Saken gjelder som kjent et krav om innløsning av eiendommen X i Oslo, og har vært behandlet i flere uttalelser herfra.
I en uttalelse 16. august 2013 ba ombudsmannen kommunen om å behandle kravet om innløsning på nytt. Slik saken var opplyst, mente ombudsmannen at «de beste grunner» talte for at «vedtakelsen av reguleringsplanen i 2003 innebærer at grunneieren får en ny treårsfrist til å kreve innløsning, så fremt de øvrige vilkårene i pbl. § 42 er oppfylt». Det virket ikke «uten videre» naturlig å se på eiendommen som en del av det opprinnelige hovedbølet ved vurderingen av innløsningskravet.
Kommunen vurderte deretter saken på nytt, men fastholdt i brev 11. februar 2014 at vilkårene for innløsning ikke forelå. Ombudsmannen påpekte i brev 4. mars 2014 at kommunen syntes å ha fastholdt sitt standpunkt uten en tilstrekkelig prøvelse av de underliggende forholdene. Kommunen ble derfor igjen bedt om å vurdere og begrunne sitt standpunkt, særlig spørsmålet om eiendommen omfattet hele det opprinnelige hovedbølet.
Kommunen kom tilbake til saken i brev 12. juni 2014 og ga en lengre begrunnelse for sine standpunkter. Fortsatt valgte kommunen å «opprettholde sin tidligere forståelse av at eiendom gnr 27 bnr 1930 må vurderes som en del av hovedbølet ved krav om innløsning etter pbl. § 42». Vilkåret i § 42 første ledd annet punktum om at eiendommen ikke lenger kan nyttes på en regningssvarende måte, var etter kommunens syn heller ikke oppfylt. I tillegg mente kommunen at det «uansett neppe vil være adgang til å gjennomføre en ekspropriasjon».
Advokat Mundal har på vegne av klageren kommentert kommunens svar, og blant annet fremholdt at eiendommen må vurderes ut fra forholdene på tidspunktet for den nye vedtakelsen av planen i 2003, og at plan og bygningsloven § 42, 1. ledd 1. setning kommer til anvendelse i saken.
Ombudsmannen skal bemerke
Denne saken har nå vært behandlet gjentatte ganger i Oslo kommune. Kommunen har fulgt ombudsmannens påpekninger om hvilke punkter som burde vurderes nærmere, og så vidt ombudsmannen kan se, har kommunen nå grundig redegjort for sine vurderinger.
I en sak som dette opptrer ikke kommunen bare som reguleringsmyndighet. Den er også adressat for et mulig innløsningskrav. Kommunen opptrer med andre ord som part- og må kunne ivareta sine partsrettigheter- selv om de alminnelige offentligrettslige krav til saklighet og objektivitet setter grenser. Dersom partene i en innløsningssak ikke blir enige, vil avgjørelsen i siste instans måtte treffes av domstolene.
I denne saken har det viktigste for ombudsmannen vært å få kommunen til å avklare tvil og vurdere sakens ulike sider på en tilstrekkelig klar måte. Ikke minst behandlingen i den innledende fasen, der kommunen la opp til at klageren hadde innløsningsrett, for så å endre standpunkt, virket lite profesjonell og uheldig. Den usikkerheten som dermed ble skapt, gjorde det særlig viktig at den videre saksbehandlingen fremsto som betryggende.
Saken har nå kommet inn i en fase der det kan synes å være behov for en bindende avgjørelse. Ombudsmannens uttalelser er som kjent kun veiledende. Enkelte av de spørsmålene det er uenighet om, forutsetter dessuten vurderinger av faktum som den skriftlige saksbehandlingen ved ombudsmannens kontor ligger dårlig til rette for å forberede. Selv om ombudsmannen har trukket i tvil kommunens syn på om arealet for lekeplassen skal anses som en del av hovedbølet, er det grunn til å understreke at det ikke er tatt noe endelig standpunkt til dette spørsmålet herfra. Da måtte det eventuelt ha vært foretatt befaring og kanskje vitneførsel. Slike bevisopptak gjør ombudsmannen normalt ikke.
