• Forside
  • Uttalelser
  • Eget tiltak – timebestilling for fysisk oppmøte hos politiet i utlendingssaker

Eget tiltak – timebestilling for fysisk oppmøte hos politiet i utlendingssaker

Sivilombudet har fra sensommeren 2020 og frem til i dag mottatt en rekke klager fra utlendinger som har behov for timer til personlig oppmøte hos politiet for å levere søknader om statsborgerskap eller oppholdskort. Disse søkerne har enten ikke fått time, hatt problemer med å bestille time eller fått time svært langt frem i tid. Årsaken til problemene har vært avlysning av timer og mindre kapasitet på grunn av pandemien, samt et økt antall søknader om norsk statsborgerskap etter at det ble åpnet for dobbelt statsborgerskap i januar 2020. På denne bakgrunn har Sivilombudet bedt Politidirektoratet om å redegjøre for blant annet tilgjengeligheten av timer i politidistriktene og for hvordan man ivaretar at den som har søkt først, også får time først (køprinsippet).

Undersøkelsen med direktoratet bekrefter langt på vei opplysningene fra klagene hit om at det i noen distrikter var lange ventetider på time i flere sakstyper, og at det i lengre perioder ikke var tilgjengelige timer for bestilling. Dette førte blant annet til at køprinsippet ikke lot seg ivareta, og at flere søkere måtte bruke uforholdsmessig mye ressurser på å følge med i portalen.

Sivilombudet er enig med direktoratet i at det var vanskelig å unngå avlysning av oppsatte timer og manglende tilgang på nye timer i tiden etter at pandemien brøt ut. Ettersom tiden gikk, måtte det likevel kunne forventes at politidistriktene iverksatte tiltak for å avhjelpe de ulempene pandemien skapte, og ivareta de som fikk timen avlyst. Alle som ønsker det, må få anledning til å levere sine søknader. Senere klager til Sivilombudet viser at det fortsatt er lange ventetider i enkelte distrikter.

Direktoratet bes følge med på den videre utviklingen for å sikre en forsvarlig saksavvikling og ivaretagelse av køprinsippet.

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har fra sensommeren 2020 mottatt en rekke klager på problemer med å bestille time hos politiet for å søke om statsborgerskap og om oppholdskort for utlendinger fra land utenfor EØS. Klagene gjaldt tre ulike politidistrikt.

Bakgrunnen for problemene syntes å være at det ble mulig å søke om dobbelt statsborgerskap etter en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2020. Dette førte til en kraftig økning i antallet søknader om statsborgerskap. Søknadene leveres elektronisk på Utlendingsdirektoratets (UDI) søknadsportal. Deretter må søkeren i den samme søknadsportalen bestille time på en politistasjon i distriktet der søkeren bor, for å identifisere seg. Før søkeren har møtt til slik time, behandles ikke søknaden.

Fra midten av mars til midten av juni 2020 nådde første bølge av covid 19-pandemien Norge, og publikumsmottakene i flere eller alle politidistrikt var først helt stengt av smittevernhensyn og så åpne med redusert kapasitet. På grunn av nedstengningen fikk mange søkere avlyst timene hos politiet. De fikk ikke tilbud om en ny tid for oppmøte, men ble henvist til selv å bestille en ny time i søknadsportalen. Grunnet kapasitetsproblemer hos politiet var det for mange av søkerne ikke mulig å få ny time, da det ikke var tilgjengelige tider ledig for timeavtaler – heller ikke langt fram i tid.

I en klage til Sivilombudet som gjaldt Sør-Vest politidistrikt, hadde klageren opprinnelig hatt time i april 2020, men timen ble avlyst på grunn av pandemien. Klageren opplyste at hun logget seg inn i portalen nesten daglig fra april til august 2020, i slutten av perioden inntil flere ganger i timen. Først i begynnelsen av august fant hun en ledig time i oktober.

I en klage som gjaldt Sør-Øst politidistrikt, var klageren referanseperson for ektefellen. Denne ektefellen var på time i august 2020 og fikk da fremsatt søknad om fornyelse av oppholdstillatelse. Denne ble raskt innvilget, men det var ikke mulig å bestille time for å søke om oppholdskort. Da saken ble avsluttet hos Sivilombudet i januar 2021, hadde ektefellen fortsatt ikke fått time.

I en annen klage på Sør-Øst politidistrikt ble det opplyst at klageren hadde levert elektronisk søknad om statsborgerskap i januar 2020. Siden høsten samme år hadde klageren daglig forsøkt å bestille time for oppmøte ved en politistasjon i distriktet. Per januar 2021 hadde hun fortsatt ikke fått noen time.

På bakgrunn av noen av klagene innhentet Sivilombudet informasjon fra Sør-Øst, Sør-Vest og Oslo politidistrikter høsten 2020. Da svarene syntes å vise at problemene var utbredte, besluttet Sivilombudet å avslutte behandlingen av enkeltklagene og i stedet åpne en sak av eget tiltak, jf. daværende instruks for sivilombudsmannen § 6. Undersøkelsene i denne saken var rettet mot Politidirektoratet (POD) som overordnet forvaltningsorgan og gjaldt alle typer søknader på utlendingsfeltet der det er nødvendig med personlig oppmøte hos politiet.

Våre undersøkelser

I brev 11. februar 2021 stilte vi direktoratet følgende spørsmål:

  1. Er det i dag tilgjengelige timer i søknadsportalen for alle som ønsker å bestille time for personlig oppmøte i utlendingssaker i landets politidistrikter? Hvor langt frem i tid er første ledige time for de ulike distriktene og sakstypene?
  2. Hvilke distrikter har eventuelt ikke ledige timer, og hvilke sakstyper gjelder dette? Hvor hyppig legges det ut nye timer i de kategoriene som ikke er tilgjengelige, og hvor mange legges ut om gangen?
  3. Er det riktig at enkelte distrikter har en organisering som medfører at søkere kan ha logget seg inn i søkeportalen daglig over flere måneder uten å finne ledige timer? Er en slik organisering hensiktsmessig og i samsvar med køprinsippet? Kan det for noen sakstyper være så krevende å benytte retten til å søke at organiseringen av søknadsprosessen er i strid med god forvaltningsskikk?
  4. Er det aktuelt å innføre tekniske løsninger som vil gjøre det mulig å stille seg i kø for å bestille time eller for å bli tildelt time, slik at køprinsippet blir ivaretatt selv om distriktene ikke skulle ønske å legge ut timer for langt frem i tid?
  5. På hvilken måte vil direktoratet sikre at det er tilstrekkelige ressurser til å tilby timer for personlig oppmøte i utlendingssaker fremover?

Direktoratet innhentet informasjon fra samtlige politidistrikter og besvarte Sivilombudets spørsmål i brev 11. mars 2021. I svaret delte direktoratet porteføljen inn i syv sakstyper: arbeidstaker, EØS, Brexit, oppholdskort, statsborgerskap, familieinnvandring og permanent oppholdstillatelse. Svaret inneholdt en oversikt over antallet dager til første ledige time i søknadsportalen i uke 8 i 2021:

Politidistrikt Arbeids-taker (faglært) EØS (registre-ring, varig m.m. Brexit Oppholds- kort Stats- borgerskap Familie-innvandring Permanent oppholds-tillatelse
Oslo 11 122 9 86 215 45 45
Innlandet 77 27 23 78 77 77
Øst 121 152 70 121 182 121 121
Sør-Øst 50 237
Agder 42 56 42 63 42 42
Sør-Vest 9 49 25 45 128 39 39
Vest 20 40 11 61 283 118 118
Møre og Romsdal 70 70 70 70 112 70 70
Trøndelag 2 33 21 64 64 64
Nordland 30 30 30 30 30 30 30
Troms 42 42 2 42 28 42 42
Finnmark 14 14 14 14 14 14 14

Der det ikke er angitt antall dager i tabellen, var det ingen tilgjengelige timer som kunne bestilles.

Fire av politidistriktene hadde ikke ledige timer i søknadsportalen foren eller flere sakstyper. De har gitt direktoratet nærmere opplysninger om årsakene til dette, som beskrevet i det følgende.

Innlandet politidistrikt hadde ledige timer innen alle sakstyper unntatt søknad om statsborgerskap. Distriktet opplyste til direktoratet at årsaken var at det måtte settes av lengre tid for hver timeavtale grunnet smittevern. Det var ikke kapasitet til å øke antallet timer utover de ca. 300 timene som legges ut for hver uke.

Sør-Øst politidistrikt hadde ingen ledige timer bortsett fra for statsborgerskap og Brexit. Distriktet opplyste at det tidligere hadde forsøkt å legge ut timer for en lengre periode, men at det hadde ført til en lang periode uten handlingsrom til å justere for behov for tildeling av timer i enkelttilfeller. Nåværende løsning mener distriktet tar bedre høyde for å prioritere enkeltsaker og å håndtere smitteutbrudd. I mars ville det bli lagt ut nye timer for alle sakstyper for måneden mai.

Agder politidistrikt hadde ledige timer innen alle sakstyper unntatt Brexit og oppholdskort for personer med permanent opphold. Distriktet har imidlertid alltid tilgjengelig hastetimer for prioriterte saker. Det legges ut timer hver fredag.

Trøndelag politidistrikt hadde hatt oppussing i lokalene i Trondheim, og det ble derfor kun lagt ut timer for en kort tidsperiode om gangen og bare for Brexitsaker, arbeidstakere og EØS-saker. I Steinkjer var det imidlertid tilgjengelige timer for alle sakstyper unntatt statsborgerskap.

For å sikre prioritering av de sakstypene som generelt sett er viktigst for søkerne det gjelder, hadde direktoratet gitt distriktene følgende prioriteringsliste:

  1. Mottak av papirsøknader – spesifikt papirsøknad om fornyelse av oppholdstillatelse som er begrenset på grunnlag av id-tvil
  2. Effektuering av tillatelser
  3. Mottak av førstegangssøknader
  4. Andre typer saker ut fra kapasitet

Direktoratet bekreftet at søkere som fikk avlyst timen sin i mars 2020 måtte bestille ny time selv og at de kunne ha logget seg inn i søknadsportalen uten å finne noen ledig time.

Personer som søkte om norsk statsborgerskap og registrering etter EØS-regelverket har vært nedprioritert også innenfor kategori 4 fordi disse personene uansett hadde lovlig opphold og arbeidstillatelse i Norge. I perioden fram til politiet kom ajour med de tre prioriterte kategoriene, kan det ifølge direktoratet godt være at slike søkere kan ha logget seg inn daglig uten å finne ledig time.

Det var overlatt til distriktene å avgjøre for hvor lang tid fremover det skulle tilbys timer. Alle distriktene bortsett fra Sør-Øst politidistrikt oppga at de la ut timer fortløpende eller ukentlig. Noen distrikter opplyser at de følger med i bookingmodulen for å sikre at det alltid er ledige timer. De fleste distrikter som legger ut timer ukentlig, opplyser til publikum hvilken dag de legger ut timer og mener at de fleste søkere vil ha fått bestilt time i løpet av en måned.

Direktoratet anså det som uheldig at nåværende tekniske løsninger ikke ivaretar køprinsippet bedre og har gått i dialog med UDI som eier av portalen. UDI ønsker å utvikle en bedre løsning, men det vil ta tid å utvikle en løsning for å stille seg i kø.

Slik systemet i portalen er nå, anså direktoratet organiseringen av timebestillingen som hensiktsmessig for politiet, da man ellers ville ha måttet håndtere køen manuelt. Direktoratet var ikke kjent med omfanget av problemene med å få bestilt time, men antok at det hadde vært større i 2020 enn i 2021. Det tok ikke stilling til om vanskelighetene med å bestille timer utgjorde et brudd på god forvaltningsskikk. Som kompenserende tiltak viste direktoratet til at distriktene kunne gi informasjon om når det legges ut nye timer og om mulighet for å be om å bli prioritert. Direktoratet hadde imidlertid ikke gitt noen instruks om kompenserende tiltak.

For situasjonen fremover viste direktoratet til at det var satt av 36 millioner kroner i øremerkede midler for å håndtere flere statsborgerskapssaker i 2021. Ved innføringen av muligheten for dobbelt statsborgerskap i 2020 ble det ikke bevilget noen ekstra midler. Direktoratet ser for seg at midlene for 2021 vil bli brukt til å utvide åpningstidene på kveldstid og i helger. Direktoratet antar videre at UDIs prosjekt om utvidet bruk av biometri i utlendingsforvaltningen, som skulle settes i gang i april 2021, på sikt ville føre til mindre pågang. Lagring av biometriske kjennetegn gjør at søkerne for eksempel ikke trenger å møte personlig ved bestilling av oppholdskort.

Direktoratet pekte imidlertid også på at smittesituasjonen og en ny portefølje søknader, fra britiske borgere med lovlig opphold før 31. desember 2020 (kalt Brexit-saker i tabellen over), ville kunne føre til økt belastning på publikumsmottakene. Det er ikke satt av ekstra midler til å håndtere denne Brexit-porteføljen, men departementet har gitt føringer om at sakstypen skal prioriteres.

Sivilombudets syn på saken

1. Overordnede krav til forvaltningens saksbehandlingssystemer

Forvaltningen bør innrette sin saksbehandling på en måte som er tillitsvekkende for både allmenheten og for den enkelte person. Saksbehandlingen bør også være effektiv, slik at både forvaltningen og den enkelte borger ikke bruker mer ressurser enn nødvendig på en sak. Begge disse hensynene er foreslått lovfestet i Forvaltningslovutvalgets forlag til formålsparagraf i ny forvaltningslov, jf. NOU 2019:5, men er også i dag hensyn som forvaltningen må legge vekt på ved organiseringen av saksbehandlingen.

Forvaltningens IT-systemer bidrar til å effektivisere saksbehandlingen og vil normalt også sikre at alminnelige krav til saksbehandlingen ivaretas. Det kan oppstå situasjoner eller enkeltsaker som IT-systemene ikke har tatt høyde for eller har fleksibilitet til å håndtere, slik at kravene til god saksbehandling ikke ivaretas. Etter forholdene kan dette innebære at forvaltningen må vurdere særskilte løsninger i enkeltsaker, eventuelt utenfor de ordinære IT-systemene. Dette gjelder selv om det kan være ressurskrevende for forvaltingen.

2. Krav til behandlingsrekkefølge – køprinsippet

Saksavviklingen i forvaltningen må i utgangspunktet følge et køprinsipp, slik det er beskrevet i sivilombudets uttalelse 27. mars 2020 (SOM-2019-4284):

«Når det gjelder kommunens saksavvikling, må denne basere seg på en forsvarlig prioritering, og være i samsvar med forvaltningslovens krav om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Dette innebærer eksempelvis at kommunen ikke kan la visse sakstyper ligge ubehandlet i lang tid, og at kommunen har et ansvar for å sikre at alle sakene har en forsvarlig fremgang. Ombudsmannen har tidligere uttalt at saker normalt skal behandles i tidsrekkefølge etter når de kommer inn til forvaltningen, jf. ombudsmannens uttalelse 30. november 2010 (SOM-2010-1290). …»

Køprinsippet kan sees som et utslag av likebehandlingsprinsippet. Alle saker bør behandles på samme måte, i dette tilfellet etter den saken som kom inn rett før. Man kan også se på det som et utslag av at saker som blir liggende mens yngre saker behandles, normalt ikke er behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11a.

Utgangspunktet for køen i de sakstypene denne uttalelsen gjelder, må være tidspunktet når søkeren har opprettet en søknad i UDIs søknadsportal og dermed er klar til å bestille time hos politiet.

Selv om man legger køprinsippet til grunn, har Sivilombudet ved en rekke anledninger uttalt at forvaltningsloven ikke er til hinder for, og noen ganger krever, at saker behandles i en annen rekkefølge enn den de har kommet inn i, hvis saklige og tungtveiende grunner taler for det. Eksempler på slike grunner kan være at enkelte parter kan ha et spesielt behov for rask behandling, at noen saker er mer kompliserte enn andre eller at det i enkelte typer saker generelt sett er behov for raskere behandling enn i andre typer saker.

3. Prioriteringer

Politidirektoratet har pålagt distriktene å prioritere enkelte sakstyper fremfor andre. Prioriteringene synes begrunnet ut ifra hvor stort behov de ulike søkergruppene vanligvis vil ha for å få avgjort saken sine. Sivilombudet har ikke bemerkninger til beslutningen om å prioritere eller de valgte prioriteringene. Prioriteringene kan likevel ikke gjennomføres på en slik måte at det ikke i alle saker er en viss tilgang på timer, i alle fall ut over helt akutte faser. Dersom et område som f.eks. statsborgerskap nedprioriteres sterkt over lengre tid, kan dette innebære en uthuling av den lovbestemte retten til statsborgerskap der vilkårene for dette er oppfylt.

Slike hensyn kan innebære at Staten har en plikt til å justere prioriteringene, vurdere endringer i organiseringen eller flytte eller tilføre ressurser, slik at lovbestemte rettigheter kan oppfylles. Sivilombudet har i denne forbindelse merket seg de store ulikhetene i ventetider mellom politidistriktene.

Sivilombudet vil også bemerke at alle distriktene bør holde av enkelte ledige timer for søkere som av særskilte individuelle grunner bør prioriteres foran andre.

4. Tilgjengelige timer og forsvarlig etterlevelse av køprinsippet

Pandemien og problemene den skapte, var uventede for politiet. Det var vanskelig å unngå avlysning av oppsatte timer og manglende tilgang på nye timer i tiden etter at pandemien brøt ut. Selv om det var ubeleilig for søkerne, var dette en situasjon hvor det nødvendigvis ville oppstå lange ventetider for time hos politidistriktene, uten at politiet kan klandres for dette.

Ettersom tiden går, må det imidlertid kunne forventes at politidistriktene iverksetter tiltak for å avhjelpe de ulempene pandemien skaper, og ivareta dem som fikk timen avlyst, slik at alle som ønsker det, kan få levert og behandlet sine søknader til utlendingsmyndighetene. Oversikten fra direktoratet, som er gjengitt over, viser at det i februar 2021 igjen var mulig å bestille time i de fleste sakstypene i de fleste distrikter, skjønt noen steder ganske langt frem i tid.

Selv om politiet ikke kan kritiseres for at timer ble avlyst og for at det ble lange ventetider, må det kunne forventes at sakene deretter avvikles slik at køprinsippet ivaretas som langt som mulig og uten unødvendig arbeidsbyrde for søkerne. Dagens timebestillingssystem i portalen er i utgangspunktet i tråd med køprinsippet, så lenge det er tilgjengelig timer å bestille for de som har behov.

Køprinsippet blir først brutt dersom det ikke er tilgjengelige timer i portalen over en lengre periode. Dette synes i perioder å ha vært situasjonen i noen av politidistrikter i 2020. Klager til Sivilombudet tyder på at enkelte søkere da kan ha logget seg inn daglig i flere måneder uten å finne noen tilgjengelige timer. Da det igjen ble ledige timer i portalen, tillot ikke den tekniske løsningen å prioritere de eldste søknadene. Timene ble dermed fordelt tilfeldig avhengig av når søkeren logget inn, og uavhengig av hvor lenge den enkelte søkeren hadde ventet og om søkeren hadde hatt en timeavtale som var blitt avlyst. Avvikene fra den behandlingsrekkefølgen som følger av køprinsippet, kunne som følge av dette bli store. Dette var en uheldig situasjon, både av hensyn til køprinsippet og søkernes ressursbruk.

Slik situasjonen er nå, varierer det mellom politidistriktene om de legger ut timer fortløpende, og ved behov langt fram i tid, eller om de legger ut et begrenset antall timer for en periode som er kortere fram i tid. I statsborgerskapssaker var f.eks. tidligst tilgjengelig time i Vest politidistrikt 285 dager fram i tid mens det i Innlandet og Trøndelag politidistrikt ikke var tilgjengelige timer.

De fleste distriktene synes å ha valgt en ordning hvor de legger ut timer langt fram i tid, slik at det normalt er ledige timer for bestilling. De som søker om f.eks. statsborgerskap, vil da ikke risikere at de blir forbigått i køen ved at senere søkere får bestilt time før dem. Ordningen sikrer at søkerne raskt får en «plass i køen». De får da vite hvor lenge det er til de skal møte opp hos politiet, og kan innrette seg etter dette. Disse distriktene har valgt den tilnærmingsmåten som i størst mulig grad ivaretar hensynet til køprinsippet og til både arbeidsbyrden for den enkelte søker og dennes behov for forutsigbarhet.

Direktoratet har overlatt til distriktene å velge løsning, men viser til flere argumenter som de mener taler for en løsning med å legge ut et begrenset antall timer om gangen og kort frem i tid. Direktoratet viser blant annet til at det kan oppfattes som en fordel for de som får bestilt time, at de får en time som ikke er så langt fram tid. Videre peker de på at en slik løsning er mer robust mot avlysninger ved eventuelle nye nedstengninger, sykefravær hos politiet og avbud fra søkere. Det kan også forhindre at søkere som har vært henvist til å bestille time langt frem i tid kan bli forbigått i køen av personer som har søkt senere, dersom det legges ut tilleggstimer.

Sivilombudet ser at dette kan være argumenter for en løsning der det bare legges ut et begrenset antall timer kort fram i tid, men mener dette må avveies mot konsekvensene for søkerne der det er stor forskjell mellom hvor mange som ønsker time og antall timer som legges ut. Å måtte logge seg inn regelmessig, eventuelt daglig, for å lete etter nye timer, er ressurskrevende for søkerne. At løsningen eventuelt er mer robust og effektiv for politiet, kan ikke være avgjørende og må i alle fall ivareta hensynet til at det ikke blir mer eller mindre tilfeldig hvem som får time og dermed fremdrift i sin søknadsprosess uavhengig av når det søkt. Uavhengig av hvilken strategi distriktene velger, bør det være mulig å holde av timer til søkere som av ulike grunner bør prioriteres. De fleste distrikt har klart dette ved å holde av noen timer som kan bestilles av politiet selv på kort varsel på vegne av prioriterte søkere.

Sivilombudet ber direktoratet følge med på utviklingen, både i distriktene der det var vanskelig å få time i uke 8 og i andre distrikt, med tanke på at det kan ha oppstått nye problemer. Klager til Sivilombudet i løpet av de siste to månedene kan for eksempel tyde på at det kan ha oppstått nye problemer med å bestille oppholdskort i Oslo, der det tidligere har vært ledige timer.

Dersom det fortsatt er, eller oppstår, situasjoner med et stort antall søkere som ikke får bestilt time, må det vurderes tiltak for å sørge for ivaretagelse av køprinsippet og for at søkere ikke må bruke uforholdsmessig mye ressurser på å følge med i portalen. Om nødvendig kan det være at det aktuelle politidistriktet heller bør legge ut timer langt fram i tid, eventuelt at det må iverksettes alternative køsystemer.

5. Situasjonen fremover

Det er positivt at direktoratet vil samarbeide med UDI for å utvikle de tekniske løsningene slik at det blir lettere å ivareta køprinsippet. Sivilombudet oppfordrer direktoratene til å ta høyde for situasjoner der det oppstår kapasitetsproblemer, kanskje av andre grunner og på andre måter enn de som har forårsaket denne belastningen. Man må sikre at køprinsippet ivaretas, at det gis tilstrekkelig informasjon til søkerne og at det er ordninger for å prioritere både sakstyper og enkeltsøkere med spesielle behov.

 

Konklusjon

Undersøkelsen bekrefter langt på vei opplysningene fra klagene hit om at det i noen distrikter var lange ventetider på time i flere sakstyper, og at det i lengre perioder ikke var tilgjengelige timer for bestilling. Dette førte blant annet til at køprinsippet ikke lot seg ivareta, og at flere søkere måtte bruke uforholdsmessig mye ressurser på å følge med i portalen.

Sivilombudet er enig med direktoratet i at det var vanskelig å unngå avlysning av oppsatte timer og manglende tilgang på nye timer i tiden etter at pandemien brøt ut. Ettersom tiden gikk, måtte det likevel kunne forventes at politidistriktene iverksatte tiltak for å avhjelpe de ulempene pandemien skapte, og ivareta de som fikk timen avlyst. Alle som ønsker det, må få anledning til å levere sine søknader. Senere klager til Sivilombudet viser at det fortsatt er lange ventetider i enkelte distrikter.

