Sakens bakgrunn
Det følger av straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 9 at det skal være et tilsynsråd knyttet til hver av regionene i kriminalomsorgen. Rådene skal «føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontor og med behandlingen av de domfelte og innsatte». Straffegjennomføringsforskriften 22. februar 2002 nr. 183 § 2-3 fastslår at Justis- og beredskapsdepartementet oppnevner tilsynsrådets leder, nestleder og minst to medlemmer med varamedlemmer. Oppnevnelsen gjelder for to år. Medlemmene har rett til å snakke med domfelte og innsatte uten at tilsatte er til stede. De har rett til å delta på møter om domfelte og innsatte og kan kreve innsyn i saksdokumenter om dem hvis de samtykker. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) har i Retningslinjer til straffegjennomføringsloven m.v. punkt 2.5 gitt mer detaljerte føringer om rådenes virksomhet.
Gjennom direkte kontakt med tilsynsrådene i forbindelse med fengselsbesøk, ved samtaler med innsatte, tips utenfra og ved behandlingen av skriftlige klager fra innsatte, har jeg over tid fått inntrykk av at rådene fungerer nokså ulikt og at det er svakheter ved tilsynsordningen. Mange innsatte har heller ikke tillit til at rådene kan utrette noe. Høsten 2011 fant jeg på denne bakgrunn grunn til å undersøke tilsynsrådene på generelt grunnlag. Årsmeldingene fra alle tilsynsrådene for årene 2007 – 2009 ble først innhentet og gjennomgått. Det samme gjaldt uttalelser til meldingene fra regiondirektørene. Enkelte brev fra KSF i tilknytning til årsmeldingene ble også mottatt og gjennomgått.
I brev 26. september 2011 til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning ble enkelte observasjoner etter gjennomgangen presentert. Observasjonene gjaldt temaene oppnevning og rekruttering av medlemmer til tilsynsrådene, opplæring av nye medlemmer, tilsynsrådenes mandat, rådenes organisering og arbeidsform, herunder møtevirksomhet, tilsynshyppighet og kontakt med innsatte, rapportering om tilsynsrådenes virksomhet og økonomiske rammevilkår. Mitt kontor ba KSF om å kommentere disse observasjonene, i tillegg til å kommentere om dagens tilsynsordning kunne anses som «tilfredsstillende ut fra mer alminnelige krav til forsvarlig offentlig tilsyn og saksbehandling m.v.». Til slutt ble det bedt om KSFs syn på tilsynsordningen vurdert opp mot De europeiske fengselsreglene – Europarådets ministerkomites rekommandasjon Rec(2006)2 – pkt. 92 og 93.
Justis- og beredskapsdepartementet svarte i brev 12. januar 2012, etter å ha innhentet uttalelser fra kriminalomsorgens regioner. Hovedtrekkene i både de observasjoner som var gjort av meg og mine medarbeidere og departementets kommentarer er omtalt nedenfor. På mange punkter så departementet behov for en nærmere vurdering og/eller regulering av sentrale spørsmål eller mer enhetlig praksis tilsynsrådene imellom. Videre viste departementet til Stortingsmelding nr. 37 (2007–2008) «Straff som virker», der det «reises spørsmål ved om ordningen med tilsynsråd tilfredsstiller de krav som må stilles til å være en uavhengig og aktiv kontrollinstans». Departementet opplyste at det «tas sikte på å igangsette oppfølgingen av dette punktet i løpet av 2012». Videre redegjorde departementet kort for kriminalomsorgens internkontrollsystem.
Høsten 2012 ble tilsynsrådenes årsmeldinger for årene 2010 og 2011 innhentet og gjennomgått.
I det følgende vil jeg presentere de seks ulike temaene og enkelte overordnede spørsmål som ble tatt opp med departementet basert på gjennomgangen av årsmeldingene for årene 2007 – 2009. Dette har jeg kalt «Observasjoner før foreleggelsen». Departementets kommentarer vil deretter bli referert eller sitert. Deretter følger mine merknader til de enkelte temaene. Enkelte observasjoner knyttet til gjennomgangen av årsmeldingene fra 2010 og 2011 vil fremgå der.
Mine merknader
1. Oppnevning og rekruttering av medlemmer til tilsynsrådene
1.1 Observasjoner før foreleggelsen
Gjennomgangen av årsmeldingene for 2007 – 2009 viste at oppnevning av medlemmer i flere regioner først skjedde et stykke ut i funksjonsperioden. I årsmeldingen fra Tilsynsrådet for region sør for 2008 heter det om dette:
«Erfaring har vist at oppnevning av nytt tilsynsråd kommer 3 – 4 måneder etter at funksjonstiden for det gamle har løpt ut. Slik sen oppnevning er svært uheldig. Det gamle tilsynsråd er uviss om hvordan det skal forholde seg etter at funksjonstiden har løpt ut, og de nye medlemmene gis ikke anledning til å bli innført i de gamles erfaring og rutiner.»
Det fremgår av årsmeldingene fra flere tilsynsråd at tilsyn ikke har blitt gjennomført de første månedene i ny funksjonsperiode på grunn av sen oppnevning.
Fra flere hold fremgår det også at utskifting av medlemmer i funksjonsperioden byr på utfordringer. Det synes videre å være utfordringer med hensyn til sykdom og lignende hos lederen av tilsynsrådet. Videre er rekruttering av medlemmer en problemstilling som reises av enkelte tilsynsråd.
1.2 Departementets kommentarer
Departementet har opplyst at KSF i løpet av siste halvår av tilsynsrådenes funksjonstid sender ut brev til fylkesmennene med anmodning om å foreslå medlemmer og varamedlemmer for neste periode. Det gis føringer for hvordan tilsynsrådene skal settes sammen med hensyn til kompetanse, bakgrunn, kjønn, alder og antall oppnevninger. Når fylkesmennenes forslag foreligger, foretas en formell oppnevning ved at KSF sender brev til fylkesmennene med oversikt over medlemmer og varamedlemmer. Departementet/KSF følger stort sett fylkesmennenes forslag. I svaret hit har departementet erkjent at arbeidet med oppnevning av nye medlemmer kom sent i gang i 2006 (ved KSFs brev til fylkesmennene 28. november 2006) og i 2008 (ved brev til fylkesmennene 4. desember 2008). Departementet uttalte videre:
«Sen oppnevning av tilsynsråd har medført at tilsyn ikke har blitt gjennomført i flere måneder. Dette er i seg selv uheldig, og domfelte vil i en slik periode ikke få anledning til å møte tilsynsrådet, slik ordningen legger opp til. Muligheten for nyttig og nødvendig erfaringsoverføring og innføring i rutiner mellom gamle og nye tilsynsrådsmedlemmer reduseres. Sen oppnevning kan også virke demotiverende på tilsynsrådsmedlemmene. Erfaringsoverføring bidrar til at medlemmene får en klarere forståelse av tilsynsrådets mandat og oppgavene som påhviler det enkelte rådsmedlem og leder. KSF vil til dette bemerke at det er et klart mål å få den formelle oppnevningen gjennomført før oppstart av ny funksjonsperiode og vil vurdere tiltak for å effektivisere saksbehandlingen.»
