der Nav drøfter vurderingspregede vilkår, blir det ikke forklart at momentene for vurderingen står i loven.

• Ved avgjørelser der det ikke innvilges full ytelse, kom det ikke klart nok frem at dette kan påklages.

Anbefalinger:

• For å unngå tvil om hvilken regel som er anvendt, må Nav sikre en klar henvisning til rettsregelen og hva som er relevante vilkår. Der det er vist til flere lovbestemmelser som har betydning for vedtaket, bør Nav sikre at den avgjørende lovbestemmelsen og vilkåret kommer tydelig frem.

• Det bør ikke vises til lovregler som ikke er av betydning for avgjørelsen.

• Gjengivelser av lovregler eller vilkår i loven må være korrekte.

• Nav bør særlig sikre at henvisningen til rettsregler og vilkårene i bestemmelsen er koblet sammen på en god måte.

• Det bør komme klart frem av et vedtak dersom det helt eller delvis kan påklages.

6.4 Beskrivelse av hvilke faktiske opplysninger vedtaket bygger på

6.4.1 Innledning

En forutsetning for riktige vedtak er at de bygger på korrekte faktiske forhold. Det er derfor viktig at mottakeren av vedtaket gjøres kjent med hvilke fakta avslaget bygger på. Forvaltningsloven § 25 stiller krav om at forvaltningen må nevne de faktiske forholdene som har vært avgjørende for vedtaket. Regelen skal sikre at den enkelte forstår hvordan forvaltningen har kommet frem til resultatet i saken. Regelen skal også gi den enkelte mulighet til å se om forvaltningen har lagt det søkeren mener er riktig faktum til grunn for sin avgjørelse og om det er grunn til å klage. Se punkt 4.6 for en nærmere redegjørelse for de rettslige utgangspunktene.

I de neste avsnittene ser vi nærmere på i hvilken grad sentrale faktiske opplysninger blir gjengitt i avgjørelsene, herunder om beregninger av inntekt av avgjørende betydning for å bli innvilget den ytelse det er søkt om, er forståelige. Vi ser på om Navs vurderinger av «behandlingsvilkåret» i vedtak om uføretrygd er forståelige. Videre ser vi på om søkerens egne merknader blir gjengitt, og om måten vedtakene er bygget opp på gjør det enkelt å forstå hvilke faktiske forutsetninger som har vært avgjørende for utfallet av saken. Endelig beskriver vi funn knyttet til bruk av standardmaler i begrunnelsene.

6.4.2 Blir sentrale faktiske opplysninger gjengitt i begrunnelsen?

Vår gjennomgang av vedtakene om sykepenger og uføretrygd viste at faktum i saken ofte var gjengitt slik at det var mulig å forstå hvorfor søkerens situasjon ikke oppfylte vilkårene. I de tilfellene der gjengivelse av fakta ikke var tilstrekkelig, viste gjennomgangen ulike svakheter.

I noen vedtak så vi ut fra begrunnelsene at Nav kan ha lagt feil faktum til grunn for avgjørelsen. Etter ombudets syn illustrerer eksemplene nedenfor at der de relevante faktiske forholdene i saken gjengis, er det gode muligheter for å oppdage og påpeke feil. For eksempel fikk en søker redusert sykepengegrunnlaget med følgende begrunnelse:

Din arbeidsgiver X AS har meldt inne en inntekt på 777 552 kroner i året. Sammenlikningsgrunnlaget som er din innrapporterte inntekt til a-ordningen de siste 12 månedene er 777 552 kr.

Inntekten som er opplyst fra din arbeidsgiver avviker med mer enn 25% fra innrapportert inntekt de siste 12 månedene.

Sykepengegrunnlaget ble deretter fastsatt til 566 151 kroner selv om det ikke var avvik mellom de to opplyste summene.

I et annet eksempel ble søknaden om sykepenger avslått fordi vedkommende ikke hadde redusert arbeidsevnen med 20 prosent til tross for at søkeren kun hadde jobbet 13 prosent av normal arbeidstid i perioden.

Søknaden din om sykepenger i perioden 07.09.22-05.10.22 er avslått.

For å få sykepenger må du ha fått redusert arbeidsevnen din med minst 20%. Du opplyser i søknaden at du har arbeidet 13 prosent av din normale arbeidstid i perioden 07.09.22-05.10.22

Dette er årsaken til at søknaden din om sykepenger er avslått.

Vi tar forbehold om at vi ikke har lest søknadene, men ut fra gjengivelsen av faktum i vedtakene og avslagsgrunn, må enten vedtakene eller begrunnelsene være feil. Dette illustrerer hvorfor en god og utfyllende begrunnelse er viktig for at mottakeren kan oppdage feil.

I sykepengesakene var det normalt oppgitt hvor stor prosent vedkommende hadde jobbet forut for sykemeldingen og hvilke arbeidsforhold Nav hadde lagt til grunn. Å gjengi dette er viktig for at mottakeren skal forstå hva vedtaket bygger på, og kunne rette opp der det kan være gjort feil. I de delvis automatiserte vedtakene var dette ikke tilfelle, se nærmere om dette i punkt 6.6.

Også i vedtakene om uføretrygd så vi at det manglet informasjon om hvilket faktum som hadde betydning for vurderingen av om vilkårene var oppfylt. I avslagene som skyldtes manglende forutgående trygdetid, var det for eksempel ikke oppgitt i hvilket land søkeren bodde før hen flyttet til Norge og ble medlem av folketrygden. Dette er viktig informasjon for å kunne vurdere om bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering, herunder EØS-reglene, kommer til anvendelse i saken. For eksempel skal perioder med trygdetid i enhver EØS-stat tas i betraktning ved vurderingen av om opptjeningsvilkåret er oppfylt.

Å angi hvilket land søkeren kom fra kan bidra til at saksbehandleren blir mer bevisst det internasjonale aspektet ved trygdereglene, og er med på å sikre at saksbehandleren faktisk gjør nødvendige vurderinger. Dette vil bidra til økt kvalitet i førsteinstans. Det vil også kunne sette søkeren i bedre stand til å sjekke om Nav har lagt riktig faktum til grunn for sin vurdering av om vilkåret om trygdetid er oppfylt.

Lignende feil fant vi der avslaget på uføretrygd var begrunnet med at inntektsevnen ikke var nedsatt med 50 prosent eller med 40 prosent for mottakere av arbeidsavklaringspenger. «Inntekt før uførhet» og «inntekt etter uførhet» er juridiske begreper. De har betydning for vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, det vil si om vilkåret for uføretrygd er oppfylt, og eventuelt hvilken uføregrad som kan fastsettes. I vedtakene som gjaldt avslag på uføretrygd på grunn av at inntektsevnen ikke var tilstrekkelig nedsatt, fremgikk det stort sett hvilke faktum (tall) som ble lagt til grunn og hvilken dokumentasjon inntektsopplysningene stammet fra. I rundt halvparten av vedtakene var imidlertid ikke uføretidspunktet (tidspunktet «du ble ufør») klart angitt. Det er en klar svakhet fordi man kommer frem til størrelsen på inntektsevnen ved å sammenlikne inntektsmuligheter før og etter dette tidspunktet. I disse tilfellene kunne en uttrykkelig gjengivelse av faktum gjort det enklere for søkeren å kontrollere om hen er enig i Navs fastsettelse av inntektsevnen.

6.4.3  Faktiske forhold og søkerens merknader blir i liten grad gjengitt

Vedtakene om uføretrygd inneholdt ofte henvisninger til søkerens synspunkt om faktiske forhold. På sykepengeområdet inneholdt vedtakene derimot ingen gjengivelser av søkerens eventuelle merknader eller fakta som søkeren trakk frem. Ettersom vi i denne undersøkelsen kun har sett vedtakene og ikke søknadene med eventuelle vedlegg, er det vanskelig for ombudet å vurdere om gjengivelsen av faktum i vedtakene var tilstrekkelig. Vi vet derfor ikke om manglende gjengivelse av søkerens synspunkter skyldtes at de er utelatt fra begrunnelsen, eller om søkeren ikke har gitt merknader som kan gjengis.

Der søkeren har gitt uttrykk for bestemte synspunkter kan det være gode grunner til å nevne dem. Vi minner om at ombudet flere ganger har uttalt at forvaltningen i hvert fall kort bør beskrive hvordan klagerens sentrale merknader er vurdert. I SOM-2005-72 uttalte Sivilombudet at selv om det ikke foreligger noen generell plikt for forvaltningen til å imøtegå alle partens anførsler, vil det av pedagogiske grunner være hensiktsmessig å vise at man har vurdert dem.

I noen få saker har Nav kun vist til «sakens dokumenter». En slik henvisning setter ikke nødvendigvis søkeren i stand til å vurdere om Navs beslutningsgrunnlag har vært riktig og tilstrekkelig. Søkeren vil ikke nødvendigvis kjenne til hvilke dokumenter Nav har.

Når Nav ikke kort nevner eventuelle sentrale merknader fra søkeren og i liten grad gjengir faktum, øker det risikoen for at søkeren ikke forstår eller ikke slår seg til ro med vedtaket, selv om vedtaket materielt sett er riktig. Selv om det kan være tid- og ressurskrevende å ta med noen flere setninger i begrunnelsen enn det som følger av minimumskravene, kan det også føre til ressursbesparelser i form av færre veiledningssamtaler og klager fra søkerne.

At vedtaket ikke gjengir hvilket faktum som er lagt til grunn for vurderingen, blir særlig problematisk i lys av funnene i NOU 2023: 11, hvor utvalgets undersøkelser viser at Nav ikke har praksis for å fremlegge viktige opplysninger de mottar for søkeren, se NOU 2023: 11 punkt 20.2. Utvalget peker på at manglende foreleggelse av opplysninger synes å være et generelt trekk ved saksbehandlingen i Nav og at brukerne opplever at det fattes vedtak basert på opplysninger som de ikke var kjent med at Nav hadde.

6.4.4  Avslag på uføretrygd fordi behandlingsvilkåret ikke er oppfylt

For å få uføretrygd må søker ha gjennomgått hensiktsmessig behandling (behandlingsvilkåret) og gjennomført hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak.

Uklart hvilken lidelse som skal behandles

I flere vedtak om avslag på uføretrygd som følge av at søkeren ikke hadde gjennomgått hensiktsmessig behandling, hadde søkeren en rekke diagnoser. I flere av disse ble behandlingsvilkåret bare vurdert med én av diagnosene for øyet. Det blir dermed uklart for søkeren om Nav har tatt stilling til om de øvrige lidelsene er ferdig behandlet, eller om det forventes behandlingsforsøk for noen av disse. Dersom begrunnelsen har med andre faktiske forhold enn de vedtaket bygger på, må det forklares hvorfor opplysningene er tatt med.

Uklart hvilke behandlingstiltak som må forsøkes

I noen av uførevedtakene om oppfyllelse av behandlingsvilkåret var det uklart hva som gjensto fra søkers side for å oppfylle vilkåret. Det varierte om vedtakene beskrev kravet til ytterligere behandling. I noen tilfeller var det sagt at alle aktuelle behandlingstiltak måtte forsøkes, eller at behandlende lege måtte vurdere behandlingsalternativer. I andre tilfeller ramses det først opp forskjellige behandlingsalternativer, og så pekes det på ett bestemt som uprøvd. Slik vedtaket lød var det da vanskelig for søkeren å vite om også de øvrige anbefalte tiltak bør eller måtte forsøkes eller vurderes. Det bør være klart beskrevet i vedtakene hva søkeren eventuelt må gjøre videre. Nedenfor er det to eksempler som illustrerer dette.

Eksempel 1:

Det foreligger … ingen opplysninger i saken som beskriver forsøkt behandling, sykdommen har oppstått såpass nylig at det er altfor tidlig for å konkluderer at det ikke hensiktsmessig med noen av følgende tiltak, som er i følge NAV sine rundskrivet anbefales for pasienter med ME: … behandlende lege må vurdere alle eventuelle tiltak som er hensiktsmessig for deg å gjennomføre.

Eksempel 2:

I følge sakens medisinske dokumenter er det anbefalt psykoedukativt kurs … det kan ikke utelukkes at tiltaket kan bedre funksjons- og inntektsevnen din. Selv om det ikke foreligger en kjent spesifikk om effektiv behandling … er det i flere fagmiljøer ansett hensiktsmessig med kognitiv terapi, rehabiliteringsopphold og gradert treningsterapi, samt mestringskurs. Av denne grunn finner NAV at du ikke har forsøkt behandling i tilstrekkelig grad.

Begrunnelsene vi så kan tyde på at Nav enten har en noe varierende praksis når det gjelder hva som ligger i behandlingsvilkåret i § 12-5, eller at begrunnelsen for hvorfor vilkåret om gjennomgått all hensiktsmessig behandling ikke anses oppfylt, er mangelfullt gjengitt i vedtaket. Det blir i begge tilfeller uklart for søkeren hva som kreves for at hen skal oppfylle behandlingsvilkåret.

6.4.5  Beskrivelsen av hvor mye penger søkeren hadde krav på var ofte svært vanskelig å forstå

Det var ofte vanskelig å forstå hvordan Nav har beregnet søkerens inntekt og hvordan Nav har kommet frem til det beløpet som skal utbetales.

Et eksempel på dette er vedtakene der uføretrygd ble innvilget med en lavere uføregrad enn 100 prosent. Her var det vanskelig å se hva som var lagt til grunn som inntekt ved beregning av barnetillegg. Nedenfor har vi trukket frem et vedtak hvor grunnlaget for «inntekt etter uførhet» var beskrevet slik:

I følgje arbeidsgiver jobber du 50 prosent, og har en årlig inntekt på 291 200 kroner. Du er også fosterforelder og har i august 2022 mottatt 12 600 kroner i fosterhjemsgodtgjørelse. Samlet inntekt blir da 442 400 kroner.

Når Nav så gikk over til å beregne barnetillegg i samme vedtak, ble det opplyst at egen og ektefelles inntekt kunne få innvirkning på barnetilleggets størrelse. Deretter ble det konstatert at «inntekta di er 97 681 kroner». På grunn av eget og ektefelles inntektsnivå, bortfalt søkerens rett til å få utbetalt barnetillegg. Det var imidlertid ikke opplyst hvordan søkerens inntekt var beregnet. Søkeren har derfor ingen mulighet til å vurdere om det stemmer at hen ikke har krav på å få utbetalt barnetillegg. Når inntektsbegrepet i tillegg brukes i ulike sammenhenger i vedtakene, blir det vanskelig for søkeren å forstå hvorfor tallene er forskjellige når beregningen ikke står i vedtaket.

Også i sykepengesakene så vi eksempler der det var vanskelig å forstå hvordan sykepengegrunnlaget var beregnet. Dette gjaldt særlig der søkeren tjener over 6G og hadde flere arbeidsforhold, men bare var sykemeldt fra ett av disse. I slike tilfeller skal utbetalingen reduseres slik at den tilsvarer forholdet mellom inntektene. Som illustrasjon har vi tatt med eksempelet nedenfor:

Du ble sykmeldt den xx.xx.xx fra ditt arbeidsforhold ved X SKULE. Sykepengene dine ble fastsatt til 506 400 kroner per år.

I tillegg har du hatt følgende inntekt fra andre arbeidsforhold: Desember 2021, 10 895 kr fra Y.

Vi har beregnet at du har rett til følgende utbetalingsprosent: Desember 2021: 76 prosent.

Etter vårt syn er vedtaket ikke godt nok begrunnet når det er vanskelig å sette seg inn i hvordan Nav har kommet frem til utregningen av hva som skal utbetales i sykepenger. Når begrunnelsen gjøres så kort som i eksempelet over, er det stor risiko for at søkeren ikke klarer å forstå vedtaket. En mer utfyllende begrunnelse ville gitt søkeren bedre mulighet til å kontrollere om resultatet ble riktig.

Kravet om gjengivelse av de faktiske forholdene vedtaket bygger på, skal sikre at den enkelte forstår og kan kontrollere hvordan forvaltningen har kommet til at vilkåret er eller ikke er oppfylt, og om forvaltningen har lagt riktig faktum til grunn for vurderingen. Søkeren og forvaltningen kan ha forskjellig oppfatning av hva som er de faktiske forholdene i saken. Feil i søknadsskjema eller i de øvrige dokumentene kan ha ført til at forvaltningen har lagt uriktig faktum til grunn for saken. Det er i så fall viktig at det oppklares.

Når faktum ikke gjengis i det hele tatt, eller det ikke er klart hvilket faktum som er lagt til grunn for vurderingen, er det vanskelig å vurdere om sykemeldingsprosenten, inntekten eller andre faktiske forhold som var lagt til grunn for vedtaket, er riktig og om det er nødvendig å komme med tilleggsinformasjon eller klage over vedtaket. Dermed er det vanskelig og noen ganger ikke mulig for søkeren å sjekke om Nav har hatt de relevante opplysningene tilgjengelig for sin vurdering av søknaden.

6.4.6 Gjør oppbyggingen av vedtakene det vanskelig å forstå de faktiske forutsetningene for resultatet?

Informasjonen i vedtakene ble noen ganger presentert i en rekkefølge som gjorde det vanskeligere å forstå innholdet. Som eksempel viser vi til uførevedtaket nedenfor, der Nav først synes å ta utgangspunkt i behandlingsvilkåret, for så å nevne diagnosene søkeren har før det konkluderes med at søkeren ikke har dokumentert sykdom, og at det derfor er for tidlig å vurdere om behandlingsvilkåret er oppfylt. Avslutningsvis konkluderes det likevel med at behandlingsvilkåret ikke er oppfylt:

For å ha rett til uføretrygd må du ha gjennomført all hensiktsmessig behandling som kan bedre inntektsevnen din. Tanken bak dette er at uføretrygd ikke skal gis dersom behandling kan tenkes å øke funksjons- og inntektsevnen din.

Du er diagnostisert med hjertesvikt og psykisk sykdom. Vi ser at lidelsen og funksjonsnedsettelsen påvirker inntektsevnen din i dag.