Direktoratet bes følge med på den videre utviklingen for å sikre en forsvarlig saksavvikling og ivaretagelse av køprinsippet.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Rettslig grunnlag for bruk av tvang på sykehjem ved fare for andre

Rettslig grunnlag for bruk av tvang på sykehjem ved fare for andre

Saken gjelder Statsforvalteren i Innlandets, tidligere Fylkesmannen i Innlandets, behandling av en tilsynssak om bruk av tvang på sykehjem mot en dement pasient uten samtykkekompetanse. Pasienten hadde i flere tilfeller blitt holdt fast og ført inn på eget rom for skjerming, i noen tilfeller med låst dør, etter at han hadde opptrådt truende og aggressivt mot sykehjempersonalet og andre beboere. Ved avgjørelsen av tilsynssaken mente Statsforvalteren at disse tiltakene hadde tilstrekkelig hjemmel i forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie § 3-3.

Under sakens behandling her kom Statsforvalteren til at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke ga rettslig grunnlag for tvangsbruken. Statsforvalteren mente nå at det var brukt tvang uten hjemmel i lov, og at konklusjonen i tilsynssaken skulle ha vært at det forelå brudd på forsvarlighetskravet etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Statsforvalterens fornyede vurdering synes riktig, men saken gir likevel grunn til enkelte merknader.

Ombudsmannen er kommet til at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke kan gi rettslig grunnlag for tvangstiltak. Det var derfor riktig av Statsforvalteren å endre sin vurdering. Tvangstiltakene i denne saken hadde ikke hjemmel i sykehjemsforskriften, og den aktuelle tvangsbruken faller utenfor virkeområdet til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Statsforvalteren kom til at heller ikke reglene om nødrett og nødverge fikk anvendelse. Ombudsmannen har ikke vurdert den konkrete lovmessigheten av de enkelte tiltakene opp mot disse reglene, men er enig i at hyppigheten av tiltakene tilsier at det kan være snakk om rutinemessig bruk av tvang.

Ombudsmannen bemerker generelt at tilsynssaker om vurdering av pliktbrudd som omhandler tvang «hjemlet» i straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge, bør undergis en særlig grundig og samvittighetsfull behandling hos tilsynsmyndigheten, da det i liten grad foreligger andre rettslige kontrollmekanismer.

Saken avsluttes her med disse merknadene.

Sakens bakgrunn

A, heretter pasienten, hadde en alvorlig grad av demens. Fra høsten 2017 ble han tildelt langtidsopphold ved Y sykehjem i X kommune. Han var ikke samtykkekompetent. Pasienten ga flere ganger uttrykk for at han ville forlate sykehjemmet. Senere samme høst ble han overflyttet til Z sykehjem. Pasienten hadde en uforutsigbar og utagerende atferd.

Mens pasienten var på Z, grep sykehjempersonalet flere ganger inn i situasjoner der han opptrådte truende og aggressivt mot personalet selv og andre sykehjemsbeboere. Det er dokumentert at pasienten gikk eller forsøkte å gå til fysisk angrep mot medbeboere og ansatte, og at pleiere ble sparket og slått. I slike situasjoner ble pasienten med makt holdt og ført inn på eget rom for skjerming til situasjonen roet seg. Det er blant annet journalført at personalet «tok godt tak i ham og fulgte ham på rommet», at pasienten ble «ført inn på rommet under tvang», og at han ble «løftet … opp med et grep rundt armene og overkroppen» og båret inn på rommet. Det er også dokumentert at pasienten sparket og slo i døren, og «røsket» i dørhåndtaket. Noen ganger ble døren til rommet hans låst utenfra. Pasienten var isolert på rommet sitt i opptil 30 minutter uten personell til stede i rommet. Ut fra journalen ser det ut til å ha vært seks tilfeller av skjerming på eget rom bare i perioden 5. desember 2017 til 15. januar 2018.

Pasient- og brukerombudet i Hedmark og Oppland anmodet på vegne av pasientens nærmeste pårørende, B, om en vurdering av mulig pliktbrudd, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 7-4. Statsforvalteren i Innlandet opprettet tilsynssak. Saken gjaldt blant annet spørsmålet om pasienten hadde fått forsvarlige tjenester når det ikke var fattet vedtak om bruk av tvang.

I avgjørelsen 13. februar 2019 kom Statsforvalteren til at det skulle ha vært fattet vedtak om tilbakeholdelse i helseinstitusjon etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-5 ved Y sykehjem. Kommunen hadde derfor brutt plikten til å gi forsvarlige helsetjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 4-1, jf. § 3-1.

Statsforvalteren fant derimot ikke at det burde ha vært fattet vedtak om tilbakeholdelse ved Z sykehjem, fordi de kom til at pasienten ikke hadde motsatt seg å være der. De tiltakene sykehjemmet hadde benyttet i situasjonene hvor pasienten hadde vært til fare for helsepersonellet og andre beboere var etter Statsforvalterens vurdering tilstrekkelig hjemlet i regelen om beskyttelsestiltak i forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie § 3-3. Statsforvalteren påpekte imidlertid at dette er inngripende tiltak som må være så korte som mulig, og at pasienten må holdes under oppsyn. Statsforvalteren kom dermed til at det ikke var grunnlag for å påpeke lovbrudd ved Z sykehjem.

Pasienten nærmeste pårørende klaget saken inn for ombudsmannen. Hun mente blant annet at pasienten urettmessig hadde blitt låst inne mot sin vilje.

Klage ble også fremsatt av Pasient- og brukerombudet i Hedmark og Oppland. Ombudet anførte at det var feil rettsanvendelse å vise til regelen om beskyttelsestiltak i forskrift for sykehjem og boform for heldøgns pleie og omsorg § 3-3. Ombudet fremhevet særlig at det i X kommunes interne prosedyrer gikk fram at nødrett kunne benyttes som rettsgrunnlag for å hindre pasienten i å skade seg selv eller andre, og mente at det av kommunens svar i tilsynssaken fremgikk at slike tiltak ble brukt regelmessig.

Våre undersøkelser

Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter, fant vi grunn til å undersøke den delen av tilsynssaken som rettet seg mot oppholdet ved Z sykehjem og bruk av tvang. Vi stilte blant annet flere spørsmål om Statsforvalterens vurderinger av aktuelle hjemmelsgrunnlag for de aktuelle tiltakene. Videre spurte vi om det er særskilt grunn til å prioritere saker om bruk av tvang som anføres hjemlet i nødrett/nødverge ved anmodning om tilsyn/pliktbruddvurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.

I svar 14. desember 2020 på vår undersøkelse 6. oktober 2020, skrev Statsforvalteren i Innlandet blant annet at de ikke hadde vurdert pasientens utagerende atferd som motstand mot å være på Z sykehjem, men som en konsekvens av hans demenssykdom og manglende evne til å oppfatte hva som skjedde i sosiale situasjoner, og at det derfor ikke var grunnlag for å fatte vedtak om tilbakeholdelse i sykehjemmet.

Etter Statsforvalterens vurdering falt også den aktuelle holdingen og skjermingen utenfor virkeområdet til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A, fordi vedtak etter kapittel 4A bare kan begrunnes i hensynet til pasienten selv. Straffelovens bestemmelser om nødverge og nødrett kunne heller ikke komme til anvendelse i denne saken. Om bruk av forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie § 3-3 skrev Statsforvalteren blant annet i svaret hit:

«Vi vurderer dermed i ettertid at forskriften ikke gir rettsgrunnlag for skjermingen på rommet. Det var ikke tilstrekkelig hjemmel i forskriftens 3-3 til å føre pasienten inn på eget rom og låse han inne.»

I brev 21. desember 2020 herfra, stilte ombudsmannen spørsmål om svaret hit 14. desember 2020 innebar at Statsforvalteren nå mente at det i denne saken ble brukt tvang uten hjemmel i lov. Vi ba også om svar på hvilken betydning det i så fall hadde for avgjørelsen 13. februar 2019 og eventuell videre oppfølging.

Til dette svarte Statsforvalteren i brev 4. februar 2021 blant annet følgende:

«Statsforvalteren vurderer at det i denne saken ble brukt tvang uten hjemmel i lov.»

Statsforvalteren skrev at dette innebar at konklusjonen i avgjørelsen 13. februar 2019 skulle ha vært annerledes. Etter deres vurdering var uhjemlet bruk av tvang i denne saken et brudd på forsvarlighetskravet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. helsepersonelloven § 4.

Statsforvalterens svar er nærmere omtalt under ombudsmannens syn på saken.

Klageren har ikke kommet med merknader.

Ombudsmannens syn på saken

1.    Innledning

Saken gjelder Statsforvalteren i Innlandets behandling av en tilsynssak om bruk av tvang på sykehjem mot en dement pasient uten samtykkekompetanse.

Undersøkelsene herfra har rettet seg mot Statsforvalterens vurdering av bruk av tvang i form av holding, skjerming og isolering på pasientens rom i situasjoner der han var til fare for andre beboere og helsepersonellet selv. De sentrale spørsmålene for ombudsmannen har vært om det forelå rettslig grunnlag for tvangsbruken, og hvordan Statsforvalteren har behandlet anførslene om ulovlig tvang.

Under sakens behandling her har Statsforvalteren endret oppfatning. De har nå kommet til at det ble brukt tvang uten hjemmel i lov ved Z sykehjem, og at dette var brudd på forsvarlighetskravet. Statsforvalterens fornyede vurdering av de spørsmål Sivilombudsmannens undersøkelse særlig gjaldt, synes riktig. Ombudsmannen har likevel funnet grunn til å komme med noen merknader til saken.

2.    Mulige rettslige grunnlag for tvang

Det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet, som er nedfelt i Grunnloven § 113, krever at det offentliges inngripen i borgernes rettssfære har hjemmel i lov. Tvang er et særlig integritetsinngripende tiltak og forutsetter en klar lovhjemmel.

Også menneskerettighetene setter strenge begrensninger for bruk av tvang i forbindelse med helse- og omsorgstjenester. Tvang kan kun brukes dersom det har hjemmel i lov, og er nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfellet, jf. den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 5 nr.1 e og artikkel 8. Jo mer inngripende et tiltak er, desto strengere krav stilles til beslutningstakernes vurderinger og begrunnelser.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 gir særlige bestemmelser ved opphold i institusjon, herunder regler om hvilke innskrenkninger som kan gjøres i den enkeltes selvbestemmelsesrett og integritet. En yttergrense er fastsatt i § 12-4 tredje ledd, som fastslår at det ikke er tillatt å bruke innelåsing i enerom, andre tvangstiltak eller å føre kontroll med beboernes korrespondanse, med mindre det er tillatt ved lov eller forskrifter som nevnt i bestemmelsenes fjerde ledd. Det er kun gitt regler som gjelder tvang for institusjoner for personer med rusmiddelproblemer i medhold av fjerde ledd.

I en tilsynssak om tvang vil det være sentralt å vurdere om tvangen har tilstrekkelig rettslig grunnlag – eller om den er ulovlig. Ombudsmannen kommer nedenfor inn på de aktuelle grunnlagene for tvang og Statsforvalterens vurdering av dem.

 2.1 Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A

Pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 regulerer adgangen til å gi somatisk helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen. Dersom vilkårene er oppfylt, kan helsehjelpen gjennomføres med tvang eller andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten, jf. § 4A-4 første ledd.

Ombudsmannen deler Statsforvalterens vurdering av at tvangsbruken i denne saken faller utenfor virkeområdet til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Som påpekt i svaret hit 14. desember 2020, er et av vilkårene for at kapittel 4A kan komme til anvendelse at unnlatelse av å gi helsehjelp kan føre til vesentlig helseskade for pasienten selv.

Kapittel 4A gir ikke adgang til å fatte vedtak om tiltak for å ta vare på andre beboere ved et sykehjem, eller personalet. Det regulerer ikke nødssituasjoner. I forarbeidene til kapittel 4A, Ot.prp. nr. 64 (2005-2006) pkt. 4.6.5.4, er det særskilt påpekt at lovverket ikke gir hjemmel for å bruke bevegelseshindrende tiltak for å redusere mobiliteten når pasienten er aggressiv, eller på annen måte kan oppleves som plagsom. Det er heller ikke adgang til å isolere pasienter på eget rom med grunnlag i kapittel 4A, jf. forarbeidene pkt. 4.6.5.3, se også hol. § 12-4.

2.2     Forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie § 3-3

Etter sykehjemsforskriften § 3-3 første punktum er det «ikke hjemmel for å benytte tvangstiltak i boformen». I andre punktum står det videre at «[v]ed behov kan beskyttelsestiltak benyttes for å beskytte beboerne mot å skade seg selv, og for å beskytte andre beboere». Forskriften definerer ikke nærmere hva som skal regnes som «beskyttelsestiltak». Beskyttelsestiltak er i utgangspunktet noe annet enn tvangstiltak, og en nærliggende tolkning av bestemmelsen er at forskriften kun hjemler beskyttelsestiltak som ikke innebærer noen tvang. Ut fra ordlyden alene er det likevel noe uklart om annet punktum kan være ment som et unntak fra første punktum – og dermed kunne gi grunnlag for beskyttelsestiltak som innebærer elementer av tvang.

Sykehjemsforskriften ble gitt i 1988 og § 3-3 er senere ikke endret. Opprinnelig var forskriften hjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 1-3 femte ledd, som ga departementet myndighet til å treffe «nærmere bestemmelser» om blant annet drift av sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie. Den er i dag hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven § 13-2 om eldre forskrifter mv. og § 3-2 annet ledd som gir adgang til å gi «nærmere bestemmelser om krav til innhold i tjenestene etter bestemmelsen her, herunder bestemmelser om kompetansekrav for ulike typer tjenester». Forskriften er ikke hjemlet i hol. § 12-4 fjerde ledd, som åpner for å gi regler om enkelte tvangstiltak.

Bruk av tvang ligger i kjerneområdet for legalitetsprinsippets krav om klar lovhjemmel. Adgangen til å gi bestemmelser om rett til å utøve tvang fremgår ikke av forskriftshjemmelen. Dette – sammenholdt med at bestemmelsen etter sin ordlyd er noe uklar – taler etter ombudsmannens syn klart for at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke kan forstås å gi hjemmel for bruk av tvang.

At forskriften – i motsetning til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A og andre lovhjemler som uttrykkelig åpner for bruk av tvang – mangler rettsikkerhetsgarantier som formkrav til beslutninger om beskyttelsestiltak og regler om kontroll, taler også mot at bestemmelsen skal kunne anses å kunne gi rett til å benytte tiltak som innebærer elementer av tvang utover det som følger av annet rettsgrunnlag. Krav om nødvendighet og forholdsmessighet er grunnleggende både etter norsk rett og menneskerettighetene.

Adgang til bruk av tvang ved nødvendig helsehjelp ble nærmere regulert da kapittel 4A ble tilføyd pasient- og brukerrettighetsloven i 2006. Kapittelet regulerer adgangen til å yte nødvendig helsehjelp for å hindre vesentlig helseskade for pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen. Et viktig formål var samtidig å forebygge og begrense bruk av tvang, se § 4A-1. Reglene omfatter også helsehjelp som gis i sykehjem.

Sykehjemsforskriften gir etter sin ordlyd adgang til å iverksette beskyttelsestiltak for å beskytte beboeren fra å skade seg selv. Det er, i alle fall delvis, sammenfallende med virkeområdet for kapittel 4A. Også dette trekker i retning av at sykehjemsforskriften ikke kan forstås å gi adgang til å bruke beskyttelsestiltak som samtidig innebærer bruk av tvang. Det er vanskelig å se at forskriften skal kunne gi et alternativt grunnlag for bruk av tvang i sykehjem, som er helt løsrevet fra de reglene som ble gitt ved tilføyelsen av kapittel 4A. Forarbeidene til kapittel 4A, Ot.prp. nr. 64 (2005-2006), trekker heller ikke i den retning.

I omtalen av gjeldende rett i pkt. 4.2 sies det:

«Det kan dessutan nemnast at sjukeheimsforskrifta, gitt med heimel i kommunehelsetenestelova, gir rett til å nytte tiltak for å beskytte bebuarane mot å skade seg sjølve eller andre bebuarar. Ifølgje forskrifta er det likevel ikkje heimel for å bruke tvangstiltak i buforma.»

I omtalen av forslag til ny § 4A-4 tredje ledd (pkt. 4.6.5.4) er det sagt:

«I § 4 A-4 tredje ledd i forslaget er det presisert at rørslehindrande tiltak kan brukast dersom det er nødvendig for å få gjennomført helsehjelpa og dei andre vilkåra i lovforslaget er oppfylte. Lovforslaget dekkjer i all hovudsak dei tiltaka som i dag er omtalte som vernetiltak i § 3-3 i sjukeheimsforskrifta. Til forskjell frå sjukeheimsforskrifta gir ikkje forslaget heimel for å bruke vernetiltak for å ta vare på andre bebuarar. Slik departementet ser det, kan ein sikre andre personar gjennom førebygging og tilrettelegging utan bruk av tiltak som pasienten motset seg.»

De bevegelseshindrende tiltakene som omtales her må ut fra sammenhengen forstås som tvang, og departementet uttaler at disse i all hovedsak vil være de samme tiltakene som de som omfattes av beskyttelsestiltak i sykehjemsforskriften § 3-3. Uttalelsen er uklar, men kan synes å forutsette at sykehjemsforskriften i noen grad kunne gi grunnlag for bevegelseshindrende tiltak som innebærer tvang. Samtidig peker siste setning klart i retning av at departementet la til grunn at det måtte benyttes andre virkemidler enn tvang for å beskytte andre personer.

Det daværende Sosialdepartementet omtalte forskriften i et høringsnotat fra mai 2002 om rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang m.v. overfor personer med demens. Høringen var et av grunnlagene for lovforslaget til nytt kapittel 4A i pasient- og brukerrettighetsloven. I høringsnotatet punkt 1.5.4 står det blant annet:

«Sykehjemsforskriften gir ikke grunnlag for tvangstiltak utover det som følger av andre rettsgrunnlag. I praksis vil det særlig si straffelovens nødregler … Bestemmelsene i forskriften er på flere punkter uklare, og bygger på et problematisk skille mellom tvangstiltak, som er forbudt, og beskyttelsestiltak, som er tillatt.»

Tvangsbegrensningslovutvalget (NOU 2019:14) antas å ha samme oppfatning, da de ikke nevner sykehjemsforskriften i sin redegjørelse for de ulike hjemmelsgrunnlag for tvang i helse- og omsorgssektoren (utredningens kapittel 5), eller i utredningen forøvrig.

Helsedirektoratet har omtalt bestemmelsen i sitt rundskriv med kommentarer til pasient- og brukerrettighetsloven, IS-8/2015. I omtalen av lovens § 4A-4 tredje ledd understreker direktoratet at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke åpner for bruk av tvangstiltak:

«Sykehjemsforskriften § 3-3 gir hjemmel til bruk av beskyttelsestiltak ved behov for å beskytte beboerne mot å skade seg selv, og for å beskytte andre beboere. Bestemmelsen i sykehjemsforskriften åpner ikke for bruk av tvangstiltak.»

Et argument som kan trekke i retning av at bestemmelsen om beskyttelsestiltak i § 3-3 annet punktum også kan hjemle enkelte tvangstiltak, er at Høyesteretts mindretall i Sårstelldommen, Rt. 2010 s. 612, har en uttalelse som synes å forutsette dette i avsnitt 46:

«I sykehjemsforskriften § 3-3 er det slått fast at det ikke er hjemmel for å bruke tvangstiltak i boformen. Det er gjort to unntak fra dette; hvor tvang er nødvendig for å beskytte beboeren mot å skade seg selv eller for å beskytte andre beboere.»

Uttalelsen er gitt av mindretallet og var heller ikke avgjørende for mindretallets standpunkt. Utsagnet bygger i tillegg på en forståelse av ordlyden i forskriften § 3-3 som ellers synes å stå i et visst spenn til mindretallets sterke vektlegging av legalitetsprinsippet og krav om tilstrekkelig klart hjemmelsgrunnlag for bruk av tvang. Det er også en mulighet at unntakene som nevnes kan forstås som en henvisning til mer nødrettslige betraktninger.

Etter ombudsmannens syn er det, på tross av mindretallets uttalelse i Sårstelldommen, relativt klart at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke gir hjemmel for bruk av tvang. Det er mulig at en slik konklusjon ikke var like klar den gang sykehjemsforskriften ble gitt, men sett i lys av etterfølgende lovgivning, særlig pasient og brukerrettighetsloven kapittel 4A, finner ombudsmannen konklusjonen lite tvilsom i dag.

Statsforvalteren har i denne saken opplyst at de i utgangspunktet mente at «beskyttelsestiltak» kunne omfatte tiltak med elementer av tvang, og at forskriften derfor kunne anvendes som grunnlag for skjerming. I deres fornyede vurdering har de imidlertid vurdert det slik at det uttrykkelig fremgår av direktoratets rundskriv til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A at bestemmelsen i sykehjemsforskriften ikke åpner for bruk av tvangstiltak. Ombudsmannen er enig i at sykehjemsforskriften § 3-3 ikke gir en egen hjemmel for bruk av tvang, og er dermed enig i at den ikke kunne gi hjemmel for tvangstiltakene i denne saken.

2.3     Straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge – strl. §§ 17 og 18

X kommune viste i sin uttalelse i tilsynssaken til nødverge/nødrett som hjemmel for «tiltaket med å føre pasienten vekk fra situasjonen, dersom dette kunne oppfattes som tvang».

Statsforvalteren har i svaret hit 14. desember 2020 opplyst at de ved avgjørelsen av saken vurderte om reglene om nødrett og nødverge kunne brukes som hjemmelsgrunnlag, selv om det dessverre ikke ble dokumentert. Statsforvalterens mente at det etter omstendighetene kan være aktuelt å anvende reglene i straffeloven om nødrett/nødverge dersom pasienten er til fare for andre, men at reglene ikke kom til anvendelse her. Dette ville ifølge Statsforvalteren i tilfelle være «rutinemessig bruk av nødrett/nødverge, som anses som lovstridig». Statsforvalteren imøteså ombudsmannens vurdering av rettslig grunnlag for nødvendig skjerming av enkeltpasienter på helseinstitusjon, da det kunne synes å være «et lovtomt rom».

De strafferettslige reglene om inngrep i nødssituasjoner kan etter omstendighetene komme til anvendelse på helse- og omsorgsfeltet. Straffeloven §§ 17 og 18 er imidlertid i utgangspunktet straffrihetsgrunner, og ikke inngrepshjemler. Selv om det kan tenkes at prinsippene bak bestemmelsene må anses som ulovfestede inngrepshjemler vil konsekvensene av å gå utenfor bestemmelsenes rekkevidde kunne være straffeansvar.

Ombudsmannen anser i likhet med Statsforvalteren at straffelovens bestemmelser om nødverge og nødrett etter forholdene kan få anvendelse og gi adgang til tvangstiltak der en pasient er til fare for andre, som i vår sak. Dette er blant annet også lagt til grunn i Helsedirektoratets kommentarer til pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-4 tredje ledd.

Ettersom Statsforvalteren har foretatt en vurdering, og kommet til at straffelovens regler om nødrett og nødverge konkret i saken ikke fikk anvendelse, har ombudsmannen ikke gått nærmere inn på lovmessigheten av tiltakene i de enkelte nødssituasjonene.

Det bemerkes likevel at nødrett og nødverge særpreges av situasjoner med tidsnød. Terskelen for inngrep er høyere ved repeterende nødssituasjoner, da tidligere erfaring vil kunne gjøre det lettere å forutse nødssituasjoner og forebygge dem. Som nevnt ser det i denne saken ut til å ha vært seks tilfeller av skjerming på eget rom bare i løpet av en periode på seks uker. Det var dermed snakk om repeterende tilfeller, og ombudsmannen er enig med Statsforvalteren i at tvangen kan sees på som «rutinemessig».

