Kommunen lyste høsten 2010 ut en stilling som økonomikonsulent. Stillingen hadde vært ledig siden årsskiftet. Hovedarbeidsoppgavene var regnskapsoppfølging og fakturabehandling. Under punktet «kvalifikasjoner for stillingen» i utlysingsteksten stod det:
«Utdanning fra høyskole og praksis innen kommunal økonomiforvaltning.
Personlig egnethet vil bli vektlagt. Gode samarbeidsegenskaper.»
Det var åtte søkere til stillingen. To av søkerne var autoriserte regnskapsførere og skilte seg ut som de mest aktuelle. A opplyste å ha 28 års erfaring fra kommunal økonomiforvaltning, hvorav 26 år var i samme kommune. Han var på tidspunktet økonomisjef i en kommune i nærheten.
I rådmannens innstilling het det:
«Av de to søkerne som av formalkompetanse sto likt, ble den som hadde minst
ansiennitet valgt grunnet alderssammensetningen i avdelingen, og at den andre var betegnet som overkvalifisert da han hadde vært økonomisjef i kommunen, og per tiden er ansatt som økonomisjef i en annen kommune.»
Klageren ble på denne bakgrunnen innstilt som nr. 2. Søkeren som ble tilbudt stillingen, takket ja til den.
A klaget saken inn for ombudsmannen. Vedkommende som ble tilsatt hadde ikke arbeidserfaring innen kommunal økonomiforvaltning, og A mente seg derfor forbigått. Under intervjuet hadde det blitt uttrykt at hans kvalifikasjoner var høyere enn det kommunen hadde behov for. Intervjugruppen hadde også vært interessert i å få klarhet i om han ville søke andre stillinger som ble ledige. På grunn av pendlertilværelse var han interessert i denne stillingen, som for ham ikke innebar pendling. Overfor økonomisjefen hadde han etter intervjuet gitt uttrykk for at han også kom til å søke andre stillinger. Han ville forholde seg til arbeidskontrakten, men kunne selvsagt ikke gi en garanti for hvor lenge han kom til å bli i stillingen.
Ombudsmannen stilte spørsmål til kommunen om tilsettingen. Kommunen ble bedt om å redegjøre for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av de to kandidatene, særlig vurderingen av realkompetanse og personlig egnethet. De to hensynene som ut fra innstillingen syntes å ha vært vektlagt ved tilsettingen – alderssammensetningen og at A ble ansett overkvalifisert – ble hver for seg bedt vurdert opp mot reglene som følger av det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet som gjelder ved tilsettinger i offentlig forvaltning. Ombudsmannen ønsket også en redegjørelse for om kommunen anså det sannsynlig at A kom til å søke seg til andre stillinger innen relativt kort tid, og om dette i så fall ble tillagt vekt ved tilsettingen. Det ble videre stilt spørsmål knyttet til utlysingsteksten og i hvilken grad «praksis innen kommunal økonomiforvaltning» var å anse som et kvalifikasjonskrav for stillingen.
Kommunen besvarte henvendelsen. Klageren har ikke hatt ytterligere kommentarer.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Generelt
Målet med en tilsetting vil normalt være å finne frem til den av søkerne som etter en helhetsvurdering anses best kvalifisert for stillingen. Ved kvalifikasjonsvurderingen må det tas utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysingsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. For øvrig vil sentrale momenter være utdanning (formell kompetanse), praksis (realkompetanse) og personlig egnethet. Etter omstendighetene vil også andre momenter kunne være aktuelle. Hvilke hensyn forvaltningsorganet lovlig kan ta, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte saken.
I punkt 2 foretas det en vurdering av tilsettingen opp mot utlysingsteksten. Det fremkom i innstillingen at det ble lagt avgjørende vekt på alderssammensetningen og at A ble ansett overkvalifisert. I punkt 3 vurderes adgangen til å vektlegge alderssammensetningen ved arbeidsplassen. Det er i redegjørelsene hit utdypet hvorfor det ble lagt vekt på at A ble ansett overkvalifisert – at han «i en slik stilling ville kaste bort sine gode evner og raskt komme til å søke andre stillinger mer egnet for sine kvalifikasjoner». As overkvalifisering og sannsynligheten for snarlig stillingsskifte tas opp i henholdsvis punkt 4 og 5.
