A er bidragsmottaker for to barn. Bidragspliktige hadde høy inntekt som lege, inntil han i 2008 utvandret til landet X og begynte å arbeide som lege der. Det forelå da en privat bidragsavtale. I august 2010 fremsatte bidragspliktige krav overfor Nav Internasjonalt om offentlig fastsetting av bidraget og fremla diverse dokumentasjon for inntekten i X, herunder bekreftelse fra regnskapsfører på inntektene de tre siste månedene. Omregnet utgjorde dette en årsinntekt som med dagens valutakurs tilsvarer ca ett tusen norske kroner. Nav Internasjonalt kom i vedtak 23. november 2010 til at denne inntekten var lav, også i det aktuelle landet, og skjønnsfastsatte bidragspliktiges inntekt til ca 225 000 NOK. I vedtaket ble det uttalt at dette var en vesentlig lavere inntekt enn den han hadde i Norge, men samtidig relativt høy i det landet han nå bodde.
Etter klage fra bidragspliktige omgjorde Nav Klageinstans den skjønnsfastsatte inntekten til ca 120 000 NOK, basert på innhentet statistikkmateriale over inntekten til «health professionals (except nursing)» i det aktuelle landet i 2008.
Bidragsmottakeren brakte saken inn for ombudsmannen. Hun mente at en urimelig stor del av forsørgeransvaret ble overført på henne ved at Nav synes å akseptere at bidragspliktige forlot en godt betalt stilling i Norge for å etablere seg med en vesentlig lavere inntekt i et annet land. Videre har hun også satt spørsmålstegn ved både statistikkmaterialet og bidragspliktiges faktiske tilknytning til landet.
Saken ble herfra tatt opp med Nav Klageinstans. Det ble vist til at det følger av forskrift 15. januar 2003 nr. 123 om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 4 fjerde ledd, tredje punktum at inntekten skal fastsettes etter skjønn dersom en av foreldrene er uten inntekt, eller inntekten er vesentlig lavere enn det han eller hun burde oppnå ut fra utdanning og evner, uten at forelderen kan gi en rimelig grunn til at inntekten ikke er høyere. Nav Klageinstans ble bedt om å redegjøre for om et ønske om å bosette seg i et lavkostland alene utgjør en rimelig grunn for å gå vesentlig ned i inntekt, eller om det også i disse tilfellene skal foretas en konkret vurdering av rimeligheten. Det ble vist til at Nav Klageinstans i vedtaket blant annet viste til Norges forpliktelser gjennom EØS-avtalen, herunder bidra til fri flyt av arbeidskraft. På denne bakgrunn ble det bedt om en nærmere redegjørelse for om skjønnsfastsetting av inntekt basert på norske forhold, kunne utgjøre et brudd på EØS-avtalen i dette tilfellet. Forholdet til Norges forpliktelser etter FNs konvensjon om barns rettigheter, herunder at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, ble også bedt kommentert. Videre ble det vist til at klageinstansen i vedtaket hadde tatt utgangspunkt i statistikk fra 2008. Bidragsmottakeren hadde i klagen hit vist til at nyere statistikk var tilgjengelig og lagt ved inntektsrapporter utarbeidet av et selskap i landet bidragspliktige arbeidet. Under henvisning til at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17, ble det bedt redegjort for grunnlaget for Navs valg av statistikkmateriale.
Nav Klageinstans svarte slik :
«1. Vurdering av hva som utgjør en rimelig grunn
NAV Klageinstans vil innledningsvis bemerke at saker der en av partene er bosatt eller arbeider og betaler skatt i utlandet reguleres av F15.01.2003 nr 123 Forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 11 litra b. Bidraget skal fastsettes skjønnsmessig i disse tilfellene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i rundskriv til bestemmelsen gitt nærmere retningslinjer for hvordan bestemmelsen skal praktiseres. Fra rundskrivet hitsettes:
«Den skjønnsmessige vurderingen baserer seg på foreldrenes innbyrdes plikt til å forsørge barnet etter deres økonomiske kår og evne, jf. barneloven § 66. Fastsettelsen gjøres med utgangspunkt i barneloven § 71 første ledd første punktum der det går fram at det skal fastsettes en underholdskostnad for barnet som fordeles mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres.
Bestemmelsene i fastsettelsesforskriften §§ 2 – 10 danner grunnlaget for de faktorene som vurderes ved fastsettelse av bidrag etter skjønn. Bidraget fastsettes som et månedlig enkeltbeløp der fradrag eller tillegg som følger av fastsettelsesforskriften §§ 3, 6, 9 og 10 inngår i den helhetlige vurderingen av størrelsen av bidraget.