Videre bemerkes at Tvangsbegrensningslovutvalget i NOU 2019:14 punkt 23.7.1.1 om skillet mellom nødrett og nødverge, skriver at «spørsmålene [ofte er] blitt behandlet under ett og da slik at nødretten har vært hovedtema». Utvalget har foreslått nye bestemmelser som uttømmende regulerer inngrep i nødssituasjoner i helse- og omsorgstjenesten. Forslaget vil innebære at andre rettsgrunnlag, som straffeloven, ikke kan brukes som hjemmel. Utvalgets forslag har foreløpig ikke ledet til at departementet har fremmet forslag til endringer overfor Stortinget.

3.       Forsvarlighetskravet

Ombudsmannen er enig med Statsforvalteren i at det overordnede vurderingstemaet i tilsynssaken var om det forelå brudd på plikten til å gi forsvarlige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-1, jf. også helsepersonelloven § 4. Uhjemlet tvang vil imidlertid være klart uforsvarlig og må påpekes i en tilsynssak. Ombudsmannen deler derfor Statsforvalteren syn når de i svaret hit skriver at den uhjemlede bruken av tvang var brudd på forsvarlighetskravet.

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og det lovmessige minstekravet til helse- og omsorgstjenesten. Det er kommunens ansvar å sørge for å tilby nødvendige – og forsvarlige – helse- og omsorgstjenester. Ansvaret innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Det er gitt nærmere bestemmelser om pliktens innhold i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Som Statsforvalteren skriver i avgjørelsen 13. februar 2019, innebærer kravet en overordnet plikt til systematisk styring av virksomhetene i helse- og omsorgstjenesten.

Har hendelsesforløpet først kommet så langt at det kan sies å foreligge en nødssituasjon, vil alternativene for å unngå eller begrense bruken av tvang kunne være sterkt begrenset. Det er derfor viktig å arbeide systematisk for å identifisere hva som utløser den utagerende atferden, og hvordan dette kan håndteres best mulig for pasienten ut fra faglige forsvarlighetsvurderinger. Etter ombudsmannens syn er mulige tiltak for å forebygge enda viktigere, når Statsforvalteren nå har kommet til at de tiltakene man har måttet benytte ved utageringer mangler lovhjemmel.

Det foreligger imidlertid ingen nærmere vurdering av sykehjemmets prosedyrer og styringssystemer, og hvordan disse bidrar til å forebygge tvang, eller sikrer at bruk av tvang i nødssituasjoner skjer innenfor rammene av gjeldende lovverk. Det kunne det vært grunn til i en situasjon der den aktuelle tvangen kan synes å ha foregått rutinemessig, og fordi situasjoner med utagerende pasienter, som Statsforvalteren påpeker i svaret hit, «er svært krevende for både virksomheten og ansatt helsepersonell». Sivilombudsmannen legger til at det ikke minst også er krevende for pasienten selv.

4.       Statsforvalterens prioritering av tvang ved behandling av tilsynssaken

I undersøkelsene herfra stilte vi spørsmål om Statsforvalterens prioritering av tilsynssaker der bruk av tvang er et tema. Herunder spurte vi om manglende klageadgang ved tvangstiltak som anføres hjemlet i nødverge/nødrett kan tilsi at det er særskilt grunn å prioritere slike saker ved anmodning om pliktbruddvurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.

Til dette svarte Statsforvalteren at anmodninger som omhandler bruk av tvang skal prioriteres i henhold til retningslinjer fastsatt av Statens helsetilsyn 3. april 2020, og at de fulgte helsetilsynets retningslinjer.

Vi har tidligere uttalt oss om Statsforvalterens behandling av tilsynssaker som gjelder tvang. I ombudsmannens uttalelse 18. november 2019 (SOM-2018-1950), om mulig pliktbrudd i forbindelse med tvangsinnleggelse etter psykisk helsevernloven, uttalte ombudsmannen:

«Saker om tvang – som befinner seg i legalitetsprinsippets kjerneområde – krever en grundig og samvittighetsfull behandling. Av hensyn til både den som er utsatt for den påklagde tvangsbruken og fremtidige pasienter, er det viktig at Fylkesmannen foretar korrekte vurderinger og påpeker ulovlig bruk av tvang. Dersom Fylkesmannen feilaktig konkluderer med at den påklagde tvangsbruken ligger innenfor lovens rammer, vil dette kunne bidra til å opprettholde – og i verste fall forsterke – en ulovlig praksis.»

Demente pasienter uten samtykkekompetanse er en sårbar gruppe, og tvang er et særlig inngripende tiltak. Når slike inngrep «hjemles» i straffelovens bestemmelser om nødverge/nødrett – i mangel av annet rettsgrunnlag – unndras det i tillegg rettslig kontroll. Det er ikke egne inngrepshjemler, det fattes ikke vedtak, og det foreligger ikke klageadgang. Tvangsbruken og situasjonene vil også i varierende grad kunne være dokumentert og beskrevet i pasientjournalen. Tvang som hjemles i nødverge/nødrett skiller seg derfor fra tvang som vedtas etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A, helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og 10, og psykisk helsevernloven, ved at mange av de sentrale rettsikkerhetsgarantiene som disse lovene gir, da ikke gjelder.

I besøksrapport fra Sivilombudsmannens forebyggingsenhets besøk til Åsgårdstrand sykehjem 1. – 11. desember 2020, er det under henvisning til straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge ved fare for skade på andre beboere eller ansatte, påpekt at regelverket gir lite veiledning til helsepersonell om hvilke situasjoner det kan gripes inn i, og med hvilke virkemidler. Ombudsmannen sier her at «[m]anglende regler om dette gir sårbare beboere et mangelfullt vern mot uforholdsmessig tvangsbruk».

Tvangsbegrensningsutvalget omtaler problemene med tvang hjemlet i nødrett, jf. NOU 2019:14 kapittel 23.3.2.3 og 23.3.2.4, hvor de blant annet uttaler:

«Etter dagens lovverk har en del tvang i praksis kunnet «gjemmes bort» gjennom diffuse henvisninger til nødrett … En hovedutfordring er at enkeltpersoner kan bli utsatt for omfattende bruk av tvang i nødssituasjoner og ofte over tid.»

Ombudsmannen mener på denne bakgrunn at det er gode grunner til at vurdering av pliktbrudd som omhandler tvang «hjemlet» i straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge, undergis en særlig grundig og samvittighetsfull behandling hos tilsynsmyndigheten.

5.       Statsforvalterens oppfølgning av pliktbrudd

Når det gjelder videre oppfølgning har Statsforvalteren i svaret hit 4. februar 2021 opplyst at de vil ta opp tilsynssaken i møte med kommunen. De vil orientere om at Statsforvalteren nå vurderer saken og konklusjonen i saken annerledes, og diskutere kommunens praksis på området. Statsforvalteren skriver at de på den måten vil sikre seg at kommunens praksis er i tråd med loven. De anser at dette er mer hensiktsmessig for å bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten, enn å behandle saken på nytt som en ordinær tilsynssak. Statsforvalteren viser blant annet også til at forholdet ligger langt tilbake i tid, og at «det ikke i seg selv er et mål å peke på ulovlige forhold».

Slik ombudsmannen forstår svaret hit, vil Statsforvalteren ikke foreta en ny behandling der hans nye vurdering og konklusjon vil fremgå av et avsluttende brev.

Ombudsmannen vil bemerke at når Statsforvalteren har tatt til behandling en anmodning om vurdering av mulig pliktbrudd, forutsetter pasient- og brukerrettighetsloven §§ 7-4 og
7-4a at det tas stilling til om det er begått pliktbrudd. Som ombudsmannen også tidligere har uttalt, er det viktig at Statsforvalteren påpeker ulovlig bruk av tvang.

Vi vil også vise til at Statens helsetilsyn har en egen retningslinje for oppfølging og avslutning av tilsyn ved lovbrudd i virksomheter, internserien 8/2011. Her står det blant annet under pkt. 2 at tilsynsmyndigheten i avsluttende brev tydelig skal beskrive hvilke aktiviteter som forventes av virksomheten i arbeidet med å bringe forholdene i samsvar med lovkrav.

Ombudsmannen vil imidlertid fremheve at det er positivt at Statsforvalteren i Innlandet, på bakgrunn av våre undersøkelser, selv har vurdert tvangsbruken og rettsanvendelsen på nytt og endret sin konklusjon, i stedet for å avvente en eventuell anmodning om dette herfra.  Det er også positivt at Statsforvalteren vil følge opp saken overfor X kommune.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at det ikke er noen grunn til ytterligere oppfølging av Statsforvalteren i denne saken.

Konklusjon

Statsforvalterens fornyede vurdering under ombudsmannssaken synes riktig, men saken gir likevel grunn til enkelte merknader.

Etter ombudsmannens syn gir ikke sykehjemsforskriften § 3-3 rettslig grunnlag for tvangstiltak. Det var derfor riktig av Statsforvalteren å endre sin vurdering. Tvangstiltakene i denne saken hadde ikke hjemmel i forskriften, og den aktuelle tvangsbruken falt utenfor virkeområdet til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Statsforvalteren kom til at heller ikke reglene om nødrett og nødverge fikk anvendelse. Ombudsmannen har ikke vurdert den konkrete lovmessigheten av de enkelte tiltakene opp mot disse reglene, men er enig i at hyppigheten av tiltakene kan tilsi at det er snakk om rutinemessig bruk av tvang.

Ombudsmannen bemerker generelt at tilsynssaker om vurdering av pliktbrudd som omhandler tvang «hjemlet» i straffelovens bestemmelser om nødrett og nødverge, bør undergis en særlig grundig og samvittighetsfull behandling hos tilsynsmyndigheten, da det i liten grad foreligger andre rettslige kontrollmekanismer.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at saken kan avsluttes her.

 

  • Forside
  • Aktuelt
  • Artikkel fra årsmelding 2020: Nytter det å klage? Sivilombudsmannens gjennomslag i forvaltningen

Artikkel fra årsmelding 2020: Nytter det å klage? Sivilombudsmannens gjennomslag i forvaltningen

Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å føre kontroll med forvaltningen. Enhver som mener å ha blitt utsatt for feil eller urett fra forvaltningen, kan klage til ombudsmannen. I denne artikkelen omtales virkningen av å klage til ombudsmannen, og forvaltningens oppfølging av ombudsmannens uttalelser.

Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.

Hele årsmeldingen finner du her (pdf)

Innledning

Sivilombudsmannens virksomhet er forankret i Grunnloven § 75 bokstav l. Bestemmelsen angir samfunnsoppdraget: Stortingets oppnevnte tillitsperson skal «føre kontroll med den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger».

Ordningen ble først etablert ved lov i 1962 i kjølvannet av etterkrigstiden med en voksende forvaltning og en betydelig regelverksutvikling [1].

Behovet for å styrke rettssikkerheten til den enkelte borger i møte med myndighetene økte tilsvarende. Grunnlovfestingen i 1995 gjorde ombudsmannsordningen til en fast del av det norske styringssystemet [2].

Sivilombudsmannens funksjon som en rettssikkerhetsgaranti ble da fremhevet som en viktig del av demokratiet vårt [3].

Borgernes mulighet til å få prøvet et forvaltningsvedtak uten å måtte gå veien om en kostbar domstolprosess står også sentralt i begrunnelsen for ombudsmannsordningen. For en del borgere innebærer dette at Sivilombudsmannen ofte er siste instans. Ombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke instruere eller omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Utførelsen av ombudsmannens samfunnsoppdrag hviler derfor på en forutsetning om at forvaltningen i alminnelighet likevel følger ombudsmannens uttalelser.

Denne forutsetningen er uttrykt i forarbeidene til sivilombudsmannsloven [4], og er senere gjentatt i Stortingets kontrollpraksis [5].

Vår gjennomgående erfaring er at forvaltningen anser ombudsmannens påpekninger som positive bidrag til virksomheten, og at forvaltningen retter seg etter ombudsmannens syn. I noen saker velger likevel forvaltningen å fastholde sitt standpunkt.

Dette kan utfordre ombudsmannens mandat.

I denne artikkelen tar vi for oss utvalgte saker fra 2020 som er egnet til å belyse ombudsmannens gjennomslagskraft.

Sivilombudsmannens bidrag til en bedre forvaltning

Ivaretakelsen av borgernes rettssikkerhet omfatter ikke bare det å påpeke feil og forsømmelser i etterkant, men også å bidra til en bedre og tillitsskapende forvaltning. Vi har flere eksempler på saker fra 2020 som har ført til forbedringer i forvaltningens praksis.

I sak 2019/3765 om adgangen til å ta i betraktning fremtidige inntektsendringer ved fastsettelse av beregningsgrunnlaget i barnebidragssaker, hadde ombudsmannen ingen innvendinger til Navs vedtak. Derimot mente ombudsmannen at Nav burde gi tydeligere informasjon om gjeldende praksis, og hvilke faktiske forhold bidragsmyndigheten tar i betraktning når den fastsetter beregningsgrunnlaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble derfor bedt om å gjennomgå aktuelle rundskriv. Direktoratet har gitt tilbakemelding om at rundskrivet på området nå er endret i tråd med ombudsmannens uttalelse.

I sak 2020/253 uttalte ombudsmannen at Fylkesmannen i Vestlands vedtak etterlot tvil om Fylkesmannen hadde foretatt en reell klagebehandling av avslag på søknad om kvalifiseringsprogram etter sosialtjenesteloven. Ombudsmannen ba Fylkesmannen vurdere om det var grunn til å forbedre rutinene for å sikre at klagebehandlingen gjennomføres i tråd med regelverket. Fylkesmannen har gitt tilbakemelding om at praksisen for behandling av klagesaker etter sosialtjenesteloven har blitt skjerpet.

I sak 2020/3815 etterlyste ombudsmannen av eget tiltak en bestemmelse om foreldelsesfrist for ileggelse av overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven. I henvendelsen til Kommunal- og moderniseringsdepartement viste ombudsmannen til uttalelser fra Stortingets justiskomité i forbindelse med vedtakelsen av forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner. Justiskomiteen hadde enstemmig gitt uttrykk for «at det ved forberedelse av nye særlover eller endring av disse, bør inngå bestemmelser om foreldelse» [6].

Komiteen pekte på hensynet til forutberegnelighet og betydningen av foreldelsesregler som en rettssikkerhetsgaranti. Som svar på ombudsmannens etterlysning, har departementet gitt tilbakemelding om at det tas sikte på å utrede et lovforslag om foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven i 2021.

Saker som er ordnet under Sivilombudsmannens saksgang

Av 1452 saker som ble avsluttet etter realitetsbehandling i 2020, ble 368 saker ordnet eller omgjort av forvaltningen under saksgangen hos ombudsmannen. Dette viser at en del klagesaker til ombudsmannen får sin løsning allerede på undersøkelsesstadiet.

I sak 2020/3979 besluttet Nav å omgjøre tidligere vedtak om stans av arbeidsavklaringspenger. Stansvedtaket var truffet på grunnlag av at trygdemottakeren hadde oppholdt seg i et annet
EØS-land. Etter at ombudsmannen hadde bedt om å få oversendt sakens dokumenter, besluttet Nav å omgjøre stansvedtaket. Klageren fikk etterbetalt arbeidsavklaringspenger, og klagesaken for ombudsmannen ble avsluttet.

I sak 2020/1415 hadde klageren bedt om en endring av tidligere skattefastsetting. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Skattedirektoratet besvarte undersøkelsesbrevet med at skattekontorets avgjørelser ikke var i tråd med regelverket, og at kontoret ville foreta en ny behandling. Saken ble dermed avsluttet hos ombudsmannen.

I sak 2019/2912 besluttet ombudsmannen å undersøke Fylkesmannen i Trøndelags stadfestelse av avslag på omsorgsstønad. I svaret til ombudsmannen beklaget Fylkesmannen at saken ikke hadde fått en grundigere behandling. Fylkesmannen vurderte saken på nytt, og kom til at avslaget var ugyldig. Klageren ble innvilget omsorgsstønad, og ombudsmannssaken ble avsluttet.

I sak 2020/747 hadde Møre og Romsdal fylkeskommune avvist en privatpersons klage på vedtak om tillatelse til endring av akvakulturanlegg for matfisk. Endringen innebar utvidelse og endret anleggsareal. Fylkeskommunen mente at personen, som bodde i nærheten av anlegget, ikke hadde rettslig klageinteresse. Avvisningsvedtaket ble opprettholdt etter klage til Fiskeridirektoratet. På bakgrunn av ombudsmannens undersøkelser i saken, besluttet direktoratet likevel å omgjøre vedtaket sitt, og fylkeskommunens avvisning ble opphevet. Ombudsmannen avsluttet etter dette sin behandling av saken.

Saker der forvaltningen har rettet seg etter Sivilombudsmannens uttalelse

I 2020 har ombudsmannen gitt kritikk til forvaltningen i 122 saker. I flere av disse har ombudsmannen bedt om en tilbakemelding fra forvaltningsorganet.

Antallet tilbakemeldinger fra forvaltningen i 2020 inkluderer også tilbakemeldinger som ombudsmannen har mottatt på bakgrunn av uttalelser i 2019.

Dette omfatter blant annet sak 2018/2412, der ombudsmannen mente at voldsoffererstatningsmyndighetenes tolkningspraksis knyttet til vilkåret om «straffbar handling» var feil.

Ombudsmannen uttalte at myndighetene ikke hadde hjemmel for å stille tilleggsvilkår til handlinger som ligger i kjerneområdet for voldsoffererstatningsordningen.

Avslaget var etter ombudsmannens syn ugyldig, og Erstatningsnemnda for voldsofre ble bedt om å vurdere saken på nytt. I den nye vurderingen fulgte Erstatningsnemnda ombudsmannens rettslige forståelse, og omgjorde vedtaket slik at klageren ble innvilget erstatning.

Ombudsmannen har behandlet flere klager på vergemålsforvaltningens avgjørelser. I sak 2019/3520 uttalte ombudsmannen at vergemålsmyndighetenes vedtak om å frata en mor vergeoppdraget for sin voksne sønn bygget på et utilstrekkelig utredet og til dels usaklig vurderingsgrunnlag. Ombudsmannen kom til at vedtaket var ugyldig, og Statens sivilrettsforvaltning (SRF) ble bedt om å behandle saken på nytt. SRF omgjorde vedtaket på grunnlag av de feilene som var gjort i saken, og beklaget konsekvensene disse hadde hatt for de involverte.

Skatteetaten har på bakgrunn av ombudsmannens behandling av sak 2020/2116 avdekket en saksbehandlingsfeil som berører i overkant av 4000 skattevedtak. Feilen går ut på at Skatteetaten ikke har overholdt tidsfristen for å sette ned den pensjonsgivende inntekten for personer som har gjennomført avtale om gjeldsordning. Dette kan ha ført til for lite beregning av ytelser fra Nav. Skatteetaten har på denne bakgrunn foretatt en gjennomgang av sakene til de som er berørt tilbake til 1993, da gjeldsordningsloven trådte i kraft. I den konkrete klagesaken for ombudsmannen erkjente Skattedirektoratet at det ikke var adgang til å sette ned den pensjonsgivende inntekten til klageren, og at saksbehandlingen ikke var forsvarlig. Det aktuelle vedtaket ble dermed omgjort.

Under koronapandemien har det vært en økning i antall klager på innsynsavslag i forvaltningen. I sak 2020/1572 hadde for eksempel en journalist bedt om innsyn i et dokument med opplysninger om antall pasienter innlagt på sykehus med covid-19. Dokumentet inneholdt også informasjon om hvor mange av de innlagte som var på intensivavdeling og i respirator. Tallene var oppgitt for hver helseregion, helseforetak og sykehus, i tillegg til for Norge totalt. Helse- og omsorgsdepartementet avslo kravet med den begrunnelse at tallene var relativt små, og at innsyn ville utgjøre en risiko for å utgi informasjon om behandlingsforløpet til identifiserbare pasienter. Ombudsmannen uttalte at det var begrunnet tvil om det kunne nektes innsyn i alle de unntatte opplysningene. Usikkerheten knyttet seg særlig til tallene for helseregionene, men også til enkelte av tallene for de større sykehusene. Departementet ble bedt om å vurdere saken på nytt. I den nye vurderingen kom departementet til at det skulle gis innsyn i de samlede tallene for antall i respirator og på intensivavdeling i regionene Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF. I tillegg oppga departementet hvor mange som er på intensivavdeling og i respirator for seks av foretakene i Helse Sør-Øst RHF. Koronarelaterte saker omtales nærmere i en egen artikkel i årsmeldingen, se side 18.

Saker der manglende etterlevelse skyldes forvaltningens kapasitet

I 2020 har ombudsmannen realitetsbehandlet 390 klager på sen saksbehandlingstid i forvaltningen. I mange av disse sakene tar ombudsmannen kontakt med forvaltningsorganet på telefon.

Ombudsmannen sendte undersøkelsesbrev i 36 saker. Av disse endte 21 saker med kritikk. Forvaltningens etterlevelse av ombudsmannens uttalelser eller muntlige henvendelser i slike saker beror i stor grad på forvaltningsorganets kapasitets- og ressurssituasjon.

Vi vil her særlig trekke frem den svært lange behandlingstiden som Helseklage har hatt i pasientskadesaker siden flyttingen av Pasientskadenemndas sekretariat til Bergen. Etter opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i pasientskadesaker, sist i sak 2020/9. Etter nærmere tre år hadde klageren ennå ikke mottatt en avgjørelse i saken. Ombudsmannen ga uttrykk for at behandlingstidene er uakseptable, og at de har vært det over flere år. Uttalelsen ble oversendt Helse- og omsorgsdepartementet, som er bedt om å vurdere tiltak for å bedre situasjonen.

Det samme gjelder Utlendingsdirektoratets (UDI) behandlingstid i saker om permanent oppholdstillatelse og tilbakekall av midlertidig oppholdstillatelse. I sak 2020/326 var en søknad om permanent oppholdstillatelse til behandling i nærmere fem år. Den lange saksbehandlingstiden ble forklart med at UDI først måtte vurdere om det var grunnlag for å tilbakekalle søkerens midlertidige oppholdstillatelse. Årsaken til at det tok så lang tid å avklare grunnlaget for tilbakekall, ble opplyst å være restansesituasjonen i tilbakekallsporteføljen i UDIs
asylavdeling. Ombudsmannen uttalte at problemene som følge av den økte asyltilstrømningen i 2015, og nedprioriteringen av tilbakekallssaker som ble foretatt i den forbindelse, vanskelig kan forsvares i lengden. Ombudsmannen vil fortsette å følge med på UDIs håndtering av disse sakene.

Ombudsmannen har også behandlet flere klager på sen saksbehandlingstid i Nav. Dette er tidligere tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet. I 2020 har Nav vært særlig berørt av koronapandemien og smitteverntiltakene som er iverksatt i den sammenheng. Det er derfor forståelig at Nav har hatt behov for å prioritere de mest presserende oppgavene i denne ekstraordinære situasjonen.

Saker der forvaltningen har fastholdt sitt standpunkt

I noen tilfeller ønsker forvaltningen ikke − helt eller delvis − å rette seg etter ombudsmannens syn. I praksis skjer dette i et lite antall saker, og sakene er ikke alltid åpenbare.

Et eksempel fra 2020 er sak 2019/4292 om dispensasjon fra kommuneplanens krav om reguleringsplan. Ombudsmannen kom til at det var begrunnet tvil om hensynene bak det generelle plankravet ikke ville bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Ombudsmannen påpekte også at vurderingen av fordelene og ulempene ved å gi dispensasjon var mangelfull. Fylkesmannen i Rogaland vurderte saken på nytt, men fastholdt sin rettslige forståelse av vilkårene for å dispensere fra plankravet.