Utskiftning av rådsmedlemmer foregår på samme måte som ved ordinær oppnevning.
Når det gjelder rekruttering, kunne noen fylkesmenn ifølge departementet «gått bredere ut». Enkelte fylkesmenn var i de aktuelle årene også sent ute med å foreslå nye medlemmer på grunn av rekrutteringsproblemer. Flere medlemmer ble foreslått mer enn to ganger, i strid med KSFs føringer.
1.3 Mine merknader
Tilsynsrådene er ment å være en fast ordning for å føre eksternt tilsyn med fengsler og friomsorgskontorer. Ordningen er ment å ivareta innsattes rettssikkerhet, noe som i både norsk og europeisk sammenheng anses som et viktig formål, se pkt. 7 om De europeiske fengselsreglene. I forarbeidene til straffegjennomføringsloven er uavhengige organers tilsyn fremhevet som betydningsfullt for innsattes tillit til kriminalomsorgens maktutøvelse, se Innst. O. nr. 60 (2000 – 2001) pkt. 6.2. Tilsynsrådene skal altså fungere på en måte som inngir tillit hos de frihetsberøvede.
Det er i lys av dette svært uheldig at tilsyn med kriminalomsorgen ikke ser ut til å fungere fullt ut som en kontinuerlig ordning. Med to års funksjonstid kan det se ut til at kriminalomsorgens anstalter lett vil stå uten tilsynsråd i en periode annet hvert år. Årene 2007 og 2009 er eksempler på det. Lederen av Tilsynsrådet for region sørvest ble for eksempel først oppnevnt for perioden 1.1.2009 – 31.12.2010 ved brev 23. april 2009. Medlemmene i Tilsynsrådet for region vest ble oppnevnt i april måned både i 2007 og i 2009. Etter oppnevningen vil det dessuten gå ytterligere tid før rådet er operativt. Det vises i denne forbindelse til retningslinjene, der det heter at «[f]ør oppstart av ny funksjonsperiode fastsetter rådets leder etter samråd med medlemmene, plan for besøk i fengslene, overgangsboligene og friomsorgskontorene og møtevirksomheten for øvrig». Hele rådet «bør» møtes samlet for å diskutere og koordinere arbeidet to ganger per år, heter det videre. Følges denne anbefalingen, må rådet altså ha tid til å møtes og legge planer før regulært tilsyn kan igangsettes. Dette vil kunne ta noe tid.
Som eksempel hadde Tilsynsrådet for region sørvest sitt oppstartsmøte 12. juni 2009. For neste funksjonsperiode (2011 – 2012) ble et slikt møte avholdt 23. mai 2011. Jeg er ikke kjent med om rådets leder mottok og håndterte eventuelle henvendelser fra innsatte i årets første måneder, men det fremgår av årsmeldingen at enkelte tilsyn var gjennomført før gjenoppnevningen fant sted. I møtereferatet fra rådets siste møte heter det imidlertid at det var «en stund siden» besøk til de enkelte fengsler og enheter.
Enkelte tilsynsråd har rapportert at de har mottatt – og eventuelt håndtert – henvendelser fra innsatte i perioden før gjenoppnevning. Slik sett foregår det disse stedene en begrenset tilsynsvirksomhet. Men både manglende ordinære tilsyn og den usikkerheten som skapes ved sen oppnevning/gjenoppnevning er svært uheldig. Oppnevning bør være klar før oppstart av ny funksjonsperiode.
Etter kriminalomsorgens retningslinjer bør minst ett av medlemmene være eller ha vært dommer. Jeg har mindre kjennskap til tilsynsrådenes sammensetning for øvrig og hvordan rekruttering foregår. Det fremgår at de øvrige medlemmene bør representere ulike yrkesgrupper og at man bør tilstrebe aldersspredning. Videre bør det være kjønnsbalanse, og medlemmene «bør ikke gjenoppnevnes mer enn to ganger». Gjennomgangen av årsmeldingene viser imidlertid at rekruttering er en utfordring flere steder, særlig når det gjelder lederen. For eksempel har Tilsynsrådet for region sør ifølge regionen «ikke fungert etter forutsetningene» siden 2009 og gjorde det heller ikke per februar 2011. Lederen og nestlederen for Tilsynsrådet for region nordøst trakk seg etter at årsmeldingen for 2009 var skrevet. Nestlederen fant det likevel «nødvendig å sitte ut oppnevningsperioden» fordi fylkesmannen ikke hadde «lyktes i å finne en etterfølger», jf. rådets oversendelse av årsmeldingen for 2010 til regionen ved brev 10. mars 2011.
Jeg er også kjent med frustrasjon innad i noen tilsynsråd over enkelte medlemmer og samarbeidet internt. Tilsynsrådet for region vest har for eksempel tre år på rad rapportert om vanskeligheter med å fordele arbeidsoppgaver mellom medlemmene fordi enkelte ikke kan være med på oppsatte tilsyn. Tilsyn har blitt begrenset i antall og omfang på grunn av dette. I årsmeldingen for 2009, gjentatt i de to påfølgende år, uttales det blant annet:
«Det bør stilles spørsmål om rekruttering av medlemmer/varamedlemmer skjer på en hensiktsmessig måte, herunder om det gis tilstrekkelig informasjon om hva oppgaven innebærer.»
Tilsynsrådet for region nordøst har også tatt opp problemer ved sykdom og annet fravær (årsmeldingen for 2010).
Det fremgår at enkelte har blitt oppnevnt i tre perioder, i strid med retningslinjene.
Departementet har signalisert at St.meld. nr. 37 (2007 – 2008) «Straff som virker» nå skal følges opp. Det skal altså vurderes om ordningen med tilsynsråd tilfredsstiller de krav som må stilles til å være en uavhengig og aktiv kontrollinstans. Jeg forutsetter at oppnevning og rekruttering av medlemmer til rådene vil inngå i denne vurderingen.
2. Opplæring
2.1 Observasjoner før foreleggelsen
Gjennomgangen av årsmeldingene for 2007 – 2009 avdekket at flere tilsynsråd har etterlyst opplæring av nye rådsmedlemmer. Det synes ikke å være noe systematisk arbeid fra sentralt hold med sikte på opplæring eller erfaringsoverføring mellom nye og gamle medlemmer. Enkelte regioner arrangerer eller deltar i årlige møter med tilsynsrådene eller lederen, og slike møter rapporteres å være nyttige og viktige. I de tilfellene der regionene oversender relevant skriftlig materiell til nye medlemmer, har det hendt at rutinene har sviktet, slik at ikke alle nye medlemmer har fått skriftlig orientering om regelverket og tilsynsrollen.