2. Utlysingsteksten
Vedkommende som ble tilsatt hadde arbeidserfaring fra privat, ikke kommunal
økonomiforvaltning. Under henvisning til utlysingsteksten har A derfor ment seg forbigått. Ombudsmannen tok dette opp med kommunen i brev 17. august 2011. I svar 24. august 2011 viste kommunen til at man hadde «tenkt at det hadde vært ønskelig med praksis innen kommunal økonomiforvaltning og utdanning fra høyskole», men at dette «ikke [var] et absolutt krav». Personen som ble tilsatt utførte «tilsvarende oppgaver i den jobben som hun da innehadde».
Som det fremgår under punkt 1, må det ved kvalifikasjonsvurderingen tas utgangspunkt i eventuelle lov- og avtalefestede krav, samt de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysingsteksten. At det må tas utgangspunkt i utlysingsteksten er blant annet begrunnet i at denne vil ha betydning for hvem som velger å søke på stillingen. En må derfor ved utlysingen av en stilling være presis om hvilke kvalifikasjoner som ønskes og hvilke som kreves. Dersom ønskelige kvalifikasjoner fremstår som kvalifikasjonskrav, vil en risikere at søkere som egentlig er aktuelle for stillingen, unnlater å søke. For de som søker, vil utlysingsteksten skape forventninger knyttet til egen konkurranseposisjon.
Samlet sett fremstår utlysingsteksten som lite presis. Under tvil, har jeg imidlertid kommet til at «praksis innen kommunal økonomiforvaltning» ikke er å anse som et kvalifikasjonskrav, men som en ønsket kvalifikasjon. Det vises til at overskriften «Kvalifikasjoner for stillingen» kan forstås i begge retninger. Kommunen skriver at det ikke var meningen at kommunal praksis skulle forstås som et absolutt krav. Når det ut fra det som fremkommer i redegjørelsene hit, ikke synes å være særlig forskjell på det å arbeide med fakturabehandling og regnskapsoppfølging i det offentlige og i det private, har jeg funnet å kunne la den delen av saken bero med dette. Kommunen bør imidlertid for fremtiden søke å være mer presis ved utformingen av utlysingstekster.
3. Alderssammensetningen
Kommunen har overfor ombudsmannen uttalt at «økonomiavdelingen består av 13 årsverk, hvor 7 ansatte er i aldersgruppen 55-60 år, noe som medfører at man i løpet av relativt kort tid vil få behov for stor utskifting av personalet». As alder synes ikke å ha blitt tillagt vekt isolert sett – at alderen hadde ført til en svekkelse av de personlige egenskapene som er nødvendige for å skjøtte den aktuelle stillingen på en forsvarlig måte (vurderingen av personlig egnethet). Det er vist til at det var alderssammensetningen blant de allerede tilsatte som tilsa at den andre søkeren ble valgt.
Jeg har flere ganger tidligere uttalt meg om adgangen til å legge vekt på alderssammensetningen, se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 2000 side 100 (Somb-2000-19), der det var spørsmål om alderssammensetningen ved et lensmannskontor. I innstillingen hadde det vært lagt vekt på et ønske om «at det ved kontoret blir en viss aldersforskjell og at ikke alle blir over 50 år på samme tid». I uttalelsen herfra het det:
«Alderssammensetningen ved den enkelte enhet innenfor politi- og lensmannsetaten kan etter omstendighetene være relevant å ta i betraktning ved vurderingen av hvem som skal tilsettes i en ledig stilling. Dette må også gjelde ved tilsettinger utenom ledersjiktet. Forutsetningen for at alder skal kunne tas i betraktning ved en slik vurdering er imidlertid at det dreier seg om søkere som ellers vurderes som tilnærmet like godt kvalifisert, men der valget av en eldre søker vil føre til en klart uheldig alderssammensetning ved enheten. Det er ikke tilstrekkelig at alderssammensetningen ved tilsetting av en eldre søker blir mindre optimal enn dersom en yngre søker tilsettes. Den nærmere vurderingen av hva som er klart uheldig vil, foruten alderen på de øvrige tilsatte, måtte bero på en konkret vurdering der bl.a. enhetens størrelse og oppgaver vil ha betydning. Slike vurderinger om alder og alderssammensetning er for øvrig også usikre å bygge på fordi forholdene lett vil endre seg.»