Selv om ombudsmannen etter en konkret helhetsvurdering har besluttet å avslutte saken, særlig av hensyn til tredjepartsinteresser, har ombudsmannen i et brev til fylkesmannen personlig understreket at det rettslige innholdet i uttalelsen står fast, og at Fylkesmannen forventes å rette seg etter ombudsmannens syn i behandlingen av fremtidige saker om dispensasjon fra plankrav. Fylkesmannen har i etterkant henvendt seg til Kommunal- og moderniseringsdepartementet med anmodning om at departementet tar stilling til uttalelsens innhold og konsekvenser. I brevet til departementet er det samtidig gitt uttrykk for at Fylkesmannen likevel vil rette seg etter ombudsmannens syn.

I sak 2018/4025 kom ombudsmannen til at Utlendingsnemndas (UNE) rettsanvendelse i en familieinnvandringssak var feil [7]. I den nye behandlingen opprettholdt UNE sitt syn på at referansepersonen (det familiemedlemmet som bor i Norge) må være enslig. I et oppfølgende brev til UNEs direktør ga ombudsmannen uttrykk for at det var beklagelig at nemnda ikke rettet seg etter ombudsmannens syn. Justis- og beredskapsdepartementet ble orientert om uttalelsen og UNEs manglende oppfølging av den. I svar til ombudsmannen 16. januar 2020 sa departementet seg enig i ombudsmannens oppfatning av gjeldende rett. Departementet er imidlertid avskåret fra å instruere UNE om lovtolking etter utlendingsloven, og har uttalt at det derfor vil se nærmere på behovet for klargjøring av regelverket.

Saker der Sivilombudsmannen har anbefalt søksmål

Når forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelse, kan ombudsmannen anbefale klageren å gå til søksmål. I slike tilfeller vil klageren bli innvilget fri rettshjelp [8].

Dette dekker også motpartens sakskostnader [9].

I løpet av det siste tiåret har ombudsmannen anbefalt søksmål i underkant av 30 saker. I 2020 har vi anbefalt søksmål i to tilfeller.

Den første saken (2018/4777) gjaldt en lærer som fikk en skriftlig advarsel av kommunen for en kommentar hun hadde skrevet på Facebook i sin fritid. Kommunen mente at læreren hadde brutt de forventningene som arbeidsgiver må kunne ha til lærere. Ombudsmannen kom til at lærerens kommentar var vernet av ytringsfriheten, og kommunen ble bedt om å trekke tilbake advarselen. Da advarselen ble stående, besluttet ombudsmannen å anbefale søksmål. Kommunen har i etterkant orientert om at advarselen vil bli trukket. På denne bakgrunn anså ombudsmannen saken for avsluttet.

Den andre saken (2018/2414) gjaldt Utlendingsnemndas (UNE) forståelse av vilkårene for opphør av flyktningstatus når utlendingen er domfelt i en straffesak [10]. En afghansk gutt fikk i 2010 innvilget flyktningstatus. Om lag åtte år senere ble han utvist fra Norge på bakgrunn av ilagt straff, og det ble fattet vedtak om opphør av hans flyktningstatus. Ombudsmannen kom til at UNEs rettsanvendelse var feil da det i opphørssaken var foretatt en ren nåtidsvurdering av behovet for beskyttelse. Ombudsmannen uttalte at vilkårene for opphør ikke kan forstås annerledes i saker som er opprettet etter ilagt straff, det vil si at det ikke kan kreves mer for å beholde flyktningstatus i tilfeller der klageren har utløst opphørsgrunnen ved å begå straffbare handlinger. Også i slike saker skal det foretas en vurdering av om de forholdene som tidligere begrunnet innvilgelse av flyktningstatus, har endret seg i tilstrekkelig grad. Ettersom UNE ikke hadde foretatt en slik vurdering, konkluderte ombudsmannen med at vedtaket var ugyldig. UNE behandlet saken på nytt i stornemnd, og flertallet opprettholdt UNEs syn på gjeldende rett. Dette til tross for at Borgarting lagmannsrett enstemmig hadde lagt til grunn samme rettslige forståelse som ombudsmannen i en annen sak med tilsvarende problemstilling. Lagmannsrettens dom er rettskraftig [11], og ble avsagt i tidsrommet mellom ombudsmannens uttalelse [12], og den fornyede behandlingen i stornemnda [13]. Klageren ble uttransportert til Afghanistan i mai 2019.

I august 2020 anbefalte ombudsmannen klageren å gå til søksmål. Den 19. oktober 2020 avsa Borgarting lagmannsrett dom i en annen sak der ombudsmannen etter en uttalelse i 2018 (sak 2017/1642) hadde anbefalt klageren å gå til søksmål. Også denne saken gjaldt UNEs rettsanvendelse. Spørsmålet var hvilket skjæringstidspunkt som skulle legges til grunn for avbrytelse av søknadsfrist for familiegjenforening [14]. Ombudsmannen kom til at ettårsfristen ble avbrutt idet søknaden var registrert elektronisk og saksbehandlingsgebyret var betalt. Ifølge ombudsmannen måtte ventetiden hos ambassaden for å levere vedlegg til søknaden anses som en hindring utenfor klagerens kontroll. UNE behandlet saken på nytt i stornemnd, og flertallet opprettholdt synet om at fristen først ble avbrutt ved innlevering av dokumenter og personlig oppmøte ved ambassaden. Lagmannsretten kom enstemmig til at UNEs rettsanvendelse var feil. Ombudsmannens forståelse av regelverket fikk dermed fullt gjennomslag. Dommen er rettskraftig [15].

Det har stor betydning at forvaltningen følger Sivilombudsmannen

Ombudsmannens mandat er å foreta en uavhengig, nøytral og objektiv vurdering av om offentlige myndigheter har begått urett mot borgerne. Ettersom ombudsmannens uttalelser ikke er rettslig bindende for forvaltningen, skal ombudsmannen først og fremst virke gjennom sin faglige kompetanse og autoritet. Denne autoriteten underbygges av at ombudsmannen er oppnevnt av Stortinget.

Selv om det er tilfeller der forvaltningen kan ha grunn til å fastholde sitt standpunkt, for eksempel i saker som byr på rettslig tvil eller saker av stor praktisk eller prinsipiell betydning, kan det være uheldig for ombudsmannsordningen at forvaltningen ikke retter seg etter ombudsmannens uttalelser. Manglende gjennomslag vil på sikt kunne undergrave ombudsmannens funksjon som en rettssikkerhetsgaranti, og bidra til å svekke den parlamentariske kontrollen med forvaltningen. Domstolkommisjonens funn i delutredningen 30. september 2020 viser at det er behov for ombudsmannens mandat. Ifølge kommisjonen blir et fåtall av forvaltningssaker behandlet i domstolene.

Andelen saker som kan kategoriseres som forvaltningsrettslige, utgjør i underkant av syv prosent av alle alminnelige tvistesaker som ble ført for norske tingretter i perioden 2016–2018 [16].

Samtidig peker utredningen på at forvaltningens virksomhet av betydning for borgernes rettigheter og plikter, har økt vesentlig, og at det hver dag treffes et høyt antall enkeltvedtak. Å reise søksmål mot forvaltningen, også når dette er anbefalt av ombudsmannen, kan være forbundet med ulike belastninger for borgeren. I tillegg kan det faglige styrkeforholdet mellom det offentlige og den private part i en rettssak være ujevnt. Stortingets forutsetning er derfor at myndighetene i alminnelighet skal bøye seg for ombudsmannens syn.

Antallet klager til ombudsmannen har økt de siste årene. Dette fordrer en bevisst og treffsikker prioritering av hvilke saker som ombudsmannen bør gå videre med for å bekjempe mest mulig
urett for flest mulig borgere. I et slikt perspektiv, der ombudsmannens undersøkelser er utslag av prioriteringsmessige avveininger, er det uheldig at forvaltningen i noen tilfeller ikke følger ombudsmannens uttalelser.

Av Mona Keiko Løken, seniorrådgiver, Sivilombudsmannen

Fotnoter

1) Lov 22. juni 1992 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven).
2) Grunnlovsvedtak 7. juni 1995.
3) Innst. S. nr. 171 (1994–1995).
4) Ot.prp. nr. 30 (1959–1960) side 20 og merknader til § 10.
5) Innst. 376 S (2015–2016), se «Særskilt melding fra Sivilombudsmannen – Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger
ikke Sivilombudsmannens uttalelser», Dokument 4:2 (2015–2016), jf. sivilombudsmannsloven § 12 andre ledd.
6) Innst. 243 L (2015–2016).
7) Utlendingsloven § 43.
8) Rettshjelploven § 16 første ledd nr. 3.
9) Rundskriv om fri rettshjelp, SRF-2017-1 punkt 8.2.
10) Utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e.
11) 26. februar 2020 (LB-2018-148797). Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet, se HR-2020-1199-U.
12) 11. juli 2019.
13) 17. juli 2020.
14) Utlendingsforskriften § 10-8 femte ledd, slik bestemmelsen lød frem til 1. august 2017.
15) Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet, se HR-2021-215-U.
16) NOU 2020: 11 «Den tredje statsmakt – Domstolene i endring» punkt 7.3.2.

 

  • Forside
  • Aktuelt
  • Artikkel fra årsmelding 2020: Skolebytte − hensynet til barnets beste

Artikkel fra årsmelding 2020: Skolebytte − hensynet til barnets beste

I løpet av 2020 har Sivilombudsmannen undersøkt tre saker om skolebytte. Alle tre sakene gjaldt søknader om å beholde skoleplass på den tidligere nærskolen (ungdomsskolen) etter flytting ut av skolekretsen. I alle sakene fant ombudsmannen grunn til å kritisere klagebehandlingen, primært på grunnlag av håndteringen av hensynet til barnets beste.

Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.

Hele årsmeldingen finner du her (pdf)

Regler for skolebytte

Etter opplæringslova § 8-1 har grunnskoleelever rett til å gå på sin nærskole. Kommunen fastsetter hva som er elevens nærskole, og det vil ofte − men ikke alltid − være skolen som ligger nærmest elevens hjem. Opplæringslova åpner opp for at elever kan søke om å gå på en annen skole enn nærskolen. De nærmere vilkårene for når et skolebytte kan skje, reguleres vanligvis i kommunale forskrifter eller retningslinjer.

Der er kommunen gjerne gitt et skjønn til å vurdere om et skolebytte skal innvilges. Den enkelte kommune har frihet til å bestemme hvilken terskel som skal gjelde for innvilgelse av skolebytter. Et resultat av dette er at det i noen kommuner må mer tungtveiende grunner til for å få innvilget et skolebytte, enn i andre kommuner.

Hensynet til barnets beste begrenser kommunens skjønnsfrihet ved behandlingen av søknader om skolebytte. Det følger av Grunnloven § 104 første og annet ledd at barn har rett til å bli hørt i saker som omhandler dem, at deres meninger skal tillegges vekt, og at hensynet til barnets beste er grunnleggende ved alle avgjørelser som gjelder barn.

Forvaltningen er også forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon. Denne gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning. I barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 er det slått fast at hensynet til barnet skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelser som berører barn.

I vurderingen av hva som er barnets beste skal det foretas en konkret og individuell vurdering av hvilken skole det er best for barnet å gå på. Hva som er barnets beste, er en rettslig vurdering som statsforvalteren, i klagebehandlingen, skal foreta på selvstendig grunnlag. Statsforvalteren er derfor ikke bundet av kommunens eller de foresattes oppfatning av hva som vil være til barnets beste.

Resultatet av barnets beste-vurderingen skal være et «grunnleggende hensyn», og tillegges stor vekt i den videre vurderingen av om en søknad om skolebytte skal innvilges. Dette betyr imidlertid ikke at en søknad må innvilges selv om hensynet til barnets beste tilsier det. Det avgjørende for resultatet i saken vil være en avveining mellom hvor klart det er at barnets beste er å få innvilget søknaden om skolebytte, opp mot de hensynene som taler for at søknaden avslås.

Hva som er barnets beste er en sammensatt vurdering

Ombudsmannens undersøkelser i skolebyttesaker har vist at kommunen og statsforvalteren ofte vurderer hensynet til barnets beste som et gjennomgående moment i vurderingen av om en
søknad om skolebytte skal innvilges. Fremfor å foreta denne vurderingen fortløpende og sammen med andre øvrige momenter, anbefaler ombudsmannen at barnets beste fastlegges innledningsvis i søknads- og klagebehandlingen. I denne vurderingen kan man blant annet se hen til:

  • særtrekk ved det enkelte barnet
  • barnets relasjoner til medelever
  • barnets reiseavstand til skolen(e)
  • barnets behov for tilknytning til nærmiljøet
  • skolens mulighet for eventuell tilpassing og tilrettelegging i forbindelse med utfordringer

Et skolebytte etter skolestart vil medføre at eleven må bryte ut av sitt tidligere miljø, noe som kan være en påkjenning. I noen tilfeller vil det imidlertid være en større påkjenning å bli værende på skolen barnet allerede går på, enn å gjennomføre et skolebytte. Det må i den enkelte sak vurderes hvordan eleven som søker om skolebytte vil håndtere påkjenningen et skolebytte kan innebære.

I denne vurderingen vil det blant annet være relevant å se på om barnet er spesielt sårbart eller utrygt, slik at skolebytte vil utgjøre en større belastning enn for barn flest.

Jo eldre barnet blir, desto sterkere kan barnets tilknytning til det eksisterende skolemiljøet være. I saker som involverer skolebytte av eldre barn, særlig barn på ungdomsskolen, vil dette momentet derfor ofte tillegges større vekt enn i øvrige skolebyttesaker.

Hensynet til barnets beste må begrunnes

Det er ikke tilstrekkelig bare å fastslå at det vil være til barnets beste å innvilge en søknad om skolebytte, uten at årsaken til dette begrunnes nærmere.

Ombudsmannen har i tidligere saker, blant annet sak 2020/2786, kritisert Fylkesmannen for ikke å ha gitt en tilstrekkelig konkret begrunnelse for hvorfor hensynet til barnets beste tilsier at en søknad om skolebytte skal innvilges. Dersom det ikke gjøres en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering av hensynet til barnets beste, vil det senere være vanskelig å foreta en balansert avveining av dette hensynet opp mot andre relevante hensyn i saken.

I ombudsmannens sak 2020/2786 hadde både kommunen og Fylkesmannen, uten noen nærmere begrunnelse, fastslått at det ville være til barnets beste å fortsette på den tidligere nærskolen etter flytting. Eleven hadde et særlig behov for trygghet og forutsigbare rammer, og et skolebytte til den nye nærskolen ville derfor kunne få svært negative konsekvenser for barnets videre skolegang.

Fylkesmannen opprettholdt likevel kommunens avslag på søknaden om skolebytte til den tidligere nærskolen. Det var imidlertid ikke klarlagt hvilke utfordringer et skolebytte ville medføre for klageren eller vurdert hvordan den nye skolen ville kunne ivareta klagerens særskilte behov. På bakgrunn av dette kritiserte ombudsmannen Fylkesmannen for ikke å ha tilstrekkelig klarlagt og vurdert hensynet til barnets beste. Det ble også ansett som tvilsomt om Fylkesmannen hadde vektlagt hensynet til barnets beste slik man etter gjeldende rett skal. På bakgrunn av dette ba ombudsmannen om at klagen ble vurdert på nytt. Resultatet av Fylkesmannens fornyede behandling ble at det tidligere vedtaket ble omgjort, og skolebyttet innvilget.

I sak 2019/4219 hadde eleven, på grunn av senvirkninger av at hun var født svært prematurt, et særlig behov for å kunne fortsette i skolemiljøet hun kjente selv om hun flyttet til nabokommunen. Eleven søkte derfor om å kunne fortsette på sin tidligere nærskole. Alle de vedlagte medisinske erklæringene ga uttrykk for at selv om klageren fungerte godt sosialt på tidspunktet for søknaden, var det fare for at hun med tiden kunne utvikle alvorlige problemer dersom hun måtte bytte skole. Fylkesmannen hadde ikke foretatt en konkret gjennomgang eller vurdering av hvordan klagerens utfordringer ville kunne ivaretas av den nye ungdomsskolen. De individuelle og konkrete hensynene som talte for at søknaden skulle innvilges, var veid opp mot en generell vurdering av at skolemiljøet ved den nye ungdomsskolen var ansett som godt av de elevene som allerede gikk der.

Ombudsmannen pekte i dette tilfellet på at det ikke er tilstrekkelig å vise til at skolen generelt er i stand til å ivareta elevens skolemiljø, med henvisning til at skolen har en lovbestemt plikt til dette, uten at det foretas en konkret vurdering av om dette også vil gjelde for eleven som har søkt om skolebytte. For en elev som sliter med overganger og etablering av vennskap, må det vurderes hvilke utfordringer overgangssituasjonen som skolebyttet utgjør, vil medføre for den aktuelle eleven, og hvordan den nye nærskolen konkret vil søke å ivareta behovene som begrunner søknaden om skolebytte.

På bakgrunn av manglene ved Fylkesmannens vurdering av hva som var barnets beste, ba ombudsmannen om at Fylkesmannen foretok en ny vurdering av søknaden om skolebytte. Resultatet av denne vurderingen ble at skolebytte ble innvilget.

Hensynet til barnets beste i helhetsvurderingen som skal foretas

Når det er endelig avklart om, og eventuelt med hvilken styrke, hensynet til barnets beste tilsier at skolebytte bør innvilges, må øvrige relevante hensyn i saken vurderes. Dette vil ofte være hensynet til avstandsforhold og skolevei, og hensynet til kapasiteten ved de aktuelle skolene. Det kan også være relevant å vektlegge det generelle hensynet til at andre elever har rett til å gå på sin nærskole (nærskoleprinsippet), i tilfeller der lave elevtall gjør det utfordrende å opprettholde et lokalt skoletilbud.

Ved skolebytte over kommunegrensen er det relevant å legge vekt på hensynet til økonomi. I disse tilfellene er det bostedskommunen som har det økonomiske ansvaret for eleven, og det vil normalt innebære en større økonomisk belastning for en kommune å kjøpe en skoleplass i nabokommunen.

Når statsforvalteren skal kontrollere at kommunens vedtak er gjort i tråd med reglene som regulerer skolebytte, følger det av opplæringslova § 15-1 at det skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. For at statsforvalteren skal kunne prøve, og i neste omgang legge vekt på, kommunens skjønn, krever det at kommunen i tilstrekkelig grad har dokumentert hvilke hensyn de har lagt vekt på, og hvordan hensynene er veid mot hverandre.

Med andre ord må det fremgå av kommunens begrunnelse hvordan hensynet til barnets beste, nærskoleprinsippet, hensynet til avstand og skolevei, osv. er vurdert og vektet mot hverandre. Kommunens vurdering av hvilken skole det er «best» at barnet går på, er en del av det faktiske grunnlaget vedtaket bygger på, og statsforvalteren kan derfor prøve denne vurderingen fullt ut.

Dersom disse vurderingene ikke i tilstrekkelig grad er synliggjort i kommunens vedtak, vil det medføre at statsforvalteren ikke har et godt nok grunnlag til å kunne legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Kommunens vedtak må da oppheves, og saken sendes tilbake for ny behandling i kommunen. Eventuelt må statsforvalteren omgjøre vedtaket etter å ha foretatt en selvstendig vurdering av barnet beste og andre relevante hensyn.

Både i sak 2019/3190 og 2020/2786 mente ombudsmannen at kommunens begrunnelse for å avslå søknaden om skolebytte var så knapp at det ikke var mulig å få innblikk i kommunens skjønnsutøvelse. Ombudsmannen kom derfor til at kommunens vedtak ikke ga Fylkesmannen godt nok grunnlag til å kunne legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.

Oppsummering

I skolebyttesaker skal hensynet til barnets beste danne utgangspunktet for kommunens og statsforvalterens behandling av henholdsvis søknaden og klagen. Barnets beste bør derfor vurderes innledningsvis, og ikke fortløpende eller avslutningsvis, i søknads- og klagebehandlingen.

Dersom utfallet av barnets beste-vurderingen tilsier at søknaden om skolebytte skal innvilges, må det vurderes om det er andre hensyn i saken som tilsier at søknaden skal avslås. Desto klarere hensynet til barnets beste tilsier at en søknad innvilges, desto sterkere må argumentene imot å innvilge søknaden være dersom søknaden skal avslås.

Av Kjersti Birkeland Rudsli, førstekonsulent, Sivilombudsmannen

  • Forside
  • Aktuelt
  • Artikkel fra årsmelding 2020: God forvaltningsskikk

Artikkel fra årsmelding 2020: God forvaltningsskikk

Det er ikke greit om forvaltningen svarer borgerne på en arrogant eller uhøflig måte, henger ut noen i media, eller skriver sine vedtak på en måte som borgerne ikke har noen forutsetninger for å forstå. Dette følger ikke
nødvendigvis av noen lov, eller andre skriftlige regler, men slik oppførsel vil være i strid med god forvaltningsskikk. Å passe på at forvaltningen følger god forvaltningsskikk, er en av ombudsmannens oppgaver.

Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.

Hele årsmeldingen finner du her (pdf)

God forvaltningsskikk er et sett med normer som stiller krav til hvordan forvaltningen bør opptre i møtet med borgerne. For eksempel er det god forvaltningsskikk at forvaltningen er saklig og hensynsfull, åpen og serviceinnstilt. Normene kan ha betydning for hvordan forvaltningen bør organisere sitt arbeid for eksempel gjennom krav til effektivitet, prioriteringer, skriftlighet og god orden. De kan også ha betydning for saksbehandlingsprosessen.

Normene for god forvaltningsskikk er uskrevne, og kommer i tillegg til de lovfestede reglene for forvaltningens virksomhet. De er basert på de grunnleggende etiske verdiene som forvaltningen må ivareta for å oppfylle sin rolle og ha tillit hos befolkningen. Dette er verdier som saklighet, forutsigbarhet, habilitet, likebehandling, etterprøvbarhet, upartiskhet, tilgjengelighet, åpenhet, effektivitet og hensynsfullhet.

Innholdet i kravet til god forvaltningsskikk vil derfor i stor grad vil ligge fast, men kan også i noen grad variere over tid, ettersom samfunnets forventninger til forvaltningen endrer seg.

Uttrykket «forvaltningsskikk» kan forstås slik at normene må følge av en etablert skikk eller praksis, men om en slik praksis eksisterer, vil ofte være uklart og vanskelig å bringe på det rene. Det kan også være tilfellet at den praksisen som følges, ikke er i samsvar med de forventningene samfunnet med rimelighet kan ha til forvaltningen. Ved vurderingen av hva som er god forvaltningsskikk, er det derfor ofte mest naturlig å bygge på forvaltningsetiske betraktninger.

Det er vanligst å anse god forvaltningsskikk som en etisk, og ikke en rettslig norm. Det betyr blant annet at brudd på god forvaltningsskikk ikke i seg selv fører til at et vedtak blir ugyldig.

Alle som arbeider i forvaltningen, må følge god forvaltningsskikk. Det gjelder både når det utøves myndighet og treffes vedtak, ved faktiske handlinger og når forvaltningen opptrer som eier av offentlig eiendom. Saksbehandleren på Nav-kontoret må følge god forvaltningsskikk når hun veileder klienter og treffer vedtak om sykepenger. Badevakten i det kommunale bassenget må følge god forvaltningsskikk i sin kontakt med badegjestene. Det samme gjelder tollfunksjonæren som kontrollerer reisende ved grensen, og når kommunen leier ut parkeringsplasser.

Sivilombudsmannen vurderer om god forvaltningsskikk er fulgt

Ombudsmannen skal ivareta den enkeltes rettigheter i møte med forvaltningen og behandler klager fra borgere som mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen. Det følger av sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd at om ombudsmannen i sine undersøkelser «[k]ommer … til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan han gi uttrykk for dette».

Ved behandlingen av klagesaker vurderer ombudsmannen derfor ikke bare om forvaltningen har brutt rettslige regler, men også om forvaltningen har fulgt god forvaltningsskikk.
Etter ordlyden i sivilombudsmannsloven kan uttalelsen gjelde en «avgjørelse» og det må være «klart» at den er i strid med god forvaltningspraksis. I praksis uttaler ombudsmannen seg ikke bare om «avgjørelser», men også, og oftere, om saksbehandlingen, faktiske handlinger eller unnlatelser. Ombudsmannen begrenser seg heller ikke til tilfeller der bruddet er «klart». Og selv om loven bruker uttrykket «god forvaltningspraksis», uttaler ombudsmannen seg stort sett om «god forvaltningsskikk», uten at dette innebærer noen forskjell. Denne praksisen er foreslått lovfestet i Harberg-utvalgets forslag til ny lov om Stortingets ombud for forvaltningen [1].