2.2 Departementets kommentarer
Departementet har opplyst at KSF, i forbindelse med oppnevning av nye medlemmer, viser til gjeldende lovverk og informasjon, noe som også kan lastes ned fra nettsiden til kriminalomsorgen. Det er imidlertid bare region nordøst som rutinemessig oversender relevant skriftlig materiell til nye medlemmer. Regionene er involvert i opplæring i ulik grad, gjennom møter med et samlet tilsynsråd eller møter med lederen. Departementet har opplyst at KSF vil vurdere å utarbeide dokumentasjon som sikrer en felles opplæring av alle tilsynsrådsmedlemmene for å sikre lik forståelse av mandat, rolle, regelverk og saksbehandling. Opplæringsmateriell kan for eksempel sendes ut sammen med oppnevningsbrevene. Departementet har videre gitt uttrykk for at det bør legges opp til årlige møter mellom tilsynsrådene og regionene og mellom representanter for tilsynsrådene og KSF.
2.3 Mine merknader
Medlemmene i tilsynsrådene skal som nevnt rekrutteres fra ulike yrkesgrupper, og de færreste har juridisk kompetanse eller, etter det jeg vet, erfaring fra kriminalomsorgen. Tilsynsrådet skal imidlertid påse at behandlingen av de domfelte og innsatte skjer «i samsvar med gjeldende rett», slik retningslinjene er utformet. Behovet for opplæring må derfor i utgangspunktet anses å være stort. Til dette kommer at tilsyn mange steder bare gjennomføres av to medlemmer sammen, og enkelte steder bare av ett medlem. Den tryggheten og naturlige opplæringen som ligger i å opptre samlet som et kollegium, synes altså å mangle. En slik måte å organisere virksomheten på gjør tilsynet sårbart og svært personavhengig. I hvilken grad overføring av erfaring fra eldre til nyere medlemmer finner sted, er også uvisst. Sen oppnevning medfører i alle fall at det ikke legges til rette for erfaringsoverføring fra avtroppende til nytt tilsynsråd. Jeg har notert meg at Tilsynsrådet for region sør i 2009 arrangerte et møte der både tidligere og nytt tilsynsråd deltok, og der erfaringsutveksling var et tema. Rådets leder fant det imidlertid nødvendig å tilskrive departementet særskilt om dette med tanke på godtgjøring til medlemmene.
Det er heller ikke gitt føringer fra sentralt hold etter det jeg kan se om forventninger til lederen av tilsynsrådet, som regel en jurist, på områder som opplæring og veiledning av de andre medlemmene.
Hvis tilsynsrådene skal fungere som aktive og kritiske kontrollinstanser overfor kriminalomsorgens enheter, er det nødvendig at medlemmene av rådet får opplæring i regelverket og veiledning om hva oppdraget innebærer. Hvem som bør stå for dette, må kriminalomsorgen selv avgjøre. Det påhviler imidlertid KSF et overordnet ansvar å sørge for at veiledning og nødvendig opplæring gis. I dag synes det å være svært varierende og noe tilfeldig hvordan opplæring av nye medlemmer foregår. Det er ikke alle regioner som har årlige møter med tilsynsrådene, og ikke alle slike møter omfatter samtlige medlemmer. Noe informasjon om tilsynsrådene finnes på kriminalomsorgens nettsted, og relevant regelverk kan også lastes ned derfra. Etter mitt syn er imidlertid dette på langt nær tilstrekkelig som veiledning for nye medlemmer, slik tilsynsrådene fungerer i dag. Dette er også påpekt fra flere tilsynsrådsledere.
I kriminalomsorgens retningslinjer heter det som nevnt at hele rådet bør møtes samlet to ganger per år. Rådet vil da kunne koordinere virksomheten. Slike møter vil også kunne tjene et opplæringsformål og bidra til utveksling av erfaring mellom rådsmedlemmene og felles forståelse for oppgaven. Det er imidlertid ikke alle tilsynsråd som møtes to ganger hvert år, og det er flere eksempler på at enkelte tilsynsråd ikke har avholdt fellesmøte overhodet eller bare har hatt ett møte i året. I Tilsynsrådet for region vest har det de siste to årene vært avholdt møter bare med rådsmedlemmene fra Hordaland.
Det kan være nyttig å se på hva slags opplæring som gis andre uavhengige tilsynsorganer. Jeg er særlig kjent med helsemyndighetenes opplæring av medlemmer av kontrollkommisjonene for det psykiske helsevernet. Disse kommisjonene har riktignok andre viktige oppgaver og treffer blant annet vedtak innen det tvungne psykiske helsevernet. De har imidlertid også tilsynsoppgaver. Likevel er det interessant å se hen til det arbeidet som drives i Helsedirektoratets regi. Nye medlemmer får skriftlig informasjon om arbeidet og inviteres til en årlig, nasjonal konferanse for kontrollkommisjonene. Disse kommisjonene opptrer i stor grad som ett organ, med ulikt tidspunkt for fratredelse, slik at erfaringsoverføring og internopplæring også forutsettes å fungere. Kommisjonens sammensetning skal sikre nødvendig kompetanse, se psykisk helsevernloven 2. juli 1999 nr. 62 kapittel 6, og kompetansen kommer forutsetningsvis til nytte når organet opptrer samlet.
Jeg har tidligere tatt opp behovet for opplæring og veiledning med KSF i sak 2007/1089 (Vadsø fengsel), der jeg oppfordret sentrale myndigheter til å vurdere tiltak på dette området. Jeg er kjent med at KSF har hatt kontaktmøter med lederne av tilsynsrådene, og nå har varslet årlige møter. Jeg kan dessverre ikke se at oppfordringen for øvrig har ført til noe initiativ fra sentralt hold. Kriminalomsorgen region nord har imidlertid tatt noen nyttige grep. Det er positivt at departementet nå synes å ville ta tak i dette.
3. Tilsynsrådenes mandat
3.1 Observasjoner før foreleggelsen
Flere tilsynsråd har i årsmeldingene for 2007 – 2009 og annen korrespondanse uttrykt ønske om en nærmere avklaring av mandatet. Dette kommer blant annet til uttrykk i et brev fra Tilsynsrådet for region nordøst til KSF datert 16. februar 2010. Rådet viser til uklarhet med hensyn til å mene noe om helse- og skoletilbud og velferdstilbud samt problemstillinger rundt dokumentasjon av arbeidet. Mandatet bør avklares av hensyn til effektivitet, tillit og legitimitet, heter det. Regiondirektøren ønsket også for sin del en nærmere avklaring, jf. oversendelse av årsmeldingen for 2009 til KSF.
Gjennomgangen av årsmeldingene viser at rådene oppfatter sitt mandat ulikt. Enkelte synes ikke å føre tilsyn med friomsorgen overhodet, trass i uttrykkelige bestemmelser om dette. Flere tilsynsråd tar initiativ og har meninger om helsetilbudet, mens andre råd gir uttrykk for at helsespørsmål faller utenfor mandatet. Svært mange av de innsattes henvendelser gjelder nettopp helseforhold, særlig relatert til psykisk helse. Når det gjelder behandlingen av fangesaker etter straffegjennomføringsloven, besluttet ett tilsynsråd ikke å undersøke forvaltningspraksis og saksbehandling ved de enkelte institusjonene. Andre har imidlertid valgt å gå inn i spørsmål om for eksempel saksbehandlingstid ved innsattes søknader etter denne loven. Ett tilsynsråd har, som den andre ytterligheten, rapportert å ha undersøkt både saksbehandlingsrutiner og skjønnsutøvelsen i slike saker.