Selv med dette utgangspunktet må det medgis at enkelte punkter i kommunens argumentasjon fortsatt volder tvil. Dette er punkter som bør avklares uansett hvilken behandling saken videre får.
1.
Kommunen fastholder i sitt brev at reguleringsplanen vedtatt 11. juni 2003 er en «opphevelsesplan», og at vedtakelsen av reguleringsplanen både innebar at boligreguleringen formelt ble opphevet, og at arealformålet fellesområde (lekeplass) igjen gjaldt for eiendommen.
Til støtte for dette påpeker kommunen at den kunne valgt å omgjøre planen etter forvaltningsloven § 35, eventuelt foretatt rettelser etter analogi av tvisteloven § 19-8, istedenfor å benytte plan- og bygningslovens regelverk om opphevelse av plan. Ut fra dette ser kommunen det som urimelig om den skal bli erstatningsansvarlig fordi den har valgt en mer omstendelig fremgangsmåte ved omgjøring av planen.
Det kommunen her skriver, er i direkte strid med det som ombudsmannen tidligere har uttalt. Som tidligere påpekt herfra er innløsningskravet fremmet som følge av vedtakelsen av reguleringsplanen i 2003, der bruken av eiendommen ble tatt opp til fornyet vurdering, og eiendommen ble omregulert fra boligareal til fellesområde. Hensikten med reguleringsendringen var å etablere et felles lekeareal for området, som ikke var blitt gjennomført ved den tidligere reguleringen fra 1966. Det fremgår også av forarbeidene til planen at «opphevelsesplanen på nytt vil sikre: … Felles lekeplass, Jarbakken…».
Reguleringsplanen gir, sammen med ekspropriasjonsretten og eierens innløsningsrett, begge parter effektive virkemidler til å sikre gjennomføringen. Det heter om dette i uttalelsen herfra 31. mai 2013:
«Som det fremgår er grunneierens rett til å kreve innløsning, utledet av kommunens rett til å kreve ekspropriasjon. Reguleringsplaner er ment å skulle gjennomføres så langt det er mulig, og sammen med ekspropriasjonsretten gir eierens innløsningsrett begge parter effektive virkemidler til å sikre gjennomføringen. Virkemidlene må imidlertid brukes innenfor lovens tidsfrister, ellers går retten tapt. Dersom lovens frist for ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan er gått ut, kan imidlertid kommunen treffe et nytt likelydende reguleringsplanvedtak med den følge at det løper en fornyet frist. Tilsvarende gis grunneierne fornyet rett til innløsning ved det nye reguleringsplanvedtaket. En slik ny plan som kun fornyer reguleringen fra den gamle planen, er med andre ord ikke uten rettsvirkninger.
Kommunen har anført at reguleringsplanen av 2003 ikke ga slike rettsvirkninger, og at dette blant annet er presisert i brev til grunneierne. Som støtte for dette standpunktet har kommunen blant annet anført at reguleringen til bolig var utilsiktet for denne eiendommen og berodde på en feil.
På dette punkt har jeg vanskelig for å følge kommunen. Det avgjørende er ikke om småhusplanen var beheftet med feil eller ikke, men hvordan endringsplanen fra 11. juni 2003 skal bedømmes.»
Kommunens nye redegjørelse har ikke gitt grunn til en annen vurdering. Som nevnt er det tale om rettsvirkninger som følger direkte av loven. Kommunen kan ikke «vedta» at de ikke skal gjelde, eller velge å se bort fra dem. Hvorvidt kommunen «kunne ha» anvendt en annen fremgangsmåte, og delvis opphevd småhusplanen etter forvaltningsloven § 35, har neppe noen betydning i denne sammenheng, all den stund endringsplanen fra 2003 anses som gyldig. Det følger direkte av loven at kommunen skaffet seg ekspropriasjonsadgang ved å regulere det aktuelle arealet til fellesområde i plbl. § 25 nr. 7. Til den adgangen følger det en tilsvarende rett for eieren til å kreve innløsning, så fremt de øvrige vilkårene i plbl. § 42 er oppfylt. Hvorvidt adgangen til å ekspropriere faktisk skal og kan benyttes i det enkelte tilfellet, vil naturligvis avhenge av kommunens skjønn og om de alminnelige vilkårene i oreigningsloven er til stede. Dette er imidlertid ikke et spørsmål om planen har rettsvirkninger, men hvor langt rettsvirkningene går, og må avgjøres konkret for enhver plan.