Etter forslagets § 12 første ledd bokstav a, kan sivilombudet «[p]å grunnlag av behandlingen av en klagesak … uttale sin mening om saken og innta standpunkt om at forvaltningen har gjort feil, handlet uforsvarlig eller opptrådt i strid med god forvaltningsskikk».

Eksempler fra ombudsmannens praksis om god forvaltningsskikk

Det er ikke mange kilder som sier noe mer konkret om hvilke krav god forvaltningsskikk stiller til forvaltningen. Som nevnt er disse normene i hovedsak ikke nedfelt som skriftlige regler. Ettersom de ikke er rettslige normer, er de også lite behandlet i rettspraksis, og tradisjonelt har de ikke vært mye omtalt i juridisk litteratur. Ombudsmannens uttalelser kan derfor gi nyttige eksempler på det nærmere innholdet i kravet til god forvaltningsskikk.

Gjennom årene har ombudsmannen i flere uttalelser fremhevet at forvaltningen må opptre saklig, høflig og hensynsfullt i møte med borgerne. Et eksempel er en sak der Datatilsynet hadde anmeldt en person for brudd på personregisterloven, og tilsynets direktør uttalte seg til pressen om saken. Ombudsmannen uttalte at når forvaltningen har anmeldt noen for et straffbart forhold, er det viktig at den inntar en objektiv og upartisk stilling. Uttalelsene til pressen fremsto som mer bastante og konkluderende i formen enn det som ut fra situasjonen syntes å ha vært nødvendig [2].

Kravet om at forvaltningen må behandle borgerne med høflighet og respekt, gjelder også dersom forvaltningen oppfatter kontakten som krevende [3].

Ombudsmannen har også uttalt at kravene til god forvaltningsskikk normalt innebærer at forvaltningen må erkjenne eventuelle feil og beklage disse. Hvor langt forvaltningen skal gå i å beklage feil eller uheldige hendelser må vurderes konkret, blant annet ut fra sakens karakter og feilens betydning for borgeren [4].

Når forvaltningen i et foreløpig svar har angitt når svar på en henvendelse kan ventes, slik forvaltningsloven § 11 a krever, er det god forvaltningsskikk å sende forsinkelsesmelding dersom den angitte fristen ikke kan overholdes. Det er også god forvaltningsskikk å angi årsaken til forsinkelsen og når saken kan forventes ferdigbehandlet [5].

Forvaltningsloven § 23 oppstiller krav til skriftlighet ved behandling av enkeltvedtak. Ombudsmannen mener god forvaltningsskikk kan tilsi at forvaltningen må sikre skriftlighet og dokumentasjon også i tilfeller som ikke gjelder enkeltvedtak. Det kan for eksempel være opplysninger om hvilken veiledning som er gitt. I en klagesak var det spørsmål om utlendingsmyndighetene under behandlingen av klagerens asylsøknad hadde veiledet henne om muligheten for å søke familieinnvandring med sin mann i Norge. Etter ombudsmannens syn ville det være god forvaltningsskikk at utlendingsmyndighetene nedtegnet opplysninger om hvilken veiledning som ble gitt i asylregistreringen, slik at det var mulig å etterprøve om veiledningsplikten var ivaretatt [6].

I en sak om tvangsmedisinering uttalte ombudsmannen at hensynet til god forvaltningsskikk tilsa at muntlige opplysninger gitt av en overlege i saken ble nedtegnet, selv om legen ikke var part, slik at nedtegningsplikten fulgte direkte av forvaltningsloven § 11 d [7].

Det vil i mange tilfeller også være god forvaltningsskikk at forvaltningen dokumenterer sine interne vurderinger og undersøkelser [8].

Ombudsmannen har blant annet gitt mange uttalelser om slike krav til skriftlighet i ansettelsesprosesser [9].

Etter forvaltningsloven § 11 har forvaltningen en viss plikt til å veilede både parter og andre. Ombudsmannens uttalelser viser at veiledningsplikten må suppleres med god forvaltningsskikk. For eksempel har ombudsmannen uttalt at det er i strid med god forvaltningsskikk å avvise anmodninger eller krav uten å gi veiledning om hvorfor, og om noe kan gjøres for at saken likevel skal kunne tas til behandling [10].

Dersom det er uklart for forvaltningen hva en klage gjelder, er det god forvaltningsskikk å kontakte klageren for å få klarhet i dette [11].

Krav til begrunnelse av enkeltvedtak følger av forvaltningsloven § 24, og i § 25 er det regler om hva begrunnelsen skal inneholde. Ombudsmannen mener god forvaltningsskikk kan tilsi at også avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, og derfor ikke omfattes av forvaltningslovens regler, i noen grad må begrunnes. Det kan for eksempel gjelde ved avslag på en begjæring om å omgjøre et enkeltvedtak [12].

Ombudsmannen har også uttalt at forvaltningsloven § 25 er «en minimumsregel, og at god forvaltningsskikk tilsier at begrunnelsen tilpasses sakens karakter og partenes forutsetninger» [13]. I denne uttalelsen kritiserte ombudsmannen at Nav i begrunnelsen for et vedtak bare hadde gitt en kortfattet gjengivelse av de nynorske bestemmelsene, til tross for at klageren var svensktalende.

God forvaltningsskikk er viktig for tilliten til forvaltningen

At forvaltningen følger god forvaltningsskikk, er viktig for borgernes tillit til forvaltningen. Det har betydning både for den enkelte som har med forvaltningen å gjøre, og i et større samfunnsperspektiv.

Det kan også ha betydning for forvaltningens mulighet til å utføre oppgavene sine på en god og effektiv måte. At borgerne møtes på en saklig og hensynsfull måte, får god veiledning og en begrunnelse som gjør resultatet i saken forståelig, vil for eksempel kunne bidra til å forebygge og dempe konflikter. Det kan også gjøre det lettere for partene i en sak å slå seg til ro med avgjørelser som blir truffet [14].

Klagemuligheten i forvaltningen er som hovedregel begrenset til avgjørelser som er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og klagebehandlingen vil ofte være orientert om forhold som kan få direkte betydning for utfallet av saken. Spørsmålet om god forvaltningsskikk er fulgt vil derfor ikke alltid gis noen utførlig behandling. Dette er spørsmål som vanligvis heller ikke behandles av domstolen.

I mange tilfeller vil en klage til ombudsmannen være borgernes eneste praktiske mulighet til å få vurdert om forvaltningen i deres sak har opptrådt i samsvar med god forvaltningsskikk.

Ombudsmannskontrollen gir i tillegg korreksjon og veiledning som kan bidra til en enda bedre forvaltning. Kontrollen med at forvaltningen følger god forvaltningsskikk er derfor også en viktig oppgave for ombudsmannen.

Av Elisabeth Fougner, seniorrådgiver, Sivilombudsmannen

Fotnoter

1) Nedsatt ved Stortingets vedtak 23. mai 2019, jf. Innst. 271 S (2018-2019)
2) SOMB-2002-3
3) SOM-2014-1789
4) SOM-2016-271
5) SOM-2019-4150
6) SOM-2017-2436
7) SOM-2017-3156
8) SOM-2017-1856, SOM-2018-1950
9) SOM-2014-1789, SOM-2014-1582, SOM-2010-816
10) SOM-2011-559, SOM-2019-2174
11) SOM-2016-2946
12) SOM-2018-1308
13) SOMB-2009-57
14) Se Bernt mfl. God forvaltningsskikk (2018), s.25.

 

Rettsforlik om delt bosted ved beregning av barnebidrag

Saken gjelder spørsmålet om et rettsforlik om delt bosted skal legges til grunn ved beregningen av barnebidrag i et tilfelle der barnet primært oppholder seg hos den ene forelderen.

Nav Klageinstans synes ikke å ha foretatt en konkret vurdering av om barnet har delt bosted, slik rundskrivet gir anvisning på. Klageinstansen bes derfor om å vurdere bidragsberegningen på nytt. Bidragspliktige har ikke vært part i saken her, og hun må gis anledning til å uttale seg ved den nye behandlingen. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av Nav Klageinstans’ fornyede vurdering av saken.

Sakens bakgrunn

A, heretter far eller bidragsmottaker, og B, heretter mor eller bidragspliktig, inngikk i oktober 2018 rettsforlik om delt bosted for deres datter, C. I rettsforliket var det ikke bestemt hvor mye samvær barnet skulle ha med hver av foreldrene, kun at dette spørsmålet skulle avgjøres i samtale mellom foreldrene, barnet og sakkyndig.

I Nav Familie- og pensjonsytelsers vedtak 24. september 2019, ble det lagt til grunn at barnet ikke lenger hadde delt bosted, men fast bosted hos far og samvær med mor. Vedtaket ble omgjort av Nav Familie- og pensjonsytelser 19. desember 2019, og det ble lagt til grunn at barnet hadde delt fast bosted. Bidragsmottaker/far påklaget vedtaket med den begrunnelse at det var feil å benytte rettsforliket om delt bosted ved bidragsfastsettelsen. I klagen viste han til at barnet ikke hadde delt bosted ettersom barnet kun bodde hos han, og hadde svært lite samvær med mor.

Nav Familie- og pensjonsytelsers vedtak 12. desember 2019, ble opprettholdt av Nav Klageinstans i vedtak 25. august 2020. Klageinstansen la til grunn at det var riktig å benytte partenes rettsforlik om delt bosted som grunnlag for bidragsfastsettelsen.

Bidragsmottaker brakte Nav Klageinstans’ vedtak inn for ombudsmannen 5. januar 2021, og anførte at det var uriktig å legge til grunn at rettsforliket om delt fast bosted enda var gjeldende. Det ble vist til at barnet flyttet til far i mai 2017, og at barnet siden dette tidspunktet hadde vært bosatt hos han, og at kontakten med mor kun var sporadisk og svært begrenset.

Våre undersøkelser

I brev herfra 15. januar 2021 spurte vi Arbeids- og velferdsdirektoratet om en begrunnet vurdering av hvorvidt det var riktig at det ikke ble foretatt en konkret vurdering av om rettsforliket ble praktisert, og om det var riktig å legge rettsforliket om delt bosted til grunn for bidragsberegningen i denne saken.

I svar 24. februar 2021 viste Arbeids- og velferdsdirektoratet til at partene hadde avtalt delt bosted for barnet, men at det ikke var avtalt hvor mye samvær barnet skulle ha med hver av foreldrene. Det ble videre vist til at partene var innforstått med at barnet i hovedsak bodde hos bidragsmottakeren da forliket ble inngått, og at de til tross for dette inngikk et rettsforlik om delt bosted. På bakgrunn av dette mente direktoratet at det var riktig av Nav Klageinstans å legge rettsforliket til grunn ved beregningen av bidraget.

Ombudsmannens syn på saken

Etter barnelova § 36 kan foreldre avtale at felles barn skal bo fast hos begge foreldrene (ofte kalt delt bosted) eller hos en av dem. Foreldre som ikke avtaler delt bosted, kan avtale en ordning med fast bosted hos den ene av foreldrene og utvidet samvær med den andre. Både løsningen med delt bosted og utvidet samvær innebærer at barnet tilbringer betydelig tid hos begge foreldrene. Forskjellen på de to ordningene knytter seg primært til hvordan avgjørelsesmyndigheten er fordelt mellom foreldrene.

Ved delt bosted skal foreldrene i utgangspunktet ta alle beslutninger om barnet i felleskap, mens dersom det er avtalt fast bosted hos den ene av foreldrene og samvær med den andre, kan bostedsforelderen alene ta de større avgjørelsene om dagliglivet. Dette følger av barnelova § 37, hvor det fremgår at det er forelderen barnet bor fast sammen med som «tek avgjerder som gjeld vesentlege sider av omsuta for barnet, m.a. spørsmålet om barnet skal vere i barnehage, kor i landet barnet skal bu og andre større avgjerder om dagleglivet».

I forarbeidene til endringene i barnelova i 2017, Prop. 161 L (2015-2016), forutsettes det at foreldre som har delt bosted, faktisk tilbringer betydelig tid sammen med barnet. Departementet mente imidlertid at det ikke var hensiktsmessig å definere nærmere hvordan tiden med foreldrene skulle være fordelt. I forarbeidene til den nye barneloven, NOU 2020: 14, mener utvalget at det er behov for klarere retningslinjer, og uttaler at de mener det er en forutsetning for delt bosted at barnet bor minst en tredjedel av tiden hos hver av foreldrene.

Som det fremgår av forarbeidene, er det ved delt bosted altså ikke et krav om at barnet må være like mye sammen med begge foreldrene. Eksempelvis kan barnet være 35 % av tiden hos den ene forelderen og 65 % av tiden hos den andre. At barnet ikke behøver å være like mye hos hver av foreldrene i tilfellene hvor det er avtalt delt bosted, er også presisert i Navs rundskriv til forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot, R55-02-FOR, kommentar til § 8:

«Det er viktig å være bevisst på at delt bosted etter barneloven § 36 ikke er knyttet til hvor lenge barnet oppholder seg hos hver av foreldrene, men til foreldrenes avgjørelsesmyndighet. Dersom barnet bor mindre enn 50 prosent hos en part, er det ikke avgjørende for vurderingen om foreldrenes avgjørelsesmyndighet faktisk er delt.»

Foreldrenes avtale om delt bosted, får betydning for Navs fastsettelse av barnebidrag. Selv om det kunne være nærliggende at fastsettelsen av barnebidraget fulgte den faktiske botiden hos hver av foreldrene også i tilfellene hvor det var avtalt delt bosted, er dette ikke lovens ordning. Når foreldrene har avtalt delt bosted etter barnelova § 36, skal barnebidraget fastsettes etter «særlige regler». Dette er slått fast i barnelova § 71. Reglene fremgår av forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 8. Av bestemmelsen fremgår det at i tilfellene hvor foreldrene har avtalt delt bosted etter § 36, skal det legges til grunn at foreldrene har «dei same utgiftene per dag til barnet den tida barnet bur fast hos kvar av dei og at barnet bur like mykje hos begge».

I denne saken var foreldrene uenige om hvorvidt rettsforliket om delt bosted skulle legges til grunn ved bidragsfastsettelsen. Bidragspliktige mente at rettsforliket skulle legges til grunn, mens bidragsmottaker hevdet at rettsforliket ikke lenger ble praktisert fordi barnet primært oppholdt seg hos han. I tilfellene hvor partene er enige om at det ikke foreligger delt bosted, kan dette legges til grunn dersom begge partene skriftlig bekrefter eller erklærer at delt bosted ikke blir praktisert. Dette ble uttalt i ombudsmannens sak 2010/2901, og er gjengitt i rundskrivet.

I tilfellene hvor kun den ene av foreldrene hevder at avtalen om delt bosted ikke blir praktisert, gir rundskrivet anvisning på at Nav må foreta en konkret vurdering av om barnet har delt bosted i relasjon til bidragsfastsettelsen. Ved denne vurderingen er spørsmålet ikke først og fremst hvor mye tid barnet tilbringer hos hver av foreldrene, men om avtalen om delt bosted, dvs. avtalen om felles avgjørelsesmyndighet, fortsatt må anses å bestå. Dersom Nav skulle finne det sannsynlig at barnet ikke har delt bosted, slik at forskriften § 8 ikke gjelder, betyr ikke det at rettsforliket blir satt til side, men at rettsforliket ikke legges til grunn i bidragsberegningen. Rettsforliket er bindende for partene inntil annet er avtalt eller fastsatt i nytt rettsforlik.

Et moment i helhetsvurderingen av om delt bosted blir praktisert vil være om barnet faktisk bor vesentlig mindre hos en part. Dette følger av de ovennevnte forarbeidene og er også omtalt i Navs rundskriv:

«I tilfeller der bare en av foreldrene hevder at avtalen, dommen eller rettsforliket ikke blir praktisert, må det foretas en konkret vurdering om barnet har delt bosted. I slike tilfeller skal NAV Forvaltning be foreldrene om å uttale seg om hvor lang tid barnet faktisk oppholder seg hos hver forelder.

Det at barnet faktisk bor vesentlig mindre hos en part vil imidlertid være et moment i den helhetlige vurderingen for om delt bosted blir praktisert. Vesentlig økning i geografisk avstand, slik at delt bosted vanskelig kan gjennomføres, vil også være et moment i helhetsvurderingen.»

Rundskrivet presiserer at også de samme momentene som er beskrevet i rundskrivet til forskriften § 9 annet ledd vedrørende samvær, kan benyttes ved vurdering av om delt bosted faktisk utøves. Her fremgår det at bevisene for at avtalt samvær ikke praktiseres, må komme fra nøytralt hold. Det blir i denne forbindelse uttalt:

«I praksis vil det si fra offentlige eller private instanser som barnehage, skole og lignende. Et eksempel kan være der bidragsmottakeren legger fram dokumentasjon fra barnehagen/skolen om at det er hun/han som kjører og henter barnet i barnehagen/skolen på tidspunkter da barnet i henhold til samværsavtalen/-avgjørelsen skulle vært hos den bidragspliktige. I et slikt tilfelle må det kunne anses at beviskravet er oppfylt.»

I redegjørelsen hit skriver Arbeids- og velferdsdirektoratet at Nav Klageinstans vurderte om partene var enige i at rettsforliket ikke skulle gjelde, men at det ikke var tilfellet. Det ble i den forbindelse uttalt at «[s]elv om den bidragspliktige har opplyst at barnet oppholder seg vesentlig mer hos bidragsmottakeren, har hun anført at det var riktig å legge rettsforliket til grunn ved beregning av bidrag».

I den foreliggende saken var foreldrene uenige om hvorvidt rettsforliket om delt bosted skulle legges til grunn ved bidragsfastsettelsen. I tråd med rundskrivet skulle Nav Klageinstans derfor foretatt en konkret vurdering av om barnet har delt bosted, slik rundskrivet gir anvisning på. Dette ble ikke gjort. Ombudsmannen kan heller ikke se at Nav har bedt foreldrene om å uttale seg om hvor lang tid barnet faktisk oppholder seg hos hver forelder, slik rundskrivet gir anvisning på at «skal» gjøres i tilfellene hvor én av partene hevder at rettsforliket ikke følges.

Både Nav Klageinstans og direktoratet har lagt vekt på at begge partene var klar over at barnet i hovedsak bodde hos bidragsmottakeren da forliket ble inngått, og at de til tross for dette inngikk avtale om delt bosted. Det ble også lagt vekt på at partene ikke hadde avtalt hvor mye samvær barnet skulle ha med hver av foreldrene, men at dette spørsmålet skulle avgjøres i samtale mellom foreldrene, barnet og sakkyndig.

Ettersom det skal foretas en konkret helhetsvurdering av om barnet faktisk har delt bosted, er det klart at Nav kan legge vekt på forholdene som forelå ved inngåelsen av rettsforliket og at rettsforliket var utformet med stor fleksibilitet. Imidlertid kan det ikke utelukkende vises til det som ble avtalt i rettsforliket. Det er nettopp det delte bostedet som rettsforliket omhandler, som den ene parten i forliket hevder at ikke lenger gjelder. Vurderingstemaet som fremgår av rundskrivet, er hvorvidt det faktisk praktiseres delt bosted. Rundskrivet gir også anvisning på hvilke momenter som er sentrale i denne vurderingen. I denne saken vil det blant annet være relevant å se hen til at bidragspliktige opplyser at barnet oppholder seg vesentlig mer hos bidragsmottakeren, samt at barnets kontaktlærer har bekreftet at barnet bodde hos sin far i skoleåret 2018/2019.

Konklusjon

Nav Klageinstans synes ikke å ha foretatt en konkret vurdering av om barnet faktisk har delt bosted. Arbeids- og velferdsdirektoratet bes derfor om å sørge for at det blir fortatt en ny vurdering av bidragsberegningen. Bidragspliktige har ikke har vært part i saken her, og hun må gis anledning til å uttale seg ved den nye behandlingen. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den fornyede vurderingen av saken.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Barnebidrag og barnetrygd ved midlertidig opphold hos en annen forelder

Barnebidrag og barnetrygd ved midlertidig opphold hos en annen forelder

Et barn som hadde fast bosted hos mor, ble etter samvær hos far boende hos han fra februar til juli. Det ble i samme periode avsagt flere rettsavgjørelser om at barnet skulle ha fast bosted hos mor, herunder kjennelse om tvangsfullbyrdelse. Nav kom til at barnets mor i den samme perioden skulle betale barnebidrag til far. Når det gjaldt barnetrygd mente Nav at barnet måtte anses å ha fast bosted hos mor, og at det var hun som skulle motta barnetrygden.

Sivilombudsmannen viste til at både regelverket for barnebidrag og barnetrygd tar utgangspunkt i at det må foretas en konkret vurdering av hvor barnet skal anses å ha fast bosted. Nav Klageinstans syntes i saken om barnebidrag ikke å ha foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av sakens faktiske forhold. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble derfor bedt om å sørge for at det blir foretatt en ny vurdering i barnebidragssaken.

Sakens bakgrunn

A, heretter mor, og B, heretter far, inngikk i 2014 rettsforlik om at datteren skulle ha fast bosted hos mor. Det ble fastsatt at far skulle betale barnebidrag til mor. I tillegg mottok mor barnetrygden fra det offentlige.

Etter å ha hatt samvær med far i midten av februar 2019, ble barnet boende hos far frem til starten av juli 2019. For denne perioden fremsatte far krav om barnetrygd, og krav om at mor skulle betale barnebidrag til han. Mor ønsket ikke at barnet skulle bli boende hos far, og gikk til retten for å få avgjørelse på at barnet skulle tilbakeføres til henne.

Tingretten avsa i mars 2019 kjennelse om at barnet skulle ha fast bosted hos mor, og far ble gitt pålegg om å bringe barnet tilbake til mors bosted innen utløpet av måneden. Far anket avgjørelsen, som ble endelig forkastet av Høyesterett i juni 2019. Tingretten avsa deretter kjennelse om tvangsfullbyrdelse og betaling av tvangsmulkt dersom barnet ikke ble tilbakeført til mor. Barnet ble tilbakeført i første halvdel av juli 2019.

Nav Familie- og pensjonsytelser fattet vedtak 21. januar 2020 om opphør av innkreving av bidrag fra far fra 1. mars 2019, ettersom barnet ble ansett å ha fått fast bosted hos han fra februar samme år. Samme dag ble det også fattet vedtak om at mor skulle betale bidrag til far. Mor klaget på avgjørelsene, men i vedtak 16. oktober 2020 ble klagene ikke tatt til følge av Nav Klageinstans. Det ble lagt til grunn at barnet hadde hatt fast bosted hos far fra februar til juli 2019.

I barnetrygdsaken fattet Nav Familie- og pensjonsytelser 27. juni 2019 vedtak om opphør av barnetrygd til mor fra 1. juli 2019, og slo samtidig fast at vilkårene for rett til barnetrygd ikke var oppfylt i perioden fra 1. mars til 30. juni 2019. Etter klage fra mor, stadfestet Nav Klageinstans vedtaket i avgjørelse datert 8. juni 2020.

Nav Familie- og pensjonsytelser fattet deretter 10. juni 2020 vedtak om at mor måtte tilbakebetale barnetrygd for den aktuelle perioden. Etter klage fra mor omgjorde Nav Klageinstans vedtakene i avgjørelse datert 26. september 2020. Barnet ble ansett «som fast bosatt hos mor i den aktuelle perioden og har vært rettsstridig fjernet som ledd i en tvist om barnefordeling». Mor ble derfor ansett for å oppfylle vilkårene for rett til barnetrygd i perioden barnet oppholdt seg hos far, og det forelå heller ikke en feilutbetaling som var gjenstand for tilbakekreving.