Jeg har også merket meg at ett tilsynsråd etterlyser muligheten til å gjennomgå tvangsprotokoller, men mener at regler om taushetsplikt i dag stenger for dette. Et annet tilsynsråd har imidlertid «påpekt overfor enkelte av institusjonene at det er en del slurv og manglende føring av protokoll for bruk av tvangsmidler» (Tilsynsrådet for region sørvest). Forholdet til taushetsplikten er ikke omtalt.
3.2 Departementets merknader
I svaret hit har departementet blant annet uttalt følgende:
«Gjeldende forskrifter inneholder ikke en nærmere beskrivelse eller avgrensning av tilsynsrådenes oppgaver. Av retningslinjene følger at tilsynsrådene skal føre tilsyn med at behandlingen av de domfelte og innsatte skjer i samsvar med gjeldende rett. Implisitt i dette ligger at tilsynsrådet skal føre tilsyn med at det regelverket som omhandler kriminalomsorgens oppgave- og ansvarsområder overholdes, dette er primært straffegjennomføringsloven med underliggende regelverk.»
Videre har departementet presisert at tilsynsrådene ikke skal føre tilsyn med virksomhet til samarbeidspartnere i forvaltningen (helsevesenet, skolemyndigheter, Nav etc.). Departementet har også avklart at tilsynsrådene skal gis innsyn i tvangsprotokoller «i saker hvor innsatte gir samtykke», og at dette naturlig bør vurderes sammen med en revisjon av regelverket.
Av regiondirektørenes merknader til KSF på brevet fra mitt kontor, fremgår at «samtlige ønsker klarere presisering av mandatet for tilsynsrådene». KSF har også i møte med tilsynsrådenes ledere 14. oktober 2011 signalisert at det er behov for en klarere avgrensning av tilsynsrådenes oppgaver.
3.3 Mine merknader
Tilsynsrådenes mandat er svært generelt utformet, og lov, forskrift og retningslinjer gir ikke klare rammer for mandatet. Som nevnt, er mandatet i retningslinjene angitt å være «at behandlingen av de domfelte og innsatte skjer i samsvar med gjeldende rett». KSF har i brevet hit svart at «gjeldende rett» primært er ment å være straffegjennomføringsloven med underliggende regelverk, noe som er en nyttig avklaring.
Det er uheldig at tilsynsrådene har ulik forståelse av mandatet og selv oppfatter dette som uklart. Som nevnt over, har noen tilsynsråd aktivt gått inn i problemstillinger knyttet til behandling av fangesaker (søknader og vedtak), både hva gjelder saksbehandlingstid og skjønnsutøvelse. Andre har henvist innsatte til den vanlige klageordningen. Det er ikke heldig at ulike råd håndterer slike henvendelser så vidt ulikt. Ettersom mange tilsynsråd i sine årsmeldinger og samtlige regiondirektører har ønsket en nærmere avklaring av mandatet, bør departementet/KSF etter mitt syn ta et snarlig initiativ også her. Jeg forstår svarbrevet hit slik at det nå vil bli tatt tak i dette.
Spørsmål om innsyn i tvangsprotokoller finner jeg ikke grunn til å vurdere nærmere i denne sammenhengen. Jeg har imidlertid merket meg at Tilsynsrådet for region sørvest har forstått sitt mandat slik at en hovedoppgave er kontroll av institusjonenes gjennomføring av tvangsinngrep. I referatet fra oppstartsmøtet 23. mai 2011 heter det i pkt. 8 at det bør «også foretas en gjennomgang og kontroll av fengselets protokoll for tvangstiltakene» i forbindelse med tilsynene. Taushetsplikt og spørsmål om samtykke fra de innsatte er ikke berørt. Dette forstås slik at rådet ikke oppfatter at et samtykke er nødvendig for slik kontroll. Også i årsmeldingen skrevet 1. juni 2010 fremgår det at tvangsprotokoller er gjennomgått.
Det er selvsagt uheldig at tilsynsrådene synes å ha ulik forståelse av taushetsplikten. Dette bør avklares nærmere. Etter mitt syn er det uansett et viktig rettspolitisk spørsmål om tilsynsrådene bør ha adgang til å gjennomgå slike protokoller rutinemessig. Bruk av tvangsmidler i fengsler, slik som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng, er regnet som de mest inngripende tiltakene innsatte kan bli utsatt for. Hvis tiltakene ikke er helt kortvarige, skal de rapporteres til regionalt nivå, jf. straffegjennomføringsloven § 38. Uansett kan innsatte klage på slike vedtak. Det kan likevel være gode grunner til at tilsynsrådene kan kontrollere tvangsprotokoller i forbindelse med tilsyn. Andre har også ønsket en slik mulighet. Det er naturlig at spørsmålet blir tatt opp til vurdering i sammenheng med den gjennomgangen av ordningen som jeg forutsetter vil finne sted.
4. Tilsynsrådenes organisering og arbeidsform
4.1 Observasjoner før foreleggelsen
Gjennomgangen av årsmeldingene for 2007 – 2009 viser at rådenes organisering og arbeidsform varierer sterkt, og at det også er store variasjoner innad i det enkelte tilsynsråd. Dette gjelder blant annet antall medlemmer som deltar ved tilsynsbesøk, om besøkene er anmeldte eller uanmeldte, om det holdes fellesmøter i rådet, bruk av varamedlemmer under tilsyn etc. Det er også stor forskjell på hyppigheten av tilsyn og rådenes ambisjonsnivå. Jeg har registrert opp til 16 tilsynsbesøk ved en og samme institusjon i løpet av ett år, mens det andre steder knapt foretas tilsynsbesøk. Noen har ambisjon om to tilsynsbesøk hvert år for fengsler med høyt sikkerhetsnivå, noen ønsker fire i året, mens andre forsøker å gjennomføre besøk hver måned. Atter andre synes å komme på besøk ved henvendelser fra innsatte. Noen råd rapporterer ikke om tilsynshyppigheten.
Jeg har også merket meg at ett tilsynsråd har forsøkt å kartlegge et generelt tema innen sitt tilsynsområde.
I forbindelse med gjennomgangen av ordningen har jeg ikke kunnet danne meg noe fullstendig bilde av hvordan tilsynsrådene forholder seg til konkrete henvendelser fra innsatte og hvordan tilsynsprotokollene skrives og eventuelt følges opp. Inntrykket er at dette varierer. De fleste tilsynsrådene v/lederen synes å svare på skriftlige henvendelser, men det er også eksempler på at dette ikke gjøres. Jeg har særlig merket meg brevet til KSF 16. februar 2010, der Tilsynsrådet for region nordøst uttalte:
«Det framstår … som lite tilfredsstillende at et organ som er opprettet for å føre tilsyn med andre forvaltningsorganer verken har budsjetter eller en organisering som gjør det mulig å tilfredsstille arkivlovens krav til journaler og arkivering, og som i realiteten ikke har noe skikkelig system for å gi innsatte tilbakemeldinger på klager.»