Basert på foreliggende medisinske opplysninger kan vi ikke se at du har gjennomført all hensiktsmessig behandling som kan bedre funksjons- og inntektsevnen din. Din fastlege vurderer … at du er tilfredsstillende behandlet for din hjertesykdom og at denne er under kontroll.

…

Det foreligger ingen medisinsk dokumentasjon av nyere dato, og vi kan derfor ikke vurdere om du har dokumentert sykdom. Vi kan heller ikke vurdere om du har gjennomført all hensiktsmessig behandling. Det kan ikke utelukkes at utredningen og behandlingen kan bedre funksjons- og inntektsevnen din, sett i sammenheng med din unge alder og dine psykiske plager. Derfor vurderer vi at du ikke har gjennomført all hensiktsmessig behandling.

Videre så vi eksempel på at «inntekt etter uførhet» omtales som at søkeren «har» denne inntekten, selv om søkeren rent faktisk ikke har inntekten:

Du har en inntekt på 267 291 kroner, vi har derfor fastsatt uføregraden din til 50 prosent.

Det som menes er inntekt søkeren eventuelt kan skaffe seg ved å benytte restinntektsevnen, og er i det neste avsnittet forklart slik:

[…] avklart til å kunne jobbe 50 prosent. Vi finner det derfor mest riktig å fastsette din videre inntekt til 50 prosent av ditt oppjusterte inntektsnivå før uførhet, … det vil si 267 291 kroner.

Teksten er etter vår mening upresis fordi det står at søkeren har en inntekt han eller hun faktisk ikke har. For det andre kommer forklaringen på hvordan Nav har kommet frem til inntektstallet, først etter at tallet og uføregraden er fastsatt.

I vår gjennomgang så vi også flere eksempler der Nav måtte ha gitt en mer utfyllende begrunnelse hvis søkeren skulle forstå hva vedtaket gikk ut på. I et vedtak som gjaldt avslag på uføretrygd konkluderte Nav først med avslag. Deretter ble det vurdert om søkeren kunne få uføretrygden utmålt etter særregelen for unge uføre. Begrunnelsen var isolert sett i samsvar med forvaltningsloven § 25. Vedtaket ga likevel ingen forklaring på hvorfor beregningsregelen ble vurdert når det allerede var gitt avslag på uføretrygd. Dette kunne lede søkeren til å tro at det var gitt avslag på to separate ytelser. I tilfeller hvor det er aktuelt å vurdere ung ufør-tillegget selv om det er gitt avslag på uføretrygd, bør det av pedagogiske grunner komme frem at man likevel har valgt å vurdere en utmålingsregel.

6.4.7  Bruk av maler og klart språk

Ved gjennomgangen så vi også at det er brukt maler og at teksten i vedtaket ikke var tilpasset den konkrete saken. I NOU 2023: 11 fant utvalget at vedtakene om uføretrygd til dels innehold mye standardtekst om sykdom som ikke er relevant i den enkelte sak, se punkt 20.4.1. Utvalget viste videre til at:

«Ettersom formålet med begrunnelsen er at bruker skal settes i stand til å forstå vedtaket, kan det ikke utelukkes at det utgjør en saksbehandlingsfeil å innta for mye (overflødig) informasjon og vurderinger uten direkte betydning for avgjørelsen i vedtaket.» (punkt 20.4.2).

I vedtakene om uføretrygd var teksten som ligger i malen ikke alltid tilpasset til de medisinske opplysningene Nav viste til i saken. For eksempel listes det opp flere diagnoser, og deretter sies det at Nav ser at lidelsen påvirker funksjonsevnen i en slik grad at inntektsevnen er nedsatt:

Du er diagnostisert med ME og har andre diagnoser som herpes simplex, hoftesmerter, bihule symptomer/plager, depresjon moderat og cytologi livmorhals lett dysplasi. NAV ser at lidelsen påvirker funksjonsevnen i en slik grad at inntektsevnen din er nedsatt i dag.

Her kan søkeren lure på om Nav mener at det kun er én av disse helseutfordringene/lidelsene som påvirker funksjonsevnen, eller om Nav mener at alle diagnosene gjør det.

Et annet utslag av manglende tilpassing av vedtakene til den enkelte saken ved bruk av maler, er at det i noen av vedtakene veksles mellom bokmål og nynorsk.

Ved gjennomgangen av vedtakene om sykepenger og uføretrygd fant vi også flere tilfeller hvor vi mener språket ikke var klart nok til å sette søkeren i stand til å forstå begrunnelsen. Bruk av forkortelser kan gjøre vedtakets innhold vanskeligere tilgjengelig for leseren, spesielt dersom forkortelsen ikke forklares innledningsvis. Forkortelser kan også virke fremmedgjørende på leseren. Som eksempel på bruk av uforklart forkortelse kan nevnes at ett av vedtakene opplyste at «du skal nå starte oppfølging av LMT». Det fremgikk ikke noe sted i vedtaket hva «LMT» var.

6.4.8 Oppsummering

I de tilfellene Nav verken gjengir hvilket faktum de har lagt til grunn, eller sikrer at opplysninger som er relevant for søknaden fremlegges for søkeren, kan dette føre til at søkeren blir usikker på hvilket faktum som legges til grunn. Dette gjør det vanskelig for den enkelte å vurdere om Nav har tatt utgangspunkt i riktig faktum og om man bør klage.

Selv om de faktiske forholdene var gjengitt i mange av vedtakene, er det et klart behov for forbedring dersom vedtakene skal gi mottakeren god forståelse og mulighet til å vurdere om vedtaket er basert på riktig faktum.

Det er viktig at Nav sikrer at alle vedtak kort og nøyaktig beskriver de faktiske forholdene som har hatt betydning for vedtaket, og kommenterer sentrale merknader fra søkeren. I vedtak basert på maler, må Nav passe på at teksten tilpasses den enkelte saken. Dette vil gi partene bedre mulighet til å se om forvaltningen har lagt vekt på riktige og relevante faktiske forhold og vil gjøre det mulig å rette opp i eventuelle misforståelser og uriktigheter.

Funn:

• I mange av vedtakene var henvisningene til faktum i saken tilstrekkelig til å forstå hvorfor søkeren ikke oppfylte vilkårene for ytelsene.

• Flere vedtak mangler likevel en beskrivelse av faktiske forhold som kan ha hatt avgjørende betydning for resultatet i saken.

• I vedtakene om uføretrygd der søkeren har flere diagnoser var behandlingsvilkåret sjelden vurdert opp mot alle diagnosene, og det var uklart hva som gjensto fra søkerens side for å oppfylle vilkårene.

• Begrunnelsene i uføretrygdsakene kan tyde på at Nav enten har en noe varierende praksis når det gjelder hva som ligger i behandlingsvilkåret i § 12-5, eller at begrunnelsen for hvorfor dette vilkåret ikke anses oppfylt er mangelfullt gjengitt i vedtaket.

• I flere vedtak om sykepenger er det vanskelig å skjønne Navs utregning av hva som skal utbetales.

• Enkelte vedtak er basert på maler der teksten enten ikke i det hele tatt, eller bare i liten grad, er tilpasset den konkrete saken.

• Faktum og eventuelle merknader fra søkeren er i liten grad gjengitt i vedtakene om sykepenger.

Anbefalinger:

• Nav må sikre at alle vedtak kort og nøyaktig beskriver de faktiske forholdene som har hatt betydning for vedtaket. Dette vil gjøre det mulig for søkeren å se at forvaltningen har lagt vekt på riktige og relevante faktiske forhold, og vil gjøre det mulig å rette opp i eventuelle misforståelser og uriktigheter.

• Ved avslag på grunn av vurderingspregede vilkår må Nav sikre at gjengivelsen av faktum og reglenes innhold til sammen gjør at søkeren forstår hvorfor vilkåret ikke er oppfylt.

• Nav bør i større grad få frem i vedtakene eventuelle merknader og faktum søkeren har vist til.

• Nav bør legge vekt på en pedagogisk oppbygning av begrunnelsen, og også ved bruk av maler, tilpasse teksten til den konkrete saken.

6.5  Beskrivelse av hvilket skjønn vedtaket bygger på

6.5.1 Innledning

Kravene som stilles til forvaltningens begrunnelse av skjønnsutøvelsen i forvaltningsloven § 25 gjelder det frie skjønnet (kan-skjønnet), jf. for eksempel Høyesteretts avgjørelser Rt-1981-745 (Isene), Rt‑2000-1056, Rt-2011-111 avsnitt 50 og 51, Rt-2008-96 avsnitt 57 og Sivilombudets uttalelse SOM‑2017-3495. Kravene til begrunnelse varierer likevel ut fra hvor inngripende et vedtak er. Jo mer inngripende et vedtak er, jo strengere krav stilles det til begrunnelsen generelt, også utenfor minimumsvilkårene som følger av forvaltningsloven § 25, se rapportens kapittel 4.4.

I utkast til ny forvaltningslov § 48 (2) bokstav c har forvaltningslovutvalget videre foreslått at både rettsanvendelsesskjønnet og forvaltningsskjønnet skal begrunnes, jf. NOU 2019: 5 kapittel 23.2.5.4 og 23.2.5.5.

En rekke av bestemmelsene om uføretrygd og enkelte bestemmelser om sykepenger i folketrygdloven inneholder vurderingspregede vilkår, se punkt 6.2.3 i rapporten. Ingen av bestemmelsene som gir rett til sykepenger og uføretrygd etter folketrygdloven åpner for et «fritt skjønn» fra Nav slik dette begrepet er forstått i forvaltningsretten. I punkt 6.5.2 under beskriver vi funn knyttet til fastsettelsen av inntekt ved skjønn.

6.5.2  Bruk av faktisk skjønn ved fastsetting av inntekt i vedtakene

Enkelte av vedtakene vi fikk oversendt gjaldt delvis innvilgelse av sykepenger. Av folketrygdloven § 8‑30 andre og tredje ledd følger det at sykepengegrunnlaget fastsettes ved skjønn hvis det er mer enn 25 prosent forskjell på den aktuelle månedsinntekten og den rapportere inntekten til a-ordningen de siste 12 måneder eller dersom rapporteringen til a-ordningen er mangelfull eller uriktig. Fordi vi kun har sett på selve vedtakene, og ikke søknader med vedlegg, var det vanskelig å vurdere om vedtakene i disse tilfellene i realiteten var avslag i lys av hva det ble søkt om. I de få vedtakene vi så der det var aktuelt å begrunne skjønnsutøvelsen, fant vi at vedtakene jevnt over hadde en tilstrekkelig begrunnelse for skjønnsutøvelsen. Vedtakene som inneholdt skjønnsmessig fastsetting av sykepengegrunnlaget, hadde tilstrekkelig klare gjengivelser av hvilke momenter det var aktuelle å vektlegge, og hvilke momenter Nav hadde vektlagt.

I noen av vedtakene om uføretrygd, var inntekt etter uførhet skjønnsmessig fastsatt. Også i disse vedtakene var begrunnelsen av skjønnet etter ombudets vurdering tilstrekkelig.

Selv om Nav ikke alltid vil ha en lovbestemt plikt til å begrunne alle sider ved sin skjønnsutøvelse, er det gode grunner til at Nav skal gi en begrunnelse for hva som er vektlagt ved utøving av skjønn. Det gjør at partene kan se at Nav ikke har lagt vekt på utenforliggende hensyn. Dersom partene har ment noe om forvaltningens skjønnsutøvelse, er det grunn til å behandle dette spørsmålet i begrunnelsen. Det synliggjør om partenes innvendinger er vurdert, er viktig for partenes forståelse av vedtaket og hjelper partene å vurdere om de skal klage.

Funn:

• I den grad fastsettelse av ytelsen ved delvis innvilgelse var basert på et skjønn, hadde Nav begrunnet dette tilstrekkelig.

Anbefaling:

• Nav bør beskrive hvilke momenter som er vektlagt ved utøving av skjønn, både av hensyn til søkeren og klageinstansen.

6.6  Begrunnelser i de delvis automatiserte sakene

Som del av undersøkelsen av sykepengeavslag, har vi gjennomgått 15 vedtak som er delvis automatiserte. Delvis automatiserte vedtak utgjør rundt 30 % av vedtakene om sykepenger. Nav har informasjon om automatisert behandling på sine nettsider.

Selv om de rettslige kravene til begrunnelse er de samme uavhengig av om et vedtak er fattet manuelt, delvis automatisert eller helautomatisert, krever helautomatisert saksbehandling konkret hjemmel i lov, jf. GDPR artikkel 22 nr. 2. Nav har fått en slik hjemmel i Nav-loven § 4a der det i andre ledd bl.a. sies at «[b]ehandlingen må sikre partens krav til forsvarlig saksbehandling og være forenlig med retten til vern av personopplysninger. Avgjørelsen kan ikke bygge på skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift, med mindre avgjørelsen er utvilsom. Den registrerte har rett til manuell overprøving av avgjørelsen.»

Som gjennomgått ovenfor i kapittel 5 er ikke sykepengevedtakene helautomatiserte, men er av Arbeids- og velferdsdirektoratet beskrevet slik at «det har vært en saksbehandler inne i saken og gjort en vurdering, som i praksis er å trykke på en knapp i løsningen». Det står i de delvis automatiserte vedtakene at søknadene også er behandlet av en saksbehandler.

Alle de automatiske avslagene var bygget opp likt uavhengig av avslagsgrunn. Nedenfor viser vi to eksempel på automatiserte avslag på sykepenger.

Eksempel 1:

Eksempel 2:

I de delvis automatiserte vedtakene er det alltid henvist til hjemmelen for avslaget og det er kort referert til hvilket vilkår for sykepenger som ikke var oppfylt i søkerens sak. Et stykke på vei oppfyller dermed begrunnelsene de konkrete kravene i forvaltningsloven § 25.

Etter ombudets syn er begrunnelsene ikke i samsvar med kravet til god forvaltningsskikk. Faktum er ikke beskrevet så konkret at det for klageren er synlig hva Nav har bygget på. Gjennomgående var gjengivelse av faktum i de delvis automatiserte vedtakene svært kort og skjematisk. Det sto at søkeren ikke oppfyller vilkåret, men det var ikke sagt noe om hvilket faktum som var grunnlaget for vurderingen. For eksempel kunne et avslag være begrunnet med at vedkommende var sykemeldt «i for liten grad» uten at det var vist til hvilken prosent Nav hadde lagt til grunn at vedkommende var sykemeldt. I andre tilfeller ble søknaden avslått fordi det var søkt for sent, uten at det var oppgitt når Nav hadde registrert søknaden som innkommet.

I noen få tilfeller var det et tilleggsbrev til vedtakene med en utdypet begrunnelse. I disse brevene var faktum gjengitt, og til sammen oppfylte det delvis automatiserte vedtaket og tilleggsbrevet kravene i forvaltningsloven § 25. I de fleste tilfellene fulgte det imidlertid ikke med en utfyllende begrunnelse.

Det er, slik ombudet vurderer det, i beste fall tvilsomt om en gjengivelse av fakta kun i form av «sykemeldt i for lite grad» er tilstrekkelig til å oppfylle forvaltningslovens krav til begrunnelse. Uavhengig av om det er i strid med forvaltningsloven § 25 eller ikke, vil en så knapp beskrivelse gjøre det vanskelig for søkeren å vurdere hvilke faktiske forhold Nav har lagt til grunn for vedtaket og om det var grunn til å klage. Er målsettingen å lage vedtak som mottakeren er i stand til å forstå, må sentrale opplysninger uttrykkelig komme frem av vedtaket, som sykmeldingsprosent eller tidspunktet søknaden kom inn til Nav dersom søknaden blir avslått som for sent fremsatt.

I NOU 2023: 11 pekte utvalget også på problemet med at begrunnelsen i en del automatiserte vedtak er vanskelig tilgjengelige, og ikke har med tilstrekkelig informasjon til at bruker forstår resultatet av Navs saksbehandling, se punkt 23.1.5. Etter utvalgets syn gir det grunn til bekymring når det er gjennomført store digitaliseringsprosjekter uten at grunnleggende forvaltningsrettslige regler er tatt hensyn til.

Videre viste vår gjennomgang at følgebrevene ser ut som et vanlig manuelt vedtak og ser ut til å være sendt til søkeren samtidig med det automatiserte vedtaket. Vi antar at slike følgebrev er aktuelle i tilfeller der saksbehandleren ser behov for å gi en nærmere forklaring av avslaget. Vi ser likevel at det kun på bakgrunn av vedtakene ikke er lett å vurdere hvorfor det i enkelte saker er sendt ut et slik brev, mens det i andre tilfeller ikke er det. Det er mulig at det skyldes forskjeller i søknadene (som vi ikke har sett på) eller individuelle forskjeller i hvordan den enkelte saksbehandleren vurderte søknaden og vedtaket. I sakene vi har gjennomgått fremstår det imidlertid tilfeldig hvem som har fått en utdypet begrunnelse for avslaget.

De delvis automatiserte vedtakene vi har gjennomgått inneholder heller ikke informasjon om hvilken enhet vedtaket ble truffet ved eller navnet på saksbehandleren som eventuelt har sett gjennom vedtaket.

Ombudet foretok i 2017 en undersøkelse rettet mot flere forvaltningsorganer, blant annet Nav, av vedtak hvor saksbehandlers navn ikke er oppgitt, se SOM-2017-1135. Undersøkelsen omfattet ikke helautomatiserte vedtak hvor en saksbehandler ikke har vært involvert. I undersøkelsen ba ombudet blant annet Nav redegjøre for sine retningslinjer og synspunkter om å utelate saksbehandlerens navn fra vedtak. I Navs svar til ombudet fremgikk det at underskrift på vedtak som er automatisk generert eller masseprodusert, ikke anses nødvendig, da de ikke er et resultat av en konkret saksbehandling av en saksbehandler. I retningslinjene står det imidlertid at det er fornuftig at det blir opplyst i brevet om at det er en masseutsendelse eller et automatisk vedtak. Det er videre praksis at behandlende enhet bør stå der det er mulig og at det tydeliggjøres for brukeren hvor han eller hun kan henvende seg med spørsmål.