Mor brakte Nav Klageinstans’ vedtak datert 16. oktober 2020 i barnebidragssaken og omgjøringsvedtaket i barnetrygdsaken datert 26. september 2020, inn for ombudsmannen. I klagen hit anførte hun at klageinstansens vedtak i bidragssaken var feil, ettersom Nav i barnetrygdsaken hadde konkludert med at far ikke hadde rett til å motta barnetrygd fordi hans tilbakeholdelse av barnet var rettsstridig. Hun mente videre det var lite sammenheng i regelverket ettersom Nav i begge sakene hadde vurdert hvorvidt barnet hadde fast bosted hos faren i den aktuelle perioden, men hadde kommet til ulik konklusjon.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene, fant vi grunn til å undersøke saken nærmere. Vi ba Arbeids- og velferdsdirektoratet om en vurdering av enkelte spørsmål knyttet til fastsettelsen av barnetrygd og barnebidrag.

Det følger av barneloven § 67 tredje ledd annet punktum, at barnebidraget skal utbetales til den barnet bor fast sammen med. Vi ba direktoratet om å redegjøre nærmere for når et barn blir ansett for å bo fast sammen med en forelder etter denne bestemmelsen. I denne forbindelse presiserte vi at vi særlig ønsket en klargjøring av tilfellene hvor en forelder handler i strid med endelig avgjørelse om barnets bosted.

Det er et vilkår for rett til barnetrygd at en forelder har barnet «boende fast hos seg». Vi ba direktoratet om en avklaring knyttet til om innholdet i vilkåret om fast bosted er forskjellig i henholdsvis barnetrygdloven § 2 og barneloven § 67 tredje ledd annet punktum, og hva som eventuelt er begrunnelsen for dette. Sist ba vi direktoratet om en begrunnet vurdering av om det i denne saken var riktig at far ble tilkjent barnebidrag i perioden barnet oppholdt seg hos han.

I svar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet 16. mars 2021, fremgår det at foreldrenes avtale eller en rettslig avgjørelse om barnets bosted, legges til grunn ved fastsettelse av barnebidrag etter barneloven § 67 med mindre det er sannsynliggjort at barnet faktisk bor hos den andre forelderen. Bidragsmyndighetene foretar «en helhetlig vurdering av barnets faktiske bosted på bakgrunn av dokumentasjonen som fremlegges». I vurderingen av hvor barnet faktisk bor er det «hovedsakelig» en bekreftelse om bosted fra offentlige myndigheter, slik som skole, barnehage, barnevern eller familievernkontor, som vektlegges. Direktoratet presiserte at rettmessigheten av hvor barnet bor «ikke nødvendigvis» vil være avgjørende for hvem som pålegges å betale bidrag.

Som begrunnelse for at Nav foretar en konkret vurdering av hvor barnet faktisk bor også i tilfellene hvor det foreligger avtale/rettslig avgjørelse om barnets bosted, viste direktoratet til barnets rett til forsørgelse:

«Når det er sannsynliggjort at barnet faktisk bor sammen med forelderen som etter avtale/rettslig avgjørelse ikke er bostedsforelder, har denne forelderen etter barneloven § 67 overtatt ansvaret for det daglige underholdet av barnet. Forelderen som etter avtale/rettslig avgjørelse skulle være bostedsforelder vil i en slik situasjon ikke forsørge barnet via det daglige underholdet, men kan pålegges å betale bidrag. Dersom denne forelderen ikke betaler bidrag til barnets forsørgelse, vil ikke forelderen oppfylle sin forsørgelsesplikt etter barneloven § 66.»

Direktoratet opplyste at kortvarige og midlertidige opphold hos forelderen som etter avtale/rettslig avgjørelse er samværsforelder, «normalt ikke» er tilstrekkelig til å anse vedkommende som bostedsforelder. Det ble i denne sammenheng uttalt:

«Det må foreligge en viss fasthet og varighet for at Nav i bidragssammenheng anser at barnets bosted har endret seg. I praksis har bostedsendringer som har vart i mer enn ca. 3 måneder som hovedregel blitt ansett som tilstrekkelig til at det har blitt lagt til grunn at barnet har skiftet bosted. […]

Kortere midlertidige bostedsendringer (altså mindre enn ca. 3 måneder), kan i særlige tilfeller likevel medføre at barnets bosted anses å ha endret seg fra en forelder til den andre. Det må da foreligge en avtale om slik bostedsendring mellom foreldrene, eller foreligge særlige forhold i saken som gjør at barnet likevel må anses å ha skiftet bosted. Et typetilfelle vil være der barnevernet har vurdert at barnet i en periode skal bo hos samværsforelderen. Slike særlige tilfeller forekommer ikke ofte.»

Direktoratet uttalte videre at utgangspunktet etter både barnetrygdloven § 2 og barneloven § 67, er at barnet bor sammen med den forelderen som det er rettslig avgjort at barnet skal ha fast bosted hos etter barneloven § 36.

Det ble likevel presisert at selv om innholdet i bostedsvilkåret «som utgangspunkt» er likt, må det i enkelte saker gjøres konkrete vurderinger i lys av formålet med henholdsvis barnetrygdregelverket og reglene for fastsettelse av barnebidrag, slik at resultatet i en barnebidragssak og en barnetrygdsak, kan bli ulikt:

«Selv om det i utgangspunktet er likt innhold i bostedsvilkåret i barnetrygdloven § 2 første ledd og barneloven § 67, må det altså i enkelte saker gjøres konkrete vurderinger. I slike konkrete vurderinger kan det spille inn at formålet med barnetrygdregelverket og reglene for fastsettelse av bidrag er ulike. l bidragssaken er det fordelingen av den økonomiske forsørgelsen av barnet som er hovedformålet. En konkret vurdering i barnetrygdsaken og bidragssaken kan dermed gi ulikt resultat som en konsekvens av barnets rett til forsørgelse fra begge foreldrene etter barneloven § 66.»

Når det gjelder tilfellene hvor barnet er rettsstridig fjernet fra bostedsforelderen, uttalte direktoratet at det også i disse tilfellene må foretas en konkret vurdering av om oppholdet regnes som nytt bosted:

«Når det gjelder tilfeller hvor barnet rettsstridig er fjernet fra forelderen som barnet skal bo hos, som ledd i for eksempel en tvist om barnefordeling, presiserer forarbeidet til barnetrygdloven § 2 første ledd at slikt opphold ikke vil betraktes som nytt bosted. Samtidig står det i forarbeidet at «slike tilfeller må vurderes konkret». Som nevnt i punkt 1, vil det etter barneloven § 67 måtte foretas en konkret vurdering i den enkelte sak hvor barnet holdes tilbake av samværsforelderen om hvem av foreldrene som skal betale bidrag til barnets forsørgelse og hvem som skal motta bidraget på vegne av barnet. Dette er begrunnet med barnets rett på forsørgelse av begge foreldrene etter barneloven § 66.»

Ettersom det i den foreliggende saken var sannsynliggjort at barnet bodde hos far i en periode fra februar til juli 2019, mente direktoratet at det var riktig at far ble tilkjent barnebidrag for denne perioden. Direktoratet la vekt på hensynet til barnets rett til forsørgelse fra begge foreldrene etter barneloven § 66, og viste til at mor ikke sørget for det daglige underholdet av barnet i perioden barnet oppholdt seg hos far. Det ble i denne forbindelse vist til at «[h]vis mor ikke hadde blitt pålagt å betale bidrag, ville barnet ikke få forsørgelse fra mor i et tidsrom på litt over fire og en halv måned.»

Klager ble gitt anledning til å kommentere direktoratets svar.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet for ombudsmannen er om det var riktig at det ble fastsatt barnebidrag med mor som bidragspliktig i perioden barnet oppholdt seg hos far.

Barnelova § 66 første ledd fastslår at foreldre har plikt til å forsørge sine barn etter økonomisk evne. Underholdsplikten skal oppfylles ved bidrag i tilfellene hvor en forelder «ikkje bur saman med barnet», og bidraget skal utbetales til den barnet «bur saman med fast». Dette følger av barneloven § 67 første ledd første punktum, og tredje ledd annet punktum. Bestemmelsens tredje ledd hjemler ikke plikten til å betale barnebidrag, men sier noe om hvem barnebidraget skal utbetales til.

Barneloven inneholder ikke regler om unntak fra plikten til å betale barnebidrag. Loven har heller ikke regler om opphør av forsørgingsplikten på grunn av uenighet mellom foreldrene om hvor barnet skal bo, eller tilfeller der foreldre urettmessig tilegner seg omsorgen for barnet.

Av Navs rundskriv R55-02, kommentar til § 67 tredje ledd annet punktum, underpunkt «bidrag ved bortføring og urettmessig tilbakeholdelse av barnet», er tilfeller hvor en forelder urettmessig holder barnet tilbake redegjort for. Retningslinjene er skrevet med tanke på tilbakeholdelse i utlandet, men gjelder så langt de passer også når barnet oppholder seg i Norge.

Rundskrivet fremhever at utgangspunktet er at barnet har krav på forsørging fra begge foreldrene, og at dette gjelder uavhengig av hvor barnet bor eller oppholder seg. Plikten til å betale bidrag er likevel ikke absolutt:

«Selv om barneloven ikke uttrykkelig inneholder regler om opphør, kan plikten til å betale bidrag ikke være absolutt. Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. […] Der det er en av foreldrene som urettmessig bortfører barnet, må det foretas en konkret vurdering. Barnets interesser og rett til forsørging må imidlertid stå sentralt.»

Barnetrygden skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. For rett til barnetrygd er det et vilkår at barnet må bo fast hos en forelder. I den tidligere barnetrygdloven, LOV‑1946‑10-24-2, er det den som «forsørger» barn under 18 år, som har rett til barnetrygd. I forarbeidene til den nye barnetrygdloven, Ot.prp. nr. 57 (2000-2001) s. 49, blir det presisert at forsørgerbegrepet omfatter personer som har «den daglige faktiske omsorgen» for et barn. En bidragspliktig anses derfor ikke som forsørger i relasjon til barnetrygdregelverket. Ordlyden i lovforslaget ble endret sammenlignet med den tidligere bestemmelsen for å klargjøre dette.

For at et barn skal regnes for å bo fast hos en av foreldrene i medhold av barnetrygdloven, må oppholdet ha en viss fasthet og varighet. Forarbeidene presiserer at det i hvert enkelt tilfelle må foretas en konkret vurdering av barnets bosted:

«For at barnet skal regnes for å bo hos en av foreldrene må oppholdet ha en viss fasthet og varighet. Dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, men et vesentlig holdepunkt må være hvor barnet er regnet som bosatt av folkeregisteret. Kortvarig opphold av midlertidig karakter hos den andre av foreldrene eller hos annen omsorgsperson har ikke innvirkning på retten til barnetrygd. I tilfeller der det ikke er meldt om flytting av barnet til folkeregisteret, men der det er godtgjort at barnet har hatt opphold hos den andre av foreldrene eller annen omsorgsperson i mer enn tre måneder, vil oppholdet kunne være å betrakte som nytt bosted i forhold til retten til barnetrygd. Dette vil ikke gjelde i tilfeller der barnet rettsstridig er fjernet fra den av foreldrene som det skal bo hos som ledd i f.eks. en tvist om barnefordeling. Slike tilfeller må vurderes konkret.»

Som det fremgår over, er det i forarbeidene til barnetrygdloven lagt til grunn at opphold hos den andre forelderen eller annen omsorgsperson i mer enn tre måneder, vil kunne være å betrakte som nytt bosted med tanke på retten til barnetrygd. Det er presisert at dette ikke er tilfelle der barnet er rettstridig fjernet fra den av foreldrene barnet bor hos, og at disse tilfellene må vurderes konkret. Tilsvarende presisering er ikke inntatt i forarbeidene til barnelova, men Navs rundskriv, R55-02, gir anvisning på at der en av foreldrene urettmessig bortfører barnet, må det foretas en konkret vurdering. Det er i tillegg presisert at barnets interesser og rett til forsørging må stå sentralt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet legger i svaret hit til grunn at innholdet i bostedsvilkåret i barnetrygdloven § 2 og barnelova § 67 tredje ledd annet punktum, som et utgangspunkt er likt. Likevel slik at resultatet i en barnetrygdsak og barnebidragssak kan bli ulikt ettersom formålet med de to regelverkene er ulike. Det blir uttalt at hovedformålet i bidragssaker er fordelingen av den økonomiske forsørgelsen av barnet. Det blir imidlertid ikke uttalt hva som er formålet med barnetrygdregelverket, og hvorfor dette formålet kan tilsi et ulikt resultat i en barnebidragssak og en barnetrygdsak som omhandler det samme faktiske forholdet.

Som redegjørelsen fra direktoratet viser, skal det både i en bidragssak og en barnetrygdsak foretas en konkret vurdering av hvor barnet faktisk bor, og det er flere av de samme momentene som er relevante i denne vurderingen. Også formålet med bidragsregelverket og barnetrygdregelverket synes å være likt, ettersom begge ytelsene skal sikre den økonomiske forsørgelsen av barnet. Forelderen som etter avtale/rettslig avgjørelse ikke bor sammen med barnet vil ikke forsørge barnet via det daglige underholdet, men oppfylle forsørgelsesplikten ved å betale bidrag. Barnetrygden skal bidra til å dekke utgiftene til forsørgelse av barnet, men da gjennom overføring fra det offentlige. Ombudsmannen kan derfor ikke se at ulikheter i selve formålet med henholdsvis bidragsreglene og barnetrygdreglene begrunner et ulikt resultat i barnebidragssaken og barnetrygdsaken som her er til behandling.

Grensen for når det foreligger et ulovlig opphold eller en rettstridig tilbakeholdelse av et barn, kan være vanskelig å trekke. Ombudsmannen mottar årlig flere klager fra foreldre som hevder at det foreligger en rettsstridig tilbakeholdelse ettersom den andre forelderen ikke respekterer rettsforlik/avtale om barnets bosted eller samvær. Slike tilfeller skiller seg fra det som er situasjonen i denne saken. Ved inngåelse av rettsforlik/avtale om barnets bosted, er foreldrene enige om avtalens innhold ved inngåelsen, og det er ofte etterfølgende endringer i de faktiske forholdene som medfører at avtalen ikke lenger oppfylles etter sitt innhold. Selv om avtalen om samvær, bosted, el. ikke lenger oppfylles etter sitt innhold, er det ikke dermed sagt at tilbakeholdelsen er rettsstridig. I den foreliggende saken ble det slått fast av domstolen at barnet skulle ha fast bosted hos mor, og far ble gitt flere pålegg om å bringe barnet tilbake til mors bosted uten at det ble etterfulgt. Dette ble også lagt til grunn av Nav Klageinstans i barnetrygdsaken.

Etter ombudsmannens syn kan det stilles spørsmål ved om Nav i tilstrekkelig grad har foretatt en konkret vurdering av sakens faktiske forhold i bidragssaken. I Nav Klageinstans’ vedtak ble det på bakgrunn av en kort vurdering av sakens faktiske forhold, og en henvisning til at barnets forsørgelse ikke skal påvirkes av foreldrenes uenighet om barnets bosted, konkludert med at mor skulle betale bidrag til far i perioden barnet oppholdt seg hos han. Betydningen av at domstolen ga far flere pålegg om å bringe barnet tilbake er kun nevnt, men ikke nærmere vurdert. Nav har heller ikke klarlagt årsakene til at barnet ikke ble tilbakelevert til mors bosted, og vurdert hvorvidt disse forholdene bør tillegges vekt. På denne bakgrunn er ombudsmannen kommet til at det kan stilles spørsmål ved om det var riktig at det ble fastsatt barnebidrag med mor som bidragspliktig i perioden barnet oppholdt seg hos far. Saken om barnebidrag i den aktuelle perioden bør derfor behandles på nytt. Far har ikke vært part i saken for ombudsmannen, og før ny avgjørelse treffes, må begge partene gis anledning til å uttale seg.

Konklusjon

Nav Klageinstans synes ikke å ha foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av sakens faktiske forhold. Arbeids- og velferdsdirektoratet bes derfor om å sørge for at det blir fortatt en ny vurdering av spørsmålet om det var riktig å fastsette bidrag med mor som bidragspliktig. Bidragsmottaker/far har ikke har vært part i saken her, og han må gis anledning til å uttale seg ved den nye behandlingen. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den fornyede vurderingen av saken.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Gjekk i fedrekvote-fella og mista 67 dagar med foreldrepengar

Gjekk i fedrekvote-fella og mista 67 dagar med foreldrepengar

Ein far mista 67 dagar med foreldrepengar fordi han søkte etter at mors permisjon var over. Han klaga til Sivilombodet, og no har han fått medhald.

Sivilombodet skriv i ei ny fråsegn at Nav har praktisert regelverket om foreldrepengar feil.

−Vi har undersøkt denne saka, og meiner at Nav si tolking av regelverket ikkje er rett. Far har krav på foreldrepengar sjølv om han søker etter at mor er ferdig med sin del av permisjonen, seier sivilombod Hanne Harlem.

Fekk berre åtte av dei 75 stønadsdagane han søkte om

Saka gjeld ein fars rett på 75 dagar med foreldrepengar. Klagaren søkte om utsetjing av foreldrepengar fordi han var i heiltidsarbeid. Søknaden blei send til Nav 67 dagar etter mors siste dag med stønad. Talet på stønadsdagar til far blei avkorta med like mange dagar, og faren fekk dermed berre innvilga åtte av dei 75 stønadsdagane han søkte om.

Ifølgje Nav måtte far ha søkt om utsetjing før mors siste dag med foreldrepengar for å unngå å tape stønadsdagar. Dei 67 dagane som hadde gått frå mors siste dag med stønad og til far søkte om utsetjing, var tapte. Trygderetten stadfesta vedtaket til Nav.

Nav må vurdere saka på nytt

Sivilombodet meiner at foreldrepengane ikkje skulle ha blitt avkorta. Reglane i folketrygdloven om at foreldrepengane skal takast ut samanhengande, medfører ikkje eit krav om at far må søkje om utsett frist før mors siste dag med stønad.

I fråsegna ber Sivilombodet Nav om å sjå på saka på nytt innan 31. august 2021.

Les fråsegna frå Sivilombodet her

Frist for utsetjing av fedrekvote

Saka gjeld ein fars rett på 75 dagar med foreldrepengar. Klagaren søkte om utsetjing av foreldrepengar fordi han var i heiltidsarbeid. Søknaden blei send til Nav 67 dagar etter mors siste dag med stønad. Talet på stønadsdagar blei då avkorta tilsvarande talet på dagar frå siste dag mora fekk foreldrepengar og fram til tidspunktet då far søkte. Faren fekk dermed berre innvilga åtte av dei 75 stønadsdagane han søkte om.

Ifølgje Nav, måtte far ha søkt om utsetjing innan mors siste dag med foreldrepengar, for å unngå å tape stønadsdagar. Dei 67 dagane som hadde gått frå mors siste dag og til far søkte om utsetjing, var tapte. Orskurden frå Trygderetten stadfesta vedtaket til Nav.

Sivilombodsmannen meiner at eit krav om at det må søkjast om utsetjing av foreldrepengar etter folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b, før mors siste dag med stønad, ikkje kan utleiast frå regelen i folketrygdloven § 14-10 siste ledd om at foreldrepengane skal takast ut samanhengande. Heller ikkje kravet i folketrygdloven § 14-11 andre ledd om at ein skriftleg arbeidsavtale må liggje føre for at heiltidsarbeid kan gi grunn til utsetjing, kan føre til at far ikkje hadde rett på å ta ut dei foreldrepengane som var igjen etter mors uttak. Sivilombodsmannen meiner at klagaren kunne søkje om utsetjing av foreldrepengeperioden også for tida som hadde gått før søknaden om utsetjing blei lagd fram for Nav, med den verknad at foreldrepengane ikkje skulle ha blitt avkorta. Arbeids- og velferdsdirektoratet må sørgje for at saka til klagaren blir vurdert på nytt.

Bakgrunn for saka

A (heretter klagaren) søkte 9. mai 2019 om uttak av foreldrepengar. For mor til barnet var siste dag med uttak av foreldrepengar 4. februar 2019. Etter mors uttak, stod det att 75 dagar med foreldrepengar, som svarer til fedrekvoten som er sett av til klagaren. Ettersom klagaren hadde arbeidd, og skulle halde fram med å arbeide på heiltid, søkte han om å få utsett fedrekvoten sin frå 5. februar til 31. mai 2019 etter folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b. Klagaren søkte om uttak av foreldrepengane frå 3. juni og fram til 13. september 2019.

Klagaren fekk delvis innvilga søknaden om uttak av foreldrepengane. Uttaket blei utsett frå søknadstidspunktet 9. mai 2019 og fram til 31. mai 2019, men talet på stønadsdagar blei avkorta til åtte. Nav grunngav avkortinga med at utsetjing av uttak av foreldrepengar tidlegast kan gjerast gjeldande frå søknadstidspunktet for utsetjinga. Nav la til grunn at foreldrepengar må takast ut samanhengande, og meinte difor at klagaren hadde mista retten til foreldrepengar tilsvarande talet på dagar rekna frå mors siste dag med stønad og fram til klagaren søkte om utsetjing.

Nav Klageinstans og Trygderetten stadfesta vedtaket til Nav. Saka blei deretter klaga inn for sivilombodsmannen. I klaga hit viste klagaren til at det ikkje galdt nokon «frist» for å søkje om utsetjing av uttak av foreldrepengar etter folketrygdloven §§ 14-11 eller 14-10 siste ledd. Klagaren meinte at Nav og Trygderetten ikkje utan klar heimel i lov kunne tolke inn eit vilkår som fører til tap av rett til ytingar, og viste til legalitetsprinsippet.

Våre undersøkingar

Vi innhenta saksdokumenta frå Nav Klageinstans. Etter å ha gått gjennom klaga og dei tilsende saksdokumenta, fann vi grunn til å undersøkje saka nærare.

Høvet til å utsetje uttaket av foreldrepengar når stønadsmottakaren er i inntektsgivande arbeid på heiltid, følgjer av folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b. Andre ledd første punktum stiller vilkår om at det må finnast ein skriftleg avtale om inntektsgivande arbeid med arbeidsgivar. Klagar var i inntektsgivande arbeid frå mors siste stønadsdag og fram til uttaket av fedrekvoten skulle starte 3. juni 2019.

Arbeids- og velferdsdirektoratet blei bede om å gjere greie for synet sitt på det rettslege grunnlaget for å ha som vilkår at søknad om utsetjing må vere sett fram før mors siste dag med foreldrepengar for at foreldra ikkje skal tape foreldrepengerettar.

Direktoratet svarte at folketrygdloven § 14-10 siste ledd inneber at ein av foreldra til ei kvar tid må vere mottakar av ytinga. Foreldrepengedagane gjeld dermed samanhengande sjølv om foreldra ikkje tek ut ytingane. Når det galdt utsetjing av uttak av foreldrepengar ved heiltidsarbeid, viste direktoratet i tillegg til forarbeidsfråsegna om at skriftleg avtale med arbeidsgivar må leggjast fram for trygdekontoret før utsetjinga skal starte. I samsvar med folketrygdloven § 14-10 siste ledd må difor far, for ikkje å tape stønadsdagar, starte uttaket sitt av fedrekvote direkte etter mors uttak, med mindre han søkjer om utsetjing innan hennar siste stønadsdag. Avkortinga i stønadsdagar var i samsvar med praksisen til Trygderetten. Direktoratet meinte heller ikkje at heimelsgrunnlaget var i strid med legalitetsprinsippet.

Klagaren kommenterte svaret frå direktoratet, og peikte mellom anna på at forarbeidsfråsegnene om at skriftleg arbeidsavtale må leggjast fram for trygdekontoret, ikkje lenger blir praktisert og at eit dokumentasjonskrav ikkje kunne formulerast om til ein søknadsfrist. Direktoratet hadde ifølgje klagaren ikkje klart å vise til rettskjelder som underbygde fristen for søknad om utsetjing. Han viste også til at det kan søkjast om utsetjing for dagar som har gått, dersom det blir søkt om utsetjing grunna sjukdom etter folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav c.