Fastsettelse av bidrag etter forskriften § 11 bokstav b skal i størst mulig grad bygge på et objektivt grunnlag der tilgjengelig nasjonal og internasjonal statistikk om de økonomiske forholdene i de ulike landene danner rammene for skjønnsutøvelsen. Foreldrenes innbyrdes inntekt i deres bostedsland og barnets underholdskostnad sammenholdes med statistikk over skattenivå, forbruks- og boutgifter mv.-»
NAV Klageinstans vurderer følgelig at forskriftens § 4 om fastsettelse av partenes inntektsgrunnlag kun er retningsgivende i så måte, og således vil inngå i den skjønnsmessige fastsettelsen av bidraget når en part er bosatt i utlandet.
(…)
NAV Klageinstans legger i utgangspunktet ikke til grunn at utvandring i seg selv utgjør en rimelig grunn til å gå vesentlig ned i inntekt. Etter forskrift § 11 litra b, jf. barneloven § 66 foretas den skjønnsmessige fastsettelsen av bidraget på en vurdering av hvorvidt vedkommende utnytter sin inntektsevne. Det faktum at en part flytter til et lavkostland er et av flere moment i vurderingen, på lik linje med om for eksempel en part skulle ha sagt opp en godt betalt stilling til fordel for en mindre godt betalt stilling. Som det fremgår av NAV Klageinstans sitt vedtak av 31.10.11 er en rekke momenter relevante ved vurderingen av om bidragspliktige utnytter sin inntektsevne ved å flytte til et land med lavere kostnadsnivå enn Norge, herunder tilknytning, muligheter for arbeid innen sitt yrke og så videre.
I utgangspunktet vil det være uten betydning for vurderingen etter forskrift § 11 litra b om parten flytter til et land innenfor eller utenfor EØS-området. Etter NAV Klageinstans sin oppfatning vil Norges forpliktelser etter EØS-avtalen således utgjøre et av flere tolkningsmoment ved vurderingen av om en part utnytter sin inntektsevne. Det vises i denne sammenheng til Oslo tingretts dom TOSLO-2006- 44596, hvor retten uttaler at et resultat som pålegger en part å opprettholde et norsk lønnsnivå i bidragsperioden kan være problematisk i forhold til EØS-avtalens prinsipp om fri flyt av arbeidskraft, da det i realiteten vil innebære at norske myndigheter gjennom økonomiske virkemidler forhindrer parten å ta tilsvarende avgjørelsen.
Hva angår Norges forpliktelser etter FNs konvensjon om barns rettigheter, og hensynet til barnets beste, jf. art. 3 (1), legger NAV Klageinstans til grunn de retningslinjer som er oppstillet i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til forskriftens § 11 litra b. Det er ikke opp til NAV Klageinstans å vurdere hvorvidt lovgiver oppfyller Norges folkerettslige forpliktelser gjennom forskriftsbestemmelser og retningslinjer til disse.
2. Sakens opplysning.
NAV Klageinstans skal i størst mulig grad basere skjønnsfastsettelsen på offentlig tilgjengelig og anerkjent statistikk. NAV Klageinstans har verken anledning eller kompetanse til å vurdere påliteligheten av private tilbyderes statistikkmateriale. Central Statistics Office i X tilsvarer norsk Statistisk Sentralbyrå, og antas dermed å ha hovedansvaret for å dekke det offentliges behov for statistikk om det polske samfunnet. NAV Klageinstans anser derfor vårt valg av statistikkmateriale i herværende sak som forsvarlig med hensyn til sakens opplysning. Det bemerkes for øvrig at saksbehandler var i telefonisk kontakt med statistikkbyrået i forbindelse med innhenting av opplysningene om inntektsnivået for den aktuelle inntektsgruppe.»
Kopi av klageinstansens brev og dommen fra Oslo tingrett ble forelagt bidragsmottakeren, som opprettholdt sine synspunkter.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
« 1. Det rettslige utgangspunktet
Det følger av lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) § 66 at begge foreldrene har plikt til å forsørge sine barn etter evne. Videre følger det av § 71 at det ved offentlig fastsettelse av bidrag skal settes slik at kostnadene fordeles mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekt.
Med hjemmel i sistnevnte bestemmelse har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gitt forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot, der det er gitt nærmere regler om hvordan bidraget skal beregnes. Hovedregelen er at faktisk inntekt skal legges til grunn, jf. forskriften § 4 første ledd.