Ombudet konkluderte i undersøkelsen med at det er i samsvar med god forvaltningsskikk at saksbehandlerens navn står i vedtaket. Hovedregelen må sies å være at det skal fremgå av et vedtak hvem som har fattet det.

Sivilombudet har nylig uttalt seg om Oslo kommunes praksis med å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven uten underskrift, og der navnet til den som fatter vedtaket heller ikke fremgår på annen måte (SOM-2022-5490). Ombudet kom til at det følger av forvaltningslovens habilitetsregler at parten må få kjennskap til hvem som har fattet vedtaket, og at reglene om god forvaltningsskikk stiller krav til at brev fra forvaltningen skal fremstå som endelige og tillitsskapende. Hensynet til effektivitet kan ikke begrunne å rutinemessig utelate beslutningstakerens navn.

Som nevnt over er en saksbehandler involvert i behandlingen av de delvis automatiserte vedtakene. Etter ombudets syn er vedtakene dermed ikke utelukkende automatiske generert og det kan for eksempel oppstå spørsmål om habiliteten til den involverte saksbehandleren. Etter ombudets syn bør derfor saksbehandlerens navn stå i vedtaket. I tillegg bør det, som Nav tidligere også har opplyst til ombudet, stå hvilken enhet som har truffet vedtaket slik at søkeren vet hvor hen skal henvende seg.

I NOU 2023: 11 peker utvalget også på at flere opplever utfordringer med å komme i kontakt med saksbehandleren. Utvalget foreslår derfor å bedre mulighetene for rask avklaring av spørsmål med saksbehandler, se punkt 23.2.3. Ombudet ber Nav vurdere å endre de delvis automatiske vedtakene slik at det fremgår hvilken saksbehandler som har vært involvert og hvilken enhet som er ansvarlig for vedtaket.

Funn:

• I de delvis automatiserte sykepengevedtakene var begrunnelsen så knapp og skjematisk at det var vanskelig for søkeren å vurdere hvilket faktum som var lagt til grunn.

• Det var uklart i hvilke tilfeller saksbehandlere i Nav lager forklarende følgebrev til de delvis automatiserte vedtakene.

• Det sto ikke i vedtakene hvilken saksbehandler eller enhet i Nav som har behandlet vedtaket.

Anbefalinger:

• Nav må gå gjennom den automatisk genererte teksten i de delvis automatiserte vedtakene, for å sikre at kravene i forvaltningsloven § 25 og kravene til god forvaltningsskikk ivaretas.

• Nav bør endre de delvis automatiske vedtakene slik at det står hvilken enhet, og eventuelt hvilken saksbehandler, som er ansvarlig for vedtaket.

6.7  Arbeids- og velferdsdirektoratets merknader

Vi sendte 4. juli 2023 et utkast til denne rapporten til Arbeids- og velferdsdirektoratet, med anledning til å gi eventuelle merknader innen 25. august 2023.

Direktoratet skrev at rapporten underbygger mange av de samme utfordringene som Nav selv har identifisert i sitt pågående kvalitetsarbeid, og at den vil bli brukt i det generelle forbedringsarbeidet av vedtakene. Videre påpekte direktoratet behov for justering av deler av punkt 6.3.6 og 6.5.1 i rapportutkastet. Vi har endret teksten i tråd med direktoratets tilbakemelding.

Direktoratet redegjorde generelt om aktuelle saksbehandlingsløsningene for uføretrygd og sykepenger, og hvilke begrensninger dagens systemer har for å gjøre endringer i vedtaksbrevene/malene.

Søknad om uføretrygd og økt uføregrad behandles alltid manuelt. Nav har ulike brevmaler som kan benyttes, og all tekst i disse brevene er redigerbare for saksbehandler. I avslagsmalene er det lagt inn ulike forslag til tekster avhengig av hvilke vilkår som er relevante. Det er lagt opp til at saksbehandler skal supplere med individuelle begrunnelser for faktum og vurderinger gjort i saken. Brevmalene ligger på en gammel teknisk brevløsning som er vanskelig å endre. Fordi løsningen er utdatert, er det utfordringer med teknisk kompetanse til å endre brevmalene i løsningene. Endringer i brevene må derfor i stor grad gjøres av saksbehandler fremfor at malene oppdateres. Nav har et mål om å få revidert og overført brevmalene til ny brevløsning i saksbehandlingssystemet (Pesys). Det vil gjøre endringshåndteringen mer effektiv, øke brukertilfredsheten, redusere antall henvendelser til Nav, saksbehandlingstid og antall klager.

På sykepengeområdet foregår saksbehandlingen både i ny og gammel løsning. I dag sendes melding om de fleste avslagsvedtakene ut fra den gamle sykepengeløsningen (Infotrygd). Saksbehandlerne kan velge mellom å skrive helmanuelle meldinger om vedtak eller å bruke maler med standardisert tekst. Den nye saksbehandlingsløsningen på sykepengeordningen (Speil) utvikles gradvis, slik at flere og flere saker behandles i den nye løsningen. Vedtaksbrev sendes ut maskinelt og alle avslag blir vurdert av en saksbehandler. I denne løsningen er det per i dag ikke mulig for saksbehandleren å skrive en egen begrunnelse i meldingen om vedtak som sendes maskinelt. Det må gjøres i et eget brev som sendes fra det opprinnelige saksbehandlingssystemet (Infotrygd). Ny vedtaksløsning er under utvikling, og det arbeides med å få på plass en løsning der saksbehandleren kan skrive en begrunnelse direkte inn i det maskinelle vedtaket.

Avslutningsvis skrev direktoratet om tiltak for å forbedre avslagsvedtakene. Det ble redegjort for hvordan Nav arbeider med klart språk. Videre opplyste direktoratet om at Nav har behov for å vurdere hvilke brevmaler som bør prioriteres endret ut fra en kvalitetsrangering. Oppdatering av de enkelte brevene forutsetter at brevmalene har kommet inn i de nye løsningene. Direktoratet vil likevel vurdere om noen av anbefalingene i rapporten lar seg gjennomføre allerede nå, gjennom bedre bruk av fritekstfelt med mer.

7. Avslutning

Et av Sivilombudets formål med denne undersøkelsen har vært å få bedre kjennskap til Navs begrunnelser av vedtak i førsteinstans enn det som kommer frem gjennom enkeltstående klager hit. Som nevnt ovenfor er Sivilombudet normalt forhindret fra å føre kontroll med førsteinstansvedtak. Samtidig er førsteinstansvedtak svært viktig for den enkeltes rettssikkerhet og tillit til forvaltningen.

Kursen som forvaltningen setter i førsteinstansvedtakene kan også prege behandlingen av en sak gjennom hele prosessen, da klageinstanser ofte baserer seg på både de rettslige utgangspunktene som førsteinstansen har tatt og begrunnelsen som førsteinstansen har lagt opp til. Denne undersøkelsen har derfor vært nyttig for å se hvordan førsteinstansene i Nav faktisk begrunner vedtak av stor velferdsmessig betydning for den enkelte.

Sivilombudet har i denne rapporten vurdert vedtakenes begrunnelser i lys av formålet bak kravet til begrunnelsene og Navs rolle som leverandør av svært viktige tjenester til alle samfunnets innbyggere. Gjennomgangen har vist at selv om Nav i stor grad begrunner avslagsvedtak om sykepenger og uføretrygd i tråd med minimumskravene satt i forvaltningsloven, er begrunnelsene ikke alltid gode nok til at den enkelte settes i stand til å forstå om Nav har tatt utgangspunkt i riktig faktum eller hvilke vilkår i regelverket som var avgjørende for avslaget. Dette kan gjøre det vanskelig for den enkelte å ivareta sine rettigheter, og det kan påvirke tilliten til Nav.

Begrunnelsesplikten er en viktig rettssikkerhetsmekanisme. Ombudet anbefaler at Arbeids- og velferdsdirektoratet og Nav jobber videre for å sikre at begrunnelsene Nav gir ved avslag på ytelsene blir så gode som mulig. De må ses i lys av kravene som stilles i forvaltningsloven, rettspraksis og ombudets uttalelser, herunder kravene til god forvaltningsskikk og klart språk.

Direktoratet og Nav må særlig sikre at det ved avslag på ytelser klart kommer frem hvilken rettsregel og hvilke vilkår i regelen som var avgjørende for avslaget. De må se nærmere på om henvisningen til rettsreglene og enkeltvilkårene i bestemmelsen er koblet sammen på en god måte. Alle vedtak må gi en kort og nøyaktig beskrivelse av de faktiske forholdene som har hatt betydning for vedtaket. Der det er mulig bør søkerens merknader kort beskrives. Det vil gjøre det mulig for partene å se at forvaltningen har lagt vekt på riktige og relevante faktiske forhold og rette opp i eventuelle misforståelser og uriktigheter. Det bør komme klart frem dersom vedtaket helt eller delvis kan påklages. Teksten i de delvis automatiserte vedtakene bør tilpasses bedre til leseren og Nav bør vurdere å oppgi hvilken enhet, og eventuelt hvilken saksbehandler, som er ansvarlig for vedtaket. Ombudet mener videre at Nav fortsatt har potensial til språklig forbedring av sine vedtak, slik at det blir like god kvalitet og klart språk i alle vedtakene som fattes.

Fotnoter

[1] I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 11.7.5 konkluderer utvalget med at det er et omdiskutert spørsmål om det finnes et slikt ulovfestet grunnkrav til forsvarlig saksbehandling og utvalget konkluderte med at det ikke er behov for å innta en regel om dette i ny forvaltningslov.
[2] Se for eksempel Prop. 108 L (2019–2020) kapittel 14.1.1 med videre henvisninger.
[3] Se NOU 2023: 11 kapittel 20 der et av funnene var at 40 % av Nav-vedtakene som påklages omgjøres eller oppheves under klage- og ankeprosessen. Det pekes på ulike grunner til dette, men utvalget legger til grunn at en viktig årsak til dette er et høyt antall uriktige førsteinstansvedtak (se punkt 20.1). Vinteren 2022/2023 var saksbehandlingstiden for klager over sykepenger ca. ett år, se SOM-2022-4415.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at Sivilombudet gjennom medieoppslag og klagesaksbehandlingen ble oppmerksom på at organiseringen av enkelte etater har ført til uklarheter om hvilke dokumenter som behandles som organinterne og om innsynssaker får en reell to-instansbehandling.  De seks etatene ble valgt fordi de har flere enheter som er spredt geografisk og avgjør saker både i første- og i andreinstans.

Hva har Sivilombudet undersøkt?

Ombudet har i undersøkelsen tatt stilling til hvilke selvstendige forvaltningsorganer de seks etatene består av. Et forvaltningsorgan kan gjøre unntak fra innsyn for et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse, og klage over avslag på innsyn skal gå til et overordnet forvaltningsorgan. Derfor er det viktig med en avklaring av om en etat med flere enheter kan anses som ett eller flere selvstendige organer. Med dette som utgangspunkt har ombudet vurdert hva som er riktig klageorgan og om etaten praktiserer reglene om innsyn, journalføring og arkiv på riktig måte.

Hva viser undersøkelsene?

Sivilombudet har merknader til alle de undersøkte etatene. Dette gjelder blant annet:

• For to av etatene, Fiskeridirektoratet og Tolletaten, er klageordningen ikke i samsvar med hovedregelen om klage til overordnet organ. Den alternative klageordningen synes heller ikke å være forskriftsfestet på riktig måte.
• For tre av etatene, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Mattilsynet, etterlyser ombudet at etatene sikrer og synliggjør tilstrekkelig avstand mellom underordnet og overordnet instans, for å styrke tilliten til klageordningen.
• Ombudet har påpekt overfor alle etater med unntak av Fiskeridirektoratet at avsender og mottaker må synliggjøres i journalen der et dokument er sendt mellom ulike forvaltningsorganer i etaten. På denne måten blir det synlig at dokumentet er et inngående eller utgående dokument og ikke et internt dokument.
• Ombudet presiserer at vurderingen av om et dokument er organinternt skal ta utgangspunkt i hva som generelt regnes som et eget forvaltningsorgan, og ikke hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig å regne som organinterne.
• Ombudet ber alle etatene unntatt Fiskeridirektoratet å vurdere om inndelingen av arkivet er i samsvar med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv.
• Sivilombudet har bedt adressatene merke seg uttalelsene, og sikre at organiseringen fremover er i samsvar med de reglene som gjelder.

Orientering til Statsministerens kontor og to departementer

Arbeidet med uttalelsene har etter ombudets syn også avdekket at det samlet sett synes å være mindre bevissthet og kunnskap om betydningen av hvilke forvaltningsorganer etaten består av, og konsekvensene det har for innsynsretten og klageordningen.

Sivilombudet har derfor orientert Statsministerens kontor, Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og distriksdepartementet om uttalelsene i et eget brev.

Les brevet her: Orientering om uttalelser om selvstendige forvaltningsorgan i innsynssaker (pdf)

Sivilombudets uttalelser

Les uttalelsene fra Sivilombudet om selvstendige forvaltningsorgan i innsynssaker:

Tolletaten (SOM 2022/5127)

Skatteetaten (SOM 2022/5128)

Statens vegvesen (SOM 2022/5129)

Mattilsynet (SOM 2022/5130)

Arbeidstilsynet (SOM 2022/5131)

Fiskeridirektoratet (SOM 2022/5132)

Se også tidligere nyhetssak: Seks etater får spørsmål fra Sivilombudet om innsynssaker er sikret en reell to-instansbehandling

Sakens bakgrunn

Våre undersøkelser

Spørsmål om organiseringen av direktoratet

Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

Hva er ett forvaltningsorgan?

Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige arbeidsformer

Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Organbegrepet – spørsmål knyttet til Fiskeridirektoratet

Om Fiskeridirektoratet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Om hvem som er klageinstans etter offentleglova § 32

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i direktoratet

Konklusjon

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn, og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsen ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Fiskeridirektoratet tok utgangpunkt i opplysninger om organiseringen på direktoratets nettsted og medieoppslag i forbindelse med den nylige omorganiseringen av Fiskeridirektoratet.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser; offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1. Spørsmål om organiseringen av direktoratet

I brev 7. november 2022 ba vi Fiskeridirektoratet om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også direktoratets rettslige vurderinger knyttet til om det består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av direktoratet og herunder svar på følgende spørsmål:

a.         I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Fiskeridirektoratet utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på direktoratets nettsted, i brevhoder og e postsignaturer e.l.?

b.         Har de enkelte enhetene i Fiskeridirektoratet noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c.         Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d.         Har Fiskeridirektoratet fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av virksomheten? Hvor er i så fall denne/disse enhetene plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e.         Hvordan er/blir Fiskeridirektoratet fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Fiskeridirektoratet svarte i brev 7. desember 2022 at de med virkning fra 1. november 2022 omorganiserte fra en modell med et hovedkontor og fem regionkontor til en funksjonsinndelt modell med to landsdekkende divisjoner og en egen klagesaksenhet. Forvaltningsdivisjonen er inndelt i to avdelinger, mens Tilsyns- og kontrolldivisjonen er inndelt i fire avdelinger. I tillegg har direktoratet Styringsavdelingen, IT-avdelingen, Kommunikasjonsavdelingen og en HR-stab. Direktoratet ledes av fiskeridirektøren, som har kontorsted ved hovedkontoret i Bergen. Utover dette har direktoratet 19 kontorer langs kysten. Alle divisjonene og avdelingene har medarbeidere på flere kontorer. Direktøren for Forvaltningsdivisjonen sitter i Tromsø, mens tilsyns- og kontrolldivisjonsdirektøren sitter i Bodø. Klagesaksenheten skal ha kontorsted Bergen.  Den er plassert i et annet lokale enn øvrige ansatte i Bergen.

Fiskeridirektoratet orienterte om at omorganiseringen innebar en endring fra tidligere tre forvaltningsnivåer (regionkontorene, Fiskeridirektoratets hovedkontor og Nærings- og fiskeridepartementet) til to forvaltningsnivåer, med Fiskeridirektoratet med en nyopprettet klageenhet på første nivå, og departementet på andre nivå. Dokumentene som ligger til grunn for omorganiseringen, er Fiskerikontrollutvalgets utredning NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll, tildelingsbrevet for 2021 og 2022 fra Nærings- og fiskeridepartementet, og utredningsrapporter del 1 og 2.

Direktoratet svarte at de utad fremstår som ett forvaltningsorgan på nettsidene og i informasjonsmateriell. Det er felles brevhode og e-postsignaturer, men i utgående brev fremgår det hvilken avdeling og seksjon som er avsender. På organisasjonskartet er Klagesaksenheten på samme linje som de øvrige avdelingene og divisjonene, «men med en stiplet linje for å tydeliggjøre uavhengigheten fra resten av organisasjonen». Avgjørelsesmyndigheten er delegert fra fiskeridirektøren til den enkelte divisjon/avdeling/seksjon. Det er «ingen enheter i Fiskeridirektoratet som har noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelse utover den delegerte myndigheten». Det er felles administrasjon, organisasjon og fellesfunksjoner. Det er åpnet for at det kan opprettes administrativ støtte til divisjonsdirektørstillingene.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi direktoratet for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i direktoratet er å anse som ett og samme organ, eller om direktoratet består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i Fiskeridirektoratet som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen.

Direktoratet svarte at det er å anse som ett organ etter offentleglova § 14, selv om det er organisert etter en divisjonsmodell med en egen klageenhet. Den meste av driften og oppgavene er videreført fra før omorganiseringen. Også av næringsaktører/organisasjoner og andre etater blir direktoratet oppfattet som ett organ.

For det andre stilte vi Fiskeridirektoratet spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet.