2.
Temaet for kommunens vurdering har langt på vei vært om lovens regler om ekspropriasjon og innløsning kommer til anvendelse eller ikke. Det korrekte er å legge til grunn at lovens regler om ekspropriasjon og innløsning gjelder så langt de rekker. Spørsmålet er hvordan reglene skal anvendes i dette konkrete tilfellet.
Sentralt i dette spørsmålet står om lekeområdet skal anses som en selvstendig eiendom, eller som en del av det opprinnelige hovedbølet.
Kommunen har fremholdt at eiendommen må ses i sammenheng med hovedbølet den er utskilt fra, og at det er plbl. § 42 første ledd annet punktum om «ubebygd del av en eiendom» som kommer til anvendelse. Denne bestemmelsen setter som vilkår at eiendommen ikke lenger kan nyttes på en «regningssvarende måte», i motsetning til første punktum, som gjelder innløsning av «en ubebygd eiendom i dens helhet».
Klageren mener området skal vurderes som én eiendom med den følge at plbl. § 42 første ledd første punktum kommer til anvendelse.
Det er lagt til grunn i forarbeider, rettspraksis og juridisk teori at tolkningen vil bero på en helhetlig vurdering. Avgjørende synes å være om den ønskede utnyttelsen har fremstått som påregnelig før vedtakelsen av den nye reguleringsplanen. Det er også lagt til grunn at man ikke skal se på eiendommen som kreves innløst isolert sett, men at det vil kunne ha betydning om det er en nær faktisk og økonomisk forbindelse mellom grunnstykket det kreves innløsning for, og andre grunnstykker den som krever innløsning, er eier av.
Kommunen har anført at det er en nær økonomisk sammenheng mellom grunnstykkene i saken, ettersom det var en stor økonomisk gevinst for klageren ved den opprinnelige utparselleringen, og at utparselleringen ble muliggjort ved at det ble avsatt et område til fellesområde.
Dette punktet har ombudsmannen som anført ovenfor ikke funnet grunnlag for å kunne ta et endelig standpunkt til. Det er likevel funnet riktig å gjøre oppmerksom på enkelte sider ved kommunens argumentasjon som fortsatt volder tvil.
Et grunnleggende utgangspunkt som ikke fremgår klart av kommunens brev, er at vurderingen av hva som er «en eiendom» må ta utgangspunkt i tidspunktet for planvedtaket i 2003. Dette følger av at det er rettsvirkningene for denne planen som skal vurderes. Når kommunen i utgangspunktet har tatt det standpunkt at planen ikke hadde egne rettsvirkninger, men at man brakte «til live» den opprinnelige planen fra 1966, blir utgangspunktet for vurderingen feil.
Dette er imidlertid ikke til hinder for at historiske forhold er relevante, og etter forholdene kan bli avgjørende for vurderingen. Ombudsmannen er langt på vei enig med kommunen i at det er en nær sammenheng mellom utparselleringen og det regulerte fellesområdet, og at kravet om innløsning i utgangspunktet må ta hensyn til dette. Saken skiller seg etter ombudsmannens vurdering imidlertid fra de sammenlignbare sakene det er referert til, blant annet ved den arealutviklingen som er skjedd i ettertid, sett i sammenheng med formålet arealet er avsatt til.
Det er flere faktorer som gjør at det kan ha fremstått som påregnelig for grunneier at eiendommen kunne bebygges. Småhusplanen ble først opphevet for eiendommen etter seks år, noe som i seg selv gir en byggeforventning. At fellesområdet ikke ble gjennomført i løpet av nær førti år, kunne også gi grunneier inntrykk av at formålet ikke lenger var aktuelt.
Det opprinnelige området som fellesområdet skulle betjene, ser også ut til å ha blitt betydelig endret siden den opprinnelige tomtedelingen. Fellesarealet og eiendommene fellesarealet skal tjene, utgjør heller ikke lenger noen fysisk sammenhengende enhet slik de gjorde da reguleringen ble stadfestet i 1966. Eiendommene rundt er ikke lenger omfattet av reguleringsplanen fra den gang. Småhusplanen gir muligheter for en annen utnyttelse ved økte bygningsvolumer og videre oppdeling med fortetting. Det regulerte fellesområdet fremstår i dag mer som et åpent friområde for turgåere i området, uten særskilt arealmessig tilknytning til eiendommene som opprinnelig ble utparsellert.