4.2 Departementets merknader
Departementet har bekreftet at det varierer i hvilken grad det er ett eller flere medlemmer som deltar på tilsynsbesøk. Det gunstigste er besøk med to personer. «KSF vil i forbindelse med revisjon av retningslinjene til straffegjennomføringsloven vurdere om det skal stilles krav om deltakelse av to medlemmer, eventuelt et medlem og varamedlem, i besøkene», heter det i svarbrevet hit. Når det gjelder varslede kontra uvarslede besøk, er dette overlatt til det enkelte tilsynsråd, og KSF ønsker ikke å gi retningslinjer for dette. I dag skal dette fastsettes på rådets oppstartsmøte. Om tilsynshyppighet uttalte departementet blant annet:
«Dagens retningslinjer kan gi rom for større ulikhet mellom tilsynene enn det som er ønskelig, både sett fra et rettsikkerhetsperspektiv og rent faglige hensyn. KSF vil vurdere å endre retningslinjene for å sikre en mer lik tilsynsfrekvens.»
Det het videre følgende om henvendelser fra innsatte:
«KSF ser … at det kan være behov for å regulere nærmere hvordan tilsynsrådene skal forholde seg til konkrete henvendelser fra domfelte. Å følge opp konkrete saker er kanskje den viktigste funksjonen tilsynsrådene har og et område hvor forsvarlig saksbehandling er spesielt viktig.»
4.3 Mine merknader
Før oppstart av ny funksjonsperiode er det forutsatt i retningslinjene at rådets leder skal sette opp en plan for besøk og møtevirksomheten for øvrig. Alle fengsler, overgangsboliger og friomsorgskontorer i regionen «bør» få besøk av en eller flere av tilsynsrådets medlemmer minimum en gang i løpet av funksjonsperioden, heter det. Tilsyn med langtidsdømte og med innsatte som soner i fengsel med høyt sikkerhetsnivå «skal» prioriteres. Tilsynshyppigheten for øvrig er ikke nærmere fastsatt, men medlemmene skal foreta minimum ett besøk hver måned. Det uttales i retningslinjene at rådene har en sammensetning som «gjør det mulig at den enkelte driftsenhet innen fylket kan besøkes i gjennomsnitt tre ganger per år».
Det er som nevnt store forskjeller når det gjelder tilsynshyppighet, strategi og tilsynsrådenes ambisjonsnivå. Årsmeldingene begrunner i liten grad tilsynshyppigheten, og enkelte rapporterer heller ikke om antall besøk/tilsyn. Forskjellene synes imidlertid å være påfallende. Tilsynsrådet for region nord har for eksempel hatt en intensiv tilsynsvirksomhet i de årene som er undersøkt. Vadsø fengsel, et fengsel med bare 39 plasser, har hatt tilsyn 10 – 16 ganger hvert år. Verdal fengsel, som har lavere sikkerhetsnivå og ca. 60 plasser, har hatt 6 – 9 tilsyn i året. Tilsynsrådet, eller deler av det, synes å ha som praksis at anstalten besøkes når innsatte tar kontakt. Jeg antar derfor at disse tilsynene vil være begrenset i varighet og tema.
Til sammenligning synes Tilsynsrådet for region nordøst å ha gjennomført planlagte tilsyn som er bredere anlagt. Ila fengsel og forvaringsanstalt, med ca. 124 plasser og primært langtidssonere og forvaringsdømte, er stort sett besøkt 3 – 4 ganger hvert år. I 2011 ble imidlertid bare to tilsyn gjennomført, selv om behovet for tilsyn i utgangspunkt må anses som stort ved denne anstalten. Tilsynshyppigheten var omtrent den samme ved Ullersmo fengsel, som har 190 plasser på høyt sikkerhetsnivå. Også her må det om utgangspunkt antas at tilsynsbehovet vil være relativt stort. Tilsynsrådet for region sørvest har som ambisjonsnivå å besøke anstalter med høyt sikkerhetsnivå to ganger i året, mens i region vest blir Bergen fengsel, også med høyt sikkerhetsnivå, besøkt ca. en gang hver måned. Dette illustrerer noen av forskjellene.
Det er etter mitt syn uheldig med store forskjeller i tilsynshyppighet som ikke er saklig begrunnet i trekk ved fengslene/driftsenhetene, henvendelser fra innsatte eller andre forhold. Etter mitt syn er det betimelig at KSF nå vil ta initiativ til å vurdere tilsynshyppigheten nærmere. Det bør også klargjøres hva ambisjonsnivået bør være overfor friomsorgen, som enkelte tilsynsråd ikke synes å besøke.
Verken lov, forskrift eller retningslinjer omtaler håndtering av konkrete henvendelser fra innsatte, selv om dette synes å inngå som en sentral del av tilsynsrådenes arbeid. Dette er en svakhet. I forarbeidene til straffegjennomføringsloven er nettopp tilsynsrådets rolle for å fremme innsattes tillit til kriminalomsorgen fremhevet, jf. Innst. O. nr. 60 (2000 – 2001) pkt. 6.2. Uten en tilbakemelding på innsattes henvendelser som er tilfredsstillende både i form, innhold og responstid, vil tilsynsmekanismen vanskelig kunne ivareta dette formålet. Det siterte brevet fra Tilsynsrådet for region nordøst i pkt. 4.1 gir grunn til bekymring. I årsmeldingen for 2008 er det dessuten redegjort for redusert tilsynshyppighet av økonomiske grunner. Deretter uttales det: «Med redusert kontakt blir det vanskelig å gi tilbakemelding til den innsatte på saker vedkommende har tatt opp, med den følge at de innsatte får mindre tillit til at tilsynsrådet kan gjøre noe for dem…». Dette er også min erfaring.
Også på dette punktet er det derfor betimelig at KSF tar signalene fra tilsynsrådene på alvor og vurderer nærmere regler eller retningslinjer. Spørsmålet om journalføring, arkivering og godtgjøring for arbeid bør i denne sammenhengen også vurderes nærmere.
5. Rapportering
5.1 Observasjoner før foreleggelsen
Gjennomgangen viser også at det er store forskjeller i årsmeldingene, både når det gjelder omfang, innhold og detaljeringsgrad. Kriminalomsorgens retningslinjer forutsetter en årsmelding «fra arbeidet ved det enkelte fengsel og friomsorgskontor». Noen tilsynsråd gir i samsvar med dette detaljert informasjon om arbeidet ved den enkelte enhet, herunder antall henvendelser, besøk, om tilsynene er anmeldte eller uanmeldte og hvilke temaer som er tatt opp. Andre gir bare en kort, samlet fremstilling av relevante problemstillinger/klager innen regionen. Noen årsmeldinger synes altså å gi god informasjon om arbeidet, hva som konkret er gjort og hvilke resultater som eventuelt er oppnådd, og gjerne sett i lys av tidligere års arbeid. Andre gir lite informasjon om hva slags arbeid som konkret gjøres. Enkelte tilsynsråd har dessuten unnlatt å avgi årsmelding enkelte år.