Direktoratet svarte at innsynskravene registreres og fordeles av dokumentsenteret til den enheten som er tildelt saken det bes om innsyn i. Innsyn som kommer via eInnsyn, fordeles som utgangspunkt direkte til ansvarlig saksbehandler. Det er den enkelte avdeling/seksjon som behandler kravet. Videre opplyste direktoratet at de enkelte lederne på avdelings- og seksjonsnivå har ansvar for å påse at kravene behandles fortløpende i tråd med offentleglova § 29 første ledd første punktum.

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om direktoratets syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om direktoratets syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager.

Fiskeridirektoratet innledet med å redegjøre for omorganiseringen. En av hovedgrunnene for opprettelsen av Klagesaksenheten var erfaringer som var gjort tidligere ved hovedkontoret. Det hadde vært utfordrende for saksbehandlere å være både klageinstans og overordnet organ med ansvar for opplæring og veiledning. Direktoratet mente at den nye organiseringen både gjorde at fagavdelingene sto friere i sin veilederrolle, og at den bedre sikret en reell to-instansbehandling av innsynsklager og andre klager enn tidligere. Den nye organiseringen ble også valgt for å få en mer helhetlig og mer effektiv klagesaksbehandling. Direktoratet viste til utredninger som var gjort, organiseringen av Mattilsynet og Tolletaten, samt drøftelser som fremgår i Forvaltningslovutvalgets NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 24.6.5. Direktoratet skrev videre:

«Selv om det nå er opprettet en egen klagesaksenhet i Fiskeridirektoratet, er

Klagesaksenheten ikke å anse som nærmest overordnet organ i henhold til offentleglova § 28 første ledd. Nærmeste overordnede organ til Fiskeridirektoratet er Nærings- og fiskeridepartementet.»

Fiskeridirektoratet redegjorde nærmere i brev 8. mars 2023 slik for klagebehandlingen:

«Hvilke klagesaker som skal behandles av Klagesaksenheten og hvilke klagesaker som skal behandles av Nærings- og fiskeridepartementet, vil fremgå av instruksen som skal utarbeides for Klagesaksenheten. Kort fortalt kan det nevnes at samtlige klagesaker som før omorganiseringen ble behandlet av Fiskeridirektoratet sentralt nå skal behandles av Klagesaksenheten, mens Nærings- og fiskeridepartementet fortsatt skal være klageinstans på saker som før omorganiseringen ikke var delegert til Fiskeridirektoratets [regionkontor], som for eksempel tildeling av ringnottillatelse, torsketråltillatelse og reketråltillatelse etter deltakerloven, forsknings¬fangst/forsøks-fiske etter havressurslova og forskningstillatelser/stamfisktillatelser etter akvakulturloven.»

Videre opplyste direktoratet at innsynssaker og klage over avslag på innsyn vil følge samme spor som de øvrige sakstypene. Det vil si at noen klagesaker blir behandlet av Klagesaksenheten, mens andre vil behandles av departementet. Etter direktoratets syn må forvaltningsloven § 28 første ledd og offentleglova § 32 første ledd om klage til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, forstås likt.

Til sist stilte vi spørsmålet om organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. Fiskeridirektoratet svarte at «organbegrepet … for de aller fleste praktiske formål måtte tolkes og praktiseres likt – slik at det er Fiskeridirektoratet som ett organ som vurderes etter de tre nevnte bestemmelser». I tillegg skrev direktoratet at det er Nærings- og fiskeridepartementet som er nærmeste overordnede forvaltningsorgan etter offentleglova § 32, «mens klagesaker gjeldende for størstedelen av sakstypene etter omorganiseringen 1. november 2022 er tillagt den nyopprettede Klagesaksenheten».

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som er relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32. Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Til dette svarte direktoratet at dokumenter sendt mellom divisjoner/avdelinger/seksjoner kategoriseres som organinterne dokumenter der det brukes notat med oppfølging (N notat). Dette gjelder ikke oversendelser til Klagesaksenheten, der det benyttes utgående brev. Klagesaksenhetens vedtak i klagesaken føres som inngående brev i vedtaksinstansens sak i arkivet.

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i direktoratet. Til dette svarte direktoratet at samtlige interne dokumenter som er arkivverdige, journalføres.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker      jf. forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 10 første ledd bokstav c. Fiskeridirektoratet svarte at avsender og mottaker påføres i journalen.

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner direktoratet har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Til dette viste direktoratet til rutiner for saks- og dokumentbehandling, der det sto om når de ulike notat-formene «N-notat med oppfølging» og «X-notat uten oppfølging» skal brukes.

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. Fiskeridirektoratet opplyste at samtlige divisjoner/avdelinger/seksjoner publiserer journalen på eInnsyn.

På spørsmål om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte direktoratet at det opprettes ny sak med eget saksnummer i en egen arkivdel for Klagesaksenheten der kun saksbehandlere i denne enheten har tilgang.

—

Fiskeridirektoratet oversendte utredningsrapport del 1 og del 2 om omorganiseringen, en veileder til ny organisasjonsmodell, bemanningsplan, notat fra fiskeridirektøren til Nærings- og fiskeridepartementet, svar fra departementet på lokaliseringspolitisk utredning, organisasjonskartet per 1. november 2022, en intern innsynsveileder og rapport om rutiner for klagesaksbehandling. Fiskeridirektoratet opplyste at instruksen for klagebehandlingen var under utarbeidelse, men ikke fastsatt ennå. Etter det ombudet forstår, er dette fortsatt tilfellet per juni 2023.

På forespørsel fra ombudet oversendte Fiskeridirektoratet et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i direktoratet for perioden 1. til 30. november 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer, jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven     kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form. Verken offentleglova eller lovens forarbeider gir uttrykkelig svar på om funksjonen som klageorgan alternativt kan flyttes til et annet organ gjennom delegering.  Offentlegforskrifta § 11 andre ledd siste punktum – som regulerer hvem som er klageinstans for visse selvstendige rettssubjekter som er omfattet av loven i medhold av § 2 første ledd bokstav c og d – bestemmer at rollen som klageinstans kan delegeres fra departementet til et underordnet forvaltningsorgan. I spesialmerknadene til bestemmelsen i foredrag til kgl.res. 17. oktober 2008 (PRE-2008-10-17-1118) fremholder departementet at bestemmelsen er «utslag av den generelle åtgangen til delegasjon som gjeld i forvaltningsretten», og at de dermed «berre [understrekar] at det er høve til delegasjon òg i klagesaker etter offentleglova». Det presiseres at funksjonen som klageinstans «[i] tråd med vanlige regler… berre [kan] delegerast til underordna organ, og berre til dei organa som er underlagde det organet som står for delegeringa». Som eksempler på organer som et departement ikke kan delegere rollen som klageinstans til, nevnes kommuner/fylkeskommuner, selvstendige rettssubjekter og organer som er underlagt andre departementer.

I tilfeller hvor et organ er klageorgan i kraft av å være det organet som er «nærmast overordna», jf. offentleglova § 32, vil det gjelde enkelte ytterligere begrensninger i adgangen til å delegere. For det første kan det ikke delegeres til det (underordnede) organet som har fattet den påklagde avgjørelse. Som påpekt i punkt 1.1, forutsetter nemlig offentleglova § 32 at klager skal avgjøres av et annet organ enn det som fattet avgjørelsen i første omgang. For det andre tilsier reelle hensyn at det heller ikke kan delegeres til et organ som står i et underordningsforhold til det organet som har fattet den påklagde avgjørelsen.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Fiskeridirektoratet

2.1 Om Fiskeridirektoratet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Fiskeridirektoratets gjeldende organisering har for praktiseringen av offenleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan direktoratet mest hensiktsmessig bør organisere seg. Sivilombudet er klar over at direktoratet mottok undersøkelsen svært kort tid etter en stor omorganisering, og har forståelse for at ikke alle prosesser i den forbindelse er sluttført.

Spørsmålet om Fiskeridirektoratet som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i direktoratet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

I Fiskeridirektoratets organisasjonskart er etaten inndelt i et direktorat med flere sideordnede avdelinger og divisjoner samt en klagesaksenhet, som alle har en felles direktør:

Organiseringen er funksjonsbasert. Til grunn for organiseringen ligger det to utredningsrapporter. Det er varslet at Nærings- og fiskeridepartementet skal fastsette en instruks for klagesaksenheten. Denne er per nå ikke fastsatt, men under arbeid.

Fiskeridirektoratet er fysisk organisert slik at alle divisjoner og avdelinger har medarbeidere på flere kontorer. Hovedkontoret er i Bergen og direktoratet har ellers 19 kontorer langs kysten. Klagesaksenheten har kontorsted i Bergen, men er fysisk plassert i et annet lokale enn de øvrige ansatte i Bergen.

Ifølge Fiskeridirektoratet har omorganiseringen medført at en gikk fra tre forvaltningsnivåer til to forvaltningsnivåer. De to forvaltningsnivåene er nå Fiskeridirektoratet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Ombudet forstår Fiskeridirektoratets redegjørelse slik at fiskeridirektøren og alle underlagte enheter utgjør ett forvaltningsorgan. Ettersom både direktøren og enhetene er en del av samme forvaltningsnivå, og alle enhetene er underlagt fiskeridirektøren, er dette også den eneste muligheten. Slik saken er opplyst, kan ombudet heller ikke se at det er noe ved organiseringen av etaten som tilsier at Fiskeridirektoratet ikke kan være bare ett organ.

Etter dette legger ombudet til grunn at Fiskeridirektoratet er ett forvaltningsorgan.

2.2 Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Siden Fiskeridirektoratet er ett organ, vil korrespondanse mellom enheter i direktoratet kunne unntas som organinterne dersom øvrige vilkår i § 14 er oppfylt. Ombudet minner for ordens skyld om at merinnsyn uansett skal vurderes, jf. § 11.

Etter offentleglova § 29 skal hvert selvstendige organ behandle innsynskrav det mottar. Ettersom hele Fiskeridirektoratet er ett organ, står direktoratet i utgangspunktet fritt til å bestemme hvilke enheter som skal behandle innsynskrav rettet mot direktorat. Slik ombudet har forstått det, er praksisen hos Fiskeridirektoratet at hver enkelt enhet (hver divisjon og stab) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlige for. En slik ansvarfordeling er ikke påkrevd etter § 29, men ligger innenfor det bestemmelsen tillater, og kan også være gode grunner til. Ombudet har følgelig ingen merknader til direktoratets praksis på dette punktet.

2.3 Om hvem som er klageinstans etter offentleglova § 32

Utvalget som avga NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll, vurderte blant annet klagefunksjonen. Utvalget viste til Forvaltningslovutvalgets utredning, samt til hvordan klagebehandlingen i Skatteetaten og Tolletaten var organisert, se kapittel 20.3.2. Deretter påpekte utvalget at dersom det ble valgt en modell med funksjonsinndelt organisering, så ville dette få betydning for hvordan klagefunksjonen skulle organiseres og skrev videre (kapittel 20.4.3.1):

«Opprettelse av en klagenemnd for fiskerisaker kan være en aktuell modell. En annen modell kan være at det etableres en egen avdeling i Fiskeridirektoratet, tilsvarende tolletatens organisering av klagefunksjonen. Valget av modell må ses i sammenheng med den helhetlige organiseringen av Fiskeridirektoratet, og det er ikke naturlig at utvalget går i detalj om denne.»

I utredningsrapportene som fulgte, ble det landet på en modell med en «frittstående enhet» under fiskeridirektøren. Det ble vist til en omorganisering av Tolletaten, hvor man hadde gått inn for en slik løsning. Ombudet bemerker for ordens skyld at også Tolletatens klageordning har blitt undersøkt og vurdert herfra, se ombudets uttalelse 11. september 2023 (SOM-2022-5127)

Direktoratet har i svaret hit vært tydelig på at Klagesaksenheten er uavhengig, og at den i tillegg til å være fysisk adskilt, også er saklig adskilt fra de øvrige delene av Fiskeridirektoratet. Videre mener direktoratet at dagens ordning på en bedre måte sikrer reell to-instansbehandling enn den tidligere ordningen med et hovedkontor som ga veiledning og opplæring til regionene, og i tillegg behandlet klagesakene i andreinstans.

Direktoratet slår samtidig fast at Fiskeridirektoratet er ett forvaltningsorgan, og at nærmeste overordnede organ i henhold til både offentleglova og forvaltningsloven er departementet. Fiskeridirektoratet mener at også klager over innsynssaker skal følge samme spor som de øvrige sakstypene, og at noen klager over avslag på innsyn dermed skal behandles av Klagesaksenheten i direktoratet. Klagesaksenheten treffer vedtak i de klagesakene der det ikke er bestemt at det er Nærings- og fiskeridepartementet som er klageinstans.

Det er gitt en rekke forskriftsbestemmelser som trådte i kraft 1. november 2022, der det er fastsatt at det er Fiskeridirektoratets klagesaksenhet som er klageinstans for nærmere angitte avgjørelser. Eksempler på dette er konsesjonsforskriften § 9-4 annet ledd og forskrift om delegering av myndighet etter havressurslova til Fiskeridirektoratets regionkontor. I foredrag til kgl.res. 28. oktober 2022 om forskrift om endring av forskrift 7. november 2003 nr. 1309 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten mv.  (PRE-2022-10-28-1807) står blant annet følgende:

«Formålet med endringene er å gjennomføre nødvendige tekniske forskriftsoppdateringer som følge omorganiseringen av Fiskeridirektoratet, som er besluttet å tre i kraft 1. november 2022. Forskriftsendringene knytter seg særlig til endringer i kompetansen til å fatte enkeltvedtak i førsteinstans og som klageinstans.

Omorganiseringen av Fiskeridirektoratet innebærer at Fiskeridirektoratets regionkontorer legges ned, og at det opprettes en egen klagesaksenhet i Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratets regionkontorer er i dag tildelt kompetanse til å fatte enkeltvedtak i de fleste saker etter deltakerloven og havressursloven, og Fiskeridirektoratet er klageinstans. Etter omorganiseringen vil Fiskeridirektoratet bli førsteinstans i disse sakene, og en nyopprettet klagesaksenhet vil bli klageinstans. I det mindretallet av saker der Fiskeridirektoratet i dag er første instans og departementet klageinstans, vil omorganiseringen ikke medføre endringer. Departementet vil således fortsatt være klageinstans i de samme sakstypene som før omorganiseringen.

Departementet vil gjøre tilsvarende tekniske oppdateringer i andre forskrifter der departementet selv har nødvendig kompetanse til å gjøre slike forskriftsendringer.»

Det er ikke gitt egne lov- eller forskriftsbestemmelser som særskilt regulerer hvilket organ som er klageinstans for avgjørelser truffet av Fiskeridirektoratet i saker etter offentleglova. Hva som er riktig klageorgan, beror derfor i utgangspunktet på hvilket organ som er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket», jf. offentleglova § 32 første ledd og omtale ovenfor i punkt 1.4. Dette er samme ordlyd som den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 første ledd.

Fiskeridirektoratet har som nevnt oppgitt at hele Fiskeridirektoratet – inkludert Klagesaksenheten – er ett og samme organ, og at det er departementet som er nærmeste overordnede organ etter offentleglova § 32. Som påpekt i punkt 1.4, forutsetter offentleglova § 32 at klageinstansen for avgjørelser etter loven, skal være et annet organ enn det organet som har truffet den påklagde avgjørelsen. Allerede av denne grunn kan ikke Klagesaksenheten anses som riktig klageinstans etter offentleglova § 32.

Ombudet vil for ordens skyld påpeke at det ikke vil være tilstrekkelig for å gjøre Klagesaksenheten til klageinstans etter offentleglova § 32 at den skilles ut som ett eget organ. Enheten må også være «nærmast overordna» til førsteinstansen, noe som ikke er tilfellet med dagens organisering. Av organisasjonskartet fremgår det at Klageenheten tvert imot står i et underordningsforhold til fiskeridirektøren, som er en del av det samme organet som de øvrige enhetene i Fiskeridirektoratet. Som det fremgår av    punkt 1.4, er det følgelig heller ikke mulig å gjøre Klagesaksenheten til klageinstans gjennom delegering.

I henhold til hovedregelen i offentleglova § 32 er det departementet som må anses som riktig klageinstans for alle avgjørelser etter offentleglova som treffes av enheter innenfor Fiskeridirektoratet. Dersom direktoratet eller departementet ønsker en klageordning som avviker fra lovens hovedregel, må dette reguleres i en særskilt lovbestemmelse eller forskrift med hjemmel i lov.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Offentlige forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inngående og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a.      journalføringsdato,

b.      saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c.       namnet på sendaren eller mottakaren,

d.      opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e.      dateringa på dokumentet,

f.        klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g.      ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h.      avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen.

Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelsen mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i direktoratet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Fiskeridirektoratet har opplyst at det benyttes notatsform for korrespondanse mellom enheter i direktoratet, men at det benyttes utgående brev ved oversendelser av klager med saksdokumenter til Klagesaksenheten. Dette bekreftes av det mottatte uttrekket av journalen fra direktoratet. I journaluttrekket for november måned 2022 er det registrert 27 notater, 18 utgående og 20 inngående dokumenter. Flertallet av de inngående og ugående dokumentene antas å være det samme dokumentet som er registrert ut i f.eks. førsteinstans og innkommet i klageinstansen. Totalt er det for den samme perioden registrert 9 134 journalposter på eInnsyn og av disse er det registrert 615 av dokumenttypen «internt».

Sivilombudet har merket seg at Fiskeridirektoratet opplyser at samtlige interne dokumenter som er arkivverdige, journalføres som notat. Sivilombudet har ikke grunnlag for å mene hvorvidt dette faktisk er tilfelle eller ei. Etter arkivforskriften § 9 første ledd er det uansett kun krav om at organinterne dokumenter registreres i journalen så langt «organet finn det tenleg».

Sivilombudet har merket seg at det er opprettet et eget arkiv for Klagesaksenheten, og at det i journalen på eInnsyn er synlig hvem som er avsender og mottaker av utgående og inngående dokumenter som er sendt til og fra Klagesaksenheten.