Ettersom reguleringen ikke ble gjennomført etter tidligere regulering, kan det videre settes spørsmålstegn ved om formålet i det hele tatt er hensiktsmessig eller riktig. Ombudsmannen stilte i brev 21. desember 2012 spørsmål til kommunen om hvorvidt en reguleringsplan som ikke angir hvilke eiendommer området skal være felles for, vil ha et gyldig reguleringsformål.
Det er uklart hvilke eiendommer området er ment å betjene etter dagens situasjon, og hvordan fellesområdet nå skal opparbeides og vedlikeholdes dersom kommunen ikke selv gjør det. Reguleringsformålet «spesialområde – fellesområde» etter plbl. § 25 nr. 7 er ment å skulle være varig knyttet til bestemte eiendommer som arealet skal være felles for. Planen skal angi hvilke eiendommer som skal være deltakere i fellesarealet. Opparbeidelse av fellesarealet kan stilles som vilkår for byggetillatelse, jf. § 67a, og det er gjerne gjennom slike vilkår fellesområder blir opparbeidet.
Kommunen vil nå neppe ha andre virkemidler for gjennomføring av planen enn ekspropriasjon/innløsning, dersom deltakerne i fellesarealet ikke selv er interessert i å opparbeide og vedlikeholde det.
3.
Kommunen anfører at oreigningsloven § 2 annet ledd kommer til anvendelse, slik at kommunen må foreta en interesseavveining av om inngrepet «tvillaust er til meir gagn enn skade». Avveiningen må omfatte vedtakets nødvendighet og forholdsmessighet, og om nytten er større for kommunen enn ulempene for grunneieren. Ett av vurderingstemaene er, slik kommunen ser det, om det «foreligger en kvalifisert samfunnsinteresse i at kommunen overtar eierskapet».
Advokat Mundal viser i sin kommentar til at det normalt må kunne bygges på at vurderingen av de samfunnsmessige fordeler holdt opp mot de konkrete ulemper, alt er foretatt gjennom reguleringsprosessen. Han viser også til at avveiningskravet i oreigningsloven § 2 annet ledd først og fremst er gitt av hensyn til grunneiers rettssikkerhet. Ved innløsning er det nettopp grunneieren som krever at ekspropriasjonen straks blir gjennomført. Det blir derfor galt når kommunen bruker hensynet til grunneieren som argument for å nekte innløsning.
Anførslene er fremmet i et brev til ombudsmannen, men ombudsmannen forutsetter at kommunen tar stilling til dem. Det kan neppe være tvil om at en slik samfunnsmessig interesseavveining som kommunen har vist til, ble foretatt alt ved vedtakelsen av reguleringsplanen i 2003.
Et krav om innløsning innebærer at kommunen plikter å overta eiendommen og begjære skjønn til fastsetting av erstatningen. Selve verdsettelsen og betydningen av eventuelle bruksrettigheter til fellesarealet har ombudsmannen som nevnt i brev 16. august 2013 ikke grunnlag for å gå inn på.
Oppsummering
Saken har nå kommet inn i en fase der det synes å være behov for en bindende avgjørelse. Ombudsmannens uttalelser er som kjent kun veiledende. Enkelte av de spørsmålene det er uenighet om, forutsetter dessuten vurderinger av faktum som ombudsmannen vanskelig kan foreta.
Riktig behandling er nå at kommunen vurderer innløsningsspørsmålet ut fra klagerens nye anførsler og de generelle synspunktene som det er gjort rede for ovenfor. Dersom kommunen endrer syn og erkjenner at det foreligger innløsningsrett, vil neste skritt være at kommunen begjærer skjønn. Fastholder kommunen sitt standpunkt, vil klageren være henvist til å anlegge søksmål dersom hun ønsker å forfølge saken videre.
Ombudsmannens behandling av saken er med dette avsluttet.