At det ved tilsettinger er adgang til å legge vekt på alderssammensetningen ved arbeidsplassen, synes å være tråd med arbeidsmiljøloven § 13-3 om unntak fra forbudet mot diskriminering, se NOU 2003: 2 «Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet». Arbeidslivslovutvalget antok at det vil være adgang til å legge vekt på «fornuftig alderspredning ved ansettelser». Det er ikke foranledning til å gå inn å vurdere denne saken opp mot forbudet mot diskriminering på bakgrunn av alder.
Som det fremgår av den ovennevnte ombudsmannsuttalelsen, vil det også etter det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet være anledning til å legge vekt på alderssammensetningen. Etter kvalifikasjonsprinsippet vil det imidlertid bare være anledning til å legge vekt på dette der søkerne vurderes som tilnærmet like godt kvalifisert. Det synes å være på det rene at kommunen anså A bedre kvalifisert enn vedkommende som ble tilsatt. Etter min mening var det derfor ikke adgang til å legge vekt på alderssammensetningen i dette tilfellet. Det er derfor heller ikke foranledning til å vurdere om alderssammensetningen var «klart uheldig», jf. uttalelsen sitert ovenfor (Somb-2000-19).
4. Overkvalifisering
I innstillingen ble det vist til at A «var betegnet som overkvalifisert da han hadde vært økonomisjef i kommunen, og per tiden er ansatt som økonomisjef i en annen kommune». Overfor ombudsmannen har kommunen uttalt at «man ønsket å finne en kandidat som ble i stillingen i overskuelig fremtid». Det er vist til at «stillingens innholder vurdert langt under As kvalifikasjoner» og at han «i en slik stilling ville … kaste bort sine gode evner og raskt komme til å søke andre stillinger mer egnet for sine kvalifikasjoner». Kommunen søkte å «unngå en ny situasjon med vakanse og det press dette ville medføre for avdelingen».
Ombudsmannen har bedt kommunen vurdere det at A ble ansett overkvalifisert, opp mot reglene som følger av det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Kommunen uttalte at vektleggingen av alderssammensetning og den ene søkerens overkvalifisering «kan ha vært i strid med det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet». I en ombudsmannssak fra årsmeldingen for 2007 side 71 (Somb-2007-20), uttalte jeg at det i seg selv «ikke [er] diskvalifiserende at en søker er overkvalifisert for en stilling».
Kommunen synes å ha vektlagt overkvalifisering hos A fordi det ble antatt at dette gjorde sannsynligheten for stillingsskifte høy. Dette kommer jeg tilbake til under punkt 5. Ut fra kommunens redegjørelser synes kommunen imidlertid ikke å ha lagt til grunn at overkvalifiseringen i seg selv var diskvalifiserende for tilsetting, og jeg lar derfor dette ligge.
5. Sannsynligheten for snarlig stillingsskifte
Ombudsmannen har bedt kommunen utdype om det ble ansett sannsynlig at A kom til å søke seg til en annen stilling innen kort tid, og om det i så fall ble tillagt vekt ved tilsettingen. Kommunen har fremholdt at A overkvalifisering var «en helt reell og sentral vurdering», at «økonomiavdelingen har vært gjennom en hard periode med vakanser og alt for stort arbeidspress» og at man ønsket en kandidat som kunne bli i stillingen i «overskuelig fremtid».