Konklusjon

Ombudet har kommet til at Fiskeridirektoratet er ett forvaltningsorgan etter offentleglova.

Ombudet mener at Klagesaksenheten i direktoratet ikke er et eget og overordnet forvaltningsorgan, og dermed heller ikke klageinstans etter offentleglova § 32. Inntil det eventuelt kommer på plass en lovhjemlet klageordning, vil Nærings- og fiskeridepartementet være klageorgan for alle avgjørelser Fiskeridirektoratet har truffet i første instans i innsynssaker.

Sakens bakgrunn

Våre undersøkelser

Spørsmål om organiseringen av tilsynet

Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Hva er ett forvaltningsorgan?

Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Organbegrepet – spørsmål knyttet til Arbeidstilsynet

Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Om Direktoratet for arbeidstilsynet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Arbeidstilsynet

Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Konklusjon

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsene ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Arbeidstilsynet tok utgangspunkt i opplysninger om organiseringen på Arbeidstilsynets nettsted, herunder informasjon om offentlig postjournal og innsyn og hvordan de fremstår på eInnsyn og informasjon vi har fått gjennom konkrete klagesaker.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser; offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1.  Spørsmål om organiseringen av tilsynet

I brev 7. november 2022 ba vi Arbeidstilsynet om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også tilsynets rettslige vurderinger knyttet til om tilsynet består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av Arbeidstilsynet og herunder svar på følgende spørsmål:

a.         I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Arbeidstilsynet utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på tilsynets nettsted, i brevhoder og e postsignaturer e.l.?

b.         Har de enkelte enhetene i Arbeidstilsynet noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c.         Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d.         Har Arbeidstilsynet fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av virksomheten? Hvor er i så fall denne/disse enheten(e) plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e.         Hvordan er Arbeidstilsynet fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Arbeidstilsynet svarte i brev 7. desember 2022 at de fra 1. januar 2020 gikk fra å være organisert som et direktorat med regionale enheter, til en funksjonsmodell med et direktorat og seks avdelinger i ytre etat inndelt etter tjenester og fagområder. Utad ønsker Arbeidstilsynet å fremstå enhetlig i informasjonsmateriell, nettsider, brevhoder og e-postsignaturer. Unntaket er der det er ønsket å fremheve skillet mellom ulike organer, f.eks. i klagesaksbehandlingen. Da er det tydeliggjort at brevet sendes fra Direktoratet for arbeidstilsynet.

Direktoratet består av to staber – Virksomhetsstyring og -utvikling og Organisasjon – og avdelingen Klagebehandling og sekretariater. I ytre etat er det seks avdelinger. Avdelingene Tilsyn, Arbeidslivskriminalitet, Kommunikasjon og brukerdialog og Søknader og meldinger ivaretar kjernevirksomheten. Avdeling for arbeidsmiljø og regelverk støtter kjernevirksomheten og utfører tilsyn innenfor markedskontroll. Avdeling IT og administrasjon støtter alle avdelinger, både i direktoratet og i ytre etat, gjennom drift av fellestjenester innen HR, personal, økonomi, eiendom, dokumentforvaltning og IT.

Hver av avdelingene ledes av en direktør, som sammen med direktøren for Arbeidstilsynet utgjør etatens ledergruppe. Ledergruppen «opererer på strategisk nivå og samles til ukentlige felles møter». Med unntak for én direktør sitter de samlokalisert. Gjennom en intern instruks har avdelingsdirektørene fått delegert myndighet fra Arbeidstilsynets direktør. Dette innebærer at alle avdelingene har myndighet til å treffe selvstendige avgjørelser innenfor sitt ansvarsområde, herunder enkeltvedtak.

Både arkivet og administrasjonen til Arbeidstilsynet er sentralisert i avdeling IT og administrasjon i ytre etat, men yter tjenester til hele etaten, inkludert direktoratet. Avdelingene for tilsyn og arbeidslivskriminalitet har egne nasjonale seksjoner som skal ivareta «avdelingens overordnede planlegging og oppfølging» i tillegg til regionale seksjoner.

I november 2022 hadde Arbeidstilsynet 757 ansatte. Disse er fordelt på 22 kontorsteder, fem servicesentre for utenlandske arbeidstakere, og åtte tverretatlige sentre rettet mot arbeidslivskriminalitet. Kontorstedene er spredt over hele landet, og det sitter arbeidstakere fra flere avdelinger samlet på kontorstedene. Direktoratet deler kontorer med deler av ytre etat. Avdelingen Klagebehandling og sekretariater sitter imidlertid i en del som er adskilt fra øvrige medarbeidere.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi Arbeidstilsynet for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i tilsynet er å anse som ett og samme organ, eller om Arbeidstilsynet består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i Arbeidstilsynet som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen.

Arbeidstilsynet svarte at som et utgangspunkt og «i en normalsituasjon» vil Arbeidstilsynet anses som to selvstendige organer: Direktoratet for arbeidstilsynet og Arbeidstilsynet (ytre etat). Direktoratet påpekte at det ikke kan utelukkes at en etter «en vurdering av konkrete omstendigheter i noen tilfeller vil kunne konkludere annerledes».

I begrunnelsen for at Direktoratet for arbeidstilsynet er ett selvstendig organ, viste tilsynet blant annet til den tidligere arbeidsmiljøloven (1977) §§ 74 til 76 samt forarbeidene. Videre viste tilsynet til instruksen om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling, som er gitt i medhold av någjeldende arbeidsmiljølov § 18-1 og § 18-6 syvende ledd. Der står det at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av «det lokale arbeidstilsyn». I instruks om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling står det at «Direktoratet for arbeidstilsynet består av Direktøren, de to stabene Virksomhetsstyring og utvikling og Organisasjon og funksjonen Klagebehandling og sekretariater. Øvrige organisatoriske enheter tilhører ytre etat». Denne organiseringen fremgår også av etatens organisasjonskart.

Arbeidstilsynet opplyste at avdelingene i ytre etat har «selvstendig ansvar for å treffe avgjørelser innenfor sine tjenesteområder» og ansvar for «å treffe beslutninger både på strategisk og operativt nivå innenfor sine områder». Fire avdelinger i ytre etat fatter enkeltvedtak i førsteinstans. Arbeidstilsynet skrev videre:

«Innenfor noen områder er det slik at flere avdelinger i ytre etat har seksjoner som yter tjenester til alle avdelingene på tvers av strukturene. Eksempelvis er det seksjon Svartjenesten som mottar og behandler alle innsynskrav som gjelder innsyn i dokumenter som er utarbeidet eller innkommet til avdelingene i ytre etat. På tilsvarende vis yter seksjon Regelverk støtte og rådgivning til flere av avdelingene i ytre etat og det samme gjør seksjonene Arbeidsmiljøfag og Analyse. I brev og informasjonsmateriell rettet mot publikum, i klagesaksbehandlingen og annen korrespondanse vil ytre etat normalt bare omtales som Arbeidstilsynet og gjennomgående er det betegnelsen `ytre etat´ som brukes for å beskrive de seks avdelingene i styrende dokumenter og i organisasjonskartet. Utad vil nok derfor avdelingene i ytre etat fremstå som en selvstendig enhet. Avdelingene i ytre etat må etter vår oppfatning anses som sidestilte enheter som til sammen utgjør et felles organ jf. offl. § 14.»

For det andre stilte vi Arbeidstilsynet spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste, fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet. Til dette svarte Arbeidstilsynet at dokumentsenteret oppretter og fordeler innsynssaken i sak- og arkivsystemet, og at seksjon Svartjenesten i avdeling Kommunikasjon og brukerdialog behandler innsynskrav for dokumenter som er opprettet eller innkommet til avdelinger i ytre etat. I direktoratet behandler de respektive avdelingene krav om innsyn i dokumenter som er opprettet eller innkommet til disse. Om innsynskravet omhandler dokumenter «tilknyttet både direktoratet og ytre etat skal det opprettes to saker i sak-arkivsystemet slik at de respektive enhetene behandler sine krav uavhengig av hverandre».

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om Arbeidstilsynets syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltnings- loven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om Arbeidstilsynets syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. Arbeidstilsynet svarte at det er Direktoratet for arbeidstilsynet som er nærmeste overordnede klageorgan for vedtak truffet i ytre etat, jf. forvaltningsloven § 28, arbeidsmiljøloven § 18 6 syvende ledd og offentleglova § 32. En reell to-instansbehandling av innsynssaker er sikret ved at Svartjenesten i Bodø behandlet kravene i førsteinstans, mens klageavdelingen i direktoratet, plassert i Trondheim, er klageinstans. Avdeling Klagebehandling og sekretariater «er på ingen måte involvert i Svartjenestens behandling av innsynskravet, og har ingen befatning med saken før den evt. oversendes som klagesak», skrev tilsynet og viste til vedlagte rutiner for saksbehandling. Tilsynet viste også til at det følger av arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd andre punktum at departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av direktoratet.

Til sist stilte vi spørsmålet om organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. I sitt svar viste Arbeidstilsynet til ombudets uttalelser 27. januar 2020 (SOM-2019-2174) og 8. september 2011 (SOM-2010-2991) og fremholdt at følgende momenter må vurderes i tilknytning til alle bestemmelsene: 1. Om organet utad fremstår som en selvstendig enhet, 2. om det har selvstendig avgjørelsesmyndighet og 3. den generelle organiseringen. Imidlertid mente tilsynet at

«[u]tfallet av vurderingen vil imidlertid kunne bli ulik etter sammenhengen og hvilken bestemmelse i offentleglova som er aktuell. Vi viser til Sivilombudets uttalelse i SOM 2010-2991 punkt. 1.1: `Hva som regnes som ett organ beror på en konkret helhetsvurdering. Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger.´»

Arbeidstilsynet viste til at arbeidsgrupper med deltakere fra ulike forvaltningsorganer, som utgangspunkt anses som en del av det forvaltningsorganet som har oppnevnt arbeidsgruppen, men at ved fast og formalisert samarbeid kan en arbeidsgruppe anses som et eget forvaltningsorgan. Videre viste tilsynet til at det er en «viss adgang til å benytte offl. § 14 for organinterne dokument ved andre former for samarbeid mellom organer». Tilsynet viste til Lovavdelingens uttalelser 16. mai 1985 (JDLOV-1986-1587) og 9. april 2014 (JDLOV-2013-4322) og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kapittel 6.1.2 side 46. Etter dette konkluderte tilsynet slik:

«Hva som utgjør et organ etter offl. § 14 vil dermed kunne variere og ha betydning for hvilke dokument som kan unntas etter bestemmelsen. Likedan må `organet som mottar eit innsynskrav´ og som skal behandle innsynskravet,     jf. offl. § 29, kunne være de ulike organene som inngår i eksempelvis en arbeidsgruppe. Innsynskrav må kunne fremmes hos de ulike organene, og klageinstansen etter offl. § 32 vil da måtte være det forvaltningsorganet som er overordnet det organet som behandler innsynskravet.»

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som er relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32. Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Til dette svarte Arbeidstilsynet at dokumenttypen «notat» benyttes ved korrespondanse mellom de ulike avdelingene i ytre etat og mellom ytre etat og direktoratet. Dokumenter som er sendt mellom de ulike avdelingene og direktoratet, blir ikke kategorisert som organinterne. Videre blir alle dokumenter som skal journalføres etter forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9, journalført. I brev 3. mars 2023 presiserte tilsynet at dokumenter sendt mellom de ulike enhetene, kategoriseres som organinterne og unntas offentlighet i medhold av 14 «etter saksbehandlers konkrete vurdering av vilkårene».

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i tilsynet. Arbeidstilsynet svarte at alle dokumenter journalføres dersom de vurderes som «arkivverdig av saksbehandler eller … anses å ha verdi som dokumentasjon i en konkret sak». Det er egne opplæringsmoduler og en praksis som ansatte etterstreber å følge. Det kan likevel være avvik, da ansatte til tross for opplæring ikke er tilstrekkelig kjent med rutinen, eller at det «glemmes av fordi dokumentene som det er snakk om opprettes i ulike systemer `utenfor´ sak-arkivsystemet». Det ble opplyst at det i rutinehåndboken står at dokumenter som er utarbeidet i forbindelse med klagesaksbehandlingen, alltid skal regnes som saksdokumenter og journalføres.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker,    jf. arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c. Arbeidstilsynet opplyste at dette er påført dokumentene. Hvilken avdeling avsender og mottaker tilhører, vil fremgå av journalen i sak- og arkivsystemet. Denne informasjonen overføres imidlertid ikke til eInnsyn.

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner Arbeidstilsynet har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Arbeidstilsynet opplyste at det er seksjon Dokumentsenter som ivaretar dokumentforvaltningen. Tilsynet viste til skriftlige rutine for saksbehandling og rutine for forberedende klagesaksbehandling.

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. I svaret opplyste tilsynet at alle enheter i Arbeidstilsynet leverer innhold til eInnsyn, og at det er der offentlig journal for etatens saker og dokumenter publiseres. Det ble opplyst at arkivdeler for personalmapper og arbeidsrelatert sykdom ikke publiseres, men at det er opplyst om dette på tilsynets nettsted. Videre opplyste tilsynet at hvilke felt eller opplysninger/metadata som fremgår i journalen på eInnsyn, er styrt av løsningen fra Digitaliseringsdirektoratet. Det fremgår ikke på eInnsyn hvilken del av Arbeidstilsynet dokumentet tilhører. Arbeidstilsynet er i dialog med Digitaliseringsdirektoratet for å få tilpasset filter for søk, slik at det skal bli mulig å søke etter dokumenter fordelt på direktoratet og ytre etat. Den som ber om innsyn, kan i sitt krav definere hvilken del av tilsynet en ønsker innsyn i dokumenter fra.

På spørsmål om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte tilsynet at det benyttes samme saksnummer for oversendelse av klage fra første- til andreinstans og at andreinstans oppretter egen sak for videre klagebehandling.

Arbeidstilsynet oversendte instrukser, rutiner og en intern rapport til bruk for forhandlinger med hovedtillitsvalgte i september 2019 om omorganiseringen i 2020.

På forespørsel fra ombudet oversendte Arbeidstilsynet et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i tilsynet for perioden 1. til 30. november 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i      Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer,      jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Arbeidstilsynet

2.1 Om Arbeidstilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Arbeidstilsynets gjeldende organisering har for praktiseringen av offentleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan etaten mest hensiktsmessig bør organisere seg.

Om Arbeidstilsynet som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i tilsynet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

I «Instruks om virksomhets- og økonomistyring for Arbeidstilsynet» fastsatt av Arbeids- og sosialdepartementet, er det i punkt 2.2 nedfelt følgende om rammene for Arbeidstilsynets organisering:

«Arbeidstilsynet er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Arbeidstilsynet består av et direktorat og en ytre etat (det lokale arbeidstilsynet).

Arbeidstilsynet ledes av direktør beskikket av Kongen i statsråd.

Klagebehandling

Det følger av arbeidsmiljøloven at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak fattet av ytre etat.»

Lovbestemmelsen om hva som er klageinstans finnes i arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd og lyder:

«Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av det lokale arbeidstilsyn. Departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av direktoratet».

I Arbeidstilsynets organisasjonskart er etaten inndelt i et direktorat og en ytre etat, med én felles direktør for både direktoratet og ytre etat:

Direktoratet består av direktøren, stabene Virksomhetsstyring og -utvikling og Organisasjon, samt avdelingen Klagebehandling og sekretariater. Avdeling for klagebehandling og sekretariater behandler klager over vedtak fra ytre etat. Denne avdelingen er også sekretariat for Tvisteløsningsnemnda, Rikslønnsnemnda og tariffnemnda. Øvrige organisatoriske enheter tilhører «ytre etat».

Ytre etat består av seks avdelinger, der de fire avdelingene Tilsyn, Arbeidslivskriminalitet, Kommunikasjon og brukerdialog samt Søknader og meldinger ivaretar etatens kjernevirksomhet, det vil si produksjon av de tjenestene Arbeidstilsynet leverer eksternt. Avdeling for arbeidsmiljø og regelverk og Avdeling IT og administrasjon støtter øvrige avdelinger.

Medarbeidere fra ulike avdelinger i ytre etat, er i varierende grad samlokalisert i ulike deler av landet. Direktoratet med dets medarbeidere er lokalisert i Trondheim.

Avdelingene i direktoratet og i ytre etat ledes av hver sin direktør. Avdelingsdirektørene har etter det opplyste selvstendig avgjørelsesmyndighet innenfor sine ansvarsområder.

Arbeidstilsynet har i svaret hit gitt uttrykk for at Arbeidstilsynet i utgangspunktet består av to selvstendige forvaltningsorganer: Direktoratet for arbeidstilsynet og ytre etat (det lokale arbeidstilsynet). Det sistnevnte organet består av samtlige avdelinger som ikke er en del av direktoratet.

Slik saken er opplyst, har ombudet ingen innvendinger mot Arbeidstilsynet standpunkt om at alle enheter som inngår i Direktoratet for arbeidstilsynet, til sammen utgjør ett forvaltningsorgan, og at dette er et annet forvaltningsorgan enn de enhetene som ifølge organisasjonskartet utgjør ytre etat. At det gjennom lov og instruks er etablert en enhet som betegnes som «direktorat», taler i seg selv for at enheter utenfor direktoratet, ikke er en del av samme organ som direktoratet. Begrepet «ytre etat» trekker i samme retning.

Det er samtidig omstendigheter som gjør det nærliggende å stille spørsmål ved om Arbeidstilsynet i praksis fullt ut opptrer i samsvar med en organinndeling med to forvaltningsnivåer.