Av § 4 fjerde ledd annet punktum fremgår det at skjønnsfastsetting av inntekt skjer når parten er uten inntekt, eller denne er vesentlig lavere enn det han eller hun burde oppnå ut fra utdanning og evner, uten at parten kan gi en rimelig grunn til at han eller hun ikke har inntekt eller at inntekten ikke er høyere. Etter forskriften § 11 bokstav b skjer slik skjønnsfastsetting også når partene er bosatt, arbeider eller betaler skatt i utlandet. sammenhengen mellom disse to bestemmelsene i § 4 og § 11 gir grunn til noen bemerkninger.
Unntaksregelen om skjønnsfastsetting etter § 4 fjerde ledd forutsetter at det foretas flere ulike vurderinger. Det skal vurderes hva som er inntektsevnen. Hvis faktisk inntekt er lavere enn det inntektsevnen tilsier, skal det vurderes om parten har «rimelig grunn» til den lave inntekten. Foreligger det ikke «rimelig grunn», skal så inntekten
skjønnsberegnes.
I saker hvor en part bor i utlandet, følger det direkte av forskriften § 11 bokstav b at inntekten skal skjønnsfastsettes. Det er dermed ikke fullt ut de samme vurderingene som skal foretas i slike saker, for eksempel er det da ikke en forutsetning for skjønnsfastsetting at det foretas en vurdering av om det er «rimelig grunn» for den lave inntekten.
Ut fra bestemmelsenes ordlyd og sammenhengen i regelverket synes det likevel slik at føringene gitt i § 4 også får betydning ved skjønnsfastsetting etter § 11. I en slik skjønnsmessig vurdering vil det i utgangspunktet kunne være en rekke momenter som er relevante. Det kan være grunn til å se på hva som er det sentrale i en slik vurdering. Inntektsevnen fremstår som sentral etter § 4 fjerde ledd, og i dette ligger det vanligvis en vurdering av flere personlige forhold, som alder, utdanning og yrkeserfaring. Spørsmålet er om dette er like sentralt ved skjønnsfastsetting etter § 11 bokstav b, fordi en part bor i utlandet. Det er da nærliggende å se på hva som er begrunnelsen for regelen om automatisk skjønnsfastsetting i slike situasjoner. Bidragsregelverket er basert på en kostnadsmodell – en fordeling mellom foreldrene av utgiftene underholdet til barnet koster. Dette vanskeliggjøres når en part bor i et land med et annet kostnadsnivå enn Norge. Regelen om skjønnsfastsetting synes å være begrunnet med at det da kan tas hensyn til variasjoner i kostnads- og inntektsnivåene. I retningslinjene er det fremhevet at en fastsetting etter § 11 bokstav b i «størst mulig grad skal bygge på et objektivt grunnlag der tilgjengelig nasjonal og internasjonal statistikk om de økonomiske forholdene i de ulike landene danner rammene for skjønnsutøvelsen.» Spørsmålet er så om fastsettingen i størst mulig grad skal baseres på objektiv statistikk om de økonomiske forholdene i det aktuelle landet, slik at dette blir det sentrale ved skjønnsfastsettingen i denne type saker, eller om også mer personlige forhold, som for eksempel grunnen til at man flyttet fra Norge og tilknytningen til det aktuelle landet, har betydning. Ordlyden gir ikke anvisning på en særskilt form for skjønnsfastsetting. Sammenhengen med føringene gitt i forskriften § 4 tilsier også at det skal foretas en bred vurdering, men slik at det også skal ses hen til det aktuelle landets kostnads- og inntektsnivå.
Samlet sett må det sentrale være om parten utnytter sin inntektsevne og inntektsmuligheter, og statistisk materiale blir et hjelpemiddel i denne vurderingen. I denne saken har førsteinstansen foretatt en slik bred vurdering. Jeg oppfatter det slik at klageinstansen også mener at det skal foretas en bred vurdering, men er likevel i tvil om det er det som ble gjort i vedtaket. Det fremstår som om det ble lagt vesentlig vekt på statistiske opplysninger om kostnads- og inntektsnivået i X.
2. Forholdet til EØS-avtalen
EØS-avtalens prinsipp om fri flyt av arbeidskraft ble vurdert av klageinstansen og tillagt vekt i den skjønnsmessige vurderingen.
Klageinstansen har i vedtaket og i brev hit lagt til grunn at en forventning om at bidragspliktige opprettholder sitt tidligere inntektsnivå innebærer at han «plikter å forbli boende i Norge» og «norske myndigheter gjennom økonomiske virkemidler forhindrer parten å ta tilsvarende arbeid i et annet EØS-land». Likevel har klageinstansen også presisert at flytting til et lavkostland i seg selv ikke utgjør noen rimelig grunn til å gå ned i inntekt, samt at det er uten betydning om flyttingen skjer til et land i eller utenfor EØS. Videre har Nav Klageinstans uttalt at EØS-avtalen utgjør «et av flere tolkningsmoment ved vurderingen av om en part utnytter sin inntektsevne».