Ved vurderingen av hvem som burde tilsettes, kan det være relevant å legge vekt på hvor lenge kandidatene påregnes å bli i stillingen. Det vil være av betydning i hvilken grad stillingen er av en slik karakter at behovet for kontinuitet kan sies å være særlig viktig. Dette vil særlig være aktuelt i lederstillinger. En generell interesse i å ansette kandidater som blir lenge i stillingen, kan ikke være nok.
Kommunen har ikke vist til at det var et særlig behov for kontinuitet i stillingen som
økonomikonsulent, ut over et generelt ønske om å «unngå en ny situasjon med vakanse». Dette kan ikke være tilstrekkelig hensyn å vektlegge i en sak som denne. Slike hensyn beskyttes blant annet gjennom oppsigelsestiden og adgangen til midlertidige ansettelser.
I tillegg har forvaltningen adgang til å se bort fra en søker dersom det er konkrete holdepunkter som tilsier at vedkommende kommer til å forlate stillingen om kort tid. Det er imidlertid en forutsetning at tilsettingsmyndigheten har et forsvarlig grunnlag for å danne seg en oppfatning om dette.
A skal ifølge kommunen ha gitt et «inntrykk» av at han også søkte på andre stillinger. Ut over dette har kommunen ikke vist til konkrete holdepunkter for at han kom «sannsynlig at han ville søke seg til en stilling med større utfordringer». En slik generell antakelse kan ikke være tilstrekkelig for å se bort fra en søkers kandidatur. Det vil harmonere dårlig med utgangspunktet om at det i seg selv ikke kan være diskvalifiserende at en søker anses overkvalifisert til en stilling, dersom en generell antagelse om snarlig stillingsskifte, basert på overkvalifisering alene, må anses tilstrekkelig til å se bort fra en søkers kandidatur.
I klagen hit fremgår det imidlertid at A under en samtale med økonomisjefen i etterkant av intervjuet, skal ha uttalt at han «også kom til å søke andre stillinger». Det fremgår ikke eksplisitt om dette betydde at han ville søke andre stillinger også etter at han eventuelt ble tilsatt, eller om han mente at han kom til å søke andre stillinger frem til han eventuelt ble tilsatt, men ikke etter. Kommunen synes å ha lagt til grunn at A kom til å søke andre stillinger også etter en eventuell tilsetting. Hva som ble sagt og hvilke signaler som ble gitt under intervjuet og under møtet mellom økonomisjefen og A i etterkant, beror på vurderinger av bevismessig karakter. Slike spørsmål er lite egnet for avklaring her, og har for øvrig heller ikke vært problematisert under undersøkelsene. Dersom det var på det rene at A, selv om han ble tilsatt, kom til å fortsette å søke andre stillinger tilpasset sitt kvalifikasjonsnivå, kan det ikke ses at kommunen på dette punktet handlet i strid med det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Da det fremstår som uklart hva som ble kommunisert fra As side, lar jeg saken bero med dette.
7. Konklusjon
Selv om utlysingsteksten var uheldig utformet, har jeg under tvil funnet å kunne la denne delen av saken bero med kommunens redegjørelse. Gjennomgangen av saken har imidlertid vist at kommunen la til grunn et usaklig hensyn når det ved tilsettingen ble lagt vekt på alderssammensetningen i avdelingen. Det kan etter dette ikke utelukkes at A ble forbigått ved tilsettingen. På grunn av usikkerheten omkring hvilket faktisk grunnlag kommunen hadde for å anta at A ikke kom til å bli i stillingen, har jeg ikke grunnlag for å konkludere med at også dette andre hensynet som ble vektlagt, var usaklig.
Tilsettingen er gjennomført. Den tilsatte har ikke vært part i undersøkelsene her, og uttalelsen har ikke noen betydning for rettsstillingen til søkeren som ble tilsatt. Det er derfor ikke grunn til å be kommunen behandle saken på nytt. Jeg ber imidlertid kommunen om at det for fremtiden tas hensyn til det jeg har fremholdt ovenfor om utformingen av utlysingstekster og adgangen til å legge vekt på alderssammensetningen og overkvalifisering…»