I organisasjonskartet og i svaret til ombudet er direktøren for arbeidstilsynet beskrevet som felles direktør for direktoratet og ytre etat. Organiseringen av tilsynet er beskrevet i «Instruks om Arbeidstilsynets organisering og ansvarsfordeling» fastsatt av Arbeidstilsynet selv. Instruksen etterlater et inntrykk av at Arbeidstilsynet opptrer som ett organ. Organisasjonen beskrives som en linjeorganisasjon med to ledernivåer under direktøren. Det fremgår ikke på noe punkt at organisasjonen består av to eller flere ulike organer med egen ledelse. Felles ukentlige ledermøter trekker også i retning av at Arbeidstilsynet ikke fremstår som en etat bestående av to eller flere selvstendige enheter, slik lovgivning og overordnet instruks forutsetter.

Etter ombudets syn kan det etter det være grunn til å stille spørsmål ved om Arbeidstilsynet fullt opptrer i samsvar med forutsetningen om at direktoratet og ytre etat er ulike organer.

Et neste spørsmål er om avdelingene i ytre etat er å anse som ett organ slik Arbeidstilsynet anfører, eller om ytre etat består av flere selvstendige organer.

Etter ombudets syn kan neppe hele ytre etat anses som ett forvaltningsorgan. Ombudet viser særlig til at det ikke innenfor ytre etat finnes én felles ledelse og organisasjon, men at den enkelte avdeling er direkte underlagt Direktoratet for Arbeidstilsynet. Som nevnt ovenfor i punkt 1.2.4, kan det etter ombudets syn ikke legges til grunn at enheter uten felles ledelse, anses som ett forvaltningsorgan.

Slik ytre etat i dag er organisert, må det derfor legges til grunn at hver av de seks avdelingene i ytre etat er selvstendige forvaltningsorganer. Ombudet presiserer for ordens skyld at denne konklusjonen er en følge av den gjeldende organisatoriske innretningen. Det er neppe noe i veien for å slå sammen to eller flere av avdelingene i ytre etat. Som nevnt forutsetter dette at de aktuelle avdelingene samles under en (intern) ledelse. Det er neppe heller noe i veien for at deler av ytre etat – for eksempel avdelingene som har støttefunksjoner overfor resten av Arbeidstilsynet – innlemmes Direktoratet for arbeidstilsynet, dersom dette skulle anses hensiktsmessig. En slik innlemmelse vil imidlertid få betydning for hvilket organ som er klageinstans for avgjørelser truffet av disse avdelingene, jf. punkt 1.4.

Ombudet overlater til Arbeidstilsynet, i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, å vurdere om det bør foretas endringer i organisasjonsstrukturen for å oppnå en annen organinndeling enn den som må legges til grunn i dag. Arbeidstilsynet bør deretter vurdere tiltak for å gjennomføre og i tillegg synliggjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt.

2.2 Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

At direktoratet og hver av avdelingene i ytre etat må anses som selvstendige forvaltningsorganer, får konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14 første ledd. For eksempel vil dokumenter som ressurs- og fellesfunksjoner utarbeider for et annet selvstendig forvaltningsorgan i etaten, i utgangspunktet ikke kunne unntas som organinterne. Det vil kunne være grunnlag for unntak etter en konkret vurdering, se ovenfor under punkt 1.3. Men det er viktig å presisere at vurderingen skal ta utgangspunkt i hva som utad fremstår som en selvstendig enhet, og ikke med utgangspunkt i hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne.

Ut fra journaluttrekkene Arbeidstilsynet har oversendt hit, synes det å være få dokumenter som er kategorisert som organinterne. Særlig sett hen til at ombudet har kommet til at ytre etat består av seks selvstendige forvaltningsorganer, ber ombudet likevel tilsynet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer.

Ombudet har forstått det slik at seksjon Svartjenesten i avdeling Kommunikasjon og brukerdialog behandler og treffer avgjørelse i førsteinstans i alle innsynssaker sendt til ytre etat. Ombudet gjør oppmerksom på at det etter offentleglova § 29 første ledd er det organet som mottar et innsynskrav, som skal vurdere dette konkret og selvstendig. Så lenge ytre etat ikke kan anses som ett og samme forvaltningsorgan, innebærer dette at Svartjenesten ikke kan behandle alle innsynskrav som kommer til avdelingene i ytre etat. Arbeidstilsynet må sørge for at hver av de selvstendige forvaltningsorganene behandler innsynskrav de mottar i tråd med kravet i loven. Det presiseres også at i de tilfellene der det fremmes krav om innsyn i dokumenter som f.eks. er sendt fra en avdeling til direktoratet, må det vurderes om innsynskravet er innkommet til avdelingen, direktoratet, eller begge steder.

2.3 Om Direktoratet for arbeidstilsynet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arbeidstilsynet har opplyst at direktoratet anses å være nærmeste overordnede organ etter forvaltningsloven § 28, noe som også er nedfelt i arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd og i Arbeidstilsynets instrukser. Videre mener tilsynet at hva som anses som overordnet forvaltningsorgan, må være det samme etter forvaltningsloven og offentleglova, og at Direktoratet for arbeidstilsynet er klageorganet etter offentleglova § 32 for avgjørelser truffet i ytre etat.

Sivilombudet er enig i at Arbeidstilsynet består av to forvaltningsnivåer, det vil si en overordnet og en underordnet instans. Som nevnt ovenfor følger det av arbeidsmiljøloven § 18-6 syvende ledd at «Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak truffet av det lokale arbeidstilsyn». Bestemmelsen er videreført fra tidligere arbeidsmiljølov, og det er ingenting i forarbeidene som peker i retning av at bestemmelsen skal forstås som annet enn å konstatere at overordnet organ og klageorgan er Direktoratet for arbeidstilsynet. Det samme er den mest nærliggende forståelsen av Arbeidsdepartementets instruks.

Sivilombudet har ellers ingen rettslige innvendinger til tilsynets rutine om at innsynskrav i dokumenter opprettet eller mottatt i direktoratet behandles av den respektive avdelingen i medhold av offentleglova § 29, og at klageinstansen vil være Arbeids- og inkluderingsdepartementet etter § 32.

Ombudet påpeker likevel at tilsynets ønske om å fremstå helhetlig utad kan skape et inntrykk av at avstanden mellom over- og underinstansen ikke er tilstrekkelig stor, samt etterlate et inntrykk av en klageordning som ikke innebærer en reell overprøving. Det er viktig for klage¬behandlingens legitimitet at Arbeidstilsynet er oppmerksom på denne problemstillingen, spesielt ved behandlingen av enkeltsaker, og vurderer tiltak for å synliggjøre avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Arbeidstilsynet. Ombudet ber Arbeidstilsynet om å merke seg Forvaltningslovutvalgets synspunkter om at det ikke er mulig å se på enhetene som adskilte organer der det sitter både direktør for klageenheten og direktører for enheter som treffer vedtak i førsteinstans i samme ledergruppe. Ombudet viser også til at hvordan Arbeidstilsynet presenteres på nettsider, i informasjonsmateriell og i brevhoder, vil kunne ha betydning for hvordan enhetene i tilsynet fremstår utad.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Offentlige forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inngående og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a.      journalføringsdato,

b.      saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c.       namnet på sendaren eller mottakaren,

d.      opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e.      dateringa på dokumentet,

f.        klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g.      ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h.      avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen.

Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelser mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Arbeidstilsynet

4.1 Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Etter det ombudet kan se av de oversendte uttrekkene fra journalen til Arbeidstilsynet, brukes både det som kalles «notater med oppfølging» og «notater uten oppfølging» for brevveksling mellom ytre etat og Direktoratet for arbeidstilsynet, og mellom de ulike enhetene i ytre etat. I uttrekket av journalen for november 2022 er det registrert 41 notater med oppfølging og 24 notater uten oppfølging. Ombudet har ikke funnet at det er registrert noen dokumenter som er kategorisert som inngående eller utgående mellom ytre etat og direktoratet i journalen som er publisert på eInnsyn. Totalt er det for den samme perioden registrert 20 849 journalposter på eInnsyn.

Sivilombudet har merket seg Arbeidstilsynets rutiner for opprettelse av notater med oppfølging ved oversendelse av klagesaker og rutinene for journalføring av e-post, SMS og samtaler i Teams. Sett hen til den store aktiviteten Arbeidstilsynet har, mener ombudet likevel at det er sannsynlig at det er saksdokumenter sendt mellom de enkelte forvaltningsorganene i etaten som ikke er journalført slik det er krav om etter arkivforskriften § 9 første ledd. Ombudet minner om at saksdokumenter som er sendt mellom ulike forvaltningsorganer, ikke regnes som organinterne, men som inngående og utgående dokumenter. Dette skal etter arkivforskriften § 9 fremgå av forvaltningsorganenes postjournaler, dersom vilkårene for journalføring for øvrig er oppfylt. Da ombudet har kommet til at Arbeidstilsynet består av flere selvstendige organer også i ytre etat, må Arbeidstilsynet gjennomgå journalføringsrutinene og det bør også undersøkes om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev. I forlengelsen av dette må Arbeidstilsynet vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Inndelingen av arkivet vil antakelig ha betydning for opprettelsen av saker og registreringen av dokumenter som sendes mellom to selvstendige forvaltningsorgan selv om organene inngår i samme etat.

4.2 Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Sivilombudet registrerer at det etter omorganiseringen av Arbeidstilsynet i januar 2020, ikke lenger er mulig å skille ut enheter i tilsynet i postjournalen som publiseres på eInnsyn. Ut fra journalen på eInnsyn er det heller ikke mulig å identifisere korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i tilsynet. Disse dokumentene har ingen informasjon oppført i feltet for «til/fra», og dokumenttypen er angitt til «Internt». Sivilombudet ser at uttrekket av journalen som Arbeidstilsynet har oversendt hit inneholder opplysninger om avsender og mottaker. Noen av journalpostene identifiserer avsender/mottaker ved seksjonsnavn, mens andre ved avdelingsnavn, og atter igjen noen med både seksjons- og avdelingsnavn. Etter ombudets syn må navnet på avsender/mottaker som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet, jf. arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c.

All den tid Arbeidstilsynet benytter eInnsyn til å offentliggjøre journalen sin, er det også uheldig at Arbeidstilsynet – tre år etter omorganiseringen – ennå ikke har fått på plass en inndeling etter forvaltningsorgan på eInnsyn. Det er imidlertid positivt at Arbeidstilsynet er i dialog med Digitaliserings¬direktoratet for å få tilpasset filter for søk fordelt på det enkelte forvaltningsorgan. Ombudet forutsetter at Arbeidstilsynet da også vil få synliggjort avsender/mottaker der et dokument er sendt mellom de ulike forvaltningsorganene i tilsynet. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må tilsynet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og at det også informeres om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.

—

Sivilombudet vil sende kopi av denne uttalelsen til Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Arkivverket. Ombudet forutsetter at Arbeidstilsynet, i samråd med departementet og Arkivverket, vurderer om Arbeidstilsynets arkiv må organiseres/inndeles på en annen måte enn det gjøres i dag.

Konklusjon

Sivilombudet har ikke innvendinger mot at Arbeidstilsynets standpunkt om at Direktoratet for arbeidstilsynet utgjør et selvstendig forvaltningsorgan etter offentleglova.

Ombudet er imidlertid kommet til at Arbeidstilsynets ytre etat ikke utgjør ett forvaltningsorgan, slik Arbeidstilsynet har redegjort for, men at de seks avdelingene hver utgjør selvstendige forvaltningsorganer.

Ombudet har kommet til at Direktoratet for arbeidstilsynet er nærmeste overordnede forvaltningsorgan og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 i innsynssaker som Arbeidstilsynets ytre etat har avgjort i førsteinstans. Det er likevel grunn til å stille spørsmål om Arbeidstilsynet i praksis opptrer fullt i samsvar med forutsetningen om at direktoratet er et annet organ enn enhetene i ytre etat. Blant annet av hensyn til klagebehandlingens legitimitet bør det vurderes tiltak for å sikre og synliggjøre at det er tilstrekkelig avstand mellom førsteinstans og klageinstans.

Ombudet viser til at Arbeidstilsynet, i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, kan vurdere om det bør foretas endringer i organisasjonsstrukturen for å oppnå en annen organinndeling enn den som må legges til grunn i dag. Arbeidstilsynet bør deretter vurdere tiltak for å gjennomføre og i tillegg synliggjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt.

Som følge av den organiseringen som ombudet har funnet å legge til grunn for ytre etat, er Arbeidstilsynets praksis med at seksjon Svartjenesten besvarer alle innsynskrav i første instans, i strid med offentleglova § 29. Det innebærer også at korrespondanse mellom avdelingene i ytre etat, i utgangspunktet ikke kan unntas som organintern i medhold av offentleglova § 14 første ledd.

Ombudet har også enkelte merknader til Arbeidstilsynets arkiv, journal og informasjon på eInnsyn. Blant annet er det uheldig at den gjeldende organinndelingen i Arbeidstilsynet ikke er implementert på eInnsyn, og at det heller ikke mulig å identifisere korrespondanse mellom de ulike organene i etaten.

Sakens bakgrunn

Våre undersøkelser

Spørsmål om organiseringen av Mattilsynet

Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Hva er ett forvaltningsorgan?

Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Organbegrepet – spørsmål knyttet til Mattilsynet

Om Mattilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Om Mattilsynets hovedkontor er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Mattilsynet

Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Konklusjon

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn, og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsene ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Mattilsynet tok utgangspunkt i opplysninger om organiseringen på tilsynets nettsted, herunder informasjon om offentlig postjournal og innsyn og hvordan de fremstår på eInnsyn, og informasjon vi har fått gjennom konkrete klagesaker.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser: offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1. Spørsmål om organiseringen av Mattilsynet

I brev 7. november 2022 ba vi Mattilsynet om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også tilsynets rettslige vurderinger knyttet til om tilsynet består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av Mattilsynet og herunder svar på følgende spørsmål:

a.         I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Mattilsynet utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på tilsynets nettsted, i brevhoder og e postsignaturer e.l.?

b.         Har de enkelte enhetene i Mattilsynet noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c.         Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d.         Har Mattilsynet fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av virksomheten? Hvor er i så fall denne/disse enheten(e) plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e.         Hvordan er Mattilsynet fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Mattilsynet svarte i brev 9. desember 2022 at hovedkontoret og de fem regionene har hver sin selvstendige ledelse, og at de har selvstendig avgjørelsesmyndighet innen sine respektive ansvarsområder, herunder i enkeltsaker. Videre ble det opplyst at hovedkontoret er «organisatorisk plassert over, og er faktisk og rettslig» overordnet regionene. Dette er synlig på organisasjonskartet. Det ble også opplyst at hovedkontoret har overprøvings- og instruksjonsmyndighet overfor vedtak truffet av regionene i førsteinstans. Overgangen til to forvaltningsnivåer med ett hovedkontor og fem regioner skjedde ved Prop. 3 L (2014–2015) Endringer i matloven. Det var tidligere angitt i matloven § 23 at Mattilsynet skulle ha tre forvaltningsnivåer.

Mattilsynet opplyste at de enkelte enhetene i tilsynet identifiseres og opptrer selvstendig i skriftlig dokumentasjon, i brevmaler og i e-postsignaturer. Informasjonen på nettsidene er generell, og kontakt skjer via «kontakt oss»-sider. De ansatte sitter spredt på kontorsteder i hele landet. Hovedkontoransatte sitter også spredt på flere kontorsteder, og er samlokalisert med medarbeidere i regionene.

Ansvaret for fellesfunksjonene som arkiv, kommunikasjon, HR, virksomhetsstyring, økonomi og utvikling (IT) ivaretas av hovedkontoret. Det er felles arkivtjeneste for hele organisasjonen og det er synlig i arkivsystemet hvilken enhet som er ansvarlig. Arkivet fordeler saker og journalposter på avdelingsnivå i regionene og på seksjonsnivå for hovedkontoret.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi Mattilsynet for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i tilsynet er å anse som ett og samme organ, eller om Mattilsynet består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i Mattilsynet som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen.

Mattilsynet svarte at hovedkontoret og regionene utgjør selvstendige organer etter offentleglova, men at «[r]egionene og hovedkontoret er samtidig deler av Mattilsynet, som er ett forvaltningsorgan. I noen sammenhenger fremstår altså Mattilsynet som ett organ og i andre som flere organer, der hovedkontoret er overordnet regionene.» Mattilsynet vil for eksempel fremstå som ett forvaltningsorgan på nettsidene, mens tilsynet vil fremstå som flere forvaltningsorganer i kontrollvirksomheten. Når det gjaldt innsynssaker, svarte tilsynet at den enkelte enhet avgjør innsynskrav i dokumenter som enheten har utarbeidet eller mottatt, og da «vil enheten anses som ett eget organ, selv om den organisatorisk sett inngår som en del av det større forvaltningsorganet Mattilsynet». Det ville også klart gå frem for mottakeren av svaret på innsynskravet hvilken enhet som hadde behandlet kravet. Som grunnlag for sin vurdering viste Mattilsynet til forarbeidene til matloven, Sivilombudets praksis og Norsk Lovkommentar til offentleglova § 14 note 197.

For det andre stilte vi Mattilsynet spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste, fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet.

Mattilsynet svarte at innsynskrav blir fordelt av arkivet til den regionen eller den seksjonen ved hovedkontoret som har opprettet eller mottatt dokumentet det er bedt om innsyn i. I regionene er det egne innsynsteam i hver region. Mattilsynet mente derfor at kravet om at mottakerorganet skal vurdere kravet selvstendig, var oppfylt.

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om Mattilsynets syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om Mattilsynets syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. Mattilsynet svarte at hovedkontoret er overordnet regionene, og at klagesaksenheten ved hovedkontoret utgjør klageinstansen for avslag på innsyn som er truffet av en region. Etter både forvaltningsloven § 28 første ledd og offentleglova § 32 første ledd første punktum har derfor hovedkontoret den myndigheten som er tillagt nærmeste overordnede organ i saker der regionene er førsteinstans. Landbruks- og matdepartementet er klageinstans for hovedkontorets avslag på innsynskrav.

Til sist spurte vi om Mattilsynet mente at organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. Mattilsynet svarte at organbegrepet må tolkes likt i offentleglova, men at dette innebar «ikke at … en enhet ikke kan anses som et selvstendig organ i enkelte sammenhenger og del av et annet organ i andre».