Dersom skjønnsfastsetting med utgangspunkt i norsk inntektsnivå må sies å være i strid med Norges internasjonale forpliktelser, er jeg i tvil om det er riktig å se på EØS-avtalen som et «tolkningsmoment». Jeg oppfatter imidlertid klageinstansen slik at EØS-avtalen ikke anses å være et hinder for å anvende de norske bidragsreglene, noe jeg slutter meg til. Selv om partene kan be om at bidraget blir offentlig fastsatt, er bidrags- og underholdsplikten i utgangspunktet en privat forpliktelse. Dette innebærer at det som utgangspunkt må stilles krav om at en forelder innretter seg etter denne forpliktelsen, også ved flytting ut av Norge.
I vedtaket oppfatter jeg det slik at klageinstansen har lagt vesentlig vekt på EØS- avtalen, da det ble konkludert med at det er de økonomiske forholdene i X som må legges til grunn ved vurderingen av saken. Samtidig er det sagt at bidragspliktige gjennom sine valg ikke uten videre skal kunne forskyve forsørgingsplikten over på den annen part eller det offentlige.
For øvrig antar jeg at den tingrettsdommen, som klageinstansen har vist til, må tillegges begrenset vekt. Selv om det er likhetstrekk mellom vurderingstemaet i dommen og i denne saken, dreier det seg om to ulike saksforhold, og ordlyden i forskriften § 11 bokstav b er endret siden dommen ble avsagt.
Etter dette mener jeg at det er begrunnet tvil knyttet til om det ble lagt til grunn en riktig forståelse av EØS-avtalens betydning i saken. Under henvisning til min konklusjon under punkt 1, finner jeg derfor grunn til å be om at saken behandles på nytt.
3. Valg av statistikkmateriale
På spørsmålet herfra om valg av kilde for statistikkmateriale, har Nav Klageinstans svart at de ikke har grunnlag for å vurdere påliteligheten av private statistikkbyråers materiale. Klageinstansen har videre uttalt at opplysningene som ble brukt, stammer fra det som i X tilsvarer norsk Statistisk Sentralbyrå, og at de i forbindelse med vedtaket var i kontakt med byrået per telefon.
Spørsmålet om sakens opplysning på dette punktet gir ikke grunn til merknader fra min side.
4. Bidragspliktiges tilknytning til X
Klageinstansen la også vekt på bidragspliktiges tilknytning til X. Jeg er enig at det dette er et relevant hensyn, men vil bemerke at det kan synes å være noe tvil om de nærmere faktiske forholdene rundt dette. Flere steder i saksdokumentene, herunder i klageinstansens vedtak, er det vist til at bidragspliktige, gjennom sin prosessfullmektig, har opplyst at hans foreldre er bosatt i X, og det synes også å ha blitt lagt til grunn som en del av sakens bakgrunn. Det er imidlertid vanskelig å se at dette følger direkte av advokatens brev. Bidragsmottakeren har i klagen hit opplyst at bidragspliktiges mor er bosatt i Norge, og at han ikke har familie i X. Hun har også satt spørsmålstegn ved bostedshistorikken som er lagt til grunn av klageinstansen.
Dette punktet ble ikke tatt opp i foreleggelsen herfra, men forholdene rundt dette bør søkes avklart ved den fornyede behandlingen.
5. Barnekonvensjonen
Det følger av FNs konvensjon om barns rettigheter at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Da denne saken ble tatt opp herfra, ble Nav Klageinstans bedt om å kommentere forholdet til konvensjonen.
Klageinstansen har vist til aktuelt rundskriv og uttalt at det «ikke er opp til Nav Klageinstans å vurdere hvorvidt lovgiver oppfyller Norges folkerettslige forpliktelser gjennom forskriftsbestemmelser og retningslinjer til disse».
Forvaltningen har ved tolkning og skjønnsutøvelse i enkeltsaker plikt til å vurdere å ta hensyn til de folkerettslige forpliktelsene som følger av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av. Plikten for offentlig forvaltning til å ta hensyn til våre internasjonale menneskerettighetsforpliktelser er fastslått i Grunnloven § 110 c første ledd.
Dette må innebære at Nav Klageinstans har et selvstendig ansvar for å vurdere forholdet til menneskerettighetene i sin behandling av enkeltsaker. Klageinstansens svar hit reiser tvil om det ble gjort i denne saken.
6. Konklusjon
Jeg har kommet til at det er tvil knyttet til flere av punktene i saken og ber derfor om at den behandles på nytt. I den forbindelse minnes det om at bidragspliktige ikke har vært part i behandlingen av saken her.»