Sivilombodsmannens syn på saka

Hovudspørsmålet i saka er om far kan bli fråteken foreldrepengar for det talet på dagar som ligg føre mellom mors siste dag med foreldrepengar og det tidspunktet kravet om utsetjing blei sett fram. Meir konkret er spørsmålet om klagaren måtte ha søkt om utsetjing på grunn av heiltidsarbeid før mors siste dag med uttak av foreldrepengar for å unngå å tape stønadsdagar.

1.       Rettsleg utgangspunkt – regelverket om foreldrepengar

Mor og far til barnet får foreldrepengar ved fødsel. Målet med foreldrepengeytinga er å sikre foreldra inntekt i samband med svangerskapet og omsorga for det nyfødde barnet. Dei nærare føresegnene om rett til foreldrepengar følgjer av folketrygdloven kapittel 14.

Folketrygdloven er ei rettigheitslov. Det vil seie at alle som oppfyller vilkåra etter lova, har krav på ytingane. Foreldre har altså krav på foreldrepengar dersom vilkåra i folketrygdloven kapittel 14 er oppfylte. Retten til foreldrepengar blir tent opp gjennom yrkesaktivitet etter nærare føresegner i folketrygdloven § 14-6. Mor og far tener opp rett til foreldrepengar kvar for seg. Storleiken på ytingane blir rekna ut kvar for seg for mor og far avhengig av inntekta deira, jf. folketrygdloven § 14-7.

Foreldrepengane blir gitte for ein periode som blir kalla «stønadsperioden». Nærare reglar om stønadsperioden og lengda på den er gitte i folketrygdloven § 14-9. Stønadsperioden er i utgangspunktet 49 veker med full sats eller 59 veker med redusert sats (80 %). Foreldra kan sjølve velje om dei vil ta ut stønad med full eller redusert sats.

Føresegner om uttaket av foreldrepengar er gitte i folketrygdloven § 14-10. Dei siste tre vekene før fødselen, og dei første seks vekene etter, er sette av til mor. Den resterande stønadsperioden kan fordelast mellom foreldra slik dei sjølve bestemmer, men slik at 15 veker er sette av til mor og tilsvarande til far.

Den ytre grensa for når foreldrepengane må vere tekne ut, er tre år etter fødselen, jf. folketrygdloven § 14-10 tredje ledd. Den forelderen som får ytinga, må ha omsorga for barnet og ikkje vere i arbeid. Foreldra kan ta ut foreldrepengar samstundes, men i utgangspunktet ikkje slik at foreldrepengane overstig 100 % av den valde satsen.

Den som har rett til ei yting, må sjølv setje fram krav, jf. folketrygdloven § 22-13 første ledd første punktum. Far og mor må difor søkje om uttak av sine respektive stønadsdagar uavhengig av kvarandre.

Foreldrepengar blir gitte kvar månad. Folketrygdlovens alminnelege utgangspunkt for ytingar som blir gitte månadsvis, er at dei kan givast for opptil tre månader før den månaden då kravet blei sett fram, og vilkåra var oppfylte i denne perioden, jf. folketrygdloven § 22-13 tredje ledd. Trygderetten har i ei rekkje avgjerder lagt til grunn at mor, når det er ho som startar uttaket av foreldrepengar, kan krevje foreldrepengar for opptil tre månader før den månaden då kravet blei sett fram i samsvar med folketrygdloven § 22-13 tredje ledd – sjå til dømes orskurden med referanse TRR-2015-876.

Av folketrygdloven § 14-10 siste ledd følgjer det at foreldrepengar må takast ut «sammenhengende». Føresegna har følgjande ordlyd:

«Foreldrepenger må tas ut sammenhengende fra det tidspunkt uttaket starter, se likevel § 14-11.»

Frå utgangspunktet om «sammenhengende» uttak er det, som det går fram av tilvisinga til § 14-11, gjort fleire unntak. Folketrygdloven § 14-11 lyder:

«Uttak av foreldrepenger kan utsettes

a) når den som mottar foreldrepenger har lovbestemt ferie, ​

b) når den som mottar foreldrepenger er i inntektsgivende arbeid på heltid,

c) dersom stønadsmottakeren på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet eller er innlagt i helseinstitusjon,

d) dersom barnet er innlagt i helseinstitusjon.

Ved forhold som nevnt i bokstav b, må det foreligge skriftlig avtale med arbeidsgiver. For selvstendig næringsdrivende og frilansere må det foreligge skriftlig avtale med Arbeids- og velferdsetaten.

Forhold som nevnt i bokstav c må dokumenteres med legeerklæring.»

Dersom vilkåra for eit av alternativa i folketrygdloven § 14-11 er oppfylte, kan uttak av foreldrepengar utsetjast ved søknad til Nav. Det er opp til foreldra om, og i så fall for kva periode, uttaket av foreldrepengar skal utsetjast.

2.       Korleis Nav og Trygderetten forstår «sammenhengende» uttak og reglane om utsetjing av uttak av foreldrepengar

Nav og Trygderetten har praktisert føresegna i folketrygdloven § 14-10 sjuande ledd om samanhengande uttak som eit krav om at ein av foreldra til ei kvar tid må vere mottakar av ytinga, når ein ser bort frå tilfelle med utsetjing etter § 14-11. Dette inneber at den samla stønadsperioden til foreldra (49 veker ved full sats) i utgangspunktet går kontinuerleg frå uttaket startar første gong.

Som nemnt ovanfor, er foreldrepengane dei tre siste vekene før fødselen, og dei første seks vekene etter, sette av til mor. Dermed vil det stort sett vere mor som startar uttaket av foreldrepengar. Dette er tilfelle også i den konkrete saka som er bakgrunnen for undersøkinga til sivilombodsmannen, og blir lagt til grunn i det følgjande. Spørsmål om kva som ligg i samanhengande uttak og når søknader om utsetjing må setjast fram, er på den andre sida også aktuelle der foreldra tek ut foreldrepermisjon i ei anna rekkjefølgje enn dette.

Praksisen frå Nav og Trygderetten inneber at om det ligg føre eit opphald i mottaket av foreldrepengar i løpet av stønadsperioden, utan at det på førehand har blitt søkt om utsetjing, vil retten til foreldrepengar for same periode gå tapt. I tilfelle der mor har teke ut sin del av foreldrepengane, har det difor konsekvent blitt lagt til grunn at ein eventuell søknad frå far om utsetjing på grunn av heiltidsarbeid, må gjerast før mors siste stønadsdag. Far har følgjeleg ikkje høve til å søkje om utsetjing med tilbakeverkande kraft. Sjå til dømes orskurden med referanse TRR-2019-506 frå Trygderetten.

I svaret på undersøkinga vår gjorde Arbeids- og velferdsdirektoratet gjeldande at praksisen kunne utleiast frå kravet om «sammenhengende» uttak av foreldrepengar i folketrygdloven § 14-10 siste ledd, og kravet i folketrygdloven § 14-11 andre ledd om at det må finnast ein skriftleg arbeidsavtale for utsetjing ved heiltidsarbeid.

Opphavleg kravde Nav at den skriftlege arbeidsavtalen skulle sendast inn før utsetjingsperioden. Dermed kunne stønadsperioden først utsetjast frå det blei søkt om utsetjing og ein skriftleg avtale med arbeidsgivar blei lagd fram. I orskurden med referanse TRR-2010-2045 slo Trygderetten fast at utsetjing av uttak av «fedrekvote etter § 14-11 bokstav b uansett avhenger av at avtalen er sendt inn i tide». Etter det opplyste, er praksis i dag at Nav kontrollerer arbeidsforholdet gjennom oppslag i Arbeidsgivar- og arbeidstakarregisteret, og at det ikkje er nødvendig å leggje fram skriftleg avtale.

Trygderetten har vidare stilt krav om at Nav må gi foreldra konkret og individuell informasjon om korleis dei skal gå fram for å søkje om utsetjing av fedrekvoten før foreldrepengeperioden er avvikla – sjå til dømes orskurdane med referanse TRR-2011-2581 og TRR-2012-2070. Dersom det ikkje blir gitt tilstrekkeleg informasjon, har Trygderetten lagt til grunn at forelderen får innvilga søknaden sin om uttak eller utsetjing sjølv om søknaden var send inn for seint ifølgje praksisen. Dette under tilvising til folketrygdloven § 22-13 sjuande ledd, der det står at «en ytelse kan gis for opptil tre år før kravet ble satt frem, dersom vedkommende ikke har satt fram krav tidligere fordi trygdens organer har gitt misvisende opplysninger». Sjå orskurden frå Trygderetten med referanse TRR-2020-2676.

3.       Kravet om samanhengande uttak av foreldrepengar etter folketrygdloven § 14-10 siste ledd

Det som er sentralt for oppfatninga til Arbeids- og velferdsdirektoratet om at klagaren for å unngå å tape stønad, måtte ha søkt om foreldrepengar og utsetjing av desse innan mors siste dag med foreldrepengar, er forståinga som direktoratet har av folketrygdloven § 14-10 siste ledd. Før vi går inn på spørsmålet om fristen for å søkje utsetjing, er det difor nødvendig å sjå nærare på innhaldet i hovudregelen om samanhengande uttak.

Bakgrunn for og utvikling av regelen

Foreldrepengeordninga var opphavleg grunngitt i mors behov for fråvær frå arbeidet før og etter fødselen av helsemessige årsaker. Mor har blitt tildelt barselpengar etter fødsel sidan tidleg på 1900-talet. Dette hang saman med retten til arbeidsfri på slutten av svangerskapet og forbodet for kvinner mot å arbeide dei første seks vekene etter fødselen. Den samla stønadsperioden har sidan den gong stadig blitt utvida.

Utviklinga i foreldrepengeordninga har vært sett i samanheng med rettane til permisjon frå arbeidsgivar. I lova om arbeidarvern og arbeidsmiljø frå 1977 blei permisjonsrettane til mor utvida, og det blei innført ein rett til omsorgspermisjon for far. I merknaden til § 31 i lova i Ot.prp. nr. 3 (1975–1976) s. 119 blei det uttrykt følgjande:

«Departementet forutsetter at permisjon etter nr. 3 tas sammenhengende, med mindre særlige forhold tilsier noe annet, og det ikke virker urimelig for arbeidsgiveren.»

At permisjonen skulle takast ut samanhengande, synast å vere grunngitt ut frå omsynet til arbeidsgivar, og behovet for ein stabil og føreseieleg arbeidsstokk.

I 1978 fekk far også ein avleidd og subsidiær rett til å overta delar av fødselspengeperioden frå mor etter den då gjeldande folketrygdloven av 1966. Dersom mor ikkje nytta stønaden fullt ut, kunne denne delast med far. Innføringa av denne retten for far bygde på ei harmonisering av folketrygdloven med den nye lova om arbeidarvern og arbeidsmiljø i 1977. Far hadde derimot ikkje sjølvstendig oppteningsrett til foreldrepengar.

Regelen om at stønadsperioden er samanhengande, kom inn i dåverande folketrygdlov ved ei lovendring som tredde i kraft 1. april 1993. Det var også ved denne lovendringa at fedrekvoten blei introdusert. Av § 3A-4 fjerde ledd første punktum følgde det:

«Stønadsperioden regnes sammenhengende fra det tidspunkt perioden begynner å løpe etter § 3A-6.»

I forarbeidsmerknaden til føresegna, Ot.prp. nr. 13 (1992–1993) s. 18, gjekk det fram at regelen om at stønadsperioden blir rekna samanhengande, var ei presisering av gjeldande rett. At stønadsperioden var samanhengande også før regelen kom inn i folketrygdloven, blei rekna for å følgje av lova § 3-21 nr. 2, der det i første punktum stod at:

«Fødselspenger ytes i inntil 108 dager fra det tidspunkt kvinnen slutter i arbeid, dog høyst i 72 dager før nedkomsten.»

Nærare om kva som låg i at stønadsperioden blir rekna samanhengande, kan vanskeleg utleiast frå forarbeida. Derimot verkar det klart ut frå ordlyden i lova, lest i samanheng med dei andre føresegnene om stønadsperioden, at kravet om samanhengande uttak var meint å gjelde for den samla stønadsperioden, og ikkje for den enkelte forelder. Dette trass i at grunngivinga for at foreldrepermisjonen skulle vere samanhengande, opphavleg ser ut til å ha vore av omsyn til arbeidsgivaren. Omsynet til arbeidsgivar grunngir ikkje at far og mor må ta ut stønad rett etter kvarandre.

I dagens folketrygdlov er føresegner om ytingar ved svangerskap, fødsel og adopsjon nedfelte i kapittel 14. Då lova tredde i kraft, følgde regelen om samanhengande stønadsperiode av § 14-7 fjerde ledd første punktum. Ordlyden var i det vesentlege uendra frå den då oppheva folketrygdloven av 1966. I merknaden til § 14-7 i Ot.prp. nr. 29 (1995–1996) s. 141 stod det at paragrafen skulle ha same innhald som § 3A-4 i den oppheva folketrygdloven.

Ved lovendringa som tredde i kraft 1. januar 2007, blei det gjort ei rekkje endringar i folketrygdloven kapittel 14. Hensikta med endringane var mellom anna å forenkle regelverket. Regelen om samanhengande uttak av foreldrepengar blei flytta til § 14-10 siste ledd, og endra til den ordlyden føresegna har i dag.

Regelen blei altså endra frå at «[s]tønadsperioden regnes sammenhengende» til at «[f]oreldrepenger må tas ut sammenhengende». Den endra ordlyden var ikkje meint å innebere materielle endringar, jf. merknad til føresegna i Ot.prp. nr. 104 (2004–2005) s. 40.

Det samla inntrykket som sivilombodsmannen sit att med, er at lovforarbeida gir lite rettleiing for korleis hovudregelen om samanhengande stønadsperiode skal tolkast, eller kva som opphavleg var hensikta med føresegna. I litt ulik form har føresegna vore ein del av regelverket over lengre tid, og gjennom fleire endringar av foreldrepengeordninga. Det har fleire gongar blitt vist til at føresegna er ei vidareføring av gjeldande rett, men utan at det blir presisert nærare kva som ligg i omgrepet samanhengande.

Som utgreiinga over viser, var foreldrepengar frå starten ein stønad til mor i samband med fødsel. Over tid har dette utvikla seg til å bli ei yting av lengre varigheit og med sjølvstendige rettar for far og mor. Kva konsekvensar dette har hatt for kravet om samanhengande uttak, er ikkje drøfta i nokon av dei nemnde forarbeida over. At føresegna skal ha som følgje at foreldra mistar stønad når far ikkje har søkt om utsetjing før mors siste dag, er ei forståing som ikkje er å finne att verken i forarbeida frå 2007 til dagens ordlyd av føresegna eller i forarbeida til dei tidlegare endringane.

Forslag om endring i regelen i Prop. 184 L (2012–2013) og Prop. 127 (2020–2021)

Hovudregelen om samanhengande stønadsperiode blei foreslått fjerna i Prop. 184 L (2012–2013). Foreldra skulle med lovendringa få meir fleksibilitet og større høve til å velje når dei vil ta ut foreldrepengane. I proposisjonen blir det vist til høyringsnotatet der ein hevdar at fjerning av regelen om samanhengande stønadsperiode ville «løse dagens problemer når det gjelder tap av fedrekvote på grunn av for sent fremsatt søknad om utsettelse», sjå punkt 7.3. Lovforslaget blei etter stortingsvalet i 2013 trekt tilbake av den nye regjeringa.

Regelen om samanhengande uttak ble igjen foreslått fjerna i Prop. 127 L (2020–2021). Lovendringa er vedteken og sanksjonert, og trer i kraft 1. oktober 2021. Under punkt 4.1 i proposisjonen beskriv departementet gjeldande rett ved at «foreldrene må motta stønad på et hvert tidspunkt for å unngå å tape foreldrepengerettigheter». Sivilombodsmannen har merka seg at beskrivinga av kva som er gjeldande rett, ikkje seier noko om praksisen med at far må søkje om uttak og eventuelt utsetjing før mors siste stønadsdag. Derimot er dette beskrive under punkt 4.3.1 i proposisjonen som ein del av vurderingane som departementet har gjort med omsyn til behovet for lovendring:

«Oppheving av kravet til sammenhengende uttak innebærer også at kravet om at en av foreldre må være stønadsmottaker til enhver tid faller bort. Dersom det har vært et opphold mellom den siste dagen for mors uttak av foreldrepenger og dagen far har fått innvilget utsettelse, er det et opphold i den løpende perioden. Dette kan for eksempel skje der mor tar ulønnet permisjon eller avtalefestet ferie uten at far har søkt om utsettelse i forkant. Etter dagens regler vil foreldrepengene falle bort. Hvis regelen om sammenhengende periode fjernes, vil det ikke ha betydning om det er et opphold mellom mors uttak og fars uttak/utsettelse.

Til tross for stadig forbedret informasjon fra NAVs side er det likevel noen fedre som ikke fanger opp informasjonen, og som søker om utsettelse for sent. De mister dermed foreldrepengedager de har opptjent rett til. Departementet mener at uten fjerning av regelen om sammenhengende uttak, er det ikke mulig å hindre tilfeller av at foreldre mister sin opptjente rett til foreldrepenger.»

Det at praksisen frå Nav og Trygderetten er lagt til grunn som gjeldande rett i lovproposisjonane frå 2013 og 2021, er av avgrensa verdi som rettskjelde når det gjeld spørsmålet om kva som faktisk er gjeldande rett. Dette må betraktast som etterarbeid til føresegna, og er stort sett ei attgiving av praksis utan nærare grunngiving.

Kan ein forstå regelen om «sammenhengende uttak» slik at det gjeld ei frist for å søke utsetjing?

Folketrygdloven er som nemnt ei rettigheitslov, og inneber at alle som oppfyller vilkåra i lovføresegnene, har krav på å få utbetalt ytingane som er heimla i lova. Nav og Trygderetten må ha klar heimel for ein praksis som innskrenkar retten som foreldra har til foreldrepengar. Sivilombodsmannen viser til fråsegnene SOMB-2008-95 og SOM-2011-1678. Også Trygderetten har lagt til grunn at innskrenkingar i rettar etter folketrygdloven krev klar heimel – sjå til dømes orskurden med referanse TRR-2001-5583.

Slik regelverket blir praktisert, er det i realiteten sett ein frist for når far må søkje om utsetjing for å unngå å tape stønadsdagar. Denne fristen følgjer ikkje eksplisitt av dei aktuelle lovreglane. På same tid fører fristen til at far mister opptente rettar.

Slik kravet om samanhengande stønadsperiode var formulert før regelendringane i 2007, verkar dette i utgangspunktet å beskrive éin samanhengande periode som gjeld det samla uttaket til begge foreldre. Sivilombodsmannen er av den oppfatning at eit krav om at stønadsperioden skal vere samanhengande og omfatte uttaket til begge foreldre, ikkje lenger kan lesast direkte ut frå lovteksten. At foreldrepengane må «tas ut sammenhengende», kan også forstås å innebere at foreldrepengane må takast ut for ein samanhengande periode for kvar av foreldra. Tolkar ein folketrygdloven § 14-10 siste ledd slik at kravet om samanhengande uttak gjeld for foreldrepengane til kvar av foreldra, og ikkje det samla uttaket deira, verkar det klart at føresegna ikkje gir haldepunkt for å stille krav om at far må søkje innan mors siste dag med foreldrepengar for å unngå å tape stønad.

Utan at det nødvendigvis er av avgjerande betydning, varier omgrepsbruken i § 14-10. Det er «foreldrepenger» som må takast ut samanhengande etter siste ledd, medan det etter tredje ledd heiter at «foreldrepengene» må takast ut innan tre år etter fødsel (kursiveringane er gjorde av sivilombodsmannen). Det er ikkje mogleg å lese ut av forarbeida eller andre kjelder om dette er ein tilsikta skilnad. Vidare kan formuleringa «uttaket starter» i § 14-10 siste ledd tolkast både som start av uttak for den enkelte stønadsmottakar, og som uttak av heile den samla stønadsperioden. I fjerde og femte ledd i § 14-10 knyter ordet «uttak» seg til den enkelte stønadsmottakar, medan Nav og Trygderetten legg til grunn for siste ledd at det gjeld stønadsmottakarane samla.

Sjølv om ein legg til grunn at foreldrepengane til både mor og far i utgangspunktet må takast ut samanhengande i éin stønadsperiode, meiner sivilombodsmannen at folketrygdloven
§ 14-10 siste ledd ikkje gir tilstrekkeleg klart grunnlag for å sette som materielt vilkår for fars rett til foreldrepengar at far må søkje om utsetjing av foreldrepengane før mors siste dag med foreldrepengar. Vilkåret fører til at far taper foreldrepengar han har opptent rett til etter folketrygdloven § 14-6 sjølv om han har vore i heiltidsarbeid og dermed har rett til å utsetje uttaket av foreldrepengane etter folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b. Regelen om rett til utsetjing er det også vist til i regelen om «sammenhengende uttak». Dersom meininga har vore at krav på foreldrepengar for stønadsdagar det ikkje på førehand er søkt om uttak eller utsetjing for, skal falle bort fortløpande, ville det vore naturleg å formulere dette gjennom ein klar regel.

Sivilombodsmannen ser det ikkje som nødvendig å konkludere i spørsmålet om folketrygdloven § 14-10 siste ledd inneber at foreldrepengane i utgangspunktet må takast ut samanhengande i den samla stønadsperioden til foreldra. Sivilombodsmannen meiner det er tilstrekkeleg å peike på at folketrygdloven § 14-10 siste ledd ikkje gir tilstrekkeleg klar heimel for å innskrenke retten til foreldrepengar ved å sette som vilkår for å få foreldrepengane at det er søkt før mors siste dag med uttak av hennar stønadsdagar.

Høgsterett la i dommen Rt. 1995 s. 54 til grunn at «langvarig, omfattende og konsekvent» trygderettspraksis måtte tilleggas «betydelig vekt ved fortolkningen» av ei føresegn i barnetrygdloven. Høgsterett har i fleire etterfølgjande dommar slutta seg til at slik praksis skal vege tungt. Praksisen til Nav og Trygderetten når det gjeld tolking av folketrygdloven § 14-10 siste ledd blir av sivilombodsmannen oppfatta å vere langvarig, omfattande og konsekvent, og dermed ha sjølvstendig rettskjeldemessig betydning for korleis føresegna skal tolkast.

Sivilombodsmannen meiner at den innskrenkinga i retten til foreldrepengar som er lagd til grunn i praksisen til Trygderetten og Nav, der ein far må søkje om uttak innan mors siste stønadsdag for å unngå å tape stønad, har lite støtte i ordlyden og forarbeida til lova. Sjølv om praksisen veg tungt ved tolkinga av folketrygdloven § 14-10 siste ledd, kan han ikkje åleine føre til at føresegna får eit innhald som ikkje har sterke nok haldepunkt i ordlyden til lova eller dei andre rettskjeldene til å oppfylle heimelskravet som gjeld for ytingar etter folketrygdloven.

Sivilombodsmannen meiner etter dette at forståinga av folketrygdloven § 14-10 siste ledd som følgjer av praksisen til Nav og Trygderetten, ikkje har tilstrekkeleg støtte i folketrygdloven. Konklusjonen er difor at mors siste dag med uttak av foreldrepengar ikkje utgjer ein frist for når far må søkje om utsetjing for å unngå å tape rett til foreldrepengar.

4.       Utsetjing av uttak av foreldrepengar etter folketrygdloven § 14-11 – krav om skriftleg avtale

Ein regel om at far må søkje om utsetjing på grunn av heiltidsarbeid før mors siste dag med uttak av foreldrepengar kan, slik sivilombodsmannen ser det, ikkje utleiast frå hovudregelen om at foreldrepengane må takast ut samanhengande, jf. drøftinga over. Spørsmålet her er om kravet om skriftleg arbeidsavtale ved utsetjing på grunn av heiltidsarbeid kan tolkast som ei avgrensing av høvet til å krevje å få utsett stønadsperioden.

Eit overordna trekk ved utviklinga av foreldrepengeordninga i folketrygdloven er at ho har blitt stadig meir fleksibel og at unntaka frå utgangspunktet om samanhengande stønadsperiode har blitt fleire. Først kom høvet til å utsetje uttak av foreldrepengar ved sjukdom hos forelder eller barn. Frå 1993 kunne også foreldra utsetje uttaket ved lovbestemt ferie.