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som er relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32.

Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Mattilsynet svarte at det kunne være usikkerhet om hva som er organinterne dokumenter i organisasjonen, og at dokumenter kunne bli kategorisert på feil måte. De ville se nærmere på hvordan de kunne øke bevisstheten om dette fremover. Videre svarte tilsynet at det sjelden vil være riktig å kategorisere dokumenter sendt mellom hovedkontoret og regionen i anledning konkrete saker, som organinterne. Mattilsynet skrev videre:

«Det vil antakelig stille seg annerledes dersom dokumentet er en korrespondanse mellom ansatte i ulike enheter som gjelder spørsmål om hvordan Mattilsynet som virksomhet skal `drives´. Også enkelte sakstyper innebærer at Mattilsynet er ett organ, for eksempel når det rettes erstatningskrav mot Mattilsynet. Slik korrespondanse, der Mattilsynet opptrer som ett organ vil i utgangspunktet bli regnet som organintern.»

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i tilsynet. Om dette opplyste Mattilsynet at kommunikasjon mellom enheter i tilsynet skjer på ulike plattformer. Kommunikasjon på f.eks. e-post og Teams må registreres manuelt i arkivsystemet før arkivet journalfører disse. Mattilsynet skrev at det «antakelig» var en del dokumenter som var sendt mellom enhetene, som feilaktig ikke var blitt arkivert. Grunnene til dette kunne være at det ikke var tydelig skilt mellom når et dokument er organinternt eller ikke. I retningslinjene og i opplæringen hadde det ikke vært spesielt fokus på dokumenter sendt mellom enhetene. Mattilsynet ville se på hvordan de kunne øke bevisstheten om dette i organisasjonen.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker,     jf. forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 10 første ledd bokstav c. Om dette skrev Mattilsynet at det blir benyttet notater med oppfølging (N-notater) for korrespondanse mellom enheter i tilsynet. Her er det synlig avsender og mottaker på dokumentene, og i metadataene er det synlig om dialogen er mellom enheter på hovedkontoret, mellom enheter i regionene, eller mellom hovedkontoret og regioner.

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner Mattilsynet har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Mattilsynet svarte at det har en retningslinje for arkiv- og dokumentforvaltning. Der står det at arkivet skal inneholde alle dokumenter som «har betydning for saksbehandlingen og har verdi som dokumentasjon». I rutinene står det ikke hvordan de ulike enhetene skal kommunisere seg imellom. Tilsynet har ikke full oversikt over i hvor stor grad kommunikasjon via e-post og Teams arkiveres. I forbindelse med klagesaksbehandling undersøker imidlertid klagesaksenheten «rutinemessig» om det har vært dialog mellom regionen og hovedkontoret som ikke er arkivert på saken.

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. Om dette opplyste Mattilsynet at journalen publiseres på eInnsyn, med unntak for personalmapper og eksportsertifikater. Den offentlige journalen på eInnsyn er strukturert etter organisasjonskartet fra april 2022, og det er enkelt å skille ut hvilken enhet det enkelte dokument hører til.

På spørsmålet om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte tilsynet at over- og underinstansen bruker samme saksnummer. Ifølge den interne retningslinjen skal all dokumentasjon som omhandler en sak, samles under samme saksnummer. Formålet med dette er å «sikre komplette saker, hvor sammenhengen mellom dokumentene og kontinuiteten i saksgangen er bevart [og] [v]idere bidrar dette til et arkiv med høy kvalitet og autentisitet».

Mattilsynet oversendte og viste til relevant dokumentasjon for klageordningen, organiseringen og håndteringen av innsynskrav mv.

På forespørsel fra ombudet oversendte Mattilsynet et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i tilsynet for perioden 1. til 30. november 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i      Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer, jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven      kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Mattilsynet

2.1 Om Mattilsynet består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Mattilsynets gjeldende organisering har for praktiseringen av offentleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan tilsynet mest hensiktsmessig bør organisere seg.

Spørsmålet om Mattilsynet som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i tilsynet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

Matloven § 23 gir Mattilsynet myndighet til å føre tilsyn og fatte nødvendige vedtak. Tidligere var det fastsatt i denne bestemmelsen at det var tre forvaltningsnivåer i Mattilsynet. Etter en endring som trådte i kraft 1. januar 2015, legger bestemmelsen ikke lenger føringer for hvordan Mattilsynet skal organisere sin virksomhet. Endringen skulle gi Mattilsynet «fleksibilitet til å organisere seg på en hensiktsmessig måte, slik at etaten kan tilpasse seg endringer i samfunnet og sikre god utnyttelse av offentlige ressurser», se Prop. 3 L (2014 –2015) kapittel 6.

Mattilsynets organisering og ansvarfordeling er nå fastsatt i Økonomi- og virksomhetsinstruks for Mattilsynet, fastsatt av Landbruks- og matdepartementet. Der er det fastsatt at Mattilsynet har to forvaltningsnivåer: regionene og hovedkontoret.

Mattilsynet har i svaret til ombudet opplyst at hovedkontoret og regionene er selvstendige organer etter offentleglova. Ombudet forstår dette slik at Mattilsynet også anser hver av regionene som et selvstendig organ.

I Mattilsynets organisasjonskart er etaten inndelt i et hovedkontor og fem regioner, som hver er underlagt en administrerende direktør:

Hovedkontoret er inndelt i fem avdelinger, som igjen er inndelt i seksjoner. I tillegg er det en stab for administrerende direktør. Regionene er inndelt i geografiske avdelinger, der enkelte av avdelingene har flere seksjoner inndelt etter fag.

Etaten har fellesfunksjoner innenfor HR, IT og arkiv. Disse er samlet i avdelinger ved hovedkontoret. Hovedkontoret har i tillegg styrings-, utviklings- og regelverksavdelinger for hele etaten. Mattilsynet er fysisk organisert slik at medarbeidere fra hovedkontoret kan være lokalisert på ulike kontorer i ulike deler av landet sammen med medarbeidere fra regionene. Etter det ombudet forstår, er flesteparten av de ansatte ved hovedkontoret samlokalisert.

Det er en direktør for hovedkontoret (direktør for Mattilsynet). Vedkommende anses også som direktør for hele etaten – det vil si både hovedkontoret og regionene. Hver av avdelingene ved hovedkontoret og hver av regionene ledes i tillegg av en direktør. Ut fra de innsendte dokumentene ser det ut til at det er separate ledermøter for direktørene ved hovedkontoret, og at det i tillegg er noen møter der også regiondirektørene møter, uten at ombudet har eksplisitt informasjon om dette. Etter det opplyste har både hovedkontoret og den enkelte region hver sin selvstendige ledelse. Regionene treffer enkeltvedtak i førsteinstans, mens Avdeling juridisk og internasjonalt arbeid ved hovedkontoret treffer vedtak i andreinstans.

Ombudet har ikke innvendinger mot Mattilsynets standpunkt om at hovedkontoret og hver av regionene er selvstendige organer. Både regionene og hovedkontoret har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Regionene er fysisk plassert i ulike deler av landet, og de ledes av hver sin direktør. Mattilsynets myndighet til å føre tilsyn og fatte enkeltvedtak er delegert til det regionale Mattilsynet og gjelder innenfor regionenes respektive geografiske virkeområde.

Mattilsynet har i svaret hit gitt uttrykk for at Mattilsynet i noen sammenhenger fremstår som ett organ, og i andre sammenhenger som flere organer. Som det fremgår av de generelle utgangspunktene ovenfor, er utgangspunktet at organinndelingen innenfor en etat e.l. fast, og at denne inndelingen legges til grunn i relasjon til alle bestemmelser i offentleglova. Det kan likevel ikke utelukkes at noe som normalt fremstår som ett organ, i enkelte sammenhenger kan anses som en del av et annet organ e.l. Det må imidlertid kreves klare holdepunkter for å avvike det som normalt vil anses som en fast organisering av virksomheten.

2.2 Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

At Mattilsynets hovedkontor og hver av regionene er selvstendige forvaltningsorganer, har konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14 første ledd. Korrespondanse mellom regionene og mellom regionene og hovedkontoret vil i utgangspunktet ikke kunne unntas som organinternt etter offentleglova § 14 første ledd. Arbeid i arbeidsgrupper, utvalg og annet arbeid på tvers i etaten, kan etter omstendighetene føre til noe andre konklusjoner, se ovenfor under punkt 1.3. Ved vurderingen om en har med et slikt tilfelle å gjøre, må det tas utgangspunkt i hva som fremstår som en selvstendig enhet, og ikke i hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne.

Mattilsynet har i svaret hit opplyst at Mattilsynet «antakelig» vil regnes som ett forvaltningsorgan der ansatte i ulike enheter samhandler om spørsmål om hvordan Mattilsynet som virksomhet skal drives. Ombudet kan ikke slutte seg til denne vurderingen som et generelt utgangspunkt for all korrespondanse som skjer mellom regionene og hovedkontoret. Ombudet kan heller ikke generelt slutte seg til Mattilsynets vurdering om at Mattilsynet vil være ett forvaltningsorgan i saker der det rettes erstatningskrav mot tilsynet. Ombudet kan ikke se begrunnelsen for det. Det er imidlertid bra at Mattilsynet vil se nærmere på hvordan tilsynet kan øke bevisstheten rundt vurderingen av hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne.

Det er etter ombudets syn helt i tråd med offentleglova § 29 at det enkelte organ (regionene og hovedkontoret) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for. Det presiseres imidlertid at i de tilfellene der det fremmes krav om innsyn i dokumenter som er sendt mellom organer i Mattilsynet, må det vurderes om innsynskravet er innkommet til kun ett av organene eller begge.

2.3 Om Mattilsynets hovedkontor er overordnet organ etter offentleglova § 32

Etter offentleglova § 32 første ledd er klageinstansen «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Dette er samme ordlyd som den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 første ledd.

Mattilsynets organisering og ansvarfordeling er som tidligere nevnt fastsatt i Økonomi- og virksomhetsinstruks for Mattilsynet, som er gitt av Landbruks- og matdepartementet. Der er det fastsatt at Mattilsynet har to forvaltningsnivåer, henholdsvis regionene og hovedkontoret. Det er opplyst i svarbrevet hit at hovedkontoret er nærmeste overordnede organ i medhold av både offentleglova § 32 og forvaltningsloven § 28, i saker som regionene behandler i førsteinstans. Mattilsynet har vist til at plasseringen av klagesaksenheten på hovedkontoret, og at den er organisatorisk adskilt og overordnet regionene, legger til rette for en reell ny og uavhengig prøving av klagesaker.

Det fremstår etter dette klart at Mattilsynet er organisert slik at hovedkontoret og regionene er to forskjellige forvaltningsnivåer, og ikke ett og samme organ. Ombudet slutter seg etter dette til Mattilsynets syn om at hovedkontoret er regionenes nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Regionene treffer enkeltvedtak i førsteinstans, mens hovedkontoret ved Avdeling juridisk og internasjonalt arbeid treffer vedtak i andreinstans.

Sivilombudet har ellers ingen rettslige innvendinger til tilsynets rutine om at innsynskrav i dokumenter opprettet eller mottatt i hovedkontoret behandles av den respektive seksjonen ved Hovedkontoret i medhold av offentleglova § 29, og at klageinstansen vil være Landbruks- og matdepartementet.

Ombudet påpeker likevel at tilsynets ønske om å fremstå helhetlig utad, kan skape et inntrykk av at avstanden mellom over- og underinstansen ikke er tilstrekkelig stor, og dermed etterlate et inntrykk av en klageordning som ikke innebærer en reell overprøving. Det er viktig for klagebehandlingens legitimitet at Mattilsynet er oppmerksom på denne problemstillingen, spesielt ved behandlingen av enkeltsaker, og vurderer tiltak for å synliggjøre avstanden som er nødvendig for å opprettholde tillit til en reell to-instansbehandling i Mattilsynet. Mattilsynet bør i denne forbindelse vurdere om Økonomi og virksomhetsinstruksen kan gjøres tilgjengelig på tilsynets nettsted, og at det fremgår eksplisitt i informasjonen under området «Om Mattilsynet» at Mattilsynet består av to forvaltningsnivåer. Ombudet ber også Mattilsynet merke seg Forvaltningslovutvalgets synspunkter om at det ikke er mulig å se på enhetene som adskilte organer der det sitter både direktør for klageenheten og direktører for enheter som treffer vedtak i førsteinstans i samme ledergruppe. Ombudet har som nevnt ikke tilstrekkelig informasjon om sammensetningen av ledermøtene i Mattilsynet til å uttale seg om dette punktet, men ber Mattilsynet være bevisst på denne problemstillingen særlig der direktørene for førsteinstans og andreinstans deltar.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Offentlige forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inngående og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a.      journalføringsdato,

b.      saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c.       namnet på sendaren eller mottakaren,

d.      opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e.      dateringa på dokumentet,

f.        klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g.      ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h.      avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen. Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelsen mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Mattilsynet

4.1 Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i tilsynet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Mattilsynet har opplyst at dokumenter sendt mellom enheter i Mattilsynet, blir registrert som notater i sak- og arkivsystemet. I det oversendte uttrekket av journalen for november 2022 er det registrert 1315 notater, herav 101 notater med oppfølging. På eInnsyn for samme periode er det registrert 1269 journalposter med dokumentkategorien intern. Ombudet har ikke funnet at det er registrert noen dokumenter som er kategorisert som inngående eller utgående mellom hovedkontoret og regionene i journalen som er publisert på eInnsyn. Totalt er det for den samme perioden registrert 26 757 journalposter hos Mattilsynet.

Sivilombudet har merket seg Mattilsynets rutiner for opprettelse av notater med oppfølging ved oversendelse av klagesak og rutinene for journalføring av e-post, SMS og samtaler i Teams. Ombudet har videre merket seg at Mattilsynet mener det antakelig er en del dokumenter som sendes mellom enhetene som skulle vært arkivert til tross for retningslinjer og opplæring.

I en konkret sak som ble klaget inn for ombudet (ombudets sak 2023/3524) går det frem at Mattilsynet 15. juni og 18. august 2023 har beklaget at e-postkorrespondanse ikke var blitt journalført fortløpende og at arkiveringsrutinene ikke var blitt fulgt. Det er bra at Mattilsynet vil se nærmere på hvordan en kan øke bevisstheten om dette hos de ansatte. Det er like fullt uheldig at slike feil skjer, ikke minst sett hen til at Mattilsynet allerede i sitt svar hit 9. desember 2022 opplyste at det var kjent med slike mangler. Slike feil er ikke bare brudd på interne arkiveringsrutiner, men er også i strid med arkivlova med tilhørende forskrifter. Mattilsynet bør gjennomgå journalføringsrutinene for å vurdere om de er i tråd med regelverket, og dette arbeidet bør prioriteres. Ombudet mener at Mattilsynet bør undersøke om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev. I forlengelsen av dette må Mattilsynet vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Sivilombudet mener videre at det er ryddig om det opprettes nytt saksnummer ved klagebehandlingen ved hovedkontoret. Ombudet antar også at dette vil være en konsekvens av at hvert forvaltningsorgan har sitt eget arkiv. Inndelingen av arkivet vil antakelig ha betydning for opprettelsen av saker og registreringen av dokumenter som sendes mellom to selvstendige forvaltningsorgan selv om organene inngår i samme etat.

4.2 Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Sivilombudet har merket seg at Mattilsynet har fått en inndeling etter organisasjonskartet på eInnsyn, og at en der kan velge ned til seksjonsnivå. Videre ser ombudet at avsender fremgår under «virksomhet», men ikke i «Fra/til»-feltet.

I uttrekket fra journalen som er oversendt hit, er den administrative avsender-enheten angitt. Som mottaker er det som oftest oppgitt navnet på saksbehandler, uten at det fremgår hvilken enhet vedkommende tilhører. Etter ombudets syn må navnet på avsender/mottaker i journalen som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet, jf. arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c. Ombudet mener også at avsender og mottakerorganet om mulig bør synliggjøres i Fra/til-feltet i journalen på eInnsyn, og ikke kun under «Virksomhet».

—

Sivilombudet vil sende kopi av denne uttalelsen til Landbruks- og matdepartementet og til Arkivverket og forutsetter at Mattilsynet i samråd med departementet og Arkivverket vurderer om Mattilsynets arkiv må organiseres/inndeles på en annen måte enn det gjøres i dag.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Mattilsynets hovedkontor og hver av regionene utgjør selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova.

Ombudet mener at det er lite tvilsomt at hovedkontoret er klageinstans etter offentleglova § 32 i saker som regionene har behandlet i førsteinstans.

Mattilsynet bør likevel vurdere om Økonomi og virksomhetsinstruksen kan gjøres tilgjengelig på tilsynets nettsted, og at det inntas eksplisitt i informasjonen under området «Om Mattilsynet» at Mattilsynet består av to forvaltningsnivåer. Mattilsynet bør deretter vurdere tiltak for å synliggjøre organisasjonsstrukturen.

At Mattilsynet består av flere selvstendige forvaltningsorganer, har konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14. Mattilsynet bør undersøke om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev, og ikke i notatsform. I alle fall må Mattilsynet sikre at dokumenter ikke uriktig fremstår som organinterne. Mattilsynets praksis om at den enkelte enhet behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for, er i tråd med offentleglova § 29.

Mattilsynet må vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Etter ombudets syn må navnet på avsender/mottaker i journalen som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet, jf. forskrift om offentlege arkiv § 10 første ledd bokstav c. Ombudet mener også at avsender og mottakerorganet om mulig bør synliggjøres i Fra/til-feltet i journalen på eInnsyn, og ikke kun under «Virksomhet».

Sakens bakgrunn

Våre undersøkelser

Spørsmål om organiseringen av Statens vegvesen

Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Sivilombudets syn på saken

Rettslige utgangspunkter

Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Hva er ett forvaltningsorgan?

Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Organbegrepet – spørsmål knyttet til Statens vegvesen

Om Statens vegvesen består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

Om Vegdirektoratet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Statens vegvesen

Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i vegvesenet

Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Konklusjon

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsene ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Statens vegvesen tok utgangspunkt i opplysninger om organiseringen på vegvesenets nettsted, herunder informasjon om offentlig postjournal og innsyn, hvordan de fremstår på eInnsyn, og informasjon vi har fått gjennom konkrete klagesaker.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser: offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1. Spørsmål om organiseringen av Statens vegvesen

I brev 7. november 2022 ba vi Statens vegvesen om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også Statens vegvesens rettslige vurderinger knyttet til om etaten består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av Statens vegvesen og herunder svar på følgende spørsmål:

a.         I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Statens vegvesen utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på etatens nettsted, i brevhoder og e-postsignaturer e.l.?

b.         Har de enkelte enhetene i Statens vegvesen noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c.         Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d.         Har Statens vegvesen fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av etaten? Hvor er i så fall denne/disse enheten(e) plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e.         Hvordan er Statens vegvesen fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Statens vegvesen v/Vegdirektoratet svarte i brev 6. desember 2022 at etaten består av et direktorat og seks underliggende divisjoner. Hver divisjon og direktoratet regnes som egne forvaltningsorganer. Direktoratet er det overordnede forvaltningsorganet og klageinstans for vedtak fattet av divisjonene i førsteinstans. De sju organisatoriske enhetene har egen ledelse, og er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Etaten ønsker å fremstå som «ett Statens vegvesen». Derfor fremheves de ulike enhetene i liten grad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell og på nettsted. Ved behov tydeliggjøres behandlende enhet i brev og e-poster, for eksempel der en divisjon fatter enkeltvedtak og direktoratet er klageinstans.

Alle de seks divisjonene ledes av en divisjonsdirektør, som under seg har en ledergruppe på mellom fem og tolv avdelingsdirektører. Divisjonene har enkelte stabsfunksjoner for styring av divisjonen. Divisjonene har ikke egne arkiver, men en felles arkivtjeneste for hele etaten som er plassert i divisjon Fellesfunksjoner. Statens vegvesen har også enkelte andre fellesfunksjoner i divisjon IT og divisjon Fellesfunksjoner HR.

Hva gjaldt den fysiske organiseringen, svarte Statens vegvesen at Vegdirektoratet er lokalisert i Oslo, men har noen ansatte plassert i Trondheim og et lite antall andre steder i landet. I Oslo er ansatte i Vegdirektoratet samlokalisert med ansatte fra divisjonenes Oslo-ansatte. Der Vegdirektoratet har ansatte utenfor Oslo, er disse samlokalisert med stedlig ansatte i divisjonene.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi Statens vegvesen for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i etaten er å anse som ett og samme organ, eller om Statens vegvesen består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i etaten som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen. Statens vegvesen svarte at etaten består av syv selvstendige organer etter offentleglova § 14: Et Vegdirektorat og seks divisjoner. Begrunnelsen var at alle de syv organisatoriske enhetene har egen ledelse og er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.

For det andre stilte vi Statens vegvesen spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste, fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet. Til dette svarte Statens vegvesen at innsynskrav som kommer via eInnsyn, går direkte til gjeldende saksbehandler gjennom en egen innsynsmodul. Dersom innsynskrav kommer utenom eInnsyn, oppretter arkivar sak eller inngående dokument som fordeles til gjeldende saksbehandler. Dersom saksbehandleren har sluttet, går innsynskravet til nærmeste leder der saksbehandleren var ansatt.

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om Statens vegvesens syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltnings-loven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om Statens vegvesens syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. Statens vegvesen opplyste at Vegdirektoratet er klageinstans etter både offentleglova § 32 og forvaltningsloven § 28 første ledd for avgjørelser truffet av divisjonene, og at klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. En uavhengig behandling i førsteinstans og i klagesaksbehandlingen er i organisasjonen ivaretatt ved at Vegdirektoratets oppgaver er tydeliggjort og avgrenset til etatsstyring, regelverksutvikling, klagesaksbehandling og teknisk godkjenning.

Til sist stilte vi spørsmålet om organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. Til dette svarte Statens vegvesen «Ja».

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som kan være relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32. Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Til dette svarte Statens vegvesen at de i saks- og arkivsystemet bruker dokumentkategorien notat for dokumenter som sendes mellom divisjonene og mellom divisjoner og Vegdirektoratet. Videre svarte de at disse dokumentene ikke er organinterne i offentleglova § 14 sin forstand.

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i Statens vegvesen. Vegvesenet svarte at disse dokumentene journalføres og publiseres på eInnsyn. Statens vegvesen redegjorde samtidig for at praksisen etter omorganiseringen 1. januar 2020 i stor grad har vært at man har benyttet betegnelsen organinterne dokumenter på den nevnte korrespondansen, og at dette vil følges opp internt slik at det fremover håndteres riktig.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker,   jf. forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 10 første ledd bokstav c. Statens vegvesen opplyste at de interne notatene som sendes innad i etaten har avsender og mottaker, og at det kommer frem av notatet hvilke enheter i vegvesenet dette er. Statens vegvesen viste i denne forbindelse også til en vedlagt veileder om «Journalføring av organinterne dokumenter».

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner Statens vegvesen har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Statens vegvesen viste i denne forbindelse til den vedlagte veilederen om «Journalføring av organinterne dokumenter».

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. Til dette svarte Statens vegvesen at de publiserer kun en postjournal for hele Statens vegvesen, og at denne publiseres på eInnsyn.

På spørsmål om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte Statens vegvesen at det ved klagebehandling benyttes samme saknummer for over- og underinstansen.

Statens vegvesen oversendte og viste til relevant dokumentasjon for klageordningen, organiseringen og håndteringen av innsynskrav mv.

På forespørsel fra ombudet oversendte Statens vegvesen et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i vegvesenet for uke 47 i 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer, jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven     kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Statens vegvesen

2.1  Om Statens vegvesen består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Statens vegvesens gjeldende organisering har for praktiseringen av offentleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan etaten mest hensiktsmessig bør organisere seg.

Spørsmålet om Statens vegvesen som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i vegvesenet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

Utgangspunktet for organiseringen av Statens vegvesen, samt Statens vegvesens ansvarsområder, følger av veglova §§ 9 til 11. Det går frem av veglova § 9 at departementet bestemmer hvordan Statens vegvesen skal organiseres, men det forutsettes at det skal eksistere et Vegdirektorat under ledelse av en vegdirektør. Det følger videre av veglova § 11 første ledd at reglene i forvaltningsloven gjelder for forvaltningsavgjørelser etter loven. Enkelte bestemmelser i vegtrafikkloven med forskrifter synes også å forutsette at det skal være et vegdirektorat som klageinstans for vedtak fattet av blant annet «Statens vegvesen».

Statens vegvesen har i svaret til ombudet vist til at direktoratet og divisjonene utgjør selvstendige organer. Ombudet forstår dette slik at Statens vegvesen også anser hver av divisjonene som selvstendige organer.

I Statens vegvesens organisasjonskart er etaten inndelt i et direktorat og seks divisjoner, underlagt vegdirektøren:

Statens vegvesen har kontorer flere steder i landet, men enhetenes ansvar og myndighet er ikke knyttet til avgrensede geografiske områder. De ulike enhetene er inndelt etter oppgaver, såkalt funksjonsbasert organisering.

Vegdirektoratet er i hovedsak lokalisert i Oslo, mens divisjonene har sine hovedkontorer i Bergen (Utbygging), Tromsø (Drift og vedlikehold), Arendal (Trafikant og kjøretøy), Trondheim (Transport og samfunn), Drammen (IT) og Moss (Fellesfunksjoner og HR). Noe fysisk samlokalisering finner likevel sted.

Det er tegnet inn én felles direktør for både direktoratet og divisjonene. Hver av de seks divisjonene er i tillegg ledet av en divisjonsdirektør, som under seg har ledergrupper på mellom fem og tolv avdelingsdirektører. Divisjonene har enkelte stabsfunksjoner for styring av divisjonen, og under avdelingsdirektørene kan det være både seksjoner og kontorer. Alle divisjonene har etter det opplyste selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Ombudet slutter seg til Statens vegvesens vurdering av at Vegdirektoratet og hver av divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer.

2.2  Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

At Vegdirektoratet og hver av divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer, har konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14 første ledd. Korrespondanse mellom divisjonene, og mellom divisjonene og Vegdirektoratet, vil i utgangspunktet ikke kunne unntas som organinternt etter offentleglova § 14 første ledd. Arbeid i arbeidsgrupper, utvalg og annet arbeid på tvers i etaten, kan føre til noe andre konklusjoner, se ovenfor under punkt 1.3. Ved vurderingen om en har med et slikt tilfelle å gjøre, må det tas utgangspunkt i hva som fremstår som en selvstendig enhet, og ikke i hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne.

Ut fra journaluttrekket Statens vegvesen har oversendt hit, synes det å være noen dokumenter som er kategorisert som organinterne. Det er imidlertid ikke mulig for ombudet å se om disse dokumentene er sendt mellom de ulike enhetene i vegvesenet eller ei. Ombudet har imidlertid merket seg at betegnelsen «organinterne dokumenter» er benyttet om all korrespondanse innad i Statens vegvesen. Ut fra svarbrevet hit er det også noe uklart om Statens vegvesen har en riktig forståelse av unntakshjemmelen i offentleglova § 15.

Ombudet ber derfor vegvesenet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer. Videre bes vegvesenet merke seg de begrensningene i unntaksadgangen som følger av offentleglova § 15, herunder at første og tredje ledd ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom sideordnede forvaltningsorganer, og at vilkårene for unntak etter § 15 andre ledd er strenge.

Det er etter ombudets syn helt i tråd med offentleglova § 29 at det enkelte forvaltningsorgan (divisjonene og Vegdirektoratet) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for. Det presiseres imidlertid at i de tilfellene der det fremmes krav om innsyn i dokumenter som er sendt mellom organer i etaten, må det vurderes om innsynskravet er innkommet til kun én av organene eller begge.

2.3 Om Vegdirektoratet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Etter offentleglova § 32 første ledd er klageinstansen «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Dette er samme ordlyd som den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 første ledd.

Som nevnt ovenfor forutsettes det i særlovgivningen, blant annet i vegtrafikkloven § 39 annet ledd, at Vegdirektoratet skal være klageinstans for enkelte vedtak, for eksempel vedtak fattet av «Statens vegvesen» etter lovens § 36 nr. 1. Statens vegvesen har i svaret hit opplyst at Vegdirektoratet er klageinstans for divisjonene etter offentleglova § 32, og at direktoratet også anses å være nærmeste overordnede forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 28. Klager på divisjonenes avslag på innsynskrav behandles av Vegdirektoratet, og klager på Vegdirektoratets avslag på innsynskrav behandles av Samferdselsdepartementet.

Vegdirektoratets overordnede ansvarsområder knyttet til etatsstyring og regelverksutvikling, samtidig som det i særlovgivningen er forutsatt at det skal eksistere et vegdirektorat som skal fungere som klageinstans, taler også for at direktoratet har en overordnet rolle i forhold til divisjonene. Ombudet er etter dette enig med Statens vegvesen i at Vegdirektoratet er nærmeste overordnede organ til divisjonene etter offentleglova § 32.

Det fremstår etter dette klart at Statens vegvesen er organisert slik at direktoratet og divisjonene er to forskjellige forvaltningsnivåer, og ikke ett og samme organ. Divisjonene treffer enkeltvedtak i førsteinstans, mens Vegdirektoratet treffer vedtak i andreinstans. I tråd med vuderingene i punkt 2.1 legger ombudet videre til grunn at direktoratet og divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer, og at direktoratet er nærmeste overordnede organ i innsynssaker som divisjonene har behandlet i førsteinstans.

Sivilombudet har ellers ingen rettslige innvendinger til Statens vegvesens standpunkt om at klageinstansen for innsynskrav avslått av Vegdirektoratet, vil være Samferdselsdepartementet.

Ombudet påpeker likevel at etatens ønske om å fremstå som «ett Statens vegvesen» utad, kan skape et inntrykk av at avstanden mellom over- og underinstansen ikke er tilstrekkelig stor, og dermed etterlate et inntrykk av en klageordning som ikke innebærer en reell overprøving. Det er viktig for klagebehandlingens legitimitet at Statens vegvesen er oppmerksom på denne problemstillingen, spesielt ved behandlingen av enkeltsaker, og vurderer tiltak for å synliggjøre avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Statens vegvesen.

Slik organisasjonskartet til Statens vegvesen er utformet, gir det inntrykk av at Vegdirektoratet og divisjonene er sidestilte enheter. Statens vegvesen bør vurdere tiltak for å synligjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt, herunder synliggjøre direktoratets overordnede rolle i organisasjonen.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inn- og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997¬–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a.         journalføringsdato,

b.         saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c.         namnet på sendaren eller mottakaren,

d.         opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e.         dateringa på dokumentet,

f.          klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g.         ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h.         avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova  § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen.

Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelsen mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Statens vegvesen

4.1 Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i vegvesenet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Statens vegvesen har opplyst i svaret hit at all korrespondanse mellom divisjonene, og mellom divisjonene og direktoratet, journalføres i tråd med de interne rutinene. SMS, facebookmeldinger og e-poster er nevnt i disse rutinene.

Ombudet har merket seg at korrespondanse mellom de ulike enhetene i etaten gjennomgående omtales som «organintern» i rutinebeskrivelsen. Statens vegvesen har også opplyst at dokumentene i stor grad har blitt betegnet som organinterne dokumenter. Dette skal følges opp internt for å sikre korrekt håndtering fremover. Sivilombudet ser positivt på dette.

Ombudet minner om at saksdokumenter som er sendt mellom ulike forvaltningsorganer, ikke regnes som organinterne, men som inngående og utgående dokumenter. De skal derfor fremgå av forvaltningsorganenes postjournal etter arkivforskriften § 9, dersom vilkårene for journalføring for øvrig er oppfylt. At begrepet «organinternt» benyttes i rutinene for all form for korrespondanse innad i etaten, er egnet til å så tvil om bevisstheten knyttet til dette. Ombudet ber derfor Statens vegvesen om å vurdere en revisjon eller oppdatering av rutinene, slik at det klart kommer klart frem hvilke dokumenter som er journalføringspliktige.

Da ombudet har kommet til at Statens vegvesen består av flere selvstendige organer, bør Statens vegvesen også undersøke om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev. I forlengelsen av dette må Statens vegvesen vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Sivilombudet mener videre at det er ryddig om det opprettes nytt saksnummer ved klagebehandlingen i direktoratet. Ombudet antar at dette også vil være en konsekvens av at hvert forvaltningsorgan har sitt eget arkiv. Inndelingen av arkivet vil antakelig ha betydning for opprettelsen av saker og registreringen av dokumenter som sendes mellom to selvstendige forvaltningsorgan, selv om organene inngår i samme etat.

4.2 Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Sivilombudet registrerer at det ikke er mulig å skille ut enheter i etaten i postjournalen som publiseres på eInnsyn. Det er heller ikke mulig, ut fra journalen på eInnsyn, å identifisere korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i Statens vegvesen. Disse dokumentene har ingen informasjon oppført i feltet for til/fra, og dokumenttypen er angitt til «Internt». I uttrekket av journalen som er oversendt hit, er informasjon om avsender/mottaker i stor grad angitt som «Vis kontakter». Det er uklart for ombudet hva som ligger i dette, og om dette eventuelt innebærer at det er flere avsendere/mottakere, men at disse ikke synes på det uttrekket som er oversendt hit. Der det er oppgitt informasjon om avsender eller mottaker, er enhetene angitt uten at det enkelt er mulig å se hvilke divisjoner enhetene tilhører. Uten inngående kjennskap til Statens vegvesens organisering, er det derfor vanskelig å identifisere hvilken divisjon som er avsender/mottaker, eller om det er sendt til eller fra Vegdirektoratet. Ombudet har ikke funnet at det er registrert noen inngående eller utgående dokumenter mellom divisjonene, eller mellom divisjonene og direktoratet, i journalen som er publisert på eInnsyn.

Etter dette er det uklart om journalen til Statens vegvesen tilfredsstiller de kravene som er oppstilt i arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c om at postjournalen skal synliggjøre avsender/mottaker. Ombudet gjør oppmerksom på at det ikke er tilstrekkelig at denne informasjonen fremkommer av selve dokumentet.

Det er også uheldig at Statens vegvesen ikke har en inndeling etter forvaltningsorgan på eInnsyn, all den tid vegvesenet benytter eInnsyn til å offentliggjøre journalen. Ombudet ber Statens vegvesen om å gå i dialog med Digitaliseringsdirektoratet for å få tilpasset filter for søk fordelt på det enkelte forvaltningsorgan. Vegvesenet må også få synliggjort avsender/mottaker der et dokument er sendt mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten. Navnet på avsender/mottaker må som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må vegvesenet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og at det også informeres om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.

—

Sivilombudet vil sende kopi av denne uttalelsen til Samferdselsdepartementet og til Arkivverket. Ombudet forutsetter at Statens vegvesen i samråd med departementet og Arkivverket vurderer om Statens vegvesens arkiv må organiseres/inndeles på en annen måte enn det gjøres i dag.

Konklusjon

I tråd med Statens vegvesens egen oppfatning, legger ombudet til grunn at Vegdirektoratet og hver av de seks divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova, og videre at Vegdirektoratet er nærmeste overordnede organ til divisjonene etter offentleglova § 32.

Statens vegvesen bør likevel vurdere tiltak for å synliggjøre internt og eksternt avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Statens vegvesen.

I Statens vegvesens rutiner benyttes betegnelsen «organinternt» om all form for korrespondanse innad i etaten. Ombudet ber vegvesenet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer. Vegvesenets praksis om at den enkelte enhet (divisjonene og Vegdirektoratet) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for, er i tråd med offentleglova § 29.

Statens vegvesen må vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må vegvesenet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.