Regiondirektørene kommenterer i varierende grad innholdet i årsmeldingene ved oversendelsen til KSF. De har i liten grad hatt merknader til rapporteringsmåten. En regiondirektør kommenterte ikke meldingene overhodet. Dette gjelder region sør, der årsmeldingene ble sendt direkte til KSF.
Ut fra den dokumentasjonen som jeg har mottatt, ser det ut til at KSF i liten grad gir tilbakemeldinger til tilsynsrådene. Det er eksempler på at konkrete spørsmål ikke er besvart, verken fra regionen eller fra sentralt hold. Flere tilsynsråd uttrykker frustrasjon over manglende dialog og tilbakemelding. Enkelte råd gir imidlertid ros til regionkontoret for god dialog. Gjennomgående synes likevel tilsynsrådene å ønske tettere kontakt med overordnet nivå innen kriminalomsorgen, og flere etterlyser regelmessige møter med sentralt nivå.
5.2 Departementets merknader
Departementet har i sitt svarbrev opplyst at KSF skal «gå i dialog med lederne av tilsynsrådene for å sikre en mer enhetlig praksis for rapportering og utforming av årsrapportene». Opplysninger om antall besøk, om de er anmeldt eller uanmeldt, hvilke enheter som er besøkt, totalt antall saker, opplysninger om sakstype, hvordan disse er fulgt opp osv. bør fremkomme i årsmeldingene. Videre uttalte departementet at det er behov for en nærmere klargjøring av hvilken rolle KSF skal ha overfor tilsynsrådenes virksomhet. Det fremgikk videre at det var besluttet å avholde årlige møter mellom tilsynsrådenes ledere og KSF for å kunne ta opp saker av felles interesse.
5.3 Mine merknader
Det fremgår av KSFs retningslinjer at tilsynsrådene hvert år skal sende «årsmelding fra arbeid ved det enkelte fengsel og friomsorgskontor» til regionen. Meldingene skal videresendes til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning sammen med uttalelse fra regiondirektøren. Det er derfor uheldig at flere tilsynsråd har unnlatt å skrive årsmelding enkelte år. For de fem årene som er undersøkt herfra, er det ikke levert årsmelding fra Tilsynsrådet for region sørvest i 2007, 2009 og for perioden 1. juni 2010 – 7. mars 2011 og fra Tilsynsrådet for region sør for årene 2009 og 2010. Tilsynsrådet for region nordøst leverte ikke melding for 2011. Der ga lederen i stedet en kort redegjørelse i et e-brev direkte til departementet. Jeg har også merket meg at flere årsmeldinger er skrevet sent. Årsmeldingene fra Tilsynsrådet for region vest for 2010 og 2011 ble først oversendt regionen, og tilsynelatende først skrevet, 28. november 2012, etter at mitt kontor hadde bedt om å få årsmeldingene tilsendt fra KSF. Tilsynsrådet for region nord leverte ikke årsmelding for 2011 før i januar 2013. Det er ikke kjent om årsmeldingene har blitt etterlyst fra kriminalomsorgens side.
Selv om en leder av et tilsynsråd er syk eller på annen måte indisponert til å skrive en årsmelding, må det forventes at andre i rådet påtar seg oppgaven. Det er lite tillitvekkende at flere råd på denne måten setter seg ut over retningslinjene. Jeg er ikke kjent med om det er gitt informasjon til regionene om virksomheten i de aktuelle årene ut over det nevnte e-brevet. Uansett vil en slik redegjørelse ikke kunne erstatte en skriftlig årsmelding.
Samlet sett etterlater gjennomgangen et inntrykk av at tilsynsvirksomheten og innrapporteringen ikke har vært viet tilstrekkelig oppmerksomhet fra sentrale myndigheter. Jeg har også merket meg at enkelte tilsynsråd tar opp samme problemstilling eller stiller samme spørsmål flere år, uten at det blir noen avklaring. Ett eksempel er opplysningen fra Tilsynsrådet for region vest om at mange utenlandske innsatte ikke kjenner til tilsynsrådet, og at det bør utarbeides informasjonsmateriell på ulike språk. Dette ble tatt opp i årsmeldingene for årene 2009 – 2011, og skal også ha vært et tema under møtet med KSF i 2010. «Det savnes fortsatt oppfølging fra departementets side …» heter det i årsmeldingen for 2011. Manglende tilbakemelding på et slikt punkt, som må sies å være sentralt for en forsvarlig tilsynsvirksomhet, er bekymringsfullt. Det antas at behovet for informasjonsmateriell er det samme i de andre regionene. Innsatte vil vanskelig kunne nyttiggjøre seg av tilsynsrådene hvis de ikke kjenner til rådenes eksistens og funksjon. Det er også bekymringsfullt at rapportering om manglende tilgang til tolk heller ikke synes å ha fått en avklaring, noe tilsynsråd i flere regioner har tatt opp.
Det er positivt at KSF nå vil tilstrebe mer enhetlige årsmeldinger, slik at det kommer klart frem hva slags arbeid som har vært gjort og hvilke temaer som har vært sentrale ved tilsynene. I dag er det som nevnt store forskjeller i hvordan dette gjøres, noe som påvirker kriminalomsorgens mulighet til innsyn i virksomheten og muligheter for en viss styring. Et eksempel som kan nevnes er hentet fra Norges største fengsel, Oslo fengsel, med ca. 392 plasser, der tilsynsrådet hadde sju tilsynsbesøk i 2010. Det eneste som sies om dette fengselet i årsmeldingen er følgende: «Påstått lang saksbehandlingstid på søknader, hvilket blant annet kan gjøre klageadgangen uaktuell/illusorisk.» Dette gir svært lite informasjon om forholdene i fengselet og det arbeidet som gjøres av tilsynsrådet.
Jeg vil tilføye at det også kan være behov for å bevisstgjøre regionene og de enkelte tilsynsråd om hva som særlig kan være av interesse å bringe videre. I ombudsmannssak 2007/1089, etter et besøk til Vadsø fengsel, påpekte jeg dårlige materielle forhold ved særlig en dobbeltcelle, forhold som var kjent for tilsynsrådet. Regionen hadde imidlertid ikke blitt informert. Etter at dette ble tatt opp, besluttet regionen straks å omgjøre dobbeltcellen til en enkeltcelle. Saken viser at klart uholdbare forhold ikke nødvendigvis rapporteres videre av tilsynsrådet. Dette kan skyldes manglende veiledning i rollen som tilsynsråd og manglende opplæring.
Som nevnt ønsker mange tilsynsråd nærmere kontakt med overordnet nivå innen kriminalomsorgen og uttrykker frustrasjon over manglende dialog og tilbakemeldinger. Om årlige møter mellom KSF og lederne av tilsynsrådene i tilstrekkelig grad vil dekke rådenes behov, er nok tvilsomt. Etter mitt syn er det også grunn til å vurdere nærmere hvilken kontakt det er og bør være mellom tilsynsrådene og den enkelte region.
Det fremgår også av retningslinjene at det skal føres tilsynsprotokoll etter hvert besøk. Denne siden av rapporteringen har jeg ikke undersøkt nærmere. I brevet hit har imidlertid departementet uttalt følgende om dette:
«For å sikre forsvarlig saksbehandling, notoritet og rettsikkerhet, erkjenner KSF at regelverket og kontrollvirksomhet bør sørge for at saker som tas opp, blir nedtegnet, at uttalelser innhentes og at tilbakemeldinger gis».
Jeg oppfordrer derfor departementet/KSF til å vurdere å gi nærmere retningslinjer også for føring av tilsynsprotokoll.
6. Økonomiske rammebetingelser
6.1 Observasjoner før foreleggelsen
Det er særlig Tilsynsrådet for region nordøst som i sine årsmeldinger har signalisert at de økonomiske rammebetingelsene har vært for dårlige. I årsmeldingen for 2008 rapporteres det om nedtrappet tilsynsvirksomhet «som følge av at regionen halverte tilsynsrådets budsjett». Dette har ført til dårligere kontakt med de innsatte og problemer med å gi innsatte tilbakemelding. I årsmeldingen for 2009 fremgår det at rådet «i praksis har små muligheter til å følge opp enkeltsaker». I brev 16. februar 2010 til KSF heter det:
«At tilsynsrådenes budsjetter fastsettes av regionene, fremstår som dårlig forenelig med den uavhengighet Stortinget har forutsatt at tilsynsrådene skal ha.»
Rådet mener at det ikke er tilstrekkelig med midler til å gjennomføre tilsyn «så ofte som nødvendig» i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.
6.2 Departementets kommentarer
I sitt svar har departementet uttalt følgende om de økonomiske sidene ved driften av tilsynsrådene:
«Av tilbakemelding fra regiondirektørene til KSF fremgår at ved tre regioner (region øst, sør og sørvest) har det ikke vært satt av en særskilt sum til budsjett for tilsynsrådene. Tilsynsrådene har sendt regninger til regionene som har refundert utgiftene. Redegjørelsene fra region nord og vest opplyser ikke eksplisitt om de tildeler budsjett eller ikke. Fra region nordøst er tilbakemeldingen følgende: «Tilsynsrådet for region nordøst får hvert år tildelt eget budsjett.»
KSF vil presisere at tilsynsrådene må gis økonomiske rammebetingelser som er tilstrekkelig gode til at de kan utøve sin virksomhet i henhold til gjeldende regelverk. Siden det synes å være ulik praksis i regionene når det gjelder økonomiske betingelser for virksomheten er dette et forhold KSF vil ta opp i styringsdialogen.»
6.3 Mine merknader
Jeg deler KSFs syn på behovet for tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser som en nødvendig forutsetning for å fylle tilsynsrollen. For de regionene som har refundert utgifter fortløpende, er økonomien ikke rapportert å ha vært en begrensende faktor for tilsynsrådets aktiviteter. Det fremgår imidlertid av årsmeldingen for 2011 fra Tilsynsrådet for region nord at en planlagt felles samling for rådets medlemmer ble utsatt til året etter av «budsjett- og ressursmessige grunner». Jeg har også notert meg at et varamedlem i Tilsynsrådet for region øst trakk seg fra vervet i 2007 fordi vedkommende ikke fikk godtgjøring for reisetid.
Det er mer problematisk med et fastlagt budsjett, slik region nordøst har praktisert. Tilsynsrådet, som har tilsyn med store og «tunge» institusjoner som Ila fengsel og forvaringsanstalt og Ullersmo fengsel, har opplyst at aktivitetene er redusert, og rådet mener at tilsynshyppigheten er for lav. Regionen på sin side har imidlertid ikke ansett utilstrekkelige budsjetter som en begrensende faktor. Jeg kan ikke ta stilling til denne uenigheten. Det er imidlertid klare prinsipielle betenkeligheter med en ordning der den etaten som blir gjenstand for tilsyn og kontroll, selv fastsetter de økonomiske rammene for denne kontrollen. Regionen har riktignok selv et tilsynsansvar overfor enhetene innen regionen, jf. KSFs retningslinjer til straffegjennomføringsloven m.v. punkt 2.1. Slik sett kan tilsynsrådet sees på som et nyttig redskap og en samarbeidspartner. Likevel vil tilsynsrådets påpekninger og kritikk kunne ramme regionen selv som overordnet myndighet. Tilliten til tilsynsrådenes arbeid og uavhengighet kan også bli svekket ved en slik ordning.
Jeg anbefaler departementet å gjennomgå nærmere hvordan den økonomiske styringen best skal skje både praktisk og prinsipielt. De økonomiske rammebetingelsene anbefales også gjennomgått kritisk. Mitt inntrykk er at både de uklare økonomiske rammebetingelsene og tilfeldig økonomisk styring bidrar til å svekke tilsynsrådenes evne til å gjennomføre sin oppgave på en forsvarlig måte.
7. Enkelte overordnede spørsmål
7.1 Spørsmålene i foreleggelsen
Gjennomgang av årsmeldingene for 2007 – 2009 og annet materiale kunne tyde på at tilsynsordningen på sentrale områder ikke er i tråd med retningslinjene til straffegjennomføringsloven. Det var også grunn til å spørre om tilsynsordningen er tilfredsstillende ut fra mer alminnelige krav til forsvarlig offentlig tilsyn og saksbehandling. Videre ble det bedt om KSFs syn på om dagens tilsynsordning tilfredsstiller Europarådets ministerkomites rekommandasjon Rec(2006)2 pkt. 92 og 93.
7.2 Departementets merknader
Etter KSFs vurdering viser gjennomgangen av årsmeldingene at mange tilsynsråd synes å fungere tilfredsstillende og i tråd med retningslinjene til straffegjennomføringsloven. Flesteparten av sakene som er tatt opp av tilsynsrådene, er løst lokalt. De fleste tilsynsråd melder at samarbeidet med enhetslederne har fungert godt. Samtlige råd som har levert årsmelding, har opplyst at de ikke har funnet alvorlige brudd på gjeldende regelverk, men at de har påpekt andre forhold de mener er kritikkverdige. Departementet har opplyst at det tar sikte på å «igangsette oppfølgingen» av spørsmålet i St.meld. nr. 37 (2007 – 2008) «Straff som virker», «om ordningen med tilsynsråd tilfredsstiller de krav som må stilles til å være en uavhengig og aktiv kontrollinstans».
Når det gjelder De europeiske fengselsreglene (rekommandasjon), er tilsynsrådsordningen ikke vurdert opp mot de siste endringene av disse.
7.3 Mine merknader
Jeg er enig i at årsmeldingene viser at de fleste saker løses lokalt, slik som forutsatt, og at rådene ikke har funnet alvorlige brudd på gjeldende regelverk. Rådene har imidlertid rapportert om ulike utfordringer og problemer som kan utgjøre regelbrudd, for eksempel underbruk av tolker. Det er ikke rapportert om manglende adgang til fengslene/enhetene, lite informasjon fra enhetene eller andre praktiske hindringer for arbeidet ut over de grensene taushetsplikten antas å sette. Likevel rapporterer flere tilsynsråd om at anmeldte besøk ikke er tilstrekkelig varslet på forhånd, slik at innsatte har hatt begrensede muligheter til å forberede seg og samordne henvendelser til tilsynsrådet. Manglende informasjon om tilsynsrådet på ulike språk og utlendingers manglende kjennskap til tilsynsråd er også rapportert. Tilsynsrådenes virksomhet er i stor grad basert på samtaler med innsatte, og andelen utenlandske innsatte er høy – 33 prosent per 1. mars 2012 ifølge publikasjonen Aktuelt for kriminalomsorgen nr. 1 2012. Manglende informasjon kan derfor være et alvorlig hinder for et effektivt tilsyn. Som nevnt har økonomiske rammebetingelser vært opplevd som en begrensende faktor for i alle fall ett tilsynsråd.
Med noen unntak synes samarbeidet med fengselslederen/enhetslederen å være godt, og rådene synes jevnt over å bli tatt på alvor. Også her finnes det imidlertid unntak (region nordøst). Hvert tilsynsråd synes videre å prioritere langtidsdømte og fengsler med høyt sikkerhetsnivå, slik som forutsatt. At noen tilsynsråd ikke besøker friomsorgen, selv om de etter retningslinjene «bør» det, er synliggjort i årsmeldingene og synes å være godtatt av regionen og KSF der ingen tilbakemelding er gitt.
Det er slående og klart uheldig at tilsynsrådene, med en funksjonstid på bare to år, kommer sent i gang med sitt arbeid etter oppnevningen. Ett tilsynsråd har synliggjort i brev til departementet at det fortsatt anses å være i funksjon inntil det nye rådet er konstituert (region sør), men ellers er det uvisst om regionene kan sies å ha noe tilsynsråd overhodet i en lengre periode hvert annet år. Når det er eksempler på at tilsyn først kommer i gang i juni måned etter sen oppnevning fra KSF/departementet og sent oppstartsmøte i rådet selv, kan ikke ordningen etter mitt syn sies å fungere i tråd med Stortingets intensjon eller intensjonene i retningslinjene til loven. Kriminalomsorgen selv har dessuten opplyst at Tilsynsrådet for region sør ikke har fungert etter intensjonene i 2009 – 2010. Nytt råd ble først oppnevnt for året 2011 i september måned, og dette året ble det ifølge årsmeldingen bare foretatt to tilsynsbesøk i hele denne regionen (til Ringerike fengsel). Jeg har også merket meg at tilsynsaktiviteten i region nordøst synes å ha vært uvanlig lav i 2011, noe som kan ha sammenheng med oppnevning av ny leder «våren 2011», jf. e-brev fra lederen til KSF 20. februar 2012. Det ble for eksempel bare gjennomført to tilsyn ved Ila fengsel og forvaringsanstalt i 2011.
Manglende utarbeidelse av årsmelding er videre i direkte strid med retningslinjene. At melding i enkelte tilfeller ikke er skrevet to år på rad, er vanskelig å forstå.
Det er også etter mitt syn slående at det vide og noe vage mandatet – å påse at behandlingen av innsatte er i tråd med «gjeldende rett» – ikke synes å være ledsaget av veiledning eller tilstrekkelige virkemidler for tilsynsrådene. Selv om rådene «bør» ha et medlem som er eller har vært dommer, vil de fleste medlemmene som regel ikke ha juridisk kompetanse. I region nord var det for eksempel tolv medlemmer i 2011, hvorav bare to var jurister. Tilsynsrådet for region vest har i årsmeldingen for 2011 uttrykkelig ønsket at nestlederen også har juridisk kompetanse.
Tilsynene er uansett organisert slik at det gjerne er ett eller to medlemmer som oppsøker hver enhet/hvert fengsel. At tilsynsrådet er utstyrt med en juridisk kompetent person, har mindre betydning for det enkelte tilsyn, med mindre det er tett samarbeid innad i rådet og regelmessige konsultasjoner. Dette rapporteres det ikke om, og det er ikke gitt noen sentrale føringer etter det jeg kan se. Derimot er det dokumentert at retningslinjenes anbefaling om møte i rådet to ganger per år ofte ikke ble fulgt – i den grad rådene har rapportert om dette overhodet. Det kan også se ut til at det i praksis er en inspektørordning som er etablert flere steder, der inspektøren(e) ikke nødvendigvis har særlig faglig kompetanse. Hvilken veiledning som gis den enkelte, synes å være opp til regionene og det enkelte tilsynsråd ved oppstartsmøtet. Ved suppleringer i funksjonsperioden er det godt dokumentert at det oppstår spesielle utfordringer.
Denne måten å organisere tilsyn på er svært sårbar og personavhengig. Videre synes det ikke å være noen administrative støttefunksjoner eller lignende som rådene kan nyttiggjøre seg av. Det er gitt retningslinjer om føring av tilsynsprotokoll, der «opplysninger om besøket, varigheten og om de forhold medlemmet måtte ha noe å bemerke til», skal fremgå. Det er ikke ut over dette gitt noen føringer om behandling av post, arkivering, tilbakemelding til innsatte eller lignende. Det synes altså ikke å være administrative ressurser å trekke på og få formelle rammer som regulerer tilsynene. Mandatet oppleves som uklart av rådene selv, og arbeidsoppgavene er ikke klart definert. Det er også store forskjeller tilsynsrådene imellom.
Skal tilsynsrådene fungere som en reell kontrollordning, og skal denne kontrollordningen inngi tillit blant de innsatte som kriminalomsorgen har ansvar for, må det etter mitt syn nå tas noen overordnede grep. Først og fremst bør det avklares hva KSF konkret forventer av tilsynsrådene. Dernest må rådene gis virkemidler for å kunne innfri forventningene. I alle fall må rutiner for rekruttering, opplæring og veiledning gjennomgås. En tettere dialog mellom tilsynsrådene og regionene/KSF er sterkt etterspurt av flere tilsynsråd og synes å være hensiktsmessig. Det er også av vesentlig betydning at de økonomiske rammebetingelsene blir klarere definert.
Jeg antar at den gjennomgangen KSF nå skal foreta i tråd med Stortingsmelding nr. 37 (2007 – 2008) vil inkludere ovennevnte punkter. Jeg forstår departementet slik at ordningen også skal vurderes i lys av De europeiske fengselsreglene. Ut fra den kunnskap jeg har om tilsynsrådene, er det vanskelig å se at de i dag kan sies å være en «aktiv kontrollinstans med kompetanse og ressurser som sikrer tilstrekkelig innsyn i kriminalomsorgens virksomhet», slik stortingsmeldingen formulerer det. Imidlertid ser også tilsynsrådene mange steder ut til å fungere godt, de synes å ha gode påvirkningsmuligheter overfor mange fengsler og andre enheter i kriminalomsorgen, og de synes å ha en viktig funksjon.
Jeg ønsker å bli orientert om KSFs videre gjennomgang av tilsynsrådsordningen i kriminalomsorgen.