Frå 1. januar 2007 blei det opna for utsetjing av uttak av foreldrepengar også ved heiltidsarbeid. Dei ulike grunnlaga for utsetjing av stønadsperioden blei samla i folketrygdloven § 14-11. Føresegna har i det vesentlege stått uendra fram til i dag.

Folketrygdloven § 14-11 stiller ikkje opp reglar for når det må søkjast om utsetjing av uttak av foreldrepengar. Så lenge vilkåra for eit av dei alternative utsetjingsgrunnlaga er oppfylte, verkar det dermed ut frå lovteksten åleine som at ein kan krevje utsetjing av stønadsperioden også for tid som har gått. Ei slik tolking av føresegna samsvarer også med eit overordna mål med regelendringane i 2007 om å gjere foreldrepengeordninga meir fleksibel – sjå Ot.prp. nr. 104 (2004–2005) punkt 7.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i svaret på undersøkinga til sivilombodsmannen vist både til hovudregelen om at stønadsperioden er samanhengande etter folketrygdloven § 14‑10 siste ledd, og til kravet om skriftleg arbeidsavtale etter folketrygdloven § 14-11 andre ledd, som grunnlag for at det ikkje skal kunne søkjast om utsetjing av foreldrepengar etterskotsvis.

Klagaren søkte om utsetjing av uttak som følgje av heiltidsarbeid etter folketrygdloven § 14‑11 første ledd bokstav b. Når grunnlaget for utsetjinga er at forelderen er i heiltidsarbeid, må det «foreligge» ein skriftleg avtale med arbeidsgivar, jf. andre ledd. Ein avtale med arbeidsgivar må altså opprettast. Det er naturleg å leggje til grunn at avtalen må liggje føre før heiltidsarbeidet startar opp. Eit dokument som stadfestar allereie utført arbeid, er ikkje det same som ein avtale.

I Ot.prp. nr. 104 (2004–2005) punkt 7.6.6.1 skriv departementet at skriftleg avtale «må forelegges for trygdekontoret før det graderte uttaket starter eller før utsettelsen». Dette var «viktig for å sikre rett uttak». Lovgivar verkar dermed å ha føresett at den skriftlege avtalen skal opprettast og leggjast fram for Nav før utsetjingsperioden startar, når grunnlaget for utsetjinga er folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b.

Eit tilsvarande vilkår om at ein skriftleg arbeidsavtale må liggje føre, gjeld dersom det skal takast ut graderte foreldrepengar, jf. folketrygdloven § 14-16 siste ledd første punktum. I forarbeidsmerknaden til føresegna står det at det følgjer av formuleringa «foreligger» at avtalen må leggjast fram for Nav før det graderte uttaket startar jf. Ot.prp. nr. 104 (2004–2005) s. 43. Det ser ut som at lovgivar dermed la til grunn at eit krav om at den skriftlege arbeidsavtalen skal leggjast fram for Nav, kan utleiast frå formuleringa om at avtalen må «foreligge».

At det i forarbeida blei lagt til grunn at avtalen med arbeidsgivar måtte leggjast fram for Nav før utsetjinga, tilseier at lovgivar også føresette at far måtte søkje om utsetjing av uttak ved heiltidsarbeid før utsetjingsperioden starta.

I dag er ikkje praksisen lenger slik at den skriftlege avtalen med arbeidsgivar blir lagt fram for Nav. Klagaren gjorde gjeldande i merknadene sine til svaret frå direktoratet at eit krav om dokumentasjon som ikkje lenger blir følgt, ikkje kan formulerast om til ein søknadsfrist for krav om utsetjing.

Sivilombodsmannen er samd i at forarbeidsfråsegnene det blir vist til over er eit moment for forståinga til Nav og Trygderetten. Fråsegnene har likevel noko avgrensa relevans for spørsmålet i saka her, ettersom dei er knytte til eit dokumentasjonskrav. Grunngjevinga i forarbeida er å «sikre rett uttak». For gradert uttak kan det være viktig for at den løpande utbetaling blir rett, men sivilombodsmannen kan ikkje sjå at eit krav om at skriftleg arbeidsavtale blir lagt fram for Nav før utsetjingsperioden startar, er viktig for at Nav skal kunne sjå til at forelderen oppfyller vilkåra for utsetjing. Tvert imot vil Nav ved etterfølgjande kontroll lettare kunne slå fast om vilkåret om heiltidsarbeid faktisk blei oppfylt. At Nav ikkje kan kontrollere på førehand at det ligg føre ein skriftleg avtale med arbeidsgivar, medfører heller ingen direkte risiko for feilutbetaling, ettersom uttaket av foreldrepengane blir søkt utsett. Sivilombodsmannen oppfattar difor føresetnaden i forarbeida om at den skriftlege avtalen må leggjast fram for Nav før utsetjingsperioden tek til, som ikkje spesielt godt grunngitt.

Sjølv om fråsegnene frå forarbeida det blir vist til over, taler for at lovgivar har meint at avtalen med arbeidsgivar etter folketrygdloven § 14-11 andre ledd skal leggjast fram for Nav før stønadsperioden blir utsett, går ikkje dette fram av ordlyden i lova. At avtalen må «foreligge», er ikkje det same som at han må leggjast fram for Nav på eit gitt tidspunkt. Slik sivilombodsmannen ser det, er det stor avstand frå kravet i ordlyden om at ein skriftleg arbeidsavtale må liggje føre, til i realiteten å setje ein søknadsfrist for utsetjing. Når føresegnene i forarbeida ikkje verkar spesielt godt grunngjevne og ikkje lenger blir følgde opp i praksis, meiner sivilombodsmannen at dei heller ikkje gir tilstrekkelege haldepunkt for å tolke kravet om skriftleg arbeidsavtale til å innebere at far må søkje om utsetjing innan mors siste dag med uttak for å unngå å tape stønad.

Trygderetten har i fleire orskurdar lagt til grunn at det kan søkjast om utsetjing av uttak av foreldrepengar for ein periode tilbake i tid dersom stønadsmottakaren var sjuk og avhengig av hjelp til å ta vare på barnet etter alternativet i § 14-11 første ledd bokstav c. Ifølgje praksisen til Trygderetten, gjeld det ikkje nokon frist for når det må søkjast om utsetjing i slike tilfelle, utover den lovfesta ytre grensa for når foreldrepengane må takast ut etter folketrygdloven § 14-10 tredje ledd første punktum – sjå til dømes orskurden med referanse TRR-2017-679. Det kan ikkje utleiast frå lova at det skal gjelde ulike reglar om tidspunkt for når det må søkjast om utsetjing etter dei fire alternativa i folketrygdloven § 14‑11 første ledd bokstavane a til d. Dersom dette likevel er tilfellet, gir det lovføresegna ein dårleg indre samanheng.

Sivilombodsmannen meiner etter dette at vilkåret om at ein skriftleg avtale må liggje føre etter folketrygdloven § 14-11 andre ledd, ikkje gir tilstrekkeleg grunnlag for praksisen som Nav og Trygderetten har om å stille krav til at far må søkje om utsetjing av uttak av foreldrepengar før mors siste dag med uttak av foreldrepengar.

5.       Avsluttande merknader

Når lova gir den enkelte rett til ytingar, er det viktig at måten forvaltinga praktiserer regelverket på, har tilstrekkeleg støtte i reglane som står i lova. Det skal vere mogleg for den enkelte å forstå ut frå lovteksten kva som er vilkåra for å ha rett til ei yting, og korleis rettane kan takast vare på. Det store talet på tilfelle der foreldre ikkje har søkt om foreldrepengar innanfor fristane som Nav praktiserer, tyder på at Nav og Trygderetten har tolka reglane på ein måte som vanskeleg kan lesast ut frå lova.

Sivilombodsmannen meiner at klagaren i denne saka kunne søkje om utsetjing av foreldrepengeperioden også for tida som hadde gått før søknaden om utsetjing blei lagd fram for Nav, med den verknad at stønadsdagane ikkje skulle ha blitt avkorta. Arbeids- og velferdsdirektoratet må sørgje for at saka til klagaren blir vurdert på nytt.

Konklusjon

Sivilombodsmannen meiner at eit krav om at det må søkjast om utsetjing av foreldrepengar etter folketrygdloven § 14-11 første ledd bokstav b, før mors siste dag med stønad, ikkje kan utleiast frå regelen i folketrygdloven § 14-10 siste ledd om at foreldrepengane skal takast ut samanhengande. Heller ikkje kravet i folketrygdloven § 14-11 andre ledd om at ein skriftleg arbeidsavtale må liggje føre for at heiltidsarbeid kan gi grunn til utsetjing, kan føre til at far ikkje hadde rett på å ta ut dei foreldrepengane som var igjen etter mors uttak. Sivilombodsmannen meiner at klagaren kunne søkje om utsetjing av foreldrepengeperioden også for tida som hadde gått før søknaden om utsetjing blei lagd fram for Nav, med den verknad at foreldrepengane ikkje skulle ha blitt avkorta.

Sivilombodsmannen ber Arbeids- og velferdsdirektoratet sørgje for at saka til klagaren blir vurdert på nytt, og om å bli orientert om utfallet av den nye vurderinga.

Ansettelse av avdelingsleder i strid med utlysningstekst

En fylkeskommune utlyste en stilling som avdelingsleder ved en videregående skole. En søker ble ikke kalt inn til intervju fordi hun var samboer med en annen avdelingsleder ved skolen, og klaget saken inn til ombudsmannen. Klageren mente at ansettelsen var i strid med kvalifikasjonsprinsippet.

Ombudsmannen har kommet til at fylkeskommunen har gjort flere feil ved ansettelsen. Prosessen har på langt nær vært i tråd med de ulovfestede kravene til skriftlighet som gjelder ved ansettelser. Videre var det i strid med kvalifikasjonsprinsippet at fylkeskommunen ansatte en søker som ikke oppfylte utlysningstekstens krav til utdanning. Det knytter seg også begrunnet tvil til om klageren ble forbigått ved ansettelsen. Ved fremtidige ansettelser må fylkeskommunen være bevisst de ulovfestede kravene til skriftlighet, og til utlysningstekstens betydning for hvem som kan ansettes.

Sakens bakgrunn

Z fylkeskommune lyste ut fast stilling som avdelingsleder ved en videregående skole med søknadsfrist 12. juni 2020. Det fremgikk av utlysningsteksten at aktuelle søkere måtte ha relevant utdanning, inkludert praktisk- pedagogisk utdanning. Videre skulle personlig egnethet vektlegges.

A (heretter klager) klaget 3. februar 2021 til ombudsmannen over brudd på kvalifikasjonsprinsippet ved ansettelsen. I klagen viste hun til at hun ikke ble innkalt til intervju fordi hun var samboer med en annen avdelingsleder ved skolen. Hun mente at det var i strid med kvalifikasjonsprinsippet at samboerforholdet fikk innvirkning på ansettelsen.

Våre undersøkelser

Det fremgikk av fylkeskommunens oversendelse av saksdokumentene at det ikke ble utarbeidet skriftlig innstilling før ansettelsen eller nedtegnet vurderinger av de aktuelle kandidatenes kvalifikasjoner. Ansettelsesvedtaket var muntlig. Fylkeskommunen ble bedt om å redegjøre for om skriftlighetskravet ved ansettelser var oppfylt.

Søkeren som fikk stillingen, ble ansatt på vilkår om at hun måtte fullføre praktisk- pedagogisk utdanning innen en gitt periode. Fylkeskommunen viste til opplæringsloven § 10-6 a. Krav om praktisk- pedagogisk utdanning fulgte av utlysningsteksten. Det fremgikk ikke der at en søker kunne ansettes på vilkår om fullføring av utdannelsen. Fylkeskommunen ble derfor spurt om ansettelsen var i strid med utlysningsteksten, og om fylkeskommunen kunne ansette avdelingslederen på vilkår med henvisning til opplæringsloven § 10-6 a, når ikke utlysningsteksten selv åpnet for det.

Til slutt ba vi om en redegjørelse for om klager var kvalifisert til stillingen, og om det var saklig å legge avgjørende vekt på hennes samboerforhold til en annen avdelingsleder ved skolen.

I svaret 19. april 2021 opplyste fylkeskommunen at fylkeskommunens retningslinjer og prosedyrer i ansettelsessaker var fulgt, bortsett fra kravet om tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon. Årsaken til at innstillingen ikke ble nedtegnet skriftlig, var at ansettelsesmyndigheten fant at det kun var én aktuell søker til stillingen. Deltakerne i intervjugruppen hadde tatt egne notater, men disse ble makulert av den enkelte etter at ansettelsesprosessen var avsluttet.

Når det gjaldt spørsmålet om søkeren som ble ansatt var kvalifisert til stillingen, svarte fylkeskommunen at ansettelsen ikke var innenfor utlysningstekstens ordlyd. Fylkeskommunen redegjorde for at det vanligvis opplyses om at søkere som mangler praktisk- pedagogisk utdanning, kan ansettes etter unntaksreglene i opplæringslova §§ 10-6 eller 10-6 a, men at dette ikke fremgikk av utlysningsteksten ved en inkurie. Fylkeskommunen mente likevel at opplæringslova § 10-6 a åpner for unntak fra utdanningskravet, også når det ikke fremgår av utlysningsteksten.

På spørsmålet om klager var kvalifisert til stillingen, svarte fylkeskommunen at hun var faglig kvalifisert, men at hun blant annet på grunn av sitt samboerforhold ble ansett mindre personlig egnet enn søkeren som ble ansatt. Fylkeskommunen viste til stillingsutlysningen og opphevede etiske retningslinjer. Videre pekte fylkeskommunen på at avdelingsledere i enkelte situasjoner må ivareta rektorfunksjoner, som innebærer at avdelingslederne kan stå direkte overordnet/ underordnet hverandre. Fylkeskommunen mente videre at samboerskapet kunne by på utfordringer i rektors ledergruppe.

I tilsvar 2. mai 2021 viste klager blant annet til at ledergruppen bestod av 10 ledere, og at klager og hennes samboer ville ha sagt nei til å ivareta rektorfunksjoner dersom de skulle ha blitt forespurt.

Ombudsmannens syn på saken

1. Det rettslige utgangspunktet

Ansettelser i det offentlige skal skje i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. For statlig sektor er kvalifikasjonsprinsippet lovfestet i statsansatteloven i § 3 som lyder:

«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.

(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.»

Det er sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet gjelder som ulovfestet rett også i kommunal og fylkeskommunal sektor, med det samme rettslige innholdet som for statlig sektor.

Målet i en ansettelsessak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen skal skje med utgangspunkt i kvalifikasjonskravene som er angitt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav.

For å være kvalifisert for en stilling, må søkerne oppfylle det som i utlysningen er satt som absolutte krav for å være kvalifisert for stillingen. Det samme gjelder lovbestemte krav. Utlysningstekstens innhold og lovfastsatte krav danner den ytre rammen for hvem som er å anse som formelt kvalifisert. Fyller kandidaten de formelle kvalifikasjonskravene, vil andre sentrale momenter i den samlede vurderingen av hvem som er best kvalifisert, typisk kunne være arbeidserfaring og personlig egnethet.

2. Skriftlighet i ansettelsesprosessen

Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Forvaltningen må innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i en ansettelsesprosess. Hovedpunktene i ansettelsesprosessen bør derfor nedtegnes skriftlig. Det gjelder både de faktiske forholdene vedtaket bygger på, og ansettelsesorganets vurderinger. Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Skriftlige nedtegninger reduserer også faren for mistanke om at avgjørelsen kan bygge på utenforliggende hensyn, og er en forutsetning for at ansettelsesprosessen kan etterprøves.

Kravet til skriftlighet innebærer at det må utarbeides en innstilling eller lignende som inneholder en vurdering av aktuelle kandidater. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives og lagres egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen.

Fylkeskommunen har erkjent at kravene til skriftlighet ikke var oppfylt i saken. Begrunnelsen for manglende skriftlighet var at det kun var én søker som ble ansett som kvalifisert til stillingen. Selv om det bare er én søker som anses kvalifisert, burde fortsatt ansettelsesmyndighetens vurdering av denne søkerens kvalifikasjoner nedtegnes skriftlig. Det er nødvendig også for at vurderingen av den kvalifiserte kandidaten opp mot de kandidater som ikke ble ansett kvalifisert, skal fremgå.

To andre søkere ble innkalt og stilte til intervju. Når disse søkerne likevel ikke ble ansett som kvalifiserte, burde begrunnelsen for dette nedtegnes. Videre ble klager funnet formelt kvalifisert til stillingen, men hun ble ansett uaktuell på grunn av hennes samboerskap. Også begrunnelsen for ikke å kalle klager inn på intervju burde ha blitt nedtegnet skriftlig når hun ellers var formelt kvalifisert. Ikke minst gjelder det når det er en særlig årsak som en nær familierelasjon til en annen ansatt i ledelsen som gjorde at klager ble ansett som mindre egnet for stillingen.

Ombudsmannen har redegjort nærmere for hvem som burde omtales i en sammenlignende vurdering av aktuelle kandidater i sak 2018/2466, som finnes på våre nettsider.

Ansettelsesvedtaket er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) jf. annet ledd. At ansettelsesvedtak skal være skriftlig, følger av forvaltningsloven § 23.

Ombudsmannen mener fylkeskommunen ikke har overholdt kravene til skriftlighet i denne saken. Hovedpunktene i ansettelsesprosessen har ikke blitt nedtegnet skriftlig, og det er ikke fattet skriftlig ansettelsesvedtak. At skriftlighetskravet ikke er oppfylt, er i seg selv en saksbehandlingsfeil.

3. Ansettelse i strid med krav i utlysningsteksten

Utlysningsteksten skal gjøre vilkårene som er bestemmende ved ansettelsen, kjent, og dermed gjøre det mulig for potensielle søkere å ta stilling til om en utlyst stilling passer til deres kvalifikasjoner. Kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten, vil være utgangspunktet for kvalifikasjonsvurderingen som ansettelsesmyndigheten må foreta for å finne frem til den best kvalifiserte søkeren, sammen med eventuelle lov- og avtalefestede krav.

I utlysningsteksten ble det stilt krav om praktisk- pedagogisk utdanning. Det fremgikk ikke av utlysningsteksten at kravet kunne fravikes, eller at det kunne være aktuelt med ansettelse på vilkår om at relevant utdannelse blir fullført.

Kandidaten som ble ansatt, hadde fullført jussutdanning og tilleggsutdanning innen ledelse. Hun hadde også kommet inn på praktisk- pedagogisk utdanning. Fylkeskommunen har opplyst at kandidaten ble ansatt med vilkår om at den praktisk- pedagogiske utdanningen skulle fullføres innen en angitt tid. Fylkeskommunen sa i svaret hit at ansettelsen ikke var innenfor utlysningstekstens ordlyd, men gjorde gjeldende at det ikke var et krav om at unntak fra utdanningskravet måtte fremgå av utlysningsteksten, med henvisning til opplæringslova § 10-6 a.

Opplæringslova § 10-6 a oppstiller et unntak fra kompetansekravet i opplæringslova § 10-1 og ikke fra eventuelle kvalifikasjonskrav angitt i utlysningsteksten. Potensielle søkere skal i utgangspunktet kunne ta stilling til om de tilfredsstiller kravene til en stilling basert på utlysningsteksten. Opplæringslova er dessuten ikke til hinder for at skolene stiller strengere krav til utdanning enn det som kreves etter loven. Siden det ikke fremgår av utlysningsteksten at det kunne gjøres unntak fra utlysningstekstens utdanningskrav, er ansettelsen på vilkår om fullført pedagogisk utdannelse i strid med utlysningsteksten og kvalifikasjonsprinsippet.

Utlysningen gjaldt en 100 % stilling som avdelingsleder. Kompetansekravet i opplæringslova § 10-1 gjelder for «undervisningsstilling». Undervisning inngår ikke i stillingsbeskrivelsen i utlysningsteksten. Det synes derfor for ombudsmannen som kompetansekravet i opplæringslova § 10-1 uansett ikke gjaldt for den aktuelle stillingen. Bestemmelsen om unntak fra kompetansekravet i opplæringslova § 10-6 a var derfor heller ikke relevant ved ansettelsen.

4. Kvalifikasjonsvurderingen

Dersom klager var kvalifisert til stillingen, tilsier det at klager har blitt forbigått ved ansettelsen så fremt ikke andre søkere også var kvalifiserte. Ettersom ansettelsesmyndighetens vurdering av kandidatene ikke ble nedtegnet, har ombudsmannen ikke holdepunkter for å vurdere om noen av de øvrige søkerne var kvalifiserte.

Fylkeskommunen vurderte klageren som formelt kvalifisert til stillingen. For at klageren likevel ikke skal anses kvalifisert, kreves det derfor at hun, til tross for sine formelle kvalifikasjoner, anses uegnet til stillingen.

I sak 2019/4200 vurderte ombudsmannen om det ved kvalifikasjonsvurderingen var saklig å legge vekt på klagers ekteskap med en annen ansatt i samme avdeling som den utlyste stillingen var plassert. Ombudsmannen uttalte at «[h]vorvidt det er saklig å legge vekt på et slikt forhold, beror på om det er sannsynliggjort at ekteskapet kan få negative konsekvenser for virksomheten.» I den konkrete saken begrunnet ikke kommunen nærmere hvorfor ekteskapet kunne få negative konsekvenser, og ombudsmannen fant det usikkert om kommunen hadde saklig grunn til vektlegge ekteskapet negativt.

I saken her ble ikke klageren ansett kvalifisert til stillingen på grunn av hennes samboerforhold med en avdelingsleder på en annen avdeling i skolen. Klageren ble av den grunn heller ikke innkalt til intervju, noe fylkeskommunen i sitt svar hit har omtalt som en mulig saksbehandlingsfeil.

Av utlysningsteksten fremgikk det blant annet at avdelingslederen skulle samarbeide nært med rektor og de øvrige avdelingsledere. Fylkeskommunen gjorde gjeldende at samboerskapet kunne by på utfordringer i rektors ledergruppe for klager og samboeren selv, og for de øvrige medlemmene av kollegiet. Videre pekte fylkeskommunen på at avdelingslederne i enkelte situasjoner måtte ivareta rektorfunksjoner, slik at avdelingslederne kunne ende med å stå direkte over- og underordnet hverandre. I merknad til fylkeskommunens svar hit pekte klageren på at ledergruppen består av 10 ledere, og at andre avdelingsledere kunne påta seg rektorfunksjoner dersom det skulle være aktuelt.

Ut fra en konkret vurdering av den aktuelle stillingen, ser ombudsmannen ikke bort fra at det var saklig av ansettelsesmyndigheten å legge vekt på klagers samboerforhold med en annen avdelingsleder i skolen. Derimot er det tvil om samboerforholdet var tilstrekkelig til at klager uten nærmere drøftelse og intervju med klager, kunne anses som uegnet til stillingen. At det ikke kan utelukkes at klager var kvalifisert til stillingen, underbygges av at fylkeskommunen selv anser det som en mulig feil at klager ikke ble innkalt til intervju. Ombudsmannen mener det derfor knytter seg «begrunnet tvil», jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om klager ble forbigått ved ansettelsen i stillingen.

Det legges for ordens skyld til at den som er ansatt i stillingen, ikke har vært part i saken her. Ombudsmannens uttalelse får ingen konsekvenser for ansettelsesforholdet.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at fylkeskommunen har gjort flere feil ved ansettelsen. Prosessen har på langt nær vært i tråd med de ulovfestede kravene til skriftlighet som gjelder ved ansettelser. Videre var det i strid med kvalifikasjonsprinsippet at fylkeskommunen ansatte en søker som ikke oppfylte utlysningstekstens krav til utdanning. Det knytter seg også begrunnet tvil til om klageren ble forbigått ved ansettelsen. Ved fremtidige ansettelser må fylkeskommunen være bevisst de ulovfestede kravene til skriftlighet, og til utlysningstekstens betydning for hvem som kan